Spesialpedagogisk hjelp til barn under skolepliktig alder

Transkript

1 Oslo kommune Kommunerevisjonen Rapport 10/ Spesialpedagogisk hjelp til barn under skolepliktig alder Bydel St. Hanshaugen og Bydel Østensjø Kommunerevisjonen integritet og verdiskaping

2 Rapport 10/2016 Tidligere publikasjoner fra Kommunerevisjonen i Oslo Rapport 01/2015 Oslo kommunes organisering av sykehjemstjenester Rapport 02/2015 KOSTRA-rapportering intern kontroll Rapport 03/2015 Særskilt språkopplæring i grunnskolen Rapport 04/2015 Oppfølging av lønns- og arbeidsvilkår hos underleverandører Rapport 05/2015 Ulike undersøkelser i regnskapsrevisjonen samlerapport 2014 Rapport 06/2015 Intern kontroll i og rundt enkelte IT-systemer samlerapport 2014 Rapport 07/2015 Saksbehandlingen av klagesaker i Oslo kommunes klagenemnd Rapport 08/2015 Kildesortering Rapport 09/2015 Eierskapskontroll i VEAS Rapport 10/2015 Infrastrukturkapasitet for Gerica Rapport 11/2015 Samhandlingsreformen utskrivning av pasienter Rapport 12/2015 Eierskapskontroll i Oslo Konserthus AS Rapport 13/2015 Tilgangsstyring, endringshåndtering mv. i tre utvalgte IKT-systemer Rapport 14/2015 Kvalitet i skolen: Bruk av vikarer og assistenter Rapport 15/2015 Risiko- og sårbarhetsanalyser Brann- og redningsetaten og Oslo Havn KF Rapport 16/2015 Introduksjonsprogrammet for nyankomne innvandrere virkemidler og måloppnåelse Rapport 17/2015 Informasjonssikkerhet i Energigjenvinningsetaten Rapport 18/2015 Forurenset grunn Rapport 19/2015 Barneverntjenestens oppfølging av bekymringsmeldinger Bydel Alna og Bydel Nordre Aker Rapport 20/2015 Anskaffelser og kontraktsoppfølging i Bymiljøetaten Rapport 21/2015 Gebyrer og effektivitet Rapport 01/2016 Fremkommelighet på fortau Rapport 02/2016 Verdibevarende vedlikehold Undervisningsbygg Oslo KF og Boligbygg Oslo KF Rapport 03/2016 Oppsummering av utvalgte internkontrollgjennomganger i regnskapsrevisjonen 2015 Rapport 04/2016 Kontroll og oppfølging av arbeidsforhold og ytelser private leverandører av hjemmetjenester Rapport 05/2016 Eierskapskontroll i fem arbeidsmarkedsbedrifter Rapport 06/2016 Målfastsetting og styringsdialog Barne- og familieetaten Rapport 07/2016 Bruk av konsulenter til ordinære oppgaver Rapport 08/2016 Informasjonssikkerhet i Vann- og avløpsetaten Rapport 09/2016 Planlegging for befolkningsveksten For mer informasjon om Kommunerevisjonen og våre rapporter se Kommunerevisjonen

3 Spesialpedagogisk hjelp til barn under skolepliktig alder Forord Denne rapporten er et resultat av forvaltningsrevisjonsprosjektet om spesialpedagogisk hjelp til barn under skolepliktig alder. Undersøkelsen er forankret i kontrollutvalgets vedtak av (sak 65), og tilhører fokusområdet myndighetsutøvelse og brukertilpassede tjenester jf. bystyrets vedtak om Overordnet analyse og plan for forvaltningsrevisjon av (sak 165). Forvaltningsrevisjon er en lovpålagt oppgave for Oslo kommune. Formålet med forvaltningsrevisjon er nedfelt i kommuneloven 77 nr. 4 som har følgende ordlyd: ( ) systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger (forvaltningsrevisjon). Forvaltningsrevisjon i Oslo kommune gjennomføres iht. gjeldende standard for forvaltningsrevisjon i kommuner og fylkeskommuner i Norge (RSK 001). Prosjektet er gjennomført av Roar A. Kristensen som prosjektleder og Inger-Johanne Kramer som prosjektmedarbeider Vi vil takke Bydel St. Hanshaugen, Bydel Østensjø, Byrådsavdeling for eldre, helse og sosiale tjenester og Byrådsavdeling for oppvekst og kunnskap for nødvendig bistand i løpet av prosjektet Hilde Ludt fung. ass. avdelingsdirektør Roar A. Kristensen revisjonsrådgiver Kommunerevisjonen 1

4 Rapport 10/ Kommunerevisjonen

5 Spesialpedagogisk hjelp til barn under skolepliktig alder Innhold Hovedbudskap... 5 Sammendrag Innledning Formål og problemstillinger Revisjonskriterier Metodisk tilnærming og gjennomføring Avgrensninger Rapportens oppbygging Bakgrunn knyttet til de to utvalgte bydelene Bydel St. Hanshaugen Bydel Østensjø Avdekke behov for spesialpedagogisk hjelp Revisjonskriterium Faktabeskrivelse Kommunerevisjonens vurderinger Bydelens saksbehandling knyttet til vedtak om spesialpedagogisk hjelp Revisjonskriterier Faktabeskrivelse Kommunerevisjonens vurderinger Planlegging av den spesialpedagogiske hjelpen Revisjonskriterier Faktabeskrivelse Kommunerevisjonens vurderinger Gjennomføring av den spesialpedagogiske hjelpen Revisjonskriterier Faktabeskrivelse Kommunerevisjonens vurderinger Evaluering av den spesialpedagogiske hjelpen Revisjonskriterier Faktabeskrivelse Kommunerevisjonens vurderinger Samarbeid med foresatte Revisjonskriterium Faktabeskrivelse Kommunerevisjonens vurdering Kommunerevisjonens konklusjoner og anbefalinger Konklusjoner Anbefalinger Mottatte uttalelser og Kommunerevisjonens vurdering Referanser Figuroversikt Kommunerevisjonen 3

6 Rapport 10/2016 Vedlegg 1 Revisjonskriterier Vedlegg 2 Metode Vedlegg 3 Svar i spørreundersøkelsen Vedlegg 4 Uttalelse fra byrådsavdelingene Vedlegg 5 Uttalelse fra Bydel St. Hanshaugen Vedlegg 6 Uttalelse fra Bydel Østensjø Kommunerevisjonen

7 Spesialpedagogisk hjelp til barn under skolepliktig alder Hovedbudskap Kommunerevisjonen har undersøkt om Bydel Østensjø og Bydel St. Hanshaugen sikret at barn under skolepliktig alder fikk nødvendig spesialpedagogisk hjelp. Undersøkelsen viser at begge bydelene hadde systemer som kunne bidra til at barn under skolepliktig alder fikk slik hjelp. Det var likevel flere svakheter som blant annet: Det var risiko for at barn med behov for spesialpedagogisk hjelp ble oppdaget senere enn ønskelig. Det gjaldt særlig for barn som ikke gikk i barnehage. Bydelene sikret ikke alltid at barna fikk spesialpedagogisk hjelp i samsvar med enkeltvedtaket. Det gjaldt blant annet ved fravær av pedagog og mangel på lokaler i barnehagene. For Bydel St. Hanshaugen viste undersøkelsen også følgende: Enkeltvedtakene var upresise og inneholdt ikke nødvendig informasjon. Dette kan være viktig ved en eventuell klage. Flere enkeltvedtak viste til at hjelpen skulle gis i henhold til spesialpedagogiske planer, noe som gjorde fravær av slike planer særlig uheldig. Årsevaluering manglet i en tredjedel av de kontrollerte sakene. Sammendrag Hvis et barn har spesielle utfordringer, kan barnet ha rett til spesialpedagogisk hjelp. Barnet kan ha rett på hjelp fra fødselen, og retten er uavhengig av om barnet går i barnehage eller ikke. Spesialpedagogisk hjelp skal settes i gang tidlig når utfordringer oppstår. Formålet med prosjektet har vært å få fram informasjon om hvorvidt bydelene sikrer at barn under skolepliktig alder får nødvendig spesialpedagogisk hjelp, og slik kunne bidra til at barn får ivaretatt sine rettigheter. Undersøkelsen vil også kunne bidra i bydelenes forbedringsarbeid. Hovedproblemstillingen for undersøkelsen har vært følgende: Sikrer kommunen at barn under skolepliktig alder får nødvendig spesialpedagogisk hjelp? I kommunen er det bydelene som har ansvar for å fatte vedtak om spesialpedagogisk hjelp. Problemstillingen er belyst ved å undersøke om bydelene har et tilfredsstillende system for å avdekke behov for spesialpedagogisk hjelp om saksbehandlingen knyttet til vedtakene er i tråd med regelverket om planlegging og gjennomføring av spesialpedagogiske tiltak er tilfredsstillende og i tråd med vedtaket Undersøkelsen er gjennomført i bydelene St. Hanshaugen og Østensjø. Kommunerevisjonen 5

8 Rapport 10/2016 Undersøkelsen er basert på informasjon hentet fra ulike kilder, som gjennomgang av rutinebeskrivelser og andre dokumenter, gjennomgang av et utvalg saker, intervjuer og spørreundersøkelse i de to utvalgte bydelene. Avdekke behov for spesialpedagogisk hjelp Undersøkelsen viser at begge bydelene hadde systemer som kunne bidra til at behov for spesialpedagogisk hjelp ble avdekket. Samtidig var det risiko for at barn med behov for spesialpedagogisk hjelp kunne bli oppdaget senere enn ønskelig. Det var en særlig risiko for at behovet for spesialpedagogisk hjelp ikke ble oppdaget hos barn som ikke gikk i barnehage. I Bydel St. Hanshaugen var det en svakhet at bydelens rutine ikke var tilpasset henvendelser fra andre instanser enn barnehagene, og at bydelen ikke hadde implementert rutiner for samarbeid mellom barnehage, helsestasjon og pedagogisk team. Saksbehandling knyttet til vedtakene Kommunerevisjonens gjennomgang av et utvalg saker viste at saksbehandlingen i begge bydelene var i tråd med regelverket på flere punkter. De kontrollerte enkeltvedtakene i Bydel Østensjø inneholdt i all hovedsak nødvendige opplysninger om blant annet innhold, omfang, organisering og kompetanse. Det er viktig at det spesialpedagogiske tilbudet framgår klart og tydelig av enkeltvedtaket, ettersom vedtaket er det juridiske dokumentet som foresatte kan klage på. Enkeltvedtakene i Bydel St. Hanshaugen var ikke fullt ut tilfredsstillende. Dette knyttet seg blant annet til følgende: Bruk av standardformuleringer gjorde vedtakene upresise og medførte at vedtakene ikke alltid var i samsvar med tilrådningen i den sakkyndige vurderingen, uten at dette var begrunnet i tråd med kravene i opplæringsloven. I mange vedtak framgikk det at tiden til spesialpedagogisk hjelp også måtte brukes til nødvendige møter vedrørende barnet. Kommunerevisjonen stiller spørsmål ved om dette i realiteten var et avvik fra sakkyndig vurdering som burde vært begrunnet. Bydelen la ikke alltid den sist innhentede sakkyndige vurderingen til grunn for vedtaket. Dette øker risikoen for at vedtaket ikke er i tråd med barnets behov. I enkelte av de kontrollerte vedtakene var foreldrerådgivning ikke omtalt. Dette var ikke i tråd med opplæringsloven. Planlegging og gjennomføring Begge bydelene hadde etablert rutiner som kunne bidra til at den spesialpedagogiske hjelpen ble gitt i samsvar med enkeltvedtaket. Imidlertid manglet spesialpedagogisk plan i noen av de kontrollerte sakene i begge bydelene. Manglende planer var særlig uheldig i de tilfellene hvor det i vedtaket var angitt at hjelpen skulle gis i henhold til en framtidig spesialpedagogisk plan, slik det var flere tilfeller av i Bydel St. Hanshaugen. I begge bydelene var det risiko for at den spesialpedagogiske hjelpen ikke ble gjennomført som forutsatt. Dette gjaldt blant annet ved fravær av fagpedagog/støttepedagog og ved mangel på lokaler i barnehagene. Bydelene førte ikke oversikt over hvor mange timer spesialpedagogisk hjelp som faktisk var blitt gitt, og det var ikke system for at tapte timer ble tatt igjen. Denne praksisen medførte at bydelene ikke alltid sikret at barna fikk spesialpedagogisk hjelp i samsvar med vedtaket. 6 Kommunerevisjonen

9 Spesialpedagogisk hjelp til barn under skolepliktig alder Bydelene oppga at de ga tilbud om foreldrerådgivning til foresatte. Manglende dokumentasjon gjør det imidlertid vanskelig å vurdere i hvilken grad foreldrerådgivning ble gitt i tråd med enkeltvedtaket. Evaluering er et viktig grunnlag for å kunne justere arbeidet og hjelpen. Slike evalueringer kan være særlig viktig ved overgang fra barnehage til skole. I Bydel St. Hanshaugen manglet årsevaluering i en tredjedel av de kontrollerte sakene. Dette var ikke i samsvar med opplæringsloven. Den spesialpedagogiske hjelpen skal så langt som mulig utformes i samarbeid med barnets foresatte. Foreldremedvirkningen var imidlertid i liten grad dokumentert. Dette gjør det vanskelig å vurdere i hvilken grad den spesialpedagogiske hjelpen var utformet i samarbeid med barnets foresatte, og om det var lagt stor vekt på deres syn. Anbefalinger Bydelene Østensjø og St. Hanshaugen bør iverksette tiltak for å sikre at spesialpedagogisk hjelp blir gjennomført som forutsatt vurdere tiltak for å sikre at spesialpedagogisk plan foreligger for alle barn med vedtak om spesialpedagogisk hjelp vurdere behovet for bedre dokumentering av samarbeidet med foresatte og gjennomføringen av hjelpen, herunder foreldrerådgivning Bydel St. Hanshaugen bør i tillegg iverksette tiltak for å sikre at utformingen av enkeltvedtak er i tråd med regelverket iverksette tiltak for å sikre at årsevaluering foreligger for alle barn med vedtak om spesialpedagogisk hjelp vurdere egne rutiner knyttet til henvendelser fra andre enn barnehager og samarbeidet mellom barnehager, helsestasjon og pedagogisk team Mottatte uttalelser Rapporten ble sent til uttalelse til byråden for eldre, helse og sosiale tjenester, byråden for oppvekst og kunnskap, Bydel St. Hanshaugen og Bydel Østensjø. Byrådsavdeling for eldre, helse og sosiale tjenester og Byrådsavdeling for oppvekst og kunnskap avga en felles uttalelse. Byrådsavdelingene og bydelene varslet relevante tiltak på bakgrunn av rapportens konklusjoner og anbefalinger. Byrådsavdelingene viste til foreslått endring i lovverket om overføring av bestemmelser om spesialpedagogisk hjelp til barn under skolepliktig alder fra opplæringsloven til barnehageloven. Byrådsavdelingene ønsket derfor å komme med ytterligere tilbakemelding på rapportens vurderinger innen utgangen av september Kommunerevisjonen 7

10 Rapport 10/ Kommunerevisjonen

11 Spesialpedagogisk hjelp til barn under skolepliktig alder 1. Innledning Hvis et barn har spesielle utfordringer, kan barnet ha rett til spesialpedagogisk hjelp etter opplæringsloven 5-7. Barnet kan ha rett på hjelp fra fødselen, og retten er uavhengig av om barnet går i barnehage eller ikke. Spesialpedagogisk hjelp skal settes i gang tidlig når utfordringer oppstår. Hovedformålet med spesialpedagogisk hjelp er å forbedre barnets forutsetning til å begynne på skolen, og kan omfatte et vidt spekter av hjelpetiltak. Spesialpedagogisk hjelp kan for eksempel være stimulering eller støtte i barnehagen som trening én til én med barnet, eller at det dannes barnegrupper hvor hjelpen gis for å styrke sosialt samspill. Denne hjelpen kommer i tillegg til barnehagens ordinære allmennpedagogiske tilbud. I de sakene vi har sett nærmere på, kunne hjelpen variere fra én time i uken med logopedisk hjelp til over 20 timer med individuell oppfølging av pedagog i uken. Typiske forhold som kan tilsi behov for spesialpedagogisk hjelp, kan være at barnet har forsinket språkutvikling eller språkvansker har sosiale eller emosjonelle utfordringer ikke utvikler motoriske eller kognitive evner som forventet Fra Byrådsavdeling for eldre, helse og sosiale tjenester har vi fått opplyst at den ikke har en samlet oversikt over antall barn med spesialpedagogisk hjelp i Oslo kommune. Fra Byrådsavdeling for oppvekst og kunnskap har vi fått en oversikt over barn med slik hjelp som går i barnehage. Det var ifølge denne oversikten 919 barn i barnehage som hadde slik hjelp totalt i Formål og problemstillinger Formålet med prosjektet har vært å få fram informasjon om hvorvidt bydelene sikrer at barn under skolepliktig alder får nødvendig spesialpedagogisk hjelp, og slik kunne bidra til at barn får ivaretatt sine rettigheter. Undersøkelsen vil også kunne bidra i bydelenes forbedringsarbeid. Hovedproblemstillingen for undersøkelsen har vært følgende: Sikrer kommunen at barn under skolepliktig alder får nødvendig spesialpedagogisk hjelp? I kommunen er det bydelene som har ansvar for å fatte vedtak om spesialpedagogisk hjelp. Problemstillingen er belyst ved å undersøke om bydelene har et tilfredsstillende system for å avdekke behov for spesialpedagogisk hjelp om saksbehandlingen knyttet til vedtakene er i tråd med regelverket om planlegging og gjennomføring av spesialpedagogiske tiltak er tilfredsstillende og i tråd med vedtaket 1.2 Revisjonskriterier Revisjonskriteriene utgjør den målestokken som ligger til grunn for Kommunerevisjonens vurderinger. Kriteriene i denne undersøkelsen er i hovedsak utledet fra opplæringsloven. Kommunerevisjonen 9

12 Rapport 10/2016 Revisjonskriteriene presenteres innledningsvis i kapittel 2 8 og er nærmere beskrevet i vedlegg Metodisk tilnærming og gjennomføring Undersøkelsen er gjennomført i bydelene St. Hanshaugen og Østensjø. Undersøkelsen er basert på informasjon hentet fra ulike kilder, som gjennomgang av rutinebeskrivelser og andre dokumenter, gjennomgang av et utvalg saker, intervjuer og spørreundersøkelse i de to utvalgte bydelene. Vi har undersøkt 15 saker om spesialpedagogisk hjelp i hver bydel (stikkprøvekontroll). Vi har gjennomført intervjuer med de som fatter vedtak og gjennomfører spesialpedagogisk hjelp, og intervjuer ved helsestasjonen. Informasjon som er benyttet fra intervjuene, er verifisert, og en samlet faktabeskrivelse er gjennomgått av de to bydelene. Det er videre gjennomført en spørreundersøkelse blant samtlige styrere og pedagogiske ledere i bydelens kommunale barnehager. Dette er fordi barnehagene kan avdekke behov for spesialpedagogisk hjelp, og fordi hjelpen i all hovedsak blir gitt i barnehagene i de to utvalgte bydelene. Spørreundersøkelsen hadde en svarprosent på 73 prosent i Bydel Østensjø og 77 prosent i Bydel St. Hanshaugen. Vi har videre sendt en henvendelse til alle foresatte med barn med spesialpedagogisk hjelp i bydelen, og bedt om å bli kontaktet dersom de hadde erfaringer som de ville dele med oss. Noen få foresatte har benyttet anledningen. Undersøkelsen startet i november Datainnsamlingen fant i hovedsak sted i perioden desember 2015 mars Undersøkelsesperioden er i hovedsak I rapportens vedlegg 2 redegjøres det nærmere for gjennomføringen av undersøkelsen. 1.4 Avgrensninger Retten til spesialpedagogisk hjelp for barn under skolepliktig alder er hjemlet i opplæringsloven. Undersøkelsen omfatter ikke bydelenes ivaretakelse av plikter etter barnehageloven. Bydelenes arbeid etter barnehageloven omtales imidlertid i den grad det hadde betydning for å avdekke behovet for den spesialpedagogiske hjelpen. 1.5 Rapportens oppbygging I kapittel 2 gir vi en presentasjon av bydelenes organisering av spesialpedagogisk hjelp. I kapittel 3 ser vi på hvordan bydelen arbeider for å fange opp behov for spesialpedagogisk hjelp hos barn under skolepliktig alder. I kapittel 4 har vi sett på bydelenes rutiner og praksis med tanke på saksbehandlingen knyttet til enkeltvedtak. I kapittel 5 redegjøres det for planleggingen av hjelpen. I kapittel 6 har vi sett på gjennomføringen av hjelpen, mens vi i kapittel 7 redegjør for evalueringen av den spesialpedagogiske hjelpen. I kapittel 8 redegjøres det for hvordan bydelen samarbeider med foresatte. Kommunerevisjonens konklusjoner og anbefalinger presenteres i kapittel 9. I kapittel 10, oppsummerer og vurderer vi vesentlige momenter i uttalelsene fra byråden for oppvekst og kunnskap, byråden for eldre, helse og sosiale tjenester, Bydel St. Hanshaugen og Bydel Østensjø. 10 Kommunerevisjonen

13 Spesialpedagogisk hjelp til barn under skolepliktig alder 2. Bakgrunn knyttet til de to utvalgte bydelene I figur 1 nedenfor vises en typisk saksgang som resulterer i spesialpedagogisk hjelp i de utvalgte bydelene. Figur 1 Saksgang spesialpedagogisk hjelp Foresatte, barnehagen, helsestasjon eller andre uttrykker bekymring for et barn, og retter henvendelse til pedagogisk team. Bydelens pedagogiske team vurderer om det bør søkes om spesialpedagogisk hjelp til barnet. Søknad fra foresatte om spesialpedagogisk hjelp sendes bydelen ved pedagogisk team. Pedagogisk rapport fra barnehagen følger søknaden. PPT utarbeider sakkyndig vurdering. Bydelen ved pedagogisk team fatter enkeltvedtak basert på sakkyndig vurdering. Pedagogisk team iverksetter hjelpen. Teamet skal utarbeide spesialpedagogisk plan og evaluere hjelpen. Note: Figuren er utarbeidet av Kommunerevisjonen på bakgrunn av opplysninger fra de to bydelene. Figur 1 viser en typisk saksgang for barn med særskilte behov i bydelene som ender opp med vedtak om spesialpedagogisk hjelp. Saksgangen startet ofte med at ansatte i barnehagen, foresatte eller helsestasjon uttrykte bekymring for barnets utvikling. Pedagogisk team ble så kontaktet, og de gjennomførte en vurdering av barnets behov. Et utfall kunne være en anbefaling om at det burde søkes om spesialpedagogisk hjelp, slik at pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT) kunne utarbeide en sakkyndig vurdering. På bakgrunn av den sakkyndige vurderingen skal bydelen fatte vedtak. Nedenfor følger en beskrivelse av de pedagogiske teamene i Bydel St. Hanshaugen, med navn Pedagogisk ressursteam i Bydel St. Hanshaugen og Pedagogisk førskoleteam i Bydel Østensjø. I rapporten vil begge teamene for leservennlighetens skyld bli omtalt som pedagogisk team. Kommunerevisjonen 11

14 Rapport 10/ Bydel St. Hanshaugen Det pedagogiske teamet var organisert i Oppvekst- og nærmiljøavdelingen og var en del av Barnevern- og tiltaksseksjonen. Hovedoppgaven var å være en faglig ressurs for bydelens barnehager, og teamet utførte spesialpedagogisk veiledning til barnehagene etter opplæringsloven. Teamets tilbud var rettet mot barn i alderen 0 6 år som var bosatt i Bydel St. Hanshaugen, eller som gikk i barnehage i bydelen. Tjenestene kunne gis til enkeltbarn eller i mindre grupper, og veiledningen kunne gis til personalet i barnehagen og til foresatte. Teamet besto av 21 ansatte. Teamet hadde en teamleder, spesialpedagoger, fagpedagoger og fagassistenter. Det var spesialpedagogene som utførte observasjoner og kartlegginger etter at teamet hadde mottatt en henvendelse. Spesialpedagogene veiledet barnehagepersonalet, foresatte og fagpedagogene. Fagpedagogene arbeidet direkte overfor enkeltbarn og grupper i barnehagen etter at det var fattet vedtak om spesialpedagogisk hjelp. En av spesialpedagogene var logoped. I Bydel St. Hanshaugen hadde 46 barn vedtak om spesialpedagogisk hjelp etter opplæringsloven 5-7 per mars Teamet mottok i 2015 totalt 66 henvendelser. Alle henvendelsene gjaldt barn som gikk i barnehage. 2.2 Bydel Østensjø Det pedagogiske teamet var organisert i Avdeling barn og kultur. Tjenestene var primært rettet mot barn i alderen 0 6 år som var bosatt i Bydel Østensjø. Teamet var gitt myndighet til å tildele ekstra ressurser til barnehagene etter barnehageloven og fatte vedtak om spesialpedagogisk hjelp etter opplæringsloven Teamet var også utfører av tjenester som kunne gis til enkeltbarn eller i mindre grupper, og veiledningen kunne gis til personalet i barnehagen og til foresatte. Teamet besto av 31 ansatte. Førskoleteamet hadde en tjenesteleder, en fagkonsulent, spesialpedagoger og støttepedagoger. Bydelen oppga at spesialpedagogene utførte observasjoner og kartlegginger etter at teamet hadde mottatt en henvendelse etter barnehageloven. Spesialpedagogene veiledet barnehagepersonalet, foresatte og støttepedagogene. Støttepedagogene arbeidet direkte overfor enkeltbarn og grupper i barnehagen etter at det var fattet vedtak i henhold til opplæringsloven 5-7. En av spesialpedagogene var logoped. I Bydel Østensjø hadde 66 barn vedtak om spesialpedagogisk hjelp etter opplæringsloven 5-7 per mars Pedagogisk team mottok til sammen 122 henvendelser i Ekstra ressurser til barnehagene etter barnehageloven var tjenester som styrket bemanning, pedagogisk observasjon og veiledning, logopedhjelp og PMTO-rådgivning/konsultasjon. 2 Disse henvendelsene var ikke en søknad om spesialpedagogisk hjelp, men var ønske om tjenester som styrket bemanning, pedagogisk observasjon og veiledning, logopedhjelp og PMTOrådgivning/konsultasjon. 12 Kommunerevisjonen

15 Spesialpedagogisk hjelp til barn under skolepliktig alder 3. Avdekke behov for spesialpedagogisk hjelp I dette kapitlet redegjøres det for bydelens arbeid for å fange opp behov for spesialpedagogisk hjelp hos barn under skolepliktig alder. 3.1 Revisjonskriterium Bydelen skal sikre tidlig identifisering av barn som kan ha behov for spesialpedagogisk hjelp. Med tidlig identifisering menes at bydelen fanger opp barn når utfordringer knyttet til barnets utvikling kommer til syne. 3.2 Faktabeskrivelse Rutiner for å rette henvendelse til pedagogiske team Begge bydelene hadde rutiner for henvendelse til pedagogisk team. Teamene kunne kontaktes for faglig bistand / veiledning knyttet til enkeltbarn med forsinket utvikling, utfordrende adferd eller annet. Begge bydelene hadde også utarbeidet et skjema som skulle benyttes for slike henvendelser. Oppfølgingen av en slik henvendelse kunne medføre en anbefaling om å søke om spesialpedagogisk hjelp. I Bydel St. Hanshaugen var ikke rutinene tilpasset henvendelser fra andre enn barnehagene, og henvendelsesskjemaet var ikke oppdatert. Skjemaet inneholdt informasjon om tilbud som bydelen ikke lenger hadde. Kommunerevisjonen har gjennomgått 15 enkeltsaker i begge bydelene. Flertallet av henvendelsene i disse sakene kom fra barnehagene, men det forelå også blant annet henvendelser fra helsestasjon, Hørsel- og språksenteret, sykehus og overføring fra andre bydeler Identifisering av barn i barnehagen Kommunerevisjonen sendte en spørreundersøkelse til alle styrere og pedagogiske ledere i kommunale barnehager i de to bydelene. Svarene blir presentert samlet. Vedlegg 3 gir mer utfyllende informasjon om spørsmålene og svarfordelingen. På Kommunerevisjonens undersøkelse svarte om lag 70 prosent av styrere og pedagogiske ledere at de hadde henvendt seg til pedagogisk team fra 2015 til februar 2016 fordi de ønsket å drøfte om et barn kunne ha behov for spesialpedagogisk hjelp. (Tallene var 66,4 prosent i Bydel Østensjø og 72,1 prosent i Bydel St. Hanshaugen.) I begge bydelene var om lag 90 prosent av respondentene helt eller litt enig i at barnehagen hadde kompetanse som gjorde at den var god til å oppdage aktuelle barn tidlig. Vi spurte videre om styrerne og de pedagogiske lederne var klar over hva de skulle gjøre dersom de så at et barn kunne ha behov for spesialpedagogisk hjelp. I begge bydeler svarte over 90 prosent at de var helt eller litt enig i dette. Figur 2 viser hvor enige/uenige respondentene var i en påstand om hvorvidt barn med behov for spesialpedagogisk hjelp ble fanget opp i en travel barnehagehverdag. Kommunerevisjonen 13

16 Rapport 10/2016 Figur 2 I en travel barnehagehverdag kan det være at barn med behov for spesialpedagogisk hjelp ikke blir fanget opp av oss. Helt enig Li5 enig Li5 uenig Helt uenig Vet ikke 6,6 % 9,8 % 38,7 % 41,0 % 27,0 % 31,1 % 27,0 % 18,0 % 0,7 % 0,0 % 0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % Prosent Bydel Østensjø Bydel St. Hanshaugen Figur 2 viser at om lag halvparten oppga at det i en travel barnehagehverdag kunne være at barn med behov for spesialpedagogisk hjelp ikke ble fanget opp av barnehagen. Vi spurte også om barn med behov for spesialpedagogisk hjelp ble oppdaget senere enn ønskelig. Svarene følger i figur 3 nedenfor: Figur 3 Barn med behov for spesialpedagogisk hjelp i min barnehage blir ofte oppdaget senere enn ønskelig. Helt enig Li5 enig Li5 uenig Helt uenig Vet ikke 3,6 % 9,8 % 7,3 % 9,8 % 25,5 % 23,0 % 35,8 % 32,8 % 27,7 % 24,6 % Bydel Østensjø Bydel St. Hanshaugen 0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % Prosent Figur 3 viser at om lag 30 prosent oppga at barn med behov for spesialpedagogisk hjelp ble oppdaget senere enn ønskelig. I begge bydelene oppga ansatte i pedagogisk team at det hendte at de oppdaget andre barn i barnehagen som kunne ha behov for spesialpedagogisk hjelp, uten at barnehagen selv hadde identifisert disse. 14 Kommunerevisjonen

17 Spesialpedagogisk hjelp til barn under skolepliktig alder Spesialpedagogene i Bydel St. Hanshaugen fortalte at barnehagene som regel var gode til å søke om råd og veiledning ved bekymring for et barn framfor å vente og se, men at det hendte at henvendelsene kom senere enn ønskelig. For eksempel kunne det komme flere henvendelser om barn når en barnehage fikk nye ansatte. I slike tilfeller tok de dette opp med barnehagen. Støttepedagogene, som arbeidet ute i barnehagene i Bydel Østensjø, oppga at mulige årsaker til at barns behov ikke ble oppdaget så tidlig som ønskelig, kunne være faglig usikkerhet hos de pedagogiske lederne, at de ønsket å vente og se, eller at foresatte ikke ønsket hjelp. Tjenesteleder for det pedagogiske teamet i Bydel Østensjø fortalte at hovedinntrykket var at barnehagene var gode til å fange opp barn som kunne ha behov for spesialpedagogisk hjelp, men at de hadde erfart at barn var oppdaget for sent, for eksempel det siste året før skolestart. Spesialpedagogene i bydelen fortalte at det kunne se ut til at barnehagene fikk et annet fokus det siste året før skolestart, og at det da kom en del «hastehenvisninger». På Kommunerevisjonens spørreundersøkelse oppga om lag 35 prosent av styrere og pedagogiske ledere i begge bydelene at barnehagen hadde ventet med å sende en henvendelse om et barn det var bekymring for, fordi barnehagen ville avvente og følge barnets utvikling over tid Identifisering av barn på helsestasjonen Helsesøstrene i begge bydelene formidlet at det var en del av deres arbeid å kartlegge om barns utvikling forløp som forutsatt. I begge bydeler oppga helsestasjonen at de tok kontakt med barnets barnehage når deres kartlegging resulterte i en konkret bekymring. Vi fikk opplyst at det var unntaksvis at helsestasjonen sendte henvendelse om et barn direkte til pedagogisk team. Dette gjaldt som regel barn som ikke gikk i barnehage. I Bydel St. Hanshaugen hadde det ikke vært henvendelser om barn som ikke gikk i barnehage i perioden 2014 og fram til undersøkelsestidspunktet. Det hadde vært noen få tilfeller av henvendelser fra helsestasjonen for barn som gikk i barnehage. I Bydel Østensjø fortalte helsesøstrene at det var barnehagen og ikke helsestasjonen som sendte henvendelse om barn som gikk i barnehage, til pedagogisk team. Helsestasjonen gjorde dette tidligere, men erfarte at det ble mye dobbeltarbeid. Praksis var nå at helsestasjonen innhentet samtykke fra foresatte til å samarbeide med barnehagen, som eventuelt sendte henvendelse til pedagogisk team. Helsesøstrene fortalte at de ikke fikk noen tilbakemelding fra barnehagene etter at de hadde meldt sin bekymring, f.eks. knyttet til språkutvikling. Helsesøstrene var derfor avhengig av å få denne informasjonen fra foresatte. Unntaket fra dette var i de sakene hvor barnet hadde komplekse behov og det var opprettet en ansvarsgruppe rundt barnet som de deltok i sammen. Pedagogisk team i Bydel Østensjø hadde mottatt tre henvendelser fra helsestasjonen i Dette var barn som ikke gikk i barnehage. I begge bydelene mente helsesøstrene at det var høyere risiko knyttet til å avdekke barn som ikke gikk i barnehage. De opplevde det som en større utfordring å kartlegge disse barnas behov siden de ikke hadde andre samarbeidspartnere å støtte seg på. Ansatte i pedagogisk team i begge bydelene var også av den oppfatning at det var vanskeligere å identifisere barn med behov for spesialpedagogisk hjelp som ikke gikk i barnehage. Det var i liten grad anledning til å observere disse barna. Kommunerevisjonen 15

18 Rapport 10/ Pedagogiske teams observasjoner og vurderinger I begge bydelene ble mottatte henvendelser tatt opp i et ukentlig møte i det pedagogiske teamet. I begge bydelene vurderte teamet om det var tilpasninger som barnehagen kunne gjøre før de anbefalte søknad om spesialpedagogisk hjelp. Bydel St. Hanshaugen oppga at praksisen var at det ut fra observasjoner av barnet og samtaler med barnehage, foresatte og PPT ble avgjort om teamet anbefalte foresatte om å søke om spesialpedagogisk hjelp. Dette ble som regel gjort innen tre måneder, ifølge teamlederen. Bydel Østensjø oppga at om det var usikkerhet om tiltakene i barnehagen var tilstrekkelige, ble saken tatt opp i drøftingsteam med PPT. Drøftingsteam ble avholdt hver tredje uke. Om det ble konkludert med at det burde søkes om spesialpedagogisk hjelp, var rutinen at barnehagen/foresatte skulle sende søknad til det pedagogiske teamet innen tre uker etter drøftingsteamet. Tjenesteleder fortalte at det var rutine at en sak skulle være ferdigbehandlet og konkludert i løpet av tre måneder etter mottatt henvendelse. Det framgikk ikke av de gjennomgåtte mappene hvor lang tid det gikk fra pedagogisk team fikk en henvendelse, til det ble gjort observasjoner av barnet. I spørreundersøkelsen til barnehagene spurte vi om deres opplevelse av om pedagogisk team gjennomførte undersøkelser raskt etter at barnehagen hadde sendt en henvendelse om et barn. Resultatene følger i figur 4 nedenfor: Figur 4 Pedagogisk team gjennomfører undersøkelser raskt etter at barnehagen har sendt en henvendelse om et barn. Helt enig Li5 enig Li5 uenig Helt uenig Vet ikke 8,0 % 19,7 % 32,8 % 32,8 % 29,9 % 19,7 % 10,2 % 4,9 % 19,0 % 23,0 % 0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % Prosent Bydel Østensjø Bydel St. Hanshaugen Figur 4 viser at om lag halvparten av de ansatte i barnehagene i Bydel St. Hanshaugen, og omtrent 40 prosent i Bydel Østensjø, oppga at pedagogisk team gjennomførte undersøkelser raskt etter at de hadde sendt en henvendelse Samarbeid mellom pedagogisk team, barnehager og helsestasjon Begge bydelene hadde utarbeidet et skjema for foresattes samtykke til tverrfaglig samarbeid og utveksling av informasjon mellom instanser. Begge bydelene hadde også skriftlige rutiner som vektla tverrfaglig samarbeid og tidlig innsats. 16 Kommunerevisjonen

19 Spesialpedagogisk hjelp til barn under skolepliktig alder I Bydel Østensjø hadde bydelen igangsatt et pilotprosjekt med tverrfaglige møter i tre barnehager og på helsestasjonen for å drøfte bekymring på et tidlig tidspunkt sammen med foresatte og aktuelle fagpersoner, herunder pedagogisk team. Målgruppen var barn i førskolealder. Møtene skulle bidra til at det ble iverksatt tiltak slik at problemer ikke skulle oppstå eller forverres. Prosjektet var videreført i Ifølge bydelens årsberetning for 2015 var tilbakemeldingene fra foresatte som hadde deltatt i møter, svært gode. Tjenesteleder for pedagogisk team fortalte at de tverrfaglige møtene hadde bidratt til å synliggjøre barn som også helsestasjonen hadde en bekymring for. Samarbeid pedagogisk team og barnehager I Bydel St. Hanshaugen fortalte teamlederen for pedagogisk team at de ga barnehagene «bestillerkompetanse». Det innebar å gjøre barnehagene gode til å avgjøre i hvilke situasjoner teamet skulle kontaktes. Teamet ga også barnehagene annen kompetanse som for eksempel kurs i «tegn til tale». Tjenesteleder og ansatte i pedagogisk team i Bydel Østensjø fortalte at de hadde en generell positiv opplevelse av samarbeidet med barnehagene. I 2015 hadde en arbeidsgruppe bestående av ansatte fra pedagogisk team og bydelens barnehager utarbeidet felles samarbeidsavtale og prosedyrer for å tydeliggjøre arbeidsoppgaver, roller og forpliktelser i samarbeidet. Leder av pedagogisk team og fagkonsulenten var til stede på styrermøtene i de kommunale barnehagene én gang i halvåret. Nedenfor i figur 5 framkommer svarene i spørreundersøkelsen på spørsmål om barnehagene synes det var enkelt å kontakte pedagogisk team. Figur 5 Jeg synes det er enkelt å kontakte pedagogisk team. Helt enig Li5 enig Li5 uenig Helt uenig Vet ikke 13,1 % 9,5 % 11,5 % 4,4 % 1,6 % 5,1 % 13,1 % 34,3 % 46,7 % 60,7 % Bydel Østensjø Bydel St. Hanshaugen 0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % Prosent Figur 5 viser at om lag 75 prosent i Bydel St. Hanshaugen og 80 prosent i Bydel Østensjø oppga at det er enkelt å kontakte teamet. I begge bydelene oppga om lag 70 prosent av barnehageansatte at de var helt eller delvis enige i at pedagogisk team var gode til å informere om hva de kunne bidra med. Samtidig var henholdsvis 30,7 prosent i Bydel Østensjø og 18,1 prosent i Bydel St. Hanshaugen helt eller delvis uenig i dette. Samarbeid mellom pedagogisk team og helsestasjon I Bydel St. Hanshaugen mente både ansatte og teamleder i det pedagogiske teamet at samarbeidet med helsestasjonen «gikk i bølger», og de savnet et mer systematisk Kommunerevisjonen 17

20 Rapport 10/2016 samarbeid. Det pedagogiske teamet hadde tidligere informert leder på helsestasjonen og deltatt i fagmøter, noe som i en periode hadde medført økt kontakt, ifølge teamlederen. Leder for helsestasjonen og helsesøstrene opplevde at samarbeidet var godt. Bydelen hadde tidligere igangsatt et arbeid med å utarbeide samarbeidsrutiner mellom helsestasjonen, barnehagen og det pedagogiske teamet vedrørende oppfølging av barn som har utfordringer i språkutviklingen. Det forelå forslag til rutiner, men disse var ikke implementert. I Bydel Østensjø var det en prosedyre for samarbeid og oppfølging av barns språkutvikling i alderen 0 6 år. Prosedyren omfattet samarbeid mellom barnehager, helsestasjonen, bydelens språkenhet og det pedagogiske teamet. Tjenesteleder for det pedagogiske teamet fortalte at det godt kunne vært mer samarbeid med helsestasjonen. Det var tidligere faste møter mellom pedagogisk team og helsestasjonen. Leder for helsestasjonen og helsesøstrene opplevde at samarbeidet med barnehagene og pedagogisk team var godt Gjennomgang av enkeltsaker I 4 av 15 saker i Bydel St. Hanshaugen så vi at det ble gitt første vedtak om spesialpedagogisk hjelp til barn som var ett år. I flertallet av sakene vi gjennomgikk, ble det fattet første vedtak når barnet var fire år eller eldre. I Bydel Østensjø så vi at det i 2 av de 15 sakene var gitt vedtak om spesialpedagogisk hjelp før barnet var fylt ett år. I ett tilfelle var det gitt vedtak om hjelp til en ettåring. I tre tilfeller ble det fattet vedtak om hjelp til barn i to-årsalderen. I resten av sakene vi gjennomgikk, var barnet tre år eller eldre når vedtak om spesialpedagogisk hjelp ble fattet Samtale med enkelte foresatte To av de fire foresatte vi snakket med i Bydel St. Hanshaugen, var av den oppfatning at barnets behov for spesialpedagogisk hjelp var blitt avdekket for sent. Begge opplevde at de måtte være pådrivere for å få i gang en utredning av barnet, fordi henholdsvis barnehagen og helsestasjonen ville avvente og følge barnets utvikling. Ifølge de foresatte var barna nærmere fire år da de fikk første vedtak. De to andre foresatte opplevde at det raskt ble satt i gang tiltak. For ett av barna, som var prematurt, var det helsestasjonen som først satte fokus på dette. To foresatte i Bydel Østensjø uttrykte at de var fornøyd med at barnehagene raskt hadde fulgt opp deres bekymring. Foresatte til et tredje barn mente at barnet hadde fått innvilget spesialpedagogisk hjelp for sent. Søknad om ekstra ressurser i barnehagen ble avslått da bydelen mente barnets behov burde kunne ivaretas innenfor barnehagens ordinære bemanningsrammer, og barnehagen ble tilbudt veiledning fra pedagogisk team. Ifølge de foresatte informerte ikke bydelen om deres rett til å søke om spesialpedagogisk hjelp etter opplæringsloven; det ble de først kjent med senere etter at deres advokat hadde tatt kontakt med bydelen. Foresatte opplyste at barnet fikk innvilget hjelp over ett år etter at de søkte første gang. Dette på tross av at det i de to første søknadene lå ved brev fra sykehus om at barnet trengte ekstra hjelp. 3.3 Kommunerevisjonens vurderinger Undersøkelsen viser at bydelene hadde etablerte rutiner og beskrevet praksis som kunne bidra til at barn med et mulig behov for spesialpedagogisk hjelp ble identifisert når 18 Kommunerevisjonen

21 Spesialpedagogisk hjelp til barn under skolepliktig alder utfordringer knyttet til barnets utvikling kom til syne. Det var samtidig risiko for at barn med behov for spesialpedagogisk hjelp kunne bli oppdaget senere enn ønskelig. Det var en særlig risiko i begge bydelene for at behovet for spesialpedagogisk hjelp ikke ble oppdaget hos barn som ikke gikk i barnehage. I Bydel St. Hanshaugen var det for eksempel en svakhet at bydelens rutine ikke var tilpasset henvendelser fra andre instanser enn barnehagene. Vi merker oss videre at Bydel St. Hanshaugen ikke hadde implementert rutiner for samarbeid mellom barnehage, helsestasjon og pedagogisk team. Kommunerevisjonen 19

22 Rapport 10/ Bydelens saksbehandling knyttet til vedtak om spesialpedagogisk hjelp I dette kapitlet beskrives bydelenes rutiner og praksis med tanke på saksbehandlingen knyttet til vedtak om spesialpedagogisk hjelp. 4.1 Revisjonskriterier Dersom barnets foresatte samtykker, skal bydelen utrede barnets behov for spesialpedagogisk hjelp, herunder innhente en sakkyndig vurdering fra pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT) før vedtak om spesialpedagogisk hjelp fattes. Dersom barnets foresatte samtykker, skal bydelen fatte et enkeltvedtak om at barnet skal få spesialpedagogisk hjelp eller ikke. Eventuelle avvik fra tilrådningen i den sakkyndige vurderingen skal grunngis. Vedtaket skal bl.a. inneholde opplysninger om o innhold (hva slags tilbud barnet får) o omfang (antall årstimer mv.) o organisering (hvor og hvordan hjelpen skal gis) o kompetanse (hvem skal utføre hjelpen) o tilbud om foreldrerådgivning o vedtakets varighet o klageadgang 4.2 Faktabeskrivelse Bydelenes utredning av barnets behov for spesialpedagogisk hjelp Begge bydelene hadde skriftlige rutiner som anga at foresatte skulle gi skriftlig samtykke til at bydelen innhentet en sakkyndig vurdering fra PPT. Foresatte skulle også samtykke til at PPT kunne innhente taushetsbelagte opplysninger fra eller samarbeide med andre instanser angitt av foresatte. Begge bydelene hadde rutiner for å innhente en sakkyndig vurdering før vedtak om spesialpedagogisk hjelp ble fattet Vedtak om spesialpedagogisk hjelp Begge bydelene oppga at det ble fattet årlige vedtak. Vedtak om spesialpedagogisk hjelp omfattet maksimalt perioden fra 1. august til 30. juni. Bydelens skriftlige rutiner i Bydel St. Hanshaugen omfattet ikke innhenting av samtykke fra foresatte til å treffe vedtak om spesialpedagogisk hjelp. Bydelen oppga at den ikke hentet inn et nytt skriftlig samtykke, men la til grunn det skriftlige samtykket som var innhentet i forbindelse med søknaden. Rutinene i Bydel Østensjø omfattet innhenting av samtykke til vedtak. Begge bydelene benyttet Oslo kommunes mal for vedtak om spesialpedagogisk hjelp i Gerica. I Bydel St. Hanshaugen hadde teamlederen for det pedagogiske teamet ansvar for å forberede og utarbeide utkast til vedtak. Ifølge teamlederen ble den sakkyndige vurderingen gjennomgått med spesialpedagogene i de ukentlige teammøtene. 20 Kommunerevisjonen

23 Spesialpedagogisk hjelp til barn under skolepliktig alder Teamlederen hadde ikke opplevd at bydelen hadde vært uenig i PPTs sakkyndige vurdering, eller at bydelen hadde fraveket PPTs tilrådning. Når det gjaldt logopedisk hjelp, oppga bydelen at timeantallet kunne være forskjellig fra den sakkyndige tilrådningen etter en faglig vurdering fra bydelens logoped. Det var seksjonssjefen for barnevern og tiltak som hadde den formelle vedtakskompetansen. Seksjonssjefen ble orientert om PPTs tilrådninger i enkeltsaker i ukentlige oppfølgingsmøter. I Bydel Østensjø var det fagkonsulenten som hadde ansvar for å saksbehandle søknader og fatte vedtak. Det var tjenesteleder som kvalitetssikret vedtakene ved å sikre at vedtak var i overensstemmelse med sakkyndig vurdering. Tjenesteleder fortalte at pedagogisk team i hovedsak fulgte PPTs tilrådning i sakkyndig vurdering med hensyn til timeomfang, innhold og organisering Gjennomgang av enkeltsaker i Bydel St. Hanshaugen Vår kontroll av 15 enkeltsaker med hensyn til enkelte krav til formalia viste følgende: Det var innhentet sakkyndig vurdering i alle saker som blant annet bygget på opplysninger fra foresatte og andre relevante aktører. To vedtak var ikke fattet på bakgrunn av sist innhentede sakkyndige vurdering. I 12 av 13 aktuelle saker forelå det skriftlig samtykke fra foresatte til å innhente sakkyndig vurdering fra PPT. I 14 av sakene forelå det ikke skriftlig samtykke fra foresatte til vedtak om spesialpedagogisk hjelp. I én sak var samtykket innhentet fra en annen bydel. Tilbud om foreldrerådgivning var omfattet i elleve av de kontrollerte vedtakene. Alle vedtakene inneholdt opplysninger om vedtakets varighet og klageadgang. Vi kontrollerte videre om de 15 vedtakene var tilstrekkelig konkretiserte og i samsvar med de sakkyndige vurderingene når det gjaldt angivelse av innhold, omfang, organisering og kompetanse. Innhold I 13 vedtak var innholdet beskrevet i form av mål og områder det skulle arbeides med, og de var med ett unntak en gjengivelse av hele eller deler av den sakkyndige vurderingen. I ett vedtak var det angitt at barnet skulle motta «direkte hjelp», men innholdet var ikke beskrevet utover dette, slik det var i sakkyndig vurdering. I et annet vedtak var det kun beskrevet at det skulle gis direkte hjelp til barnet i henhold til sakkyndig vurdering. Omfang Omfanget på hjelpen var lik tilrådningen i sakkyndig vurdering i tolv vedtak. I to vedtak var det innvilget henholdsvis fire og fem årstimer mindre til logopedisk hjelp enn det som var tilrådt fra PPT. I et tredje vedtak hadde PPT tilrådt fem årstimer audiopedagogisk veiledning til foresatte og ansatte i barnehagen, men bydelens vedtak omfattet ikke slik veiledning. Forskjellen fra den sakkyndige vurderingen var ikke begrunnet i noen av de tre vedtakene. I ni vedtak var det angitt at den tildelte tiden også måtte brukes til nødvendige møter vedrørende barnet. Kommunerevisjonen 21

24 Rapport 10/2016 Organisering I samtlige vedtak var organiseringen beskrevet i form av ulike standardformuleringer, for eksempel «hjelpen gis i stor/liten gruppe» og «hjelpen gis individuelt, og/eller i stor/liten gruppe». Det var ikke angitt nærmere hvordan stor eller liten gruppe skulle defineres, eller hvor stor del av det samlede omfanget som skulle gjennomføres med de ulike formene for organisering. Dette medførte at for ingen av de 15 kontrollerte vedtakene var det helt samsvar mellom beskrivelsen av organiseringen i vedtaket og tilrådningen i den sakkyndige vurderingen, og dette var ikke begrunnet i vedtaket. I ni vedtak var det angitt at hjelpen skulle gis i henhold til den spesialpedagogiske planen som senere skulle utarbeides. Kompetanse Kompetanse var angitt i 14 av 15 vedtak. I seks av disse var det angitt at hjelpen skulle gis av pedagog/fagperson eller person med erfaring fra arbeid med barn, mens det i den sakkyndige vurderingen var tilrådt at hjelpen skulle gis av pedagog eller en person med erfaring fra arbeid med barn med særskilte behov. Forskjellen mellom den sakkyndige vurderingen og vedtaket var ikke begrunnet i noen av de seks vedtakene Gjennomgang av enkeltsaker i Bydel Østensjø Vår kontroll av 15 enkeltsaker viste følgende: Alle de kontrollerte vedtakene var fattet på bakgrunn av en sakkyndig vurdering fra PPT som blant annet bygget på opplysninger fra foresatte og andre relevante aktører. I 13 av 14 aktuelle saker forelå det skriftlig samtykke fra foresatte til å innhente sakkyndig vurdering fra PPT. Det forelå skriftlig samtykke fra foresatte til vedtak om spesialpedagogisk hjelp i 9 av 15 saker. I tre av sakene der det ikke forelå skriftlig samtykke, var det en annen bydel som tidligere hadde fattet vedtak om spesialpedagogisk hjelp før saken hadde blitt overført til Bydel Østensjø. Tilbud om foreldrerådgivning var omfattet i alle de 15 kontrollerte vedtakene. Alle de kontrollerte vedtakene inneholdt en angivelse av vedtakets varighet og klageadgang. Vi kontrollerte videre om de 15 vedtakene var tilstrekkelig konkretiserte og i samsvar med de sakkyndige vurderingene når det gjaldt angivelse av innhold, omfang, organisering og kompetanse. Innhold De kontrollerte vedtakene omfattet i all vesentlighet samme informasjon om hjelpens innhold som tilrådningen i den sakkyndige vurderingen. Omfang I 14 av vedtakene hadde bydelen innvilget spesialpedagogisk hjelp i samme omfang som var tilrådt i den sakkyndige vurderingen. I en sak hadde ikke Vetland skole og ressurssenter. kapasitet til å gi spesialpedagogisk hjelp i det omfang som var tilrådt, og bydelen hadde ikke selv audiopedagogisk kompetanse. Bydelen fattet eget vedtak om kommunalt avslag på de avvikende timene (4 av 80 årstimer). Bydelen oppga at avslaget i praksis medførte at familien kunne benytte seg av privatpraktiserende audiopedagog med statlig refusjon. Dette var det ikke opplyst om i vedtaket. 22 Kommunerevisjonen

25 Spesialpedagogisk hjelp til barn under skolepliktig alder Organisering I 14 av vedtakene var organiseringen beskrevet i tråd med tilrådningen i den sakkyndige vurderingen. I ett vedtak var det ikke beskrevet at innvilget hjelp på åtte timer ukentlig til barnet skulle fordeles slik at barnet fikk en jevnlig oppfølging i løpet av uken, slik PPT hadde tilrådt. Kompetanse Kompetanse var i alle de kontrollerte vedtakene angitt i samsvar med tilrådningen i den sakkyndige vurderingen Samtaler med enkelte foresatte To av de foresatte vi snakket med i Bydel St. Hanshaugen, oppfattet bydelens vedtak uklart når det gjaldt henholdsvis angivelse av beskrivelsen av innholdet i hjelpen og kompetansen til den som skulle gi hjelpen. En tredje foresatte mente vedtaket var tydelig på alle punkter. Én foresatt i Bydel Østensjø mente vedtaket ikke ga så mye informasjon om innholdet i hjelpen, men at dette ble klargjort i et påfølgende møte med bydelen. En annen foresatt oppga at vedtaket var tydelig. 4.3 Kommunerevisjonens vurderinger Begge bydeler Vår gjennomgang av enkeltsaker i begge bydelene tyder på at barnets behov for spesialpedagogisk hjelp ble utredet i tråd med revisjonskriteriene; det ble innhentet samtykke fra foresatte og en sakkyndig vurdering fra PPT. Bydelene hadde også utarbeidet rutiner som kunne bidra til å sikre dette arbeidet Bydel St. Hanshaugen Etter opplæringsloven skal foresatte samtykke til at det treffes vedtak om spesialpedagogisk hjelp, men det er ikke et krav om at samtykket skal være skriftlig. Bydelen hadde ikke praksis for å innhente dette skriftlig. Fravær av skriftlighet reduserer muligheten for å etterprøve hvorvidt foresatte faktisk har samtykket. Utformingen av de kontrollerte vedtakene var ikke fullt ut tilfredsstillende. Bydelen hadde i stor grad angitt organiseringen av barnets tilbud ved å henvise til planer som skulle utarbeides senere. Standardformuleringene knyttet til organisering ga heller ikke tilstrekkelig presis informasjon om hvordan hjelpen til barnet skulle gjennomføres. I mange vedtak framgikk det også at den innvilgede tiden til den spesialpedagogiske hjelpen også måtte brukes til nødvendige møter vedrørende barnet. Vi understreker viktigheten av at det spesialpedagogiske tilbudet framgår klart og tydelig av vedtaket. Vedtaket er det juridiske dokumentet som foresatte kan klage på. Bydelens bruk av standardformuleringer knyttet til organisering og kompetanse medførte at vedtaket på disse punktene ikke alltid var i samsvar med tilrådningen i den sakkyndige vurderingen, uten at dette var begrunnet i tråd med kravene i opplæringsloven. Når det gjelder omfang, stiller vi spørsmål ved om bydelens angivelse av at den innvilgede tiden også måtte brukes til nødvendige møter vedrørende barnet, i realiteten var å betrakte som et avvik fra tilrådningen i den sakkyndige vurderingen og derfor burde vært begrunnet i vedtaket. Kommunerevisjonen 23

26 Rapport 10/2016 Vi så eksempler på at bydelen ikke hadde lagt den sist innhentede sakkyndige vurderingen til grunn for vedtaket. Dette øker risikoen for at vedtaket ikke er i tråd med barnets behov. Foreldrerådgivning var ikke omtalt i enkelte av de kontrollerte vedtakene. Etter vår vurdering var ikke dette i tråd med opplæringsloven, som sier at hjelpen skal omfatte tilbud om foreldrerådgivning. Vedtakene ga informasjon om vedtakets varighet og foresattes klageadgang, som forutsatt Bydel Østensjø De kontrollerte vedtakene inneholdt i all hovedsak nødvendige opplysninger om blant annet innhold, omfang, organisering og kompetanse, og vedtakets angivelse av disse var i all hovedsak i samsvar med den sakkyndige vurderingen. Avvik fra den sakkyndige tilrådningen var begrunnet i de gjennomgåtte vedtakene. De kontrollerte vedtakene omfattet tilbud om foreldrerådgivning, informasjon om vedtakets varighet og foresattes klageadgang, som forutsatt. 24 Kommunerevisjonen

27 Spesialpedagogisk hjelp til barn under skolepliktig alder 5. Planlegging av den spesialpedagogiske hjelpen I dette kapitlet redegjøres det for planleggingen av spesialpedagogisk hjelp til barn under skolepliktig alder. 5.1 Revisjonskriterier Bydelen bør utarbeide en plan for gjennomføringen av den spesialpedagogiske hjelpen i henhold til enkeltvedtaket. 5.2 Faktabeskrivelse Utarbeidelse av spesialpedagogisk plan Begge bydelene hadde prosedyre og mal for spesialpedagogisk plan. I Bydel St. Hanshaugen anga malen at planen skulle inneholde både spesialpedagogiske mål og tiltak og allmennpedagogiske mål og tiltak. Videre skulle planen beskrive innhold, omfang og organisering, samt barnets styrker og svakheter. I Bydel Østensjø anga malen at planen skulle inneholde hovedmål og delmål for den spesialpedagogiske hjelpen. Videre skulle planen beskrive tiltak og arbeidsmåter, organisering av den spesialpedagogiske hjelpen, samt gi en beskrivelse av barnets styrker og svakheter. Bydel St. Hanshaugen oppga at det ble utarbeidet spesialpedagogisk plan en gang per sakkyndige vurdering for alle barn med vedtak om spesialpedagogisk hjelp. Det vil si normalt hvert tredje år. Fagpedagogene i det pedagogiske teamet fortalte at planen ble skrevet av dem i samråd med pedagogisk leder i barnehagen som hadde ansvar for de allmennpedagogiske målene. Den enkelte spesialpedagog så over planen og kom med innspill. Bydel Østensjø oppga at alle barn fikk en spesialpedagogisk plan, og at denne hadde en varighet på ett år. Det var støttepedagogene i det pedagogiske teamet som utarbeidet planen i samarbeid med pedagogisk leder i barnehagen og foresatte. Spesialpedagogene veiledet støttepedagogene og fortalte at de både var med i utformingen og kvalitetssikringen av planene. Begge bydelene oppga at de observerte barnet i barnehagen over noen uker før de utarbeidet spesialpedagogisk plan. I utgangspunktet skulle planen skrives innen en måned (tre uker i Bydel Østensjø) etter at vedtaket om spesialpedagogisk hjelp var fattet, men flere pekte på at dette kunne være vanskelig å gjennomføre i praksis. I begge bydelene fikk vi opplyst at det som regel tok mer enn en måned før planen var signert av alle parter Gjennomgang av et utvalg spesialpedagogiske planer Kommunerevisjonens gjennomgang av enkeltsaker viste at det forelå spesialpedagogisk plan i 10 av de 15 sakene vi gjennomgikk i Bydel St. Hanshaugen. I Bydel Østensjø forelå spesialpedagogisk plan i 13 av 15 saker vi gjennomgikk. 5.3 Kommunerevisjonens vurderinger Bydelene hadde utarbeidet skriftlige rutiner for å utarbeide spesialpedagogiske planer, og intervjuene tyder på at de ansatte var kjent med disse. Det forelå imidlertid ikke en spesialpedagogisk plan i en tredjedel av de kontrollerte sakene i Bydel St. Hanshaugen og i 2 av de 15 undersøkte sakene i Bydel Østensjø. Konsekvensene av at slike planer Kommunerevisjonen 25

28 Rapport 10/2016 ikke er utarbeidet, kan være manglende verktøy for planlegging og gjennomføring av hjelpen. Etter vår vurdering var manglende planer særlig uheldig i de tilfellene hvor det i vedtaket var angitt at hjelpen skulle gis i henhold til en framtidig spesialpedagogisk plan, slik det var flere tilfeller av i Bydel St. Hanshaugen. Bydel St. Hanshaugens praksis om at spesialpedagogisk plan skal utarbeides en gang per sakkyndige vurdering, og at disse ikke oppdateres i henhold til nye vedtak, kan medføre risiko for at planen ikke er i henhold til enkeltvedtaket. 26 Kommunerevisjonen

29 Spesialpedagogisk hjelp til barn under skolepliktig alder 6. Gjennomføring av den spesialpedagogiske hjelpen I dette kapitlet redegjøres det for bydelenes gjennomføring av spesialpedagogisk hjelp til barn under skolepliktig alder. 6.1 Revisjonskriterier Bydelen skal sikre at spesialpedagogisk hjelp gis i samsvar med enkeltvedtaket. 6.2 Faktabeskrivelse Rutiner Begge bydelene hadde skriftlige rutiner som omfattet gjennomføring av spesialpedagogisk hjelp. Begge bydelene hadde også samarbeidsavtaler med barnehagene som hadde barn med spesialpedagogisk hjelp. Samarbeidsavtalene beskrev roller og ansvar i gjennomføringen av hjelpen. I Bydel St. Hanshaugen var det ikke gjennomført ledelseskontroller av om spesialpedagogisk hjelp ble gitt i samsvar med enkeltvedtaket. Teamlederen og seksjonssjefen fortalte at de hadde igangsatt et arbeid med å innføre ledelseskontroller i form av en sjekkliste med kontrollpunkter som skulle gjennomgås. I Bydel Østensjø fortalte tjenestelederen at det var et system for å holde oversikt over at halvårsevalueringene ble gjennomført. I begge bydelene hadde spesialpedagogene en rolle i å sikre god gjennomføring av den spesialpedagogiske hjelpen. De fortalte at dette ble gjort ved å veilede fagpedagogen/støttepedagogen i selve gjennomføringen av hjelpen og ved gjennomgang/godkjenning av årsrapporteringer i Bydel St. Hanshaugen og halvårsevalueringer i Bydel Østensjø Gjennomføring av den spesialpedagogiske hjelpen I begge bydelene pekte fagpedagogene/støttepedagogene på at lokalene i barnehagene kunne være en utfordring i forbindelse med gjennomføringen av den spesialpedagogiske hjelpen. I begge bydelene fortalte fagpedagogene/støttepedagogene at gjennomføringen av den spesialpedagogiske hjelpen krevde et nært samarbeid med pedagogisk leder og styrer i barnehagen. Bydel St. Hanshaugen oppga at det ble vurdert revideringer i samarbeidsavtalen med barnehagen hvert halvår, og at ulike problemstillinger overfor barnehagen kunne tas opp i denne sammenhengen. Bydel Østensjø oppga at avtalene ble revidert årlig eller oftere etter behov. På Kommunerevisjonens spørsmål var nærmere 85 prosent av styrere og pedagogiske ledere helt eller delvis enige i at samarbeidet med pedagogisk team knyttet til det enkelte barn fungerte godt. 3 Under 3 prosent var helt uenig i dette i Bydel St. Hanshaugen, mens ingen av respondentene var helt uenig i dette i Bydel Østensjø. Bydel St. Hanshaugen oppga at bydelen ofte fikk mange nye saker midt i året, uten at bydelen hadde nok fagpedagoger til å dekke de nye vedtakene. Dette medførte at det i noen tilfeller kunne gå noe tid fra vedtak var fattet, til det var på plass fagpedagog til å utføre hjelpen. Bydelen hadde ingen samlet oversikt over omfanget og varigheten. 3 Spørsmålet gikk kun til styrere / pedagogiske ledere som hadde barn med spesialpedagogisk hjelp i barnehagen/avdelingen. Kommunerevisjonen 27

30 Rapport 10/2016 Bydelen oppga at den var i en særstilling da det var svært mange familier som flyttet inn og ut av bydelen i løpet av et år. Bydel Østensjø oppga at de rekrutterte nytt personale i engasjementer eller benyttet vikarer fra byråer i slike tilfeller. I en av de 15 sakene Kommunerevisjonen har undersøkt i Bydel St. Hanshaugen, så vi at det ikke var gitt logopedisk hjelp før flere måneder etter at vedtaket var fattet. I en annen sak var det ikke gitt logopedisk hjelp i 2015, selv om vedtaket tilsa det Barn som ikke gikk i barnehage Bydel St. Hanshaugen hadde ikke hatt tilfeller av direkte hjelp til barn som ikke gikk i barnehage. Det var imidlertid gitt foreldrerådgivning i to tre slike tilfeller de siste fire årene hos teamet. Bydelen hadde aldri foretatt observasjoner eller gitt foreldrerådgivning i hjemmet. Bydel Østensjø hadde få saker hvor det ble gitt spesialpedagogisk hjelp til barn som ikke gikk i barnehage. I 2015 var det to slike saker, og det ble da gitt veiledning til foreldrene. Henvendelsene hadde da kommet fra helsestasjonen Barn med barnehage i andre bydeler Når det gjaldt barn som bodde i bydelen, men som hadde barnehageplass i en annen bydel, hadde bostedbydelen ansvar for å fatte vedtak om spesialpedagogisk hjelp. Selve utføringen av hjelpen var det derimot den bydelen barnehagen lå i, som gjennomførte. Begge bydelene oppga at barnehagebydelen skulle sende spesialpedagogisk plan og årsevaluering for barnet, og at de ville etterspørre dokumentasjonen dersom dette ikke ble gjort. Disse dokumentene dannet grunnlag for eventuell videreføring av vedtak, endring i vedtak og/eller rehenvisning til PPT Utfordringer ved fravær av fagpedagog/støttepedagog Ansatte i pedagogisk team i Bydel St. Hanshaugen fortalte at sykdom og annet fravær av fagpedagog kunne medføre at barnet ikke fikk den spesialpedagogiske hjelpen det skulle ha. Barnehagen skulle ideelt sett gjennomføre hjelpen i henhold til arbeidsplanen, men det var ikke alltid slik. Spesialpedagogene i Bydel Østensjø fortalte at de ikke fikk beskjed når støttepedagogene var fraværende på grunn av sykdom. De hadde derfor ikke kjennskap til om et barn ikke fikk spesialpedagogisk hjelp en dag på grunn av sykdom. I begge bydelene var det ikke vikarmidler til å sette inn vikar før etter 16 dager ved sykefravær. I begge bydelene gikk vikaren da som regel inn i grunnbemanningen i barnehagen, mens en av de faste ansatte skulle ivareta den spesialpedagogiske hjelpen. Dette var for å unngå brudd i kontinuitet og stabilitet for barnet. Spesialpedagogene kunne veilede den i barnehagen som hadde ansvar for å gjennomføre hjelpen under sykefraværet. Kommunerevisjonen fikk opplyst at vikar likevel kunne settes inn før de 16 dagene hadde gått, ved omfattende hjelpebehov. I figur 6 følger svar fra barnehagene i de to bydelene om fravær. 28 Kommunerevisjonen

