Rapport. Bør eiendomsforvaltningen i Frogn kommune organiseres i et kommunalt foretak

Transkript

1 Rapport Bør eiendomsforvaltningen i Frogn kommune organiseres i et kommunalt foretak Juni 2013

2 Innhold 1. INNLEDNING Bakgrunn/hensikt Forutsetninger og avgrensninger Organisering av arbeidet Om kommunalt foretak Rapportens videre oppbygging KRITERIER FOR GOD EIENDOMSFORVALTNING ERFARINGER MED BRUK AV KOMMUNALT FORETAK I ANDRE KOMMUNER EIENDOMSFORVALTNINGEN I FROGN KOMMUNE FAKTORER SOM TALER FOR OG I MOT ETABLERING AV KOMMUNALT FORETAK I FROGN KOMMUNE Vil etablering av kommunalt foretak bidra til bedre prosesser for å fastsette overordnede politisk bestemte mål for eiendomsforvaltningen? Vil etablering av kommunalt foretak bidra til bedre planlegging og styring av eiendomsforvaltningen? Vil etablering av kommunalt foretak bidra til en mer hensiktsmessig organisering av eiendomsforvaltningen? Vil etablering av kommunalt foretak bidra til at de økonomiske rammebetingelsene blir mer tilpasset eiendomsforvaltningens langsiktige karakter Vil etablering av kommunalt foretak bidra til bedre tilfredsstillelse av prioriterte brukerbehov og mer effektiv arealutnyttelse? Vil etablering av kommunalt foretak bidra til bedre drift og prosjektgjennomføring? Vil etablering av kommunalt foretak bidra til bedre utvikling av kommunens eiendommer? Konsekvenser for ansatte KONKLUSJON/ANBEFALING Rapport Juni 2013 Bør eiendomsforvaltningen organiseres som et kommunalt foretak Side 2

3 1. INNLEDNING 1.1 Bakgrunn/hensikt Kommunestyret vedtok i møte 14. november 2011 (sak 114/11) at rådmannen utreder eventuell bruk av kommunal foretak for forvaltning av kommunens eiendommer/bygninger. Rapportens formål er å belyse de forhold som har betydning for organisering og forvaltning av kommunens eiendommer og bygninger og gi en begrunnet anbefaling med hensyn til hvilken organisasjonsmodell som bør velges. 1.2 Forutsetninger og avgrensninger Rapporten omfatter både forvaltningen av kommunens formålsbygg og utleieboliger Fordeler og ulemper med kommunalt foretak vurderