Saksbehandlingstid i pedagogisk-psykologisk tjeneste

Transkript

1 Oslo kommune Rapport 02/ Saksbehandlingstid i pedagogisk-psykologisk tjeneste Utvidet oppfølgingsundersøkelse etter rapport 19/ integritet og verdiskaping

2 Rapport 02/2014 Tidligere publikasjoner fra i Oslo Rapport 01/2013 Internkontroll med anskaffelsesområdet i Ruter AS Rapport 02/2013 Internkontroll i- og rundt enkelte IT-systemer. Samlerapport 2012 Rapport 03/2013 Ulike undersøkelser i regnskapsrevisjonen. Samlerapport 2012 Rapport 04/2013 Barneverntjenestenes håndtering av meldinger fra Oslo Krisesenter i 2011 Rapport 05/2013 Informasjonssikkerhet i Vann- og avløpsetaten (unntatt offentlighet) Rapport 06/2013 Eierskapskontroll i Kollektivtransport-produksjon AS Rapport 07/2013 Oslo kommunes saksbehandling i Lindebergsakene Rapport 08/2013 Eierskapskontroll i Oslo Vognselskap AS Rapport 09/2013 Oslo kommunes oppfølging av berørte etter Rapport 10/2013 Sosialtjenestens forvaltning av klientmidler Rapport 11/2013 Kvalitet i barnehage - Jettegryta barnehage i Bydel Søndre Nordstrand Rapport 12/2013 Bydelsutvalgenes tilsyn - forståelse, organisering og rapportering Rapport 13/2013 Bymiljøetatens kontroll og oppfølging av veinettet Rapport 14/2013 Ivaretakelse av miljøkrav til nye barnehage- og skolebygg Rapport 15/2013 Anskaffelser i Undervisninsgbygg Oslo KF Rapport 16/2013 Forvaltning av utplasserte kunstverk Rapport 17/2013 Standpunktkarakterer i videregående skole likebehandles elevene? Rapport 18/2013 Eierskapskontroll i Oslo Vei AS Rapport 01/2014 Behandling av søknader om sykehjemsplass - Bydel Sagene og Bydel Vestre Aker For mer informasjon om og våre rapporter se

3 Saksbehandlingstid i pedagogisk-psykologisk tjeneste Forord Denne rapporten er et resultat av forvaltningsrevisjonsprosjektet om saksbehandlingstider i pedagogisk-psykologisk tjeneste, og en oppfølgingsundersøkelse etter s rapport 19/2010 Produktivitet og styringsinformasjon i pedagogisk-psykologisk tjeneste. Forvaltningsrevisjon er en lovpålagt oppgave for Oslo kommune. Formålet med forvaltningsrevisjon er nedfelt i kommuneloven 77 nr. 4, som blant annet har følgende ordlyd: «systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger (forvaltningsrevisjon).» Denne forvaltningsrevisjonen er forankret i kontrollutvalgets vedtak av , sak 76 om forvaltningsrevisjon med oppstart 2. halvår Den tilhører fokusområde Myndighetsutøvelse og brukertilpassede tjenester, jf. bystyrets vedtak om Overordnet analyse og plan for forvaltningsrevisjon av (sak 165). Forvaltningsrevisjon i Oslo kommune gjennomføres i henhold til gjeldende standard for forvaltningsrevisjon i kommuner og fylkeskommuner i Norge (RSK 001). Undersøkelsen er gjennomført av seniorrådgiver Jorun Andreassen, seniorrådgiver Stig Eliassen og revisjonsrådgiver Martin Austvoll Nome (prosjektleder). Vi vil takke Utdanningsetatens administrasjon og leder for PPT Oslo for nødvendig bistand i løpet av prosjektet Lars Normann Mikkelsen avdelingsdirektør Martin Austvoll Nome prosjektleder 1

4 Rapport 02/

5 Saksbehandlingstid i pedagogisk-psykologisk tjeneste Innhold Forord...1 Hovedbudskap...5 Sammendrag Innledning Behandlingen av rapport 19/2010 i bystyrets organer Problemstillinger i denne undersøkelsen Avgrensinger Kilder til revisjonskriteriene Undersøkelsesopplegget Fremstillingen videre i rapporten Pedagogisk-psykologisk tjeneste Sakkyndig vurdering Systemrettet arbeid Ventelister og saksbehandlingstider i PPT Revisjonskriterier Faktabeskrivelse s vurderinger Oppfølging av tiltak etter rapport 19/ Saksbehandling av klientsaker uten ugrunnet opphold Operasjonaliserte mål for PPT Etablering av byomfattende fagteam i PPT Utvikling av indikatorer egnet til å vurdere saksbehandlingstiden Resultatindikatorer for produktiviteten i PPT s vurdering Oppfølging av IT-revisjonen av Dagny IT-strategi IT-organisering Bestemmelser og retningslinjer for IT Risikostyring Tilrettelegging for drift og bruk Endringsstyring / installere og akkreditere løsninger og endringer Systemsikkerhet Datastyring s vurdering Konklusjon og anbefalinger Konklusjon Anbefalinger

6 Rapport 02/ Uttalelser til rapporten og s vurdering Byråden for kunnskap og utdanning Utdanningsetaten...38 Referanser...39 Tabelloversikt...39 Figuroversikt...39 Vedlegg 1: Utdypning av revisjonskriterier...41 Vedlegg 2: Metode...43 Vedlegg 3: Supplerende tabeller og figurer...49 Vedlegg 4: Uttalelser til rapporten

7 Saksbehandlingstid i pedagogisk-psykologisk tjeneste Hovedbudskap Pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT) har hatt en meget betydelig nedgang i sin samlede saksbehandlingstid etter s rapport 19/2010. Mens 72 prosent av klientsakene tok mer enn 90 dager i skoleåret 2008/2009, var denne andelen i perioden fra januar 2012 til juni 2013 redusert til 18,7 prosent. Undersøkelsen viser samtidig at en ikke uvesentlig andel av sakene hadde en saksbehandlingstid over 90 dager. Det tyder på at det fortsatt var slik at en del saker ikke ble behandlet uten ugrunnet opphold. Utdanningsetaten hadde vurdert å utvikle nye resultatindikatorer for produktiviteten i PPT, men disse var ennå ikke definert eller innført. Dette skyldtes blant annet at etaten ikke hadde videreutviklet det gamle klientsakssystemet eller skaffet nytt, slik den varslet at den ville vurdere i rapport 19/2010. For øvrig hadde Utdanningsetaten iverksatt en rekke av de varslede tiltakene etter rapport 19/2010, inkludert tiltak for å avvikle ventelister og redusere samlet saksbehandlingstid i PPT, og tiltak på IT-området. Sammendrag I henhold til opplæringsloven skal PPT utarbeide sakkyndige vurderinger før skoleeier fatter vedtak om spesialundervisning. PPT skal også bistå skolene i arbeidet med kompetanse- og organisasjonsutvikling for å legge opplæringen bedre til rette for elever med særlige behov. PPT i Oslo gir ifølge etatens hjemmesider sakkyndig tilråding om tilrettelegging av opplæringssituasjonen med utgangspunkt i den enkeltes forutsetning, spesialundervisning, utsatt/fremskutt skolestart, fritak for opplæring og vurdering i norsk sidemål, inntak på særskilt grunnlag til videregående skole og fritak fra kravet om bestått allmenne fag. I denne rapporten presenterer en undersøkelse av saksbehandlingstidene i PPT, og følger opp tiltak som Utdanningsetaten har varslet på områdene produktivitet, styringsinformasjon og IT i PPT. Bakgrunnen for undersøkelsen er i hovedsak s rapport 19/2010 om PPTs produktivitet, styringsinformasjon om produktivitet og klientsakssystemet Dagny. Hovedproblemstillingene har vært om saksbehandlingstiden for enkeltsaker er i tråd med forvaltningslovens krav og Utdanningsdirektoratets tolkning av dem, og om det er iverksatt tiltak i tråd med det som ble varslet i rapport 19/2010, og i tråd med flertallsmerknader og vedtak i bystyrets organer. har lagt forvaltningslovens krav til saksbehandling av enkeltvedtak og Utdanningsdirektoratets veileder til opplæringsloven til grunn for vurderingen av saksbehandlingstid for klientsaker. Ifølge forvaltningsloven 11 a skal saker forberedes og avgjøres uten ugrunnet opphold, og Utdanningsdirektoratets veileder legger til grunn at en saksbehandlingstid på totalt over tre måneder vil være for lang for saker om spesialundervisning. Det innebærer at hvis en ikke uvesentlig andel av sakene om spesialundervisning har en saksbehandlingstid på over tre måneder, er saksbehandlingstiden ikke i tråd med det som kan forventes ut fra forvaltningslovens bestemmelser. Ifølge Utdanningsdirektoratets veileder er det dessuten ikke adgang til å innføre ventelister for utredning av en elevs behov for spesialundervisning. Utdanningsetaten hadde selv satt som mål at saksbehandlingstiden hos PPT ikke skulle overstige 90 dager, at alle saker skulle settes i gang innen 14 dager, og at det ikke skulle benyttes ventelister. Disse målene gjaldt alle klientsakstyper. 5

8 Rapport 02/2014 Forvaltningslovens krav til saksbehandlingstid og Utdanningsdirektoratets veileder gjelder hele saksgangen fra henvisning er mottatt i PPT, og frem til rektor fatter vedtak om spesialundervisning. PPTs utredning er fra mottatt henvisning til ferdigstilt sakkyndig vurdering, slik at skolens saksbehandlingstid før og etter PPTs utredning kommer i tillegg til den saksgangen som er omfattet av denne undersøkelsen. Undersøkelsen ble startet opp i september har innhentet data om alle klientsakene som PPT fikk henvist fra januar 2012 til juni 2013, og gjennomført analyser av igangsettingstider og saksbehandlingstider i PPT. Datamaterialet omfatter 7129 klientsaker. Utdanningsetaten har også redegjort for, og i noen grad dokumentert, arbeidet med varslede tiltak etter rapport 19/2010. Ventelister og saksbehandlingstider i PPT Da kultur- og utdanningskomiteen (sak 74) behandlet s forrige rapport om saksbehandlingstider i PPT, skrev den i en merknad at den var «[ ] fornøyd med at PPT har gjort tiltak som har medført nedgangen i saksbehandlingstid, og endring av rutiner som konsekvens av revisjonen, og forventer videre arbeid på dette området.» Utdanningsetaten varslet i sin uttalelse til rapport 19/2010 at den skulle ha en vesentlig nedgang i samlet saksbehandlingstid for klientsaker som var henvist til PPT. Det har vært en meget betydelig nedgang i saksbehandlingstidene i PPT siden forrige undersøkelse og i løpet av undersøkelsesperioden januar 2012 juni Kravene til igangsetting har blitt betydelig endret. I skoleåret 2008/2009 var kravet at sakene skulle være igangsatt innen tre måneder, mens kravet i perioden januar 2012 juni 2013 var innen 14 dager. Saker som ble igangsatt etter 14 dager, var regnet som å stå på venteliste. I 6 perioden januar 2012 juni 2013 var sakene i gjennomsnitt igangsatt syv dager etter mottatt henvisning. stiller likevel spørsmål ved om alle sakene var igangsatt uten ugrunnet opphold. Blant annet viser undersøkelsen at cirka 11 prosent av sakene ikke var igangsatt innen 14 dager, og kun to av seks avdelinger hadde igangsatt 95 prosent av sakene innen 14 dager. Andelen ferdig behandlede klientsaker innen 90 dager var på 81 prosent i perioden januar 2012 juni 2013, mens tilsvarende tall for skoleåret 2008/2009 var 28 prosent. Tre av seks avdelinger overskred likevel 90-dagersfristen i over 25 prosent av tilfellene i perioden januar 2012 juni For PPT samlet ble fristen overskredet i 18,7 prosent av tilfellene. Selv om enkelte saker kan være så krevende at 90 dager ikke er tilstrekkelig, tyder så vidt store andeler på at ikke alle klientsaker ble gjennomført uten ugrunnet opphold. Utredninger av behov for spesialundervisning tok generelt lengre tid enn øvrige sakstyper. Men sannsynligheten for at sakene overskred 90 dager, var forholdsvis lik for alle sakstyper. Indikatorer på saksbehandlingstid For å vurdere om saksbehandlingstiden i klientsaker er i tråd med de kravene som stilles i forvaltningsloven og Utdanningsdirektoratets veileder, er det nødvendig å synliggjøre enkeltsakene i forhold til relevante frister. Utdanningsetaten rapporterte i årsberetningene for på gjennomsnittlig saksbehandlingstid. Denne indikatoren gir begrenset informasjon om fordelingen av saker og er derfor i liten grad egnet som grunnlag for å vurdere om saksbehandlingstidene er i tråd med kravene til enkeltsaker. Operasjonalisering av mål Da kultur- og utdanningskomiteen (sak 74) behandlet rapport 19/2010, skrev flertallet i en merknad: «Det er [ ] av stor betydning at etaten og PPT gjennom

9 Saksbehandlingstid i pedagogisk-psykologisk tjeneste styringsdialogen utvikler et system som viser tydelig hva som er målsettingene for arbeidet, og gir mulighet for å vurdere om man faktisk når målene.» Da bystyret (sak 371) behandlet rapport 19/2010, pekte det på «viktigheten av at Utdanningsetaten utarbeider konkrete mål for PPT» «samt at Utdanningsetaten vurderer å videreutvikle resultatindikatorer som gjør det mulig å vurdere produktiviteten i PPT.» Oppfølgingsundersøkelsen viser at Utdanningsetaten hadde revidert rundskriv 5/2011 om spesialundervisning i grunnskolen, utarbeidet «handlingshjulet» og revidert maler for sakkyndige vurderinger. Denne videreutviklingen av rutiner skulle bidra til å sikre felles fokus i PP-rådgivernes arbeid mot skolene, og gjennom det støtte opp om PPTs bidrag til etatens overordnede mål. Disse tiltakene innebar en tydeliggjøring av PP-rådgivernes oppgaver innenfor både sakkyndighetsarbeid og systemrettet arbeid. Utdanningsetaten hadde definert en styringsparameter for kompetanseheving på systemnivå: 100 prosent av skolene skulle hvert år få tilbud om kurs/assistanse i å utarbeide individuell opplæringsplan (IOP). Tiltakene synes ikke å ha bidratt til operasjonalisering av målene for PPT utover den nevnte styringsparameteren for kompetanseheving. Videreutvikling av produktivitetsindikatorer Undersøkelsen tyder på at Utdanningsetaten hadde vurdert å utvikle nye resultatindikatorer som grunnlag for å måle produktiviteten i PPT, men at disse ennå ikke var definert eller innført. Muligheten til å måle PPTs virksomhet utover sakkyndige vurderinger var ifølge etaten begrenset av gjeldende fagsystem (Dagny). Arbeidet med nye resultatindikatorer skulle inngå i forberedelsene med å anskaffe nytt fagsystem. I IT-revisjonen av Dagny fra 2010 påpekte at Dagny var en eldre applikasjon uten tilgjengelig utviklings- eller vedlikeholdsavtale, og at risikoen for at fagsystemet ikke støttet opp under etatens viktige prosesser og mål over tid, ville kunne øke. Utdanningsetaten varslet at den i løpet av 2010 ville vurdere alternativer for å håndtere denne situasjonen. Foreliggende undersøkelse viser at Utdanningsetaten først i 2014 ville utarbeide kravspesifikasjoner til et nytt fagsystem som kunne støtte opp om mer egnede resultatindikatorer. Andre tiltak Undersøkelsen tyder på at Utdanningsetaten for øvrig i all hovedsak hadde iverksatt tiltak i Dagny i tråd med det som ble varslet i og etter rapport 19/2010. Anbefalinger På bakgrunn av denne undersøkelsen gir følgende anbefalinger: Utdanningsetaten bør videreføre arbeidet med å sikre at saksbehandlingen av klientsaker gjennomføres uten ugrunnet opphold. Utdanningsetaten bør innføre indikatorer som er bedre egnet til å vurdere om saksbehandlingstiden for enkeltsaker er i tråd med de kravene som stilles. Utdanningsetaten bør vurdere å utvikle indikatorer som er bedre egnet til å vurdere produktiviteten i PPT totalt og mellom PPTavdelingene. Utdanningsetaten bør vurdere å ta i bruk nye styringsparametere og indikatorer på PPTs systemrettede arbeid. Utdanningsetaten bør sikre at PPT har et klientsakssystem som lar etaten etablere egnede indikatorer, og som støtter opp under etatens viktige prosesser og mål. Uttalelser til rapporten Byråden for kunnskap og utdanning og Utdanningsetaten har avgitt uttalelser til 7

10 Rapport 02/2014 rapporten, datert henholdsvis og Byråden omtaler utviklingen i PPTs samlede saksbehandlingstid som meget positiv. Byråden viser til Utdanningsetatens uttalelse og til at etaten vil fortsette arbeidet med å redusere saksbehandlingstiden. Byråden viser også til at etaten vurderer ressursfordelingen mellom PPT-avdelingene for å redusere forskjellene i saksbehandlingstid. 8 Utdanningsetaten skriver i sin uttalelse at rapporten bekrefter den positive utviklingen i PPT, at det fortsatt er en del saker som tar lenger tid enn 90 dager, at videreutvikling av styringsparametere og indikatorer gjenstår og at det er et behov for å skifte ut PPTs fagsystem. Utdanningsetaten viser til iverksatte tiltak og varsler samtidig ytterligere tiltak som etter s vurdering ivaretar alle anbefalingene i rapporten.

11 Saksbehandlingstid i pedagogisk-psykologisk tjeneste 1. Innledning Pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT) er kommunens rådgivende og sakkyndige instans i spørsmål som omhandler barn, ungdom og voksne med en vanskelig opplærings- eller oppvekstsituasjon. PPTs arbeid omfatter en stor gruppe barn, elever og foresatte. I 2012 hadde PPT ifølge Utdanningsetatens årsberetning 5569 elever til vurdering. PPTs mandat er hjemlet i opplæringsloven og er i utgangspunktet en skoletilknyttet tjeneste. Elever som ikke har eller ikke kan få tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet, har rett til spesialundervisning og dermed rett til en individuell opplæringsplan. Barn under opplæringspliktig alder som har særlige behov for spesialpedagogisk hjelp, har også rett til å få det. Videre står det i opplæringsloven at PPT skal sørge for at det blir utarbeidet sakkyndig vurdering før det fattes vedtak om spesialundervisning. PPT skal også hjelpe skolen i arbeidet med kompetanse- og organisasjonsutvikling, for å legge opplæringen bedre til rette for elever med særlige behov. Dette kalles systemrettet arbeid. Ifølge forvaltningsloven 11 a skal saker forberedes og avgjøres «uten ugrunnet opphold». Høsten 2009 publiserte Utdanningsdirektoratet en veileder der lovkravet ble forklart slik det burde gjelde for saker om spesialundervisning.1 Utdanningsdirektoratet pekte blant annet på «elevens behov for å få avklart sine behov og rettigheter så raskt som mulig», og la til grunn at «for eksempel en saksbehandlingstid på totalt over tre måneder vil være for lang saksbehandlingstid» (s. 77). I 2010 avga rapport 19/2010 Produktivitet og styringsinformasjon 1 Utdanningsdirektoratet (2009) Spesialundervisning: Veileder til opplæringsloven om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning. i pedagogisk-psykologisk tjeneste. Vi hadde undersøkt PPTs ressursbruk og hvordan Utdanningsetaten målte PPTs produktivitet, og vi hadde også gjennomført en ITrevisjon av PPTs fagsystem Dagny. Som et viktig ledd i undersøkelsen analyserte vi PPTs saksbehandlingstider og tjenestens registreringsrutiner. Skolenes saksbehandling ble ikke undersøkt. I rapport 19/2010 skrev vi at PPTs saksbehandlingstider i perioden som ble undersøkt (skoleåret 2008/2009), ikke innfridde forvaltningslovens krav. Videre fant vi at skolene og PPT hadde felles hovedmål: å styrke elevenes basisferdigheter, at flest mulig skulle fullføre og bestå grunnopplæringen og et bedre læringsog arbeidsmiljø. Disse målene var, slik så det, i liten grad operasjonalisert mot PPTs virksomhet. Bortsett fra resultatmål på saksbehandlingstid og tid på venteliste for klientsaker, stilte ikke Utdanningsetaten konkrete resultatmål til PPTs sakkyndige arbeid eller til det systemrettede arbeidet. I rapport 19/2010 skrev vi også at det i PPTs styringsdialog med Utdanningsetaten ble gitt en god del informasjon om produksjonen i PPT, hovedsakelig om klientsaker, men at det i mindre grad ble gitt informasjon om produktivitet. Etter s vurdering var det ikke tilfredsstillende skriftlig styringsinformasjon om produktivitet i PPT. så samtidig at det var krevende å etablere gode indikatorer for produktivitet i PPT. Rapport 19/2010 viste også at feilregistreringer og mangelfull implementering av registreringsrutinene i klientregistreringssystemet Dagny 9

12 Rapport 02/2014 medførte at den faktiske gjennomsnittlige saksbehandlingstiden sannsynligvis var kortere enn det som var registrert i 2008/2009. Feilregistreringene medførte at det var en viss usikkerhet også med hensyn til andelen saker med saksbehandlingstid på over tre måneder. Utdanningsetaten varslet tiltak på grunnlag av rapporten, og vedtak og flertallsmerknader i bystyrets organer ga føringer for det videre arbeidet med tiltak. 1.1 Behandlingen av rapport 19/2010 i bystyrets organer I kontrollutvalgets behandling av rapporten (sak 66) vedtok utvalget følgende, som bystyret i sitt møte (sak 371) sluttet seg til: Kontrollutvalget merker seg at s rapport 19/2010 Produktivitet og styringsinformasjon i pedagogisk-psykologisk tjeneste viser at det har vært en sterk nedgang i saksbehandlingstiden i PPT de siste årene, men at forvaltningslovens krav om at alle saker skal behandles og avgjøres uten ugrunnet opphold ikke var innfridd for skoleåret 2008/09. Kontrollutvalget vil peke på viktigheten av at Utdanningsetaten utarbeider konkrete mål for PPT, for i større grad å kunne måle PPTs resultater opp mot overordnede målsettinger, samt at Utdanningsetaten vurderer å videreutvikle resultatindikatorer som gjør det mulig å vurdere produktiviteten i PPT. Kontrollutvalget forutsetter at Utdanningsetaten korrigerer mangler ved klientregistreringssystemet i PPT på kritiske områder som risikostyring, tilgangsadministrasjon og endringshåndtering. Da kultur- og utdanningskomiteen (sak 74) behandlet rapport 19/2010, kom komiteen med to flertallsmerknader som peker på relevante tiltak: [ ] saker på venteliste for de seks PPT-kontorene, og tar det som gitt at dette blir vurdert og endret til det beste for elevene og med mulighet for sammenlignbare indikatorer og rapportering. [ ] Komiteens flertall [ :] Arbeidet med å veilede skolene pedagogisk er av stor betydning, men kan ikke enkelt reduseres til enkle tallstørrelser. Det er derfor av stor betydning at etaten og PPT gjennom styringsdialogen utvikler et system som viser tydelig hva som er målsetningene for arbeidet, og gir mulighet for å vurdere om man faktiske når målene. I en senere forvaltningsrevisjon undersøkte skolenes saksbehandlingstider knyttet til spesialundervisning. Da kontrollutvalget (sak 27) behandlet rapport 08/2012 Skolens saksbehandling knyttet til spesialundervisning, ble det gitt signaler om at det var ønskelig med en ny analyse av saksbehandlingstidene i PPT i forbindelse med oppfølgingsundersøkelsen etter rapport 19/2010. Denne utvidede oppfølgingsundersøkelsen ble vedtatt i kontrollutvalget (sak 76). 1.2 Problemstillinger i denne undersøkelsen Foreliggende undersøkelse er en oppfølging etter rapport 19/2010. Problemstillingene har vært som følger: Er saksbehandlingstiden for utvalgte enkeltsaker i tråd med forvaltningslovens krav og Utdanningsdirektoratets tolkning av dem? Er det iverksatt tiltak i tråd med det som ble varslet i rapport 19/2010, og i tråd med merknader og vedtak i bystyrets organer ved behandling av rapporten? Den første problemstillingen belyses gjennom en ny forvaltningsrevisjon, mens den andre baseres på etatens redegjørelser og supplerende dokumentasjon om iverksatte tiltak. Komiteen merker seg at det er stor forskjell i produktivitetsindikatorer, saksbehandlingstid og 10

13 Saksbehandlingstid i pedagogisk-psykologisk tjeneste 1.3 Avgrensinger Når enkeltbarn/-elever skal få en sakkyndig vurdering, henvises sakene til PPT for utredning, men sakene avgjøres først når rektor fatter vedtak etter å ha mottatt PPTs tilråding. Denne undersøkelsen er avgrenset til saksbehandlingstiden i PPT, dvs. fra PPT mottar henvisningene, og til PPT har utarbeidet en sakkyndig vurdering. 1.4 Kilder til revisjonskriteriene Revisjonskriteriene utgjør den målestokken som virksomhetens praksis måles opp mot, og som ligger til grunn for s vurderinger. I denne undersøkelsen har vi utledet revisjonskriterier til vurdering av saksbehandlingstid og ventelister. De viktigste kildene til revisjonskriteriene er forvaltningsloven, Utdanningsdirektoratets veileder til opplæringsloven om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning og Utdanningsetatens egne mål.2 Vi skriver mer om revisjonskriteriene i kapittel 3 og i vedlegg 1. Vi legger ikke revisjonskriterier til grunn for vår undersøkelse av tiltak etter rapport 19/2010. I stedet vurderer vi Utdanningsetatens arbeid opp mot tiltakene som etaten varslet i 2010, og flertallsmerknader og vedtak i bystyrets organer ved behandling av rapporten. 1.5 Undersøkelsesopplegget I vurderingen av saksbehandlingstider i PPT har vi valgt å undersøke måloppnåelsen på aggregert nivå. Hvorvidt måloppnåelsen er tilfredsstillende, vil avtegne seg i en samlet analyse av alle PPTs klientsaker over noe tid. Vi har derfor analysert saksbehandlingstidene i de 7129 klientsakene som PPT mottok fra januar 2012 til juni Vi har vurdert gjennomsnittlig igangsettingstid og saksbehandlingstid, og vi har analysert 2 hvordan sakene fordelte seg i forhold til relevante frister. Vi har også vurdert utviklingen i saksbehandlingstider siden rapport 19/2010 og beskrevet tidstrenden gjennom undersøkelsesperioden januar 2012 juni Den største andelen saker i utvalget, 71 prosent, gjelder spesialundervisning. Denne kategorien saker tar i gjennomsnitt lengre tid enn øvrige saker som PPT behandler, jf. kapittel Forvaltningslovens krav og Utdanningsetatens mål gjelder alle klientsaker, mens Utdanningsdirektoratets norm retter seg spesielt mot enkeltvedtak om spesialundervisning. I oppfølgingen av tiltak etter rapport 19/2010 har vi basert undersøkelsen på Utdanningsetatens redegjørelse for og dokumentasjon av arbeidet. Vi har også fått opplysninger om Utdanningsetatens arbeid i møter og gjennom øvrig kommunikasjon med etaten. Med unntak av å stille enkle avklaringsspørsmål har ikke ettergått Utdanningsetatens redegjørelse med ytterligere kontroller. 1.6 Fremstillingen videre i rapporten I kapittel 2 orienterer vi kort om hvordan PPT i Oslo er organisert, og hvilke arbeidsoppgaver PPT har. I kapittel 3 beskriver og vurderer vi saksbehandlingstidene i PPT. Vi analyserer situasjonen for perioden fra januar 2012 til juni 2013, og vi ser på utviklingen siden rapport 19/2010. I kapittel 4 følger vi opp tiltakene som Utdanningsetaten varslet, og etterlevelsen av vedtak og flertallsmerknader ved behandlingen av rapport 19/2010 i bystyrets organer, spesielt på områder som målsetting og styringsinformasjon. Utdanningsdirektoratet (2009) Spesialundervisning: Veileder til opplæringsloven om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning. 11

14 Rapport 02/2014 I kapittel 5 følger vi opp Utdanningsetatens arbeid med tiltak etter IT-revisjonen av PPTs fagsystem Dagny. I kapittel 7 sammenfatter og kommenterer vi uttalelsene til rapporten fra Utdanningsetaten og byråden for kunnskap og utdanning. Kapittel 6 inneholder s oppsummering, konklusjoner og anbefalinger til Utdanningsetaten. 12

15 Saksbehandlingstid i pedagogisk-psykologisk tjeneste 2. Pedagogisk-psykologisk tjeneste Pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT) er organisert under Utdanningsetaten i Oslo. PPT har seks avdelinger som tilhører de seks skoleområdene som grunnskolene er inndelt i, jf. tabell 1. Disse samsvarer med inndelingen i bydeler. De videregående skolene er fordelt på de forskjellige PPT-avdelingene. Voksenopplæringen betjenes av avdeling D. Opplæringsloven understreker PPTs tosidige arbeidsoppgaver: PPT skal sørge for at det blir utarbeidet sakkyndig vurdering før det fattes vedtak om spesialundervisning, og PPT skal bistå skolen i arbeidet med kompetanse- og organisasjonsutvikling for å legge opplæringen bedre til rette for elever med særlige behov, såkalt systemrettet arbeid. PPT hadde 187,3 årsverk for skoleåret 2013/2014. PPT var bemannet med ekspertise innenfor forskjellige områder. Spesialpedagoger utgjorde 28 prosent av fagårsverkene, pedagoger utgjorde 34 prosent, psykologer 12 prosent, og fagfolk med annen kompetanse 26 prosent. Merkantilt personell utgjorde rundt 7 prosent av alle årsverk i PPT.3 Ifølge Utdanningsetaten hadde det systemrettede arbeidet fått større fokus de siste årene, ved at mer av tiden ble brukt til forebyggende arbeid og kompetanseheving av skolene knyttet til enkeltbarn/-elever. Nedenfor går vi nærmere inn på hva som ligger i PPTs to hovedoppgaver. PPT hadde gjennomgått to sentrale endringer i perioden etter rapport 19/2010 som påvirket PPTs arbeidsmåter. For det første fikk PPT Oslo en leder med personal- og økonomiansvar. Avdelingslederne i PPT rapporterte deretter til denne, og ikke til områdedirektørene. For det andre ble alle avdelingene høsten 2011 samlokalisert i PPTs lokaler på Ensjø. Ifølge PPT gjorde samlokaliseringen det enklere å gjennomføre felles kompetanseheving og utnytte spesialkompetanse på tvers av avdelingene. Det medførte ifølge PPT at saksbehandlingstidene gikk ned, og at avdelingene fungerte mer enhetlig, med mer vekt på forebyggende arbeid og kompetanseheving av skolene i fasen før enkeltbarn/-elever ble henvist til PPT. 2.1 Sakkyndig vurdering Den formelle saksbehandlingen i forbindelse med en sakkyndig vurdering starter når PPT mottar en henvisning. Det er først når skolen har oppfylt lovens bestemmelse om tilpasset opplæring, at PPT skal vurdere behovet for spesialundervisning. Skolen skal i samråd med og etter samtykke fra eleven/foresatte henvise eleven til PPT for utredning. Eleven/foresatte kan også sende en henvisning til PPT. Når PPT har ferdigstilt den sakkyndige vurderingen, blir den oversendt til den instansen som har henvist saken, som oftest skolen. I Oslo kommune er det rektor som har fullmakt til å treffe enkeltvedtak om spesialundervisning. Den sakkyndige vurderingen skal spille en sentral rolle når rektor avgjør om eleven skal Tabell 1 Bydeler/skoleområder under de seks PPT-kontorene PPT A Nordstrand og Søndre Nordstrand PPT B PPT C Gamle Oslo og Alna og Østensjø Stovner PPT D Grünerløkka, Bjerke og Grorud PPT E Nordre Aker, Sagene og St. Hanshaugen PPT F Vestre Aker, Ullern og Frogner Kilde: 3 Grunnskolens informasjonssystem, 13

16 Rapport 02/2014 ha spesialundervisning. Hvis enkeltvedtaket om spesialundervisning avviker fra den sakkyndige vurderingen, skal dette begrunnes i vedtaket. Den sakkyndige vurderingen skal også legges til grunn når skolen utarbeider individuell opplæringsplan (IOP) for eleven. Opplæringslovens krav til sakkyndig vurdering gjelder når PPT vurderer behovet for spesialpedagogisk hjelp i førskolealder, og for spesialundervisning for elever i grunnskolen, i videregående opplæring og i voksenopplæring på grunnskolens område. Retten til spesialundervisning går frem av opplæringsloven 5-1. PPT får også saker til vurdering etter andre krav i opplæringsloven, som behov for særskilt norskopplæring for elever fra språklige minoriteter, og saker som kommer inn under elevenes skolemiljø. Sistnevnte saker kan for eksempel dreie seg om sosio-emosjonelle vansker som kan medføre at barnet/eleven får problemer i barnehagen/ skolen. Det blir utarbeidet sakkyndige uttalelser på bakgrunn av slike saker, med forslag til tiltak for å bedre problemet til eleven/barnet. PPT har også logopeder som utreder og underviser barn/elever med vansker innen språk, uttale, taleflyt, stemme, lesing, skriving eller dysfagi/svelgevansker. Vår analyse av saksbehandlingstider i PPT omfatter alle klientsaker i undersøkelsesperioden. Utredninger av behov for spesialundervisning utgjorde 71 prosent av disse. 2.2 Systemrettet arbeid I tillegg til det individrettede sakkyndighetsarbeidet som er beskrevet ovenfor, har PPT et mandat for systemrettet arbeid som er relativt vidt definert i opplæringsloven. I lovens 5-6 andre ledd første punktum heter det: 14 Tenesta skal hjelpe skolen i arbeidet med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling for å leggje opplæringa betre til rette for elevar med særlege behov. Utdanningsdirektoratets veileder ser PPTs systemrettede arbeid i sammenheng med det individrettede sakkyndighetsarbeidet. Direktoratet ser også systemrettet arbeid som et ledd i det forebyggende arbeidet som kan føre til færre henvisninger til PPT: Det er nær sammenheng mellom det individrettede og det systemrettede arbeidet. Tjenesten kan for eksempel gi råd både på individuelt og på generelt grunnlag om hvordan man kan avhjelpe vanskene elevene har innenfor det ordinære opplæringstilbudet. Å forbedre det ordinære opplæringstilbudet, blant annet gjennom generelle styrkingstiltak, kan også bidra til å forebygge vansker av ulik art og dermed redusere behovet for spesialundervisning.4 Den nære sammenhengen mellom det individrettede og systemrettede arbeidet går også frem av Utdanningsetatens rundskriv nr. 5/2011 Spesialundervisning i grunnopplæringen. Rundskrivet legger opp til at integreringen av det individrettede og systemrettede arbeidet skal skje i skolenes ressursteam. Ressursteamene skal bestå av en fra skolens ledelse, PPrådgiver og ansatte med relevant kompetanse, og de skal være rådgivende instans for rektor i saker som angår tilpasset opplæring, tidlig innsats og spesialundervisning. I rundskrivet står det blant annet at ressursteamet skal gi rektor råd som gjelder både i fasen før en elev eventuelt henvises til PPT, og etter at en elev har blitt utredet av PPT og eventuelt fått vedtak om spesialundervisning. Blant annet skal ressursteamet gi råd om: [ ] hvordan skolen skal kartlegge, gjennomføre og evaluere tiltak innenfor ordinær opplæring før eleven henvises til PPT kompetanseheving innenfor ordinær 4 Utdanningsdirektoratet (2009) Spesialundervisning: Veileder til opplæringsloven om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning, s. 55.

17 Saksbehandlingstid i pedagogisk-psykologisk tjeneste opplæring og spesialundervisning organisering av spesialundervisningen [ ]5 PPTs mandat og arbeidsoppgaver er dermed fordelt slik at en økt effekt av den ene (systemrettet arbeid) kan føre til et redusert behov for den andre (sakkyndige vurderinger). 5 PPT gjennomfører fortsatt et høyt antall sakkyndige vurderinger per år. I neste kapittel vil vi beskrive og vurdere saksbehandlingstidene i PPT og endringer i saksbehandlingstidene i årene etter rapport 19/2010. Utdanningsetatens rundskriv nr. 5/2011 Spesialundervisning i grunnopplæringen, s

18 Rapport 02/ Ventelister og saksbehandlingstider i PPT I dette kapittelet ser vi på ventelister og saksbehandlingstider i PPT. I den første delen presenterer vi kriteriene som vi legger til grunn for våre vurderinger. I den andre delen analyserer vi saksbehandlingstidene i alle klientsaker mottatt av PPT fra januar 2012 til juni I kapittelets siste del vurderer vi funnene opp mot kriteriene. 3.1 Revisjonskriterier Hvor lenge er det rimelig at elever og deres foresatte skal vente på et vedtak om spesialundervisning? Opplæringsloven fastsetter at kommuner skal ha en PP-tjeneste, og at denne skal avgi sakkyndige vurderinger. Når det gjelder tidsfrister for PPTs saksbehandling, er opplæringsloven taus. Derimot stiller forvaltningsloven krav som gjelder alle saker som behandles av PPT: «Forvaltningsorganet skal forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold», jf. forvaltningsloven 11 a. Kravet gjelder hele saksbehandlingen og ikke bare PPTs del av denne. I Utdanningsdirektoratets veileder er lovkravets betydning for behandling av saker om spesialundervisning forklart nærmere. Utdanningsdirektoratet peker blant annet på «elevens behov for å få avklart sine behov og rettigheter så raskt som mulig», og legger til grunn at «for eksempel en saksbehandlingstid på totalt over tre måneder vil være for lang saksbehandlingstid» (s. 77). Utdanningsetaten hadde selv satt som mål at saksbehandlingstiden hos PPT ikke skulle overstige 90 dager. Dette målet gjaldt alle klientsakstyper. Lovkravet og tolkningen av det innebærer at gjennomsnittlig saksbehandlingstid i PPT alene må forventes å være betydelig kortere enn tre måneder, og at de aller fleste saker skal være behandlet innen tre måneder. 16 Saksbehandlingstiden i PPT regnes fra den dagen PPT mottar den henviste saken, til den dagen PPT avslutter saksbehandlingen. Utdanningsdirektoratet legger til grunn at saker må avgjøres «innen rimelig tid», og påpeker at dette blant annet innebærer at «PPtjenesten [ ] ikke har adgang til å innføre ventelister for utredning av en elevs behov for spesialundervisning» (s. 66). Utdanningsetaten definerte klientsaker på venteliste som saker det tok lengre enn 14 kalenderdager å igangsette. Er ikke sakene igangsatt innen 14 dager, regnes de som å være på venteliste. På dette grunnlaget har lagt følgende revisjonskriterier til grunn når vi har vurdert saksbehandlingstiden til klientsaker i PPT: Saksbehandling av klientsaker skal gjennomføres uten ugrunnet opphold. Hvis en ikke uvesentlig andel av sakene har en saksbehandlingstid på over tre måneder, innebærer det at saksbehandlingstiden ikke er i tråd med det som kan forventes ut fra forvaltningslovens bestemmelser. PPT kan ikke ha ventelister for utredning av elevers behov. Revisjonskriteriene sammenstiller forvaltningslovens krav, som gjelder alle klientsaker, med Utdanningsdirektoratets norm, som primært gjelder enkeltvedtak om spesialundervisning. Vi baserer analysen på alle klientsaker i PPT i undersøkelsesperioden. Utredninger av behov for spesialundervisning utgjorde 71 prosent av sakene. Utdanningsdirektoratets norm legges til grunn for alle sakene. Dette er i tråd med Utdanningsetatens egne mål.

19 Saksbehandlingstid i pedagogisk-psykologisk tjeneste 3.2 Faktabeskrivelse Vi baserer analysene på data om alle klientsaker som ble mottatt i PPT fra og med januar 2012 til og med juni I denne perioden fikk PPT henvist 7129 klientsaker. Av disse var alle sakene igangsatt, og 13 saker henvist i mai og juni 2013 var ikke avsluttet innen dataene ble trukket. Utdanningsetaten trakk ut dataene For hver klientsak har vi informasjon om når PPT mottok henvisningen, når saksbehandlingen i PPT ble igangsatt, og når PPT avsluttet saken, i tillegg til enkelte data om sakenes art. På grunnlag av disse dataene og Utdanningsetatens redegjørelse vil vi beskrive ventelister og saksbehandlingstider i PPT. For å vise utviklingen siden rapport 19/2010 har vi inkludert tall fra skoleåret 2008/2009 på de punktene der rapport 19/2010 hadde sammenlignbar statistikk. I rapport 19/2010 ble det stilt spørsmål ved påliteligheten til klientsaksdataene som grunnlag for å analysere saksbehandlingstidene i PPT. Det er flere grunner til å forutsette at klientsaksdataene for perioden januar 2012 juni 2013 er tilstrekkelig pålitelige: Det var innført ny rutine for føring av saker som avsluttet, logopedsaker ble registrert mer enhetlig, og sluttbrukerne ble fulgt opp tettere med kurs og veiledning Ventelister / igangsetting av saker i PPT I tabell 2 gjengir vi det gjennomsnittlige antallet dager fra henvisning til igangsetting i hver PPT-avdeling A F og for PPT totalt. Voksenopplæringen (VO) betjenes av avdeling D, men i PPTs egne statistikkrapporter skilles voksenopplæringssakene ut. Vi følger samme praksis i vår fremstilling. De videregående skolene er fordelt på de seks PPT-avdelingene. Tallene i parentes er tilsvarende statistikk fra skoleåret 2008/2009. Tabell 2 Gjennomsnittlig antall dager fra henvisning til oppstart, per avdeling i PPT Avdeling i PPT A B C D (VO) D (øvrige saker) E F PPT samlet N Gjennomsnitt (2008/2009) (75) (35) (84) (25) 9 (50) (66) (39) (57) Note: Gjennomsnittene er rundet av til nærmeste hele dag. Det fremgår av tabell 2 at det for PPT samlet i gjennomsnitt gikk syv dager fra klientsaker var mottatt hos PPT, til PPT startet saksbehandlingen. Gjennomsnittene for PPTavdelingene varierte en del, fra fire til ti dager. Sammenlignet med tallene fra 2008/2009 er dette en meget betydelig reduksjon. Kravene til ventelister og saksbehandlingstid gjelder hver enkelt sak. For å synliggjøre enkeltsakene er det nødvendig å se på hvordan sakene fordelte seg. Hvor mange prosent av sakene var igangsatt innen 14 dager? Når 14-dagersgrensen først var brutt, hvor mange prosent av sakene var igangsatt innen tre uker og fire uker? Vi ser på dette i tabell 3. 17