31 Spesialpedagogisk hjelp til barn under skolepliktig alder Figur 6 Fravær (f.eks. ved sykdom eller annet) av personale fra pedagogisk team fører ofte til at barn ikke får den spesialpedagogiske hjelpen som de har vedtak om. Helt enig 35,0 % 28,6 % Li5 enig 41,3 % 28,6 % Li5 uenig Helt uenig Vet ikke 5,0 % 6,3 % 5,7 % 12,5 % 8,6 % 28,6 % Bydel Østensjø Bydel St. Hanshaugen 0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % Prosent Note: Spørsmålet gikk kun til styrere / pedagogiske ledere som hadde barn med spesialpedagogisk hjelp i barnehagen/avdelingen. Figur 6 viser at i overkant av 55 prosent av styrerne og pedagogiske ledere i barnehagene i Bydel St. Hanshaugen oppga at fravær av personale fra pedagogisk team ofte førte til at barn ikke fikk den spesialpedagogiske hjelpen som de hadde vedtak om. I Bydel Østensjø oppga over 75 prosent det samme. Bydel St. Hanshaugen opplyste at den i 2015 hadde mottatt en klage på gjennomføringen av den spesialpedagogiske hjelpen. Det hadde tidligere vært klager fra foresatte som ville at timer som var tapt i forbindelse med sykefravær, skulle erstattes. I begge bydelene var det slik at tapt tid til gjennomføring av spesialpedagogiske tiltak ved fravær av fagpedagog/støttepedagog ikke ble tatt igjen. Det ble ikke ført oversikter over hvor mange timer det enkelte barn faktisk hadde fått av spesialpedagogisk hjelp. Samtidig var det slik at om et barn var sykt en dag, kunne det gis flere timer til et annet barn. Vi ble fortalt at det i begge bydelene ved skifte av fagpedagog/støttepedagog eller barnehage ble gjennomført overføringsmøter for å videreføre kunnskapen om barnet. Gjennomføring av foreldrerådgivning Begge bydelene oppga at foresatte fikk tilbud om foreldrerådgivning. Spesialpedagogene i Bydel St. Hanshaugen fortalte at det varierte i hvilken grad foresatte ønsket veiledning, hvor mange møter som ble gjennomført, og hvor systematisk veiledningen trengte å være. Det kunne også hende at foresatte deltok under en arbeidsøkt for å lære hvordan de kunne gjøre øvelser hjemme. Foreldrerådgivningen ble ikke dokumentert. Spesialpedagogene i Bydel Østensjø fortalte at det varierte hvor mange foresatte som mottak foreldrerådgivning. Spesialpedagogene fortalte at de hadde satt i gang et arbeid med å systematisere gjennomføringen av oppstartsmøter, som en arena for å planlegge videre foreldrerådgivning. Det skal tilbys foreldrerådgivning minimum fire ganger i Kommunerevisjonen 29

32 Rapport 10/2016 året, mot tidligere minimum to ganger i året. Bydelen oppga at de fra og med 2016 journalførte tilbud og gjennomføring av foreldrerådgivning i Gerica. I vår gjennomgang av 15 enkeltsaker så vi få spor av dokumentasjon av gjennomført foreldrerådgivning. Samtale med enkelte foresatte I begge bydelene var det en av de foresatte vi snakket med, som mente at høyt sykefravær gjorde at barnet trolig ikke fikk de timene med spesialpedagogisk hjelp som vedtaket tilsa. 6.3 Kommunerevisjonens vurderinger Bydelene hadde etablert rutiner som kunne bidra til at spesialpedagogisk hjelp til barnet ble gitt i samsvar med enkeltvedtaket. Samtidig viste undersøkelsen at var risiko for at den spesialpedagogiske hjelpen ikke ble gjennomført som forutsatt. Dette gjaldt blant annet ved fravær av fagpedagog og ved mangel på lokaler i barnehagene. I Bydel St. Hanshaugen var det også risiko tilknyttet å sikre at det ble gitt tilstrekkelig spesialpedagogisk hjelp ved nye vedtak midt i året. Bydelene førte ikke oversikt over hvor mange timer spesialpedagogisk hjelp som faktisk var blitt gitt, og det var ikke system for at tapte timer ble tatt igjen. Etter vår vurdering medfører denne praksisen at bydelene ikke alltid sikret at barna fikk spesialpedagogisk hjelp i samsvar med vedtaket. Vi merker oss at bydelene oppga at de ga tilbud om foreldrerådgivning til foresatte. Manglende dokumentasjon gjør det imidlertid vanskelig å vurdere i hvilken grad foreldrerådgivning ble gitt i tråd med enkeltvedtaket. For Bydel Østensjø er det er derfor positivt at bydelen oppgir at de fra og med 2016 vil dokumentere dette i Gerica. 30 Kommunerevisjonen

33 Spesialpedagogisk hjelp til barn under skolepliktig alder 7. Evaluering av den spesialpedagogiske hjelpen I dette kapitlet redegjøres det for bydelenes fortløpende vurdering og årsevaluering av den spesialpedagogiske hjelpen. 7.1 Revisjonskriterier Bydelen skal sørge for at den som gjennomfører den spesialpedagogiske hjelpen, fortløpende vurderer om hjelpen fungerer tilfredsstillende og er i samsvar med barnets behov. Bydelen skal sørge for at den som gjennomfører den spesialpedagogiske hjelpen, årlig utarbeider en rapport med oversikt over den hjelpen barnet har fått, og en vurdering av utviklingen til barnet. 7.2 Faktabeskrivelse Fortløpende vurderinger Ansatte i pedagogisk team i begge bydelene oppga at de fortløpende vurderte den spesialpedagogiske hjelpen. Begge bydelene oppga at de i forbindelse med evalueringene hadde møter med relevante aktører. Bydel St. Hanshaugen tilstrebet å avholde møtene hver tredje måned, men det kunne være vanskelig å få til i praksis. Bydel Østensjø forsøkte å ha møter minimum tre til fire ganger i året. Bydel St. Hanshaugen oppga at vurderingen ble dokumentert gjennom evaluering av arbeidsplaner hver tredje måned. Dette var en praksis som bydelen startet med i Det var utarbeidet en mal for arbeidsplan. I vår gjennomgang av enkeltsaker så vi at det forelå evalueringer av arbeidsplaner i ni av 15 saker, siste kvartal Tjenestelederen i Bydel Østensjø fortalte at det var sjeldent at støttepedagogene meldte om endringer i behovene til barnet i perioden mellom halvårsevalueringene. Barnets utvikling ble observert, men det kunne være utfordrende i barnehagehverdagen å fortløpende vurdere utviklingen opp mot barnets vedtak. Tjenestelederen ønsket at det pedagogiske teamet skulle bli bedre på dette. Tjenestelederen fortalte at hun jevnlig etterspurte hvordan tiltakene fungerte, og om det var behov for justeringer underveis. Ved omfattende endringer i behovet kunne barn rehenvises til PPT. I Bydel Østensjø ble slike saker diskutert i drøftingsteamet sammen med PPT Årsevalueringer i Bydel St. Hanshaugen Fagpedagogene hadde ansvar for å skrive en årsrapport om den spesialpedagogiske hjelpen. Fagpedagogene fortalte at de brukte de fortløpende vurderingene som bakgrunn for innholdet i årsrapportene. Bydelen hadde utarbeidet en mal for årsrapport. Malen for årsrapport inneholdt punkter om fungering med mål og tiltak, framtidsplaner og samarbeid. For barn som skulle over i skolen, ble det i stedet skrevet en skolestartrapport med mye av det samme innholdet som en årsrapport. Malen for skolestartrapport omfattet punkter om arbeidsområder, hva som kan være støtte for barnet i overgangen barnehage/skole og samarbeid. Spesialpedagogene fortalte at de tok tidlig kontakt med sosiallærer på skolen for å etablere kontakt mellom barn, foresatte og skole. Det ble som regel avholdt Kommunerevisjonen 31

34 Rapport 10/2016 møter med skolen, barnehagen, foresatte og pedagogisk team ved overgangen til skole, ifølge spesialpedagogene Årsevalueringer i Bydel Østensjø Bydelen utarbeidet halvårsevalueringer som skulle ivareta lovkravet til årsevalueringer. Det var utarbeidet prosedyre for og mal for halvårsevalueringer. Malen for halvårsevalueringen inneholdt punkter for organisering av den spesialpedagogiske hjelpen, helhetlig evaluering og evaluering av mål og tiltak. Både leder og ansatte i det pedagogiske teamet fortalte at det ble utarbeidet halvårsevalueringer for alle barn med vedtak om spesialpedagogisk hjelp. De fortløpende vurderingene ble dokumentert i halvårsevalueringene. Evalueringsrapportene skulle foreligge til 1. juni og 1. desember. Fagkonsulenten fortalte at hun mottok evalueringene og gjennomgikk disse for å vurdere om barnet mottok rett hjelp i henhold til vedtak, og om det var behov for å revurdere hjelpen. Fagkonsulenten fortalte at hjelpen i de aller fleste tilfellene ble videreført uendret. Støttepedagogene fortalte at halvårsevalueringen ble skrevet av støttepedagogen, og at spesialpedagogen ble trukket inn etter behov. Spesialpedagogen fikk alltid et utkast for gjennomgang. Støttepedagogene fortalte at det var rutine for at foresatte fikk kopi av halvårsevalueringen. Støttepedagogene oppga at de endret den spesialpedagogiske planen som følge av evalueringen, for eksempel ved å sette nye mål. En av støttepedagogene hadde erfaring med at et barn hadde fått mer hjelp etter en revurdering. Støttepedagogene opplevde at det var rom for å melde behov for endringer også utenom de halvårlige rapporteringene. Ved overgang til skole var det rutine for at halvårsrapportene ble oversendt skolene og PPT, ifølge spesialpedagogene. Det kunne hende at det pedagogiske teamet var representert i overføringsmøter fra barnehage til skole Gjennomgang av et utvalg årsevalueringer i Bydel St. Hanshaugen Vår gjennomgang av enkeltsaker viste at det forelå årsrapport for 2015 i 10 av de 15 sakene. 4 I disse årsrapportene var det gitt oversikt over den hjelpen barnet hadde fått, og en vurdering av utviklingen til barnet var beskrevet. Det varierte hvor detaljert beskrivelsene var. Det forelå imidlertid ikke oversikt over den logopediske hjelpen og en vurdering av utviklingen til barnet i to aktuelle saker, hvor det forelå årsrapport. Fire av sakene Kommunerevisjonen har gjennomgått, gjaldt skolestartere. I tre av disse sakene forelå det evaluering i form av skolestartrapport. Skolestartrapportene beskrev hva som kunne være til støtte for barnet i overgangen fra barnehage og skole. I den fjerde saken forelå det ingen årsevaluering Gjennomgang av et utvalg årsevalueringer i Bydel Østensjø Vår gjennomgang av enkeltsaker viste at det forelå årsevalueringer 5 der det var aktuelt i alle de kontrollerte sakene, med unntak av ett tilfelle hvor hjelpen ble gitt av andre enn bydelen. 4 I én av sakene var det utarbeidet et evalueringsnotat og et notat hvor det framkom at behovet for hjelp var opphørt. Notatet var underskrevet av foreldrene. Vi har her valgt å kategorisere dette som at en årsrapport forelå. 5 Bydelen utarbeidet halvårsevalueringer som skulle ivareta lovkravet til årsevalueringer. Vi har kontrollert om det forelå halvårsevalueringer våren og høsten 2015, der det var aktuelt. 32 Kommunerevisjonen

35 Spesialpedagogisk hjelp til barn under skolepliktig alder Oversikt over den hjelpen barnet hadde fått, og en vurdering av utviklingen til barnet var beskrevet opp mot mål og tiltak i de evalueringene som forelå. Det varierte hvor detaljert beskrivelsene var. 7.3 Kommunerevisjonens vurderinger Bydel St. Hanshaugen Bydelens rutiner og beskrevne praksis kunne bidra til at det ble foretatt fortløpende vurderinger av om den spesialpedagogiske hjelpen fungerte tilfredsstillende og var i samsvar med barnets behov. I vår gjennomgang av enkeltsaker så vi at det i et flertall av sakene forelå en evaluering i arbeidsplanene. Bydelen hadde utarbeidet rutiner for arbeidet knyttet til utarbeidelse av årsrapport. Det manglet imidlertid årsrapport i en tredjedel av de aktuelle sakene. Dette var ikke i samsvar med opplæringsloven. I de sakene hvor årsrapport forelå, var det i hovedsak gitt en oversikt over den hjelpen barnet hadde fått, og en vurdering av utviklingen til barnet opp mot mål og tiltak, men det varierte hvor detaljerte beskrivelsene var. Evaluering av hjelpen som gis, er et viktig grunnlag for å kunne justere arbeidet og hjelpen. Slike evalueringer kan være særlig viktig ved overgang fra barnehage til skole. Bydel Østensjø Bydelens rutiner, beskrevne praksis og vår gjennomgang av enkeltsaker kan tyde på at det ble foretatt fortløpende vurderinger av om den spesialpedagogiske hjelpen fungerte tilfredsstillende og var i samsvar med barnets behov. De gjennomgåtte halvårsevalueringene inneholdt informasjon i samsvar med kravene til årsrapport, men det varierte hvor detaljert beskrivelsene var. Kommunerevisjonen 33

36 Rapport 10/ Samarbeid med foresatte I dette kapitlet redegjøres det for hvordan bydelen samarbeider med foresatte i utformingen av den spesialpedagogiske hjelpen til barn under skolepliktig alder. 8.1 Revisjonskriterium Den spesialpedagogiske hjelpen skal så langt som mulig utformes i samarbeid med barnets foresatte, og det skal legges stor vekt på deres syn. 8.2 Faktabeskrivelse Bydel St. Hanshaugen Tiden før vedtak ble fattet Teamlederen og ansatte i det pedagogiske teamet fortalte at foresatte hadde innflytelse på hvilke tiltak som kunne gjennomføres, og at de ble invitert til møter i barnehagen hvor spesialpedagogen informerte om de observasjonene som var gjort. Da ble også de foresatte spurt om deres erfaringer med barnet hjemme. Vi ble fortalt om et tilfelle hvor foresatte hadde ønsket at det pedagogiske teamet skulle komme hjem og observere, men dette ble ikke gjennomført av teamet med begrunnelse om at teamet ikke ga veiledning eller gjorde observasjoner i hjemmet. Spesialpedagogene fortalte at de hadde en viktig oppgave i å informere foresatte underveis i prosessen. Ved sluttføringen av den sakkyndige vurderingen avholdt PPT et overføringsmøte med foresatte hvor blant annet PPT gikk gjennom den sakkyndige vurderingen. Planleggingen av den spesialpedagogiske hjelpen Planleggingen av hjelpen besto blant annet av at foresatte ble invitert til en introduksjonssamtale. Samtalen ble gjennomført etter at fagpedagogen (den som skulle utføre hjelpen), hadde blitt kjent med barnet. I møtene orienterte fagpedagogen som regel om hva som var observert, og om veien videre med hensyn til tiltak overfor barnet. Pedagogisk leder deltok også. I bydelens mal for spesialpedagogisk plan var det en tekst om at planen er utarbeidet i samarbeid med barnehage og foresatte. Fagpedagogene fortalte at det var rutine for at foresatte leste igjennom planen og signere først. Fagpedagogene fortalte at foresattes syn hadde stor betydning i planleggingsfasen. I vår gjennomgang av enkeltsaker i bydelen så vi at foresatte hadde signert i de tilfellene det forelå plan, med unntak av ett tilfelle. Det var i bydelens rutiner beskrevet at den spesialpedagogiske planen skulle tydeliggjøre for foresatte hvilke områder, mål og tiltak det skulle jobbes med. Gjennomføring og evaluering av den spesialpedagogiske hjelpen Fagpedagogene fortalte at foresattes involvering i selve gjennomføringen av den spesialpedagogiske hjelpen varierte. Fagpedagogene kunne ofte møte foresatte daglig i forbindelse med henting og levering av barnet. Fagpedagogene fortalte at de ga foresatte tilbud om en «kontaktbok», men at det var varierende om de foresatte ønsket dette, og hvor mye som ble nedskrevet i denne. 34 Kommunerevisjonen