20 Rapport 02/2014 Tabell 3 Andel av sakene (i prosent) med oppstart innen 14 dager, tre uker eller fire uker, per avdeling i PPT Avdeling i Innen PPT 14 dager A 77,4 B 89,3 C 97,9 D (VO) 85,6 D (øvrige 84,8 saker) E 91,6 F 98,9 PPT samlet 88,9 N hadde gått fra henvisning til igangsetting innen 95 prosent av sakene var startet opp, slik vi gjør i tabell 4. Innen 3 uker 85,3 93,3 99,5 91,7 Innen 4 uker 91,1 95,8 99,7 97,0 95,8 98,4 97,2 99,8 94,3 99,6 99,8 97, Tabell 4 Antall dager fra henvisning til oppstart innen 95 prosent av sakene var igangsatt Avdeling i PPT A B C D (VO) D (øvrige saker) E F PPT samlet N Note: Prosenttallene er rundet av til én desimal. Tabell 3 viser at for PPT samlet var 88,9 prosent av klientsakene igangsatt innen 14 dager. Også her var det variasjon mellom PPT-avdelingene, fra 77,4 prosent til 98,9 prosent. Innen tre uker var mer enn 90 prosent av sakene igangsatt i fem av PPT-avdelingene. Avdelingene C og F hadde nærmest igangsatt alle sakene sine innen tre uker. I avdeling A var knapt 15 prosent av sakene ikke igangsatt innen tre uker, og etter fire uker gjensto nesten 9 prosent av sakene.6 Vi hadde ikke direkte sammenlignbare tall i rapport 19/2010 fordi PPTs krav i skoleåret 2008/2009 var igangsetting innen tre måneder. Den gang var 75 prosent av sakene igangsatt innen tre måneder.7 Utdanningsetaten opplyste at det kunne være utenforliggende forhold som var årsak til at enkeltsaker ikke var igangsatt innen 14 dager. Denne undersøkelsen har ikke omfattet saksgangen i enkeltsaker. Vi har fokusert på måloppnåelse og variasjon på aggregert nivå. Variasjonen mellom PPT-kontorene kan også synliggjøres ved å se på hvor mange dager det 6 7 Ytterligere analyser har vist at å se bort fra henvisningene i juni og juli ikke hadde vesentlig effekt på resultatene for PPT samlet. Med juni- og julihenvisningene ekskludert var 88,6 prosent av sakene igangsatt innen 14 dager, 94,3 prosent innen tre uker og 97,1 prosent innen fire uker. Voksenopplæringssakene var holdt utenfor beregningen. 18 Dager fra henvisning til oppstart Note: Tabellen gjengir den 95. prosentilen av antall dager fra henvisning til oppstart, per PPT-avdeling. Dette er igangsettingstiden til den saken som deler fordelingen i én del med de 95 prosent tidligst igangsatte sakene og én del med de 5 prosent senest igangsatte sakene. Tabell 4 viser at det i fire avdelinger hadde gått mer enn 14 dager innen 95 prosent av sakene var igangsatt. Blant disse varierte antall dager fra 18 (E) til 41 (A).8 I to avdelinger hadde det gått elleve dager (F) og tolv dager (C) innen 95 prosent av sakene var igangsatt. Figur 1 viser et helhetsbilde av hvordan klientsakene i PPT fordelte seg etter antall dager fra henvisning til oppstart. I figuren er alle sakene ordnet i stigende rekkefølge etter ventetid. For hvert antall dager fra henvisning til oppstart spør vi: Hvor mange prosent av sakene har ventet dette antallet dager eller kortere? For hvert punkt på kurven angir Y-aksen hvor mange prosent av sakene som tok opp til et bestemt antall dager fra henvisning til oppstart (X-aksen). 8 De fem prosentene av sakene som ennå ikke var igangsatt, var ikke dominert av juni- og julihenvisninger. Andelen av disse sakene som var mottatt av PPT i juni eller juli, var henholdsvis 3 prosent (A), 18 prosent (B), 29 prosent (D VO), 16 prosent (D øvrige saker) og 2 prosent (E).

21 Saksbehandlingstid i pedagogisk-psykologisk tjeneste Figur 1 Kumulativ fordeling av antall dager fra henvisning til oppstart, PPT samlet Den stiplede linjen i figur 1 markerer 14-dagersgrensen og krysser kurven ved 88,9 prosent, slik det også fremgår av tabell 3 for PPT samlet. Figuren antyder også at nær 20 prosent av sakene ble igangsatt samme dag som PPT mottok dem. Det at kurven stiger brattest i starten, viser at mange saker ble igangsatt i dagene rett etter mottatt henvisning. Samtidig viser kurven at det også var enkelte saker der igangsettingen tok svært lang tid Saksbehandlingstider i PPT I tabell 5 gjengir vi gjennomsnittlig saksbehandlingstid i hver PPT-avdeling og for PPT totalt. Tallene i parentes er tilsvarende statistikk fra skoleåret 2008/ Tabell 5 Gjennomsnittlig saksbehandlingstid (antall dager), per avdeling i PPT Avdeling i PPT A B C D (VO) D (øvrige saker) E F PPT samlet N Gjennomsnitt (2008/2009) (196) (278) (264) (57) 70 (194) (213) (176) (220) Note: Gjennomsnittlig saksbehandlingstid er rundet av til nærmeste hele dag. I årsberetningen for 2012 rapporterte Utdanningsetaten: «Når barn henvises til PPT, igangsettes alle saker innen to uker» (s. 73). 19

22 Rapport 02/2014 Tabell 5 viser at det for hele PPT gikk i gjennomsnitt 62 dager fra klientsakene ble henvist, til de var avsluttet. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid i klientsaker, sett bort fra voksenopplæringssaker, varierte mellom PPT-avdelingene, fra 56 dager i E til 71 dager i B. At voksenopplæringssaker er av en annen art, kommer tydelig frem her, med en gjennomsnittlig saksbehandlingstid på 28 dager. Tallene fra 2008/2009 viser at det har vært en meget betydelig reduksjon i samlet saksbehandlingstid etter rapport 19/2010. PPTs gjennomsnittlige saksbehandlingstid i skoleåret 2008/2009 var 220 dager mot 62 dager i perioden januar 2012 juni I tabell 6 gjengir vi hvor mange prosent av sakene som var ferdig behandlet innen 90 dager, avdelingsvis og for PPT totalt. For å belyse hva som skjer rett over 90-dagersgrensen, viser vi også andelene ferdigbehandlede saker innen 100 dager. I tillegg ser vi på hvordan sakene fordelte seg innen fire og seks måneder. Det fremgår av tabell 6 at i PPT som helhet var 81,3 prosent av klientsakene ferdig behandlet innen 90 dager. Innen 100 dager steg dette til 88,6 prosent. Etter fire måneder gjensto cirka 5 prosent av sakene. Nærmest alle sakene var ferdig behandlet innen seks måneder. Til sammenligning var andelen ferdig behandlede klientsaker innen 90 dager 28 prosent i skoleåret 2008/ Blant PPT-avdelingene varierte fordelingen noe. I F var 98,3 prosent av klientsakene ferdig behandlet innen tidsfristen, mens det i A, B og D (øvrige saker) gjensto mer enn 25 prosent av sakene etter 90 dager. Det varierte også hvor stor andel av sakene som ble ferdig behandlet i dagene etter 90-dagersfristen. Etter 100 dager gjensto fortsatt mer enn 10 prosent av sakene for A, B og D (øvrige saker). For én av disse avdelingene gjensto mer enn 20 prosent (B). Figur 2 viser et helhetsbilde av hvordan klientsakene i PPT fordelte seg etter saksbehandlingstid. Den stiplede linjen markerer 90-dagersgrensen. Tabell 6 Andel av sakene (i prosent) som var ferdig behandlet innen 90 dager, 100 dager, fire måneder eller seks måneder, per avdeling i PPT Avdeling A B C D (VO) D (øvrige saker) E F PPT samlet N Innen 90 dager 74,8 67,6 86,6 97,3 73,5 84,5 98,3 81,3 (Innen 90 dager 2008/2009) (28) Innen 100 dager Innen 4 md. (121 dager) Innen 6 md. (182 dager) 83,6 76,2 97,0 98,9 84,5 90,9 99,1 88,6 92,2 87,8 99,5 99,6 94,0 96,2 99,9 94,9 99,4 99,2 99,9 100,0 99,8 99,5 100,0 99, Voksenopplæringssakene var holdt utenfor beregningen.