37 Spesialpedagogisk hjelp til barn under skolepliktig alder Evalueringsmøtene var en arena hvor foresatte ble invitert. Spesialpedagogene fortalte at om foresatte ikke deltok på evalueringsmøtet, fikk de tilsendt referat fra møtet. Bydelen oppga at det var rutine for at foresatte fikk kopi av årsrapporten. Gjennomgang av enkeltsaker I vår gjennomgang av 15 enkeltsaker så vi få spor av dokumentasjon av foreldresamarbeid. Samtaler med enkelte foresatte Det var fire foresatte som tok kontakt med oss. De fleste var fornøyd med hvordan de ble involvert i den tiden barnets behov ble utredet. De foresatte fortalte at de på ulike måter var kontaktet under arbeidet med spesialpedagogiske planer, og at pedagogisk team hadde tatt hensyn til de synspunktene de hadde. En fortalte at arbeidet hadde trukket ut i tid, da bydelen av ulike grunner hadde avlyst avtalte møter og ikke satt opp et nytt møte raskt. To av de foresatte fortalte at de var godt orientert om gjennomføringen av den spesialpedagogiske hjelpen, blant annet ved bruk av kontaktbøker som ble oppbevart i barnehagen, eller over telefon. To av de foresatte fortalte at de jevnlig deltok i møter hvor den spesialpedagogiske hjelpen til barnet ble evaluert. Begge oppga at de i den forbindelse opplevde at bydelen tok hensyn til deres synspunkter Bydel Østensjø Tiden før vedtak ble fattet Spesialpedagogene fortalte at når de hadde mottatt en henvendelse, startet spesialpedagogen blant annet med å snakke med de foresatte. Tjenestelederen fortalte at foresatte hadde innflytelse på hvilke tiltak som kunne gjennomføres. Bydelen oppga at saker ble drøftet med PPT med foresattes samtykke, og at foresatte i etterkant ble informert om vurderinger og konklusjoner. Det varierte i hvilken grad foresatte ble informert om retten til å søke spesialpedagogisk hjelp i de tilfellene bydelen hadde kommet til at det ikke var nødvendig å søke om spesialpedagogisk hjelp. I henhold til bydelens opplysninger og Rutine for oppstartsmøte fra januar 2015 skulle det avholdes et oppstartsmøte etter at sakkyndig vurdering var utarbeidet av PPT. I møtet deltok PP-rådgiver, foresatte, styrer og pedagogisk leder i barnehagen, samt spesialpedagog, fagkonsulent og/eller tjenesteleder ved det pedagogiske teamet. I møtet orienterte PPT om den sakkyndige vurderingen, og bydelen orienterte blant annet om saksgangen videre, praktisk informasjon om planlegging og gjennomføringen av hjelpen, samt tilbud om veiledning til foresatte. Det var også lagt opp til at foresatte kunne komme med utdypende spørsmål. Tjenestelederen fortalte at foresatte også ble gitt tilbud om veiledning i perioden hvor PPT utarbeidet sakkyndig vurdering. Planleggingen av den spesialpedagogiske hjelpen Støttepedagogene fortalte at de hadde samtaler med foresatte i starten av planleggingen av hjelpen og møte før sluttføring av den spesialpedagogiske planen, sammen med styrer/pedagogisk leder i barnehagen. Støttepedagogene fortalte at det var rutine at Kommunerevisjonen 35

38 Rapport 10/2016 foresatte leste igjennom planen og signerte først. I malen for spesialpedagogisk plan var det lagt inn en tekst om at planen er utarbeidet i samarbeid med foresatte. I vår gjennomgang av enkeltsaker i bydelen så vi at foresatte hadde signert i de tilfellene det forelå plan, med unntak av ett tilfelle. I bydelens prosedyrer for utarbeidelse av spesialpedagogisk plan var det beskrevet at foresatte hadde innflytelse og skulle delta i utarbeidelsen, og at foresatte skulle godkjenne planen. Gjennomføring av den spesialpedagogiske hjelpen Støttepedagogene fortalte at det varierte hvor mye foresatte involverte seg ved gjennomføringen av den spesialpedagogiske hjelpen. Støttepedagogene fortalte at de alltid ga tilbud om en loggbok hvor det ble skrevet informasjon om barnet og om gjennomføringen av hjelpen. Støttepedagogene fortalte at de forsøkte å ha møter med foresatte og pedagogisk leder minimum tre til fire ganger i året. Noen foresatte ønsket oftere møter. Det var rutine for at foresatte fikk kopi av halvårsevalueringene. Gjennomgang av enkeltsaker I vår gjennomgang av 15 enkeltsaker så vi få spor av dokumentasjon av foreldresamarbeid. Brukerundersøkelsen 2015 Bydelen gjennomførte i 2015 en brukerundersøkelse. Det var 21 av totalt 71 foresatte som hadde besvart denne, noe som ga en svarprosent på 30 prosent. 76 prosent svarte at de alt i alt var veldig fornøyde eller passe fornøyde med den spesialpedagogiske oppfølgingen av barnet. 67 prosent var veldig fornøyd med den direkte spesialpedagogiske hjelpen. Videre viste undersøkelsen at 24 prosent av de foresatte hadde liten eller ingen delaktighet i den spesialpedagogiske planen, 28 prosent var mindre eller ikke fornøyd med informasjonen om tjenesten, og 15 prosent var mindre eller ikke fornøyd med veiledningen fra spesialpedagog. Samtale med enkelte foresatte De to foresatte vi snakket med, framhevet at de opplevde at bydelen raskt tok tak i saken, og de var fornøyd med hvordan de var blitt involvert i tiden barnets behov ble utredet. Den første foresatte formidlet at de hadde opplevd det vanskelig å delta i bydelens arbeid med planer for gjennomføringen av den spesialpedagogiske hjelpen, da de mente barnets problemer måtte utredes videre. Den andre var veldig fornøyd med hvordan foresatte ble involvert i planleggingen. Begge de foresatte fortalte at de ble involvert i og orientert om gjennomføringen av den spesialpedagogiske hjelpen, eksempelvis via kontaktbok. Den første av de foresatte fortalte at de hadde etterlyst evaluering høsten Den andre foresatte fortalte at de deltok i møter to ganger årlig hvor den spesialpedagogiske hjelpen til barnet ble evaluert. 8.3 Kommunerevisjonens vurdering Vi merker oss at begge bydelene oppga at de la vekt på samarbeidet med foresatte. Foreldremedvirkningen var i liten grad dokumentert. Dette gjør det vanskelig å vurdere i hvilken grad den spesialpedagogiske hjelpen var utformet i samarbeid med barnets foresatte, og om det var lagt stor vekt på deres syn. 36 Kommunerevisjonen

39 Spesialpedagogisk hjelp til barn under skolepliktig alder 9. Kommunerevisjonens konklusjoner og anbefalinger 9.1 Konklusjoner Hvis et barn har spesielle utfordringer, kan barnet ha rett til spesialpedagogisk hjelp. Hjelpen skal settes i gang tidlig når behovet oppstår, uavhengig av om barnet går i barnehage eller ikke. Kommunerevisjonen har undersøkt om Bydel St. Hanshaugen og Bydel Østensjø sikret at barn under skolepliktig alder fikk nødvendig spesialpedagogisk hjelp. Undersøkelsen viser at begge bydelene hadde systemer som kunne bidra til at barn under skolepliktig alder fikk nødvendig spesialpedagogisk hjelp, men at det var svakheter knyttet til disse i begge bydelene. Det var blant annet risiko for at barn med behov for spesialpedagogisk hjelp ble oppdaget senere enn ønskelig. Det var en særlig risiko for at behovet for spesialpedagogisk hjelp ikke ble oppdaget hos barn som ikke gikk i barnehage. I Bydel St. Hanshaugen var det svakheter ved rutinene for henvendelser og samarbeid mellom ulike instanser. En gjennomgang av utvalgte saker viste at saksbehandlingen i begge bydelene var i tråd med regelverket på flere punkter. De kontrollerte enkeltvedtakene i Bydel St. Hanshaugen var imidlertid ikke fullt ut tilfredsstillende. Dette knyttet seg blant annet til følgende: Bruk av standardformuleringer gjorde vedtakene upresise og medførte at vedtakene ikke alltid var i samsvar med tilrådningen i den sakkyndige vurderingen, uten at dette var begrunnet i tråd med kravene i opplæringsloven. I mange vedtak framgikk det at tiden til spesialpedagogisk hjelp også måtte brukes til nødvendige møter vedrørende barnet. Kommunerevisjonen stiller spørsmål ved om dette i realiteten var et avvik fra sakkyndig vurdering som burde vært begrunnet. Bydelen la ikke alltid den sist innhentede sakkyndige vurderingen til grunn for vedtaket. Dette øker risikoen for at vedtaket ikke er i tråd med barnets behov. I enkelte av de kontrollerte vedtakene var foreldrerådgivning ikke omtalt. Dette var ikke i tråd med opplæringsloven. Når det gjelder planlegging og gjennomføring av den spesialpedagogiske hjelpen, hadde begge bydelene etablert rutiner som kunne bidra til at den spesialpedagogiske hjelpen ble gitt i samsvar med enkeltvedtaket. Imidlertid manglet spesialpedagogisk plan i noen av de kontrollerte sakene i begge bydelene. Manglende planer var særlig uheldig i de tilfellene hvor det i vedtaket var angitt at hjelpen skulle gis i henhold til en framtidig spesialpedagogisk plan, slik det var flere tilfeller av i Bydel St. Hanshaugen. I begge bydelene var det risiko for at den spesialpedagogiske hjelpen ikke ble gjennomført som forutsatt. Dette gjaldt blant annet ved fravær av fagpedagog/støttepedagog og ved mangel på lokaler i barnehagene. Bydelene førte ikke oversikt over hvor mange timer spesialpedagogisk hjelp som faktisk var blitt gitt, og det var ikke system for at tapte timer ble tatt igjen. Denne praksisen medførte at bydelene ikke alltid sikret at barna fikk spesialpedagogisk hjelp i samsvar med vedtaket. Evaluering av hjelpen som gis, er et viktig grunnlag for å kunne justere arbeidet og Kommunerevisjonen 37

40 Rapport 10/2016 hjelpen. Slike evalueringer kan være særlig viktig ved overgang fra barnehage til skole. I Bydel St. Hanshaugen manglet årsevalueringer i en tredjedel av de kontrollerte sakene. Dette var ikke i samsvar med opplæringsloven. Manglende dokumentasjon gjør det vanskelig å vurdere i hvilken grad foreldrerådgivning ble gitt i tråd med enkeltvedtaket, og i hvilken grad den spesialpedagogiske hjelpen var utformet i samarbeid med barnets foresatte. 9.2 Anbefalinger Bydelene Østensjø og St. Hanshaugen bør iverksette tiltak for å sikre at spesialpedagogisk hjelp blir gjennomført som forutsatt vurdere tiltak for å sikre at spesialpedagogisk plan foreligger for alle barn med vedtak om spesialpedagogisk hjelp vurdere behovet for bedre dokumentering av samarbeidet med foresatte og gjennomføringen av hjelpen, herunder foreldrerådgivning Bydel St. Hanshaugen bør i tillegg iverksette tiltak for å sikre at utformingen av enkeltvedtak er i tråd med regelverket iverksette tiltak for å sikre at årsevaluering foreligger for alle barn med vedtak om spesialpedagogisk hjelp vurdere egne rutiner knyttet til henvendelser fra andre enn barnehager og samarbeidet mellom barnehager, helsestasjon og pedagogisk team 38 Kommunerevisjonen

41 Spesialpedagogisk hjelp til barn under skolepliktig alder 10. Mottatte uttalelser og Kommunerevisjonens vurdering Rapporten ble sent til uttalelse til byråden for eldre, helse og sosiale tjenester, byråden for oppvekst og kunnskap, Bydel St. Hanshaugen og Bydel Østensjø Kommunerevisjonen har mottatt uttalelser fra disse som i sin helhet følger rapporten som vedlegg. I det følgende presenteres kortfattet utvalgte momenter i uttalelsene, samt Kommunerevisjonens kommentarer til disse Byrådsavdelingene Byrådsavdelingenes uttalelse Byrådsavdeling for eldre, helse og sosiale tjenester og Byrådsavdeling for oppvekst og kunnskap avga en felles uttalelse til rapporten. Uttalelsen er datert (vedlegg 4). Byrådsavdelingene uttaler at rapporten vil være til nytte i det videre arbeidet med å forbedre og utvikle spesialpedagogisk hjelp til barn i førskolealder. Byrådsavdelingene vil se på spesialpedagogisk tilbud til barn som har barnehageplass, og særlig barn som ikke er i barnehage. Dette gjelder ikke kun for de to bydelene som er revidert, men for hele kommunens arbeid på dette området. Byrådsavdelingene viser videre til at bydelene St. Hanshaugen og Østensjø vil iverksette nødvendige tiltak for å imøtekomme rapportens vurderinger, konklusjoner og anbefalinger. Ellers vises det til at Byrådsavdeling for oppvekst og kunnskap, i samarbeid med enkelte bydeler, har utarbeidet skjemaer til bruk ved spesialpedagogisk hjelp. Byrådsavdelingen vil oppfordre alle bydeler til å benytte disse. Byrådsavdelingene viser til at det foreligger et forslag om overføring av bestemmelser om spesialpedagogisk hjelp til barn under skolepliktig alder fra opplæringsloven til barnehageloven. Forslaget vil trolig vedtas i Stortinget i juni og vil, ifølge byrådsavdelingene, kunne medføre endringer i hvordan Oslo kommune organiserer den spesialpedagogiske hjelpen. Byrådsavdelingene mener det vil være formålstjenlig å gi Kommunerevisjonen et utfyllende svar på hvordan denne hjelpen skal organiseres etter at ny lov er vedtatt. Byrådsavdelingene ønsker derfor å komme med ytterliggere tilbakemelding på rapportens vurderinger innen utgangen av september Kommunerevisjonens vurdering Kommunerevisjonen anser at tiltakene det vises til er relevante og avventer ytterliggere tilbakemelding på rapportens vurderinger innen utgangen av september Kommunerevisjonen har for øvrig ingen kommentarer til uttalelsen fra byrådsavdelingene Bydel St. Hanshaugen Bydel St. Hanshaugens uttalelse Uttalelsen er datert (vedlegg 5). Bydelen oppfatter rapporten som nyttig og vil benytte rapporten som et hjelpemiddel i det videre arbeidet. Bydelen skriver at det har vært til god hjelp å få synliggjort mangler i arbeidet rundt spesialpedagogisk hjelp til barn under skolepliktig alder, og ikke minst se hvor ting er på plass. Kommunerevisjonen 39

42 Rapport 10/2016 Bydelen skriver at Kommunerevisjonen valgte å se på tilfeldige mapper til barn med vedtak om spesialpedagogisk hjelp i 2014 og at dette ikke gir et reelt bilde av dagens situasjon og drift. Likevel ser bydelen verdien av gjennomgangen som har gjort bydelen mer bevist på hvor den har og har hatt manglende dokumentasjon. På spørsmål om iverksetting av tiltak, oppgir bydelen at den vil vurdere samt iverksette tiltak på bakgrunn av rapportens vurderinger. Bydelen oppgir at den først og fremst vil se på rutiner for dokumentasjon, ordbruk i enkeltvedtak, henvisningsskjema og prosedyrer for samarbeidet mellom helsestasjon, barnehage og pedagogisk ressursteam. Bydelen skriver at den vil iverksette og gjennomføre eventuelle tiltak så snart som mulig, og senest innen utgangen av året Kommunerevisjonens vurdering Når det gjelder bydelens kommentarer til valg av enkeltsaker, vil vi understreke at Kommunerevisjonen har sett på saker hvor barnet hadde mottatt hjelp i For å undersøke årsevalueringer var det også nødvendig å foreta et utvalg saker hvor barnet hadde mottatt hjelp over lengre tid enn ett år. Når det gjelder vår kontroll av enkeltvedtak, var 2/3 av de kontrollerte vedtakene fattet i 2015, mens 1/3 var fra desember Kommunerevisjonen anser at tiltakene det vises til er relevante, og har for øvrig ingen kommentarer til uttalelsen fra Bydel St. Hanshaugen 10.3 Bydel Østensjø Bydel Østensjøs uttalelse Uttalelsen er datert (vedlegg 6). Bydelen skriver at rapporten avdekker viktige forhold ved tjenesteutøvelsen. Bydelen er enig i rapportens konklusjoner og anbefalinger og skriver at rapporten gir et godt grunnlag for forbedring av tjenestene. Bydelen hadde enkelte presiseringer og alternative forslag til formuleringer i faktabeskrivelsen. På spørsmål om iverksetting av tiltak oppgir bydelen følgende tiltak: Lage en prosedyre for oppfølging av spesialpedagogisk hjelp ved sykefravær. Prosedyren lages i samarbeid med barnehagene. Lage et tilbakemeldingsskjema som dokumenterer at barnet får spesialpedagogisk hjelp ved fravær av støttepersonalet. Risikovurdere at spesialpedagogisk plan blir fulgt ved hjelp av risiko- og sårbarhetsanalyse. Sikre at prosedyre for spesialpedagogisk plan blir fulgt. Utarbeide en prosedyre for dokumentasjon og journalføring i Gerica. Sikre at årsevalueringer leveres iht. frister. Bydelen oppgir at risikoanalyse, tilbakemeldingsskjema og prosedyrer skal være utarbeidet innen og at tiltakene skal bli evaluert innen Kommunerevisjonen

43 Spesialpedagogisk hjelp til barn under skolepliktig alder Kommunerevisjonens vurderinger Bydelen hadde noen forslag til endringer i faktabeskrivelsen. Faktabeskrivelsen er basert på tidligere verfisert informasjon, men vi har likevel foretatt enkelte mindre presiseringer i teksten. Endringene har ikke betydning for rapportens vurderinger, konklusjoner eller anbefalinger. Kommunerevisjonen anser at tiltakene det vises til er relevante, og har for øvrig ingen kommentarer til uttalelsen fra Bydel Østensjø. Kommunerevisjonen 41

44 Rapport 10/ Kommunerevisjonen

45 Spesialpedagogisk hjelp til barn under skolepliktig alder Referanser a) Referanser fra Oslo kommune Byrådssak 1057/08 Overordnet rammeverk for god intern kontroll i Oslo kommune Byrådssak 1070/15 Instruks for virksomhetsstyring i Oslo kommune Årsmelding 2015 Bydel Østensjø b) Eksterne referanser Lov av om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) Lov av om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) Lov av om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringsloven) Ot.prop. nr. 36 ( ) Om lov om grunnskolen og den vidaregående opplæringa St.meld. 16 ( ) og ingen sto igjen tidlig innsats for livslang læring Meld.St. 18 ( ) Læring og fellesskap Utdanningsdirektoratets Veilederen Spesialpedagogisk hjelp Kommunerevisjonen 43

46 Rapport 10/2016 Figuroversikt Figur 1 Saksgang spesialpedagogisk hjelp Figur 2 I en travel barnehagehverdag kan det være at barn med behov for spesialpedagogisk hjelp ikke blir fanget opp av oss Figur 3 Barn med behov for spesialpedagogisk hjelp i min barnehage blir ofte oppdaget senere enn ønskelig Figur 4 Pedagogisk team gjennomfører undersøkelser raskt etter at barnehagen har sendt en henvendelse om et barn Figur 5 Jeg synes det er enkelt å kontakte pedagogisk team Figur 6 Fravær (f.eks ved sykdom eller annet) av personale fra pedagogisk team fører ofte til at barn ikke får den spesialpedagogiske hjelpen som de har vedtak om Kommunerevisjonen

47 Spesialpedagogisk hjelp til barn under skolepliktig alder Vedlegg 1 Revisjonskriterier Viktigheten av tidlig innsats er understreket på nasjonalt nivå. Barn under opplæringspliktig alder som har særlige behov for spesialpedagogisk hjelp, har etter opplæringsloven 5-7 rett til slik hjelp. Retten gjelder uavhengig av om barnet går i barnehage. Hovedformålet med spesialpedagogisk hjelp er å gi tidlig hjelp for å forbedre barnets forutsetninger for å begynne på skolen. Typiske forhold som kan tilsi behov for spesialpedagogisk hjelp, kan for eksempel være at barnet har forsinket språkutvikling eller språkvansker har sosiale eller emosjonelle utfordringer ikke utvikler motoriske eller kognitive evner som forventet Eksempler på hjelpetiltak er trening, stimulering eller støtte i barnehagen. Hjelpen kommer i tillegg til barnehagens ordinære personale. Det kan også være lekotekvirksomhet, trenings- og stimuleringstiltak utenfor barnehage. I Oslo har bydelene ansvar for at barn bosatt i bydelen får oppfylt sin rett til spesialpedagogisk hjelp. Undersøkelsens hovedproblemstilling har vært som følger: Sikrer kommunen at barn under skolepliktig alder får nødvendig spesialpedagogisk hjelp? I det følgende gjøres det nærmere rede for revisjonskriteriene og grunnlaget for disse. Revisjonskriterier er den målestokken som ligger til grunn for Kommunerevisjonens vurderinger. Avdekke behov for spesialpedagogisk hjelp Revisjonskriterium Bydelen skal sikre tidlig identifisering av barn som kan ha behov for spesialpedagogisk hjelp. Med tidlig identifisering menes at bydelen fanger opp barn når utfordringer knyttet til barnets utvikling kommer til syne. Revisjonskriteriet er utledet fra: Opplæringsloven 5-7: Barn under opplæringspliktig alder som har særlege behov for spesialpedagogisk hjelp, har rett til slik hjelp. Hjelpa kan knytast til barnehagar, skolar, sosiale og medisinske institusjonar og liknande, eller organiserast som eige tiltak. Hjelpa kan også givast av den pedagogisk-psykologiske tenesta eller av ein annan sakkunnig instans. For spesialpedagogisk hjelp gjeld 5-4 andre og tredje leddet i lova. 5-5 andre leddet i lova gjeld så langt det passar. Kommunerevisjonen 45

48 Rapport 10/2016 Kommuneloven 20 nr. 1 og 2, Byrådssak 1057/08 Overordnet rammeverk for god intern kontroll i Oslo kommune og Byrådssak 1070/15 Instruks for virksomhetsstyring i Oslo kommune: Se under internkontroll nedenfor. Ot.prop. nr. 36 ( ) kap Om lov om grunnskolen og den vidaregående opplæringa: I visse tilfelle er det særleg viktig at den spesialpedagogiske hjelpa blir sett inn tidleg i utviklinga, ettersom det kan vere grunnleggjande for den seinare utviklinga til barnet [ ]. St.meld. 16 ( ) kapittel 1.3: Regjeringen ønsker å forbedre utdanningssystemets evne til å møte den enkeltes behov gjennom å tilrettelegge opplæringen på en god måte. Tidlig innsats er en nøkkel i dette arbeidet. Tidlig innsats må forstås både som innsats på et tidlig tidspunkt i barns liv, og tidlig inngripen når problemer oppstår eller avdekkes i førskolealder, i løpet av grunnopplæringen eller i voksen alder. Meld.St. 18 ( ) kapittel 4.1: Tidlig innsats forutsetter at utdanningssystemet kan fange opp og følge opp. Det første handler om evnen til å identifisere og vurdere barn og unges utvikling og kompetanse, mens det andre handler om å kunne anvende et profesjonelt skjønn for å avgjøre hvilke oppfølgingstiltak som kan styrke læringsutviklingen. Bydelens saksbehandling knyttet til vedtak om spesialpedagogisk hjelp Revisjonskriterier: Dersom barnets foresatte samtykker, skal bydelen utrede barnets behov for spesialpedagogisk hjelp, herunder innhente en sakkyndig vurdering fra pedagogisk-psykologiske tjeneste (PPT) før vedtak om spesialpedagogisk hjelp fattes. Dersom barnets foresatte samtykker, skal bydelen fatte et enkeltvedtak om at barnet skal få spesialpedagogisk hjelp eller ikke. Eventuelle avvik fra tilrådningen i den sakkyndige vurderingen skal grunngis. Vedtaket skal bl.a. inneholde opplysninger om o innhold (hva slags tilbud barnet får) o omfang (antall årstimer mv.) o organisering (hvor og hvordan hjelpen skal gis) o kompetanse (hvem skal utføre hjelpen) o tilbud om foreldrerådgivning o vedtakets varighet o klageadgang Kriteriene er utledet fra: Forvaltningsloven 17 første ledd første punktum: Forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Opplæringsloven 5-3 første og tredje ledd: 46 Kommunerevisjonen

49 Spesialpedagogisk hjelp til barn under skolepliktig alder Før kommunen eller fylkeskommunen gjer vedtak om spesialundervisning etter 5-1 eller vedtak om spesialpedagogisk hjelp etter 5-7, skal det liggje føre ei sakkunnig vurdering av dei særlege behova til eleven. Vurderinga skal vise om eleven har behov for spesialundervisning, og kva for opplæringstilbod som bør givast. Dersom vedtaket frå kommunen eller fylkeskommunen avvik frå den sakkunnige vurderinga, skal grunngivinga for vedtaket blant anna vise kvifor kommunen eller fylkeskommunen meiner at eleven likevel får eit opplæringstilbod som oppfyller retten etter 5-1 eller 5-7. Opplæringsloven 5-4 andre ledd første punktum: Før det blir gjort sakkunnig vurdering og før det blir gjort vedtak om å setje i gang spesialundervisning, skal det innhentast samtykke frå eleven eller frå foreldra til eleven. Opplæringsloven 5-6 andre ledd andre punktum: Den pedagogisk-psykologiske tenesta skal sørgje for at det blir utarbeidd sakkunnig vurdering der lova krev det. Opplæringsloven 5-7 første ledd andre punktum: Hjelpa skal omfatte tilbod om foreldrerådgiving. Forvaltningsloven 23: Et enkeltvedtak skal være skriftlig om ikke dette av praktiske grunner vil være særlig byrdefullt for forvaltningsorganet. Forvaltningsloven 27 første ledd første og tredje setning: Det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket, skal sørge for at partene underrettes om vedtaket så snart som mulig I regelen gis underretning skriftlig Forvaltningsloven 27 tredje ledd første setning: I underretningen skal videre gis opplysning om klageadgang, klagefrist, klageinstans og den nærmere fremgangsmåte ved klage, samt om retten etter 18, jf. 19 til å se sakens dokumenter. Kommuneloven 20 nr. 1 og 2, Byrådssak 1057/08 Overordnet rammeverk for god intern kontroll i Oslo kommune og Byrådssak 1070/15 Instruks for virksomhetsstyring i Oslo kommune: Se under internkontroll nedenfor. Ot.prp. nr. 46 ( ) Merknad til opplæringsloven 5-3: Eit vedtak i kommunen og fylkeskommunen om spesialundervisning eller spesialpedagogisk hjelp skal vere så klart og fullstendig at det ikkje er tvil om kva for opplæringstilbod eleven skal få. Eit vedtak som berre tildeler eleven ein viss timeressurs utan å fastsetje nærmare krava til innhaldet i eller til den organisatoriske gjennomføringa av opplæringa, er ikkje nok. Kravene i denne fasen omtales nærmere i Utdanningsdirektoratets Veilederen Spesialpedagogisk hjelp punkt 6 Vedtaksfasen. Kommunerevisjonen 47

50 Rapport 10/2016 Planlegging av den spesialpedagogiske hjelpen Revisjonskriterium: Bydelen bør utarbeide en plan for gjennomføringen av den spesialpedagogiske hjelpen i henhold til enkeltvedtaket. Kriteriet er utledet fra: Utdanningsdirektoratets Veilederen Spesialpedagogisk hjelp punkt 7: Planleggings- og gjennomføringsfasen starter når kommunen har fattet enkeltvedtak som gir barnet rett til spesialpedagogisk hjelp. Det vil som regel være hensiktsmessig å lage en plan for den spesialpedagogiske hjelpen. En slik plan kan for eksempel inneholde punkter knyttet til innhold, omfang og organisering av hjelpen. I dette ligger beskrivelsen av hva hjelpen skal inneholde og hvordan arbeidet skal utføres, samt en plan for når de spesialpedagogiske timene skal gjennomføres. I tillegg kan det være hensiktsmessig med en konkretisering av og ansvarliggjøring knyttet til hvem som skal gjennomføre hjelpen. Planen for den spesialpedagogiske hjelpen må bygge på enkeltvedtaket. Uskrevne normer for god forvaltningsskikk tilsier at bydelens arbeid knyttet til spesialpedagogisk hjelp dokumenteres skriftlig. Gjennomføring av den spesialpedagogiske hjelpen Revisjonskriterium: Bydelen skal sikre at spesialpedagogisk hjelp gis i samsvar med enkeltvedtaket. Kriteriet er utledet fra: Opplæringsloven 5-7 første ledd første setning: Barn under opplæringspliktig alder som har særlege behov for spesialpedagogisk hjelp, har rett til slik hjelp. Kommuneloven 20 nr. 1 og 2, Byrådssak 1057/08 Overordnet rammeverk for god intern kontroll i Oslo kommune og Byrådssak 1070/15 Instruks for virksomhetsstyring i Oslo kommune: Se under internkontroll nedenfor. Evaluering av den spesialpedagogiske hjelpen Barn under opplæringspliktig alder som har særlige behov for spesialpedagogisk hjelp, har etter opplæringsloven 5-7 rett til slik hjelp. For å sikre at hjelpen endres i samsvar med endringer i barnets behov, er det nødvendig at bydelen fortløpende evaluerer den hjelpen som faktisk gis. Revisjonskriterier: Bydelen skal sørge for at den som gjennomfører den spesialpedagogiske hjelpen, fortløpende vurderer om hjelpen fungerer tilfredsstillende og er i samsvar med barnets behov. 48 Kommunerevisjonen

51 Spesialpedagogisk hjelp til barn under skolepliktig alder Bydelen skal sørge for at den som gjennomfører den spesialpedagogiske hjelpen, årlig utarbeider en rapport med oversikt over den hjelpen barnet har fått, og en vurdering av utviklingen til barnet. Kriteriene er utledet fra: Opplæringsloven 5-7: Se ovenfor under avdekke behov for spesialpedagogisk hjelp. Opplæringsloven 5-5 andre ledd: Skolen skal ein gong i året utarbeide skriftleg oversikt over den opplæringa eleven har fått, og ei vurdering av utviklinga til eleven. Utviklinga til eleven skal vurderast ut frå måla som er sette i den individuelle opplæringsplanen til eleven. Skolen sender oversikta og vurderinga til eleven eller til foreldra til eleven og til kommunen eller fylkeskommunen. Kommuneloven 20 nr. 1 og 2, Byrådssak 1057/08 Overordnet rammeverk for god intern kontroll i Oslo kommune og Byrådssak 1070/15 Instruks for virksomhetsstyring i Oslo kommune: Se under internkontroll ovenfor. Utdanningsdirektoratets Veilederen Spesialpedagogisk hjelp punkt 8 første og andre avsnitt: Denne fasen består i å evaluere i hvilken grad det tilbudet som barnet får, fungerer. Evalueringen skal gi grunnlag for eventuelt å justere arbeidet, enten det gjelder innhold, arbeidsmåter, organisering eller metoder. Evalueringer bør skje fortløpende hele året. Oppsummering av evalueringer danner grunnlag for årsrapporten, jf. 5-5 annet ledd. I forbindelse med evalueringer må det også vurderes om det skal gjøres en gjentatt henvisning til PP-tjenesten, og hvordan overgangen fra barnehage til skole skal løses. Samarbeid med foresatte Revisjonskriterium: Den spesialpedagogiske hjelpen skal så langt som mulig utformes i samarbeid med barnets foresatte, og det skal legges stor vekt på deres syn. Revisjonskriteriet er utledet fra: Opplæringsloven 5-4 andre ledd andre punktum og tredje ledd: Med dei avgrensingane som følgjer av reglane om teieplikt og 19 i forvaltningslova, har eleven eller foreldra til eleven rett til å gjere seg kjende med innhaldet i den sakkunnige vurderinga og til å uttale seg før det blir gjort vedtak. Tilbod om spesialundervisning skal så langt råd er, formast ut i samarbeid med eleven og foreldra til eleven, og det skal leggjast stor vekt på deira syn. Nærmere om kravet til internkontroll Byrådet skal, som øverste ledelse for den samlede kommunale administrasjonen, sørge for at denne drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll, jf. kommuneloven 20 nr. 1 og 2: 1. Kommunerådet og fylkesrådet er den øverste ledelse for den samlede kommunale eller fylkeskommunale administrasjon, med de unntak som følger av denne lov. Kommunestyret og fylkestinget kan selv fastsette at det skal være adgang til å tildele enkeltmedlemmer av Kommunerevisjonen 49

52 Rapport 10/2016 rådet ledelsesansvar på rådets vegne for deler av den kommunale eller fylkeskommunale administrasjon. 2. Kommunerådet og fylkesrådet skal påse at de saker som legges fram for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet og at de vedtak som er truffet blir iverksatt. Kommunerådet og fylkesrådet skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll. Bestemmelsen som sådan innebærer ingen lovpålagt plikt til å etablere et system for internkontroll. I Ot.prp. nr. 70 ( ) Om lov om endringer i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner m.m. (kommunal revisjon) punkt uttales det at det må regnes som fast praksis at administrasjonssjefen har ansvar for å etablere internkontroll i administrasjonen. Etableringen av tilstrekkelig internkontroll må regnes som en nødvendig del av administrasjonssjefens ledelsesansvar. Det er i tråd med allment aksepterte ledelsesprinsipper at en leder av en virksomhet etablerer rutiner og systemer som blant annet skal bidra til å sikre at organisasjonen når de mål som er satt. Oslo kommune har definert et overordnet rammeverk for god intern kontroll, jf. Byrådssak 1057/08 Overordnet rammeverk for god internkontroll i Oslo kommune. Dette består av overordnede prinsipper og føringer for hvordan internkontrollsystemet skal bygges opp. Det understreker at internkontroll er en integrert prosess i mål- og resultatstyringen som utformes for å gi rimelig grad av sikkerhet for: - målrettet og effektiv tjenesteproduksjon og drift - pålitelig økonomi- og styringsdata samt økonomiforvaltning - etterlevelse av lover, regler og retningslinjer Ansvaret for bydelens internkontroll er av bystyret lagt til bydelsdirektør, jf. Byrådssak 1070/15 Instruks for virksomhetsstyring i Oslo kommune punkt Instruksen ble vedtatt og erstatter tidligere Instruks for virksomhetsledere (byrådssak 1005/03). Ny instruks omfatter bestemmelser som ivaretar hovedelementene i gammel instruks og medfører ingen nye plikter for virksomhetene. Kommunerevisjonen har derfor lagt den nye instruksen til grunn ved utarbeidelsen av revisjonskriterier. 50 Kommunerevisjonen

53 Spesialpedagogisk hjelp til barn under skolepliktig alder Vedlegg 2 Metode I det følgende presenteres undersøkelsens opplegg og metode, samt at det gjøres rede for vurderinger av dataenes pålitelighet og gyldighet. Oppstart av undersøkelsen Undersøkelsen ble startet ved utsendelse av oppstartsbrev til Bydel St. Hanshaugen, Bydel Østensjø, byråden for eldre, helse og sosiale tjenester og byråden for oppvekst og kunnskap. I alle brevene ba vi om at det ble utpekt en kontaktperson som Kommunerevisjonen kunne ha kontakt med underveis i gjennomføringen av undersøkelsen. Det ble gjennomført ett oppstartsmøte med Bydel St. Hanshaugen, Bydel Østensjø, Byrådsavdeling for eldre, helse og sosiale tjenester og Byrådsavdeling for oppvekst og kunnskap. Valg av bydeler Bydelene ble valgt etter en samlet vurdering av antall barn, andelen av barn i barnehagen som hadde spesialpedagogisk hjelp, og bydelenes «belastning» når det gjelder gjennomføring av forvaltningsrevisjoner. Undersøkelsesopplegg Datainnsamlingen ble i hovedsak gjennomført i perioden desember 2015 mars Undersøkelsen er basert på informasjon hentet fra ulike kilder, som gjennomgang av rutinebeskrivelser og andre dokumenter, gjennomgang av et utvalg saker, intervjuer og spørreundersøkelse i de to utvalgte bydelene. Våre foreløpige vurderinger ble presentert for bydelene i eget møte. Rapporten ble sendt til uttalelse til byråden for oppvekst og kunnskap, byråden for eldre, helse og sosiale tjenester, Bydel St. Hanshaugen og Bydel Østensjø. Intervjuer i de to utvalgte bydelene Det har vært gjennomført både individuelle intervjuer og gruppeintervjuer. Fordelen med gruppeintervjuer er at det er en relativt effektiv form for datainnsamling ved at vi får informasjon fra flere samtidig. En risiko ved gruppeintervjuer kan være at informantene ikke ønsker å framstå som uenige med hverandre. Dette kan særlig være tilfelle dersom gruppeintervjuer foretas med både leder og vanlige ansatte samtidig. Intervjuformen krever at intervjueren har en særskilt oppmerksomhet på forhold knyttet til gruppedynamikk. I denne undersøkelsen har gruppeintervjuene i hovedsak bestått av ansatte på samme stillingsnivå. Kommunerevisjonen gjennomførte blant annet intervjuer i pedagogiske team og helsestasjonen i bydelene. Totalt ble det intervjuet 12 personer i Bydel St. Hanshaugen og 15 personer i Bydel Østensjø. Intervjuene ble gjennomført som semistrukturerte intervjuer. Det innebærer at hovedspørsmålene er utformet på forhånd, og at man stiller oppfølgende spørsmål der dette vurderes som nyttig/nødvendig underveis. Informantene har også anledning til å fortelle om ting de anser som relevant innenfor temaene som dekkes i intervjuet. Kommunerevisjonen 51

54 Rapport 10/2016 Gjennomgang av dokumentasjon som rutinebeskrivelser mv. i de utvalgte bydelene Vi har foretatt en analyse av den foreliggende skriftlige dokumentasjonen vedrørende rutiner, maler, prosedyrer mv. Kommunerevisjonen ba om å få tilgang til relevante rutinebeskrivelser mv. for undersøkelsens problemstillinger. Fra bydelene mottok vi kopi av de rutinebeskrivelsene som ble ansett som dekkende sett opp mot undersøkelsens tema. Utvalg av og gjennomgang av enkeltsaker i de utvalgte bydelene Kommunerevisjonen valgte enkeltsaker ut fra mottatte oversikter over barn med vedtak om spesialpedagogisk hjelp fra bydelene. I begge bydelene foretok vi et utvalg saker hvor barnet hadde mottatt spesialpedagogisk hjelp i Basert på listene foretok vi et utvalg av 15 saker i hver bydel. Vi utarbeidet et kontrollskjema vi benyttet til denne gjennomgangen. Spørreundersøkelsen Det er gjennomført en spørreundersøkelse blant samtlige styrere og pedagogiske ledere i bydelens kommunale barnehager. Dette er fordi barnehagene kan avdekke behov for spesialpedagogisk hjelp, og fordi hjelpen i all hovedsak blir gitt i barnehagene i de to utvalgte bydelene. Spørreundersøkelsen ble totalt sendt ut til 79 respondenter i Bydel St. Hanshaugen, hvorav vi fikk svar fra 61. Dette gir en svarprosent på 77. Spørreundersøkelsen ble totalt sendt ut til 188 respondenter i Bydel Østensjø, hvorav vi fikk svar fra 137, noe som ga en svarprosent på 73. Spørreundersøkelsen ble sendt til den enkelte per e-post. Vi fikk oversendt oversikt over e-postadresser fra den enkelte barnehage, da bydelen ikke hadde en samlet oversikt over dette. Det ble sendt fem påminnelser til respondentene. Det ble gitt informasjon per e- post til styrerne i to omganger om viktigheten av besvarelse og at det var obligatorisk å svare. For enkelte barnehager med lav svarprosent tok vi kontakt med barnehagestyrer per telefon. Av årsaker som ble oppgitt til at det var vanskelig for enkelte pedagogiske ledere å få besvart undersøkelsen, var permisjoner, mangel på tid i en travel hverdag og at flere ikke benyttet den kommunale e-posten til vanlig. Foreldreundersøkelse Kommunerevisjonen har henvendt seg per brev til alle foresatte med barn med spesialpedagogisk hjelp i de to utvalgte bydelene. I brevet ble foresatte oppfordret å ta kontakt dersom de hadde erfaringer de ønsket å dele med Kommunerevisjonen. Totalt har syv foresatte tatt kontakt, fire i Bydel St. Hanshaugen og tre i Bydel Østensjø. Selv om disse ikke er representative, gir svarene likevel noe informasjon fra foresatte som kan supplere undersøkelsen. Vi har også vært i kontakt med enkelte interesseorganisasjoner om de hadde brukererfaringer som de kunne dele med oss. Om datas gyldighet og pålitelighet Kvalitetssikring av datagrunnlaget omfatter en vurdering av gyldighet (validitet) og pålitelighet (reliabilitet). Gyldighet brukes gjerne som et uttrykk for om vi har målt det vi ønsker å måle. Pålitelighet er et uttrykk for hvor nøyaktig innsamlingen av data har vært, og at det ikke er skjedd systematiske feil underveis i innsamlingen. 52 Kommunerevisjonen

55 Spesialpedagogisk hjelp til barn under skolepliktig alder Undersøkelsen bygger på data som er innsamlet ved hjelp av flere ulike metoder, intervjuer, dokumentgjennomgang herunder gjennomgang av et utvalg saker, intervjuer og spørreundersøkelse i de to utvalgte bydelene. Informasjon som er benyttet fra intervjuer, er verifisert av de intervjuede. Informasjon som er hentet fra skriftlig materiale, er verifisert gjennom verifisering av faktabeskrivelsen. Gjennom dette har bydelene fått mulighet til å komme med kommentarer, slik at vi har kunnet foreta nødvendige korreksjoner. Det er siden foretatt nedkorting av tekst og justeringer for å forbedre leservennligheten, blant annet ved at vi har utarbeidet en samlet faktabeskrivelse for begge bydelene. Reviderte enheter har fått revisjonskriteriene til uttalelse og var derfor kjent med målestokken som fakta skulle vurderes opp mot. Det er foretatt enkelte mindre endringer i teksten etter rapport til uttalelse blant annet med bakgrunn i korrekturlesning og tilbakemelding fra en bydel. Vi har gjennomgått dokumenter som forelå i den enkelte barns mappe hos pedagogiske team hos bydelene. Det ble ikke notert i mappene når første undersøkelse etter henvendelse til pedagogisk team ble gjennomført. Dokumenter som foreligger andre steder, som for eksempel oversikt over henvendelser etter barnehageloven, er ikke gjennomgått. Når det gjelder spørreundersøkelsen, kan det være enkelte skjevheter ved at det er noen barnehager hvor det er færre som har svart enn andre, og ved at det er en større andel styrere enn pedagogiske ledere som har besvart undersøkelsen. De ikke-kommunale barnehagene var heller ikke omfattet av spørreundersøkelsen. Vi har imidlertid ikke benyttet data fra spørreundersøkelsen som eneste grunnlag for våre vurderinger. Når det gjelder foreldreundersøkelsen, har vi vært i kontakt med så få foresatte at informasjonen fra disse ikke har kunnet danne grunnlag for vurderingene. Kommunerevisjonens beskrivelser, vurderinger og konklusjoner er avpasset de muligheter og begrensinger som ligger i datagrunnlaget. Som grunnlag for våre vurderinger og konklusjoner mener vi derfor at de innsamlede dataene er tilstrekkelig gyldige og pålitelige. Kommunerevisjonen 53

56 Rapport 10/ Kommunerevisjonen

57 Spesialpedagogisk hjelp til barn under skolepliktig alder Vedlegg 3 Svar i spørreundersøkelsen 1. Fra 2015 og til og med i dag: Har du henvendt deg til pedagogisk team fordi du ønsket å drøfte om et barn (eller flere) kunne ha behov for spesialpedagogisk hjelp? 100 % 80 % 66,4 % 72,1 % Prosent 60 % 40 % 33,6 % 27,9 % Bydel Østensjø Bydel St. Hanshaugen 20 % 0 % Ja Nei 2. Min barnehage har kompetanse som gjør at vi er gode på å oppdage aktuelle barn tidlig. Helt enig 41,6 % 57,4 % Li5 enig 32,8 % 48,2 % Li5 uenig Helt uenig 7,3 % 8,2 % 0,0 % 1,6 % Bydel Østensjø Bydel St. Hanshaugen Vet ikke 2,9 % 0,0 % 0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % Prosent Kommunerevisjonen 55

58 Rapport 10/ Jeg er klar over hva jeg skal gjøre om jeg ser et barn som kan ha behov for spesialpedagogisk hjelp. Helt enig Li5 enig Li5 uenig Helt uenig Vet ikke 2,2 % 3,3 % 1,5 % 1,6 % 0,0 % 1,6 % 23,4 % 19,7 % 73,0 % 73,8 % Bydel Østensjø Bydel St. Hanshaugen 0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % Prosent 4. I en travel barnehagehverdag kan det være at barn med behov for spesialpedagogisk hjelp ikke blir fanget opp av oss. Helt enig Li5 enig Li5 uenig Helt uenig Vet ikke 6,6 % 9,8 % 38,7 % 41,0 % 27,0 % 31,1 % 27,0 % 18,0 % 0,7 % 0,0 % 0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % Prosent Bydel Østensjø Bydel St. Hanshaugen 56 Kommunerevisjonen

59 Spesialpedagogisk hjelp til barn under skolepliktig alder 5. Barnehagen utsatte å sende en henvendelse til pedagogisk team for et barn det var bekymring om. Hva var de viktigste grunnene til at henvendelsen ikke ble sendt? (Kryss av for aktuelle grunner.) Grunn Bydel Østensjø Bydel St. Hanshaugen Har ikke forekommet 39,4 % 37,7 % Vi ville avvente og følge barnets utvikling over 35,0 % 36,1 % tid Vi var usikre på om barnet hadde behov for 29,2 % 19,7 % spesialpedagogisk hjelp Vi mente at barnehagen selv kunne gjøre mer 20,4 % 18,0 % for å tilrettelegge for barnet Vi var usikre på om pedagogisk team var rett 10,2 % 8,2 % instans Vi hadde forstått at pedagogisk team ikke 4,4 % 1,6 % hadde kapasitet til å ta flere henvendelser Vi savnet tilbakemeldinger fra pedagogisk 2,9 % 3,3 % team ved tidligere henvendelser Det ville være krevende å ta saken opp med 0,0 % 1,6 % foreldre Vet ikke 8,8 % 11,5 % Annet 5,1 % 4,9 % 6. Barn med behov for spesialpedagogisk hjelp i min barnehage blir ofte oppdaget senere enn ønskelig. Helt enig Li5 enig Li5 uenig Helt uenig Vet ikke 3,6 % 9,8 % 7,3 % 9,8 % 25,5 % 23,0 % 35,8 % 32,8 % 27,7 % 24,6 % Bydel Østensjø Bydel St. Hanshaugen 0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % Prosent Kommunerevisjonen 57

60 Rapport 10/ Pedagogisk team gjennomfører undersøkelser raskt etter at barnehagen har sendt en henvendelse om et barn. Helt enig Li5 enig Li5 uenig Helt uenig Vet ikke 8,0 % 19,7 % 32,8 % 32,8 % 29,9 % 19,7 % 10,2 % 4,9 % 19,0 % 23,0 % 0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % Prosent Bydel Østensjø Bydel St. Hanshaugen 8. Jeg synes det er enkelt å kontakte pedagogisk team. Helt enig Li5 enig Li5 uenig Helt uenig Vet ikke 13,1 % 9,5 % 11,5 % 4,4 % 1,6 % 5,1 % 13,1 % 34,3 % 46,7 % 60,7 % Bydel Østensjø Bydel St. Hanshaugen 0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % Prosent 9. Pedagogisk team er gode til å informere om hva de kan bidra med. Helt enig Li5 enig Li5 uenig Helt uenig Vet ikke 24,8 % 42,6 % 35,8 % 26,2 % 24,1 % 11,5 % 6,6 % 6,6 % 8,8 % 13,1 % 0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % Prosent Bydel Østensjø Bydel St. Hanshaugen 58 Kommunerevisjonen

61 Spesialpedagogisk hjelp til barn under skolepliktig alder De påfølgende spørsmålene gikk kun til styrere i barnehagene som hadde barn med spesialpedagogisk hjelp i sin barnehage, og pedagogiske ledere som hadde barn med spesialpedagogisk hjelp i sin avdeling. 10. Fravær (f.eks. ved sykdom eller annet) av personale fra pedagogisk team fører ofte til at barn ikke får den spesialpedagogiske hjelpen som de har vedtak om. Helt enig 35,0 % 28,6 % Li5 enig 28,6 % 41,3 % Li5 uenig Helt uenig 5,0 % 6,3 % 5,7 % 28,6 % Bydel Østensjø Bydel St. Hanshaugen Vet ikke 12,5 % 8,6 % 0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % Prosent 11. Samarbeidet med pedagogisk team om det enkelte barn fungerer godt. Helt enig 35,0 % 60,0 % Li5 enig 25,7 % 48,8 % Li5 uenig Helt uenig 7,5 % 2,9 % 0,0 % 2,9 % Bydel Østensjø Bydel St. Hanshaugen Vet ikke 8,8 % 8,6 % 0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % Prosent Kommunerevisjonen 59

62 Rapport 10/ Kommunerevisjonen

63 Spesialpedagogisk hjelp til barn under skolepliktig alder Vedlegg 4 Uttalelse fra byrådsavdelingene Oslo kommune Byrådsavdeling for eldre, helse og sosiale tjenester Seksjon for oppvekst Kommunerevisjonen Grenseveien OSLO Unntatt offentlighet Offl 5 andre ledd Dato: Deres ref: Vår ref (saksnr): Saksbeh: Arkivkode: 15/ Børge Njå, Ragnhild Walberg RAPPORT TIL UTTALELSE: SPESIALPEDAGOGISK HJELP TIL BARN UNDER SKOLEPLIKTIG ALDER Viser til brev av vedlagt rapport til uttalelse. Byrådsavdelingene har ingen kommentarer til selve gjennomføringen av revisjonen, metoder, kilder og revisjonskriterier og takker kommunerevisjonen for en godt gjennomført revisjon og en god rapport. Byrådsavdelingene ser at rapportens konklusjoner og anbefalinger vil være til nytte i det videre arbeidet med å forbedre og utvikle spesialpedagogisk hjelp til barn i førskolealder. Her vil en se på spesialpedagogisk tilbud til barn som har barnehageplass og særlig barn som ikke er i barnehage. Dette gjelder ikke kun for de to bydelene som er revidert, men for hele kommunens arbeid på dette området. Det foreligger et forslag om overføring av bestemmelser om spesialpedagogisk hjelp til barn under skolepliktig alder fra opplæringsloven til barnehageloven. Forslaget som trolig vedtas i Stortinget i juni vil kunne medføre endringer i hvordan Oslo kommune organiserer den spesialpedagogiske hjelpen. Det vil derfor være formålstjenlig om byrådsavdelingene kan gi Kommunerevisjonen et utfyllende svar på hvordan denne hjelpen skal organiseres etter ny lov er vedtatt. Bydelene St. Hanshaugen og Østensjø vil iverksette nødvendige tiltak for å imøtekomme rapportens vurderinger, konklusjoner og anbefalinger. Se bydelenes egne kommentarer. Byrådsavdeling for oppvekst og kunnskap har i samarbeid med noen bydeler utarbeidet skjemaer til bruk ved spesialpedagogisk hjelp og vil oppfordre alle bydeler til å benytte disse. Grunnet overnevnte forslag til endring i lovverket ønsker byrådsavdelingene å komme med ytterligere tilbakemelding på rapportens vurderinger innen utgangen av september Byrådsavdeling for eldre, helse og sosiale tjenester Seksjon for oppvekst Postadresse: Rådhuset, 0037 Oslo E-post: postmottak@byr.oslo.kommune.no Kommunerevisjonen 61

64 Rapport 10/2016 Med hilsen Endre Sandvik kommunaldirektør Bente Fagerli kommunaldirektør Godkjent og ekspedert elektronisk 2 62 Kommunerevisjonen

65 Spesialpedagogisk hjelp til barn under skolepliktig alder Vedlegg 5 Uttalelse fra Bydel St. Hanshaugen Kommunerevisjonen 63

66 Rapport 10/ Kommunerevisjonen

67 Spesialpedagogisk hjelp til barn under skolepliktig alder Vedlegg 6 Uttalelse fra Bydel Østensjø Kommunerevisjonen 65

68 Rapport 10/ Kommunerevisjonen

69

70 Oslo kommune Kommunerevisjonen Grenseveien 88, 0663 OSLO Telefonnummer: Telefaksnummer: Grafisk produksjon: Allkopi AS