23 Saksbehandlingstid i pedagogisk-psykologisk tjeneste Figur 2 Kumulativ fordeling av saksbehandlingstid, PPT samlet Den stiplede linjen i figur 2 krysser kurven ved 81,3 prosent. Med andre ord og slik det fremgår av tabell 6 PPT hadde behandlet ferdig 81,3 prosent av alle klientsakene innen 90 dager. Vi vil også peke på to andre aspekter ved figur 2. For det første: Hvis 90-dagersgrensen var innarbeidet i PPTs arbeidsmåte slik at saksfremdriften primært dreide seg om å overholde fristen, uansett hvor enkle eller komplekse sakene var, ville vi forvente at kurven hadde en J-fasong før 90-dagersfristen. Den ville dermed stige langt saktere mot 90-dagersfristen for så å stige bratt opp langs den stiplede linjen. Det gjør den ikke. I stedet ligger kurven nær en rett linje mot 90-dagersfristen. Økningen i andelen ferdig behandlede saker var med andre ord stort sett konstant til den nærmet seg 90-dagersfristen. Det kan tyde på at PPT i stor grad avsluttet klientsakene jevnt og trutt etter hvert som enkeltsakene ga grunnlag for det. For det andre: Hvis en stor andel av sakene ble ferdig behandlet rett etter 90-dagersfristen, for eksempel i de etterfølgende ti dagene, ville vi forvente at kurven fortsatte å stige like bratt eller brattere mellom 90- og 100-dagersgrensene. Det gjør den heller ikke. Kurven stiger brattest i dagene før 90-dagersfristen og begynner å flate ut rett over 90-dagersfristen. Det kan ha sammenheng med at fokuset på å overholde 90-dagersgrensen økte da fristen nærmet seg, mens sakene som overskred fristen, enten ikke var gjenstand for like stort fokus, eller ikke kunne avsluttes tidligere på grunn av sakenes art og kompleksitet. 21

24 Rapport 02/ Endringer i saksbehandlingstider fra januar 2012 til juni 2013 Ovenfor har vi sett at den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden i PPT har blitt betydelig kortere.11 Vi skal nå se om saksbehandlingstidene i PPT har endret seg ytterligere i perioden fra til For å belyse endringer i denne perioden har vi stilt to spørsmål. For det første, hvordan har gjennomsnittlig saksbehandlingstid endret seg? For det andre, hvordan har sannsynligheten for at saksbehandlingen overskrider 90-dagersgrensen, endret seg? Denne sannsynligheten er beslektet med andelen saker over 90 dager. I den videre fremstillingen omtaler vi den i kortform som «sannsynligheten for fristbrudd». Endringene i gjennomsnittlig saksbehandlingstid for PPT samlet følger en trend der den synker fra januar 2012 (66 dager) og frem mot midten av desember 2012 (60 dager), før den stiger noe mot juni 2013 (62 dager) (jf. figur 6, vedlegg 3). Sannsynligheten for at saksbehandlingen overskrider 90-dagersgrensen, følger en trend som i større grad er preget av nedgang (jf. figur 7, vedlegg 3). Sannsynligheten for fristbrudd synker fra januar 2012 (26,4 prosent) og frem mot slutten av januar 2013 (14,9 prosent), før den stiger noe mot juni 2013 (16,2 prosent) Hva kjennetegner sakene med kortere og lengre saksbehandlingstid? Da Utdanningsetaten høsten 2013 redegjorde for iverksatte tiltak etter rapport 19/2010, trakk etaten frem følgende faktorer som forklaringer på hvorfor noen klientsaker tok lengre tid enn andre: Saken gjaldt overgang til nytt skoleslag, typisk overgang fra grunnskole til videregående skole. Det var nye funn i medisinske utredninger som utløste behov for ytterligere utredning. 11 Noe av denne utviklingen kan tilskrives forbedrede registreringsrutiner i PPTs saksbehandlingssystem. 22 PPT måtte vente på utredninger utført av andre instanser enn PPT.12 Barnet/eleven med familie var i utlandet over tid. Det var sykdom hos klient eller foresatte. Det var utfordringer med å skaffe tolketjenester for enkelte språk. Utdanningsetaten vurderte saker med svært kort saksbehandlingstid som typisk å være: faglige avslag sluttet på skole utsatt og for tidlig skolestart rehenvisninger av enkel karakter vurderinger for startpakke (hørsel) hos Statped etc. Som et supplement til Utdanningsetatens egne forklaringer er det flere aspekter ved klientsakene som vi kan observere i datamaterialet, og som har sammenheng med variasjonen i saksbehandlingstider. Den største andelen klientsaker var utredninger av behov for spesialundervisning (71 prosent). PPT kategoriserte også sakene etter om de var voksenopplæringssaker, logopedsaker, skolestartvurderinger, og diverse andre kategorier. Det fremgår også hvilken prioritet sakene hadde hvorvidt de var ordinære, hastesaker eller særlige saker.13 Sakene ble også kategorisert etter om det var første gang eleven ble henvist til PPT, eller om eleven hadde vært henvist tidligere. I enkelte tilfeller der andre instanser brukte lang tid på å levere utredninger til PPT, valgte PPT å skrive en sakkyndig vurdering og avslutte saken med forbehold om at den sakkyndige vurderingen kanskje måtte justeres på et senere tidspunkt. Leder for PPT Oslo opplyste at det kun var få saker som ble avsluttet mens noe utredning fortsatt gjensto, og at foresatte og eventuelt eleven ble informert. har ikke undersøkt hvor utbredt dette var. 13 «Særlige saker» var saker der det ifølge PPT helt åpenbart ikke var nødvendig å igangsette saken snarest, for eksempel saker om særskilt inntak til videregående skole der saken ble henvist flere måneder før den var aktuell å behandle. Disse sakene utgjorde kun en liten andel av saksmengden, noe som bekrefter det vi har fått opplyst: at sakskategorien sjelden benyttes. 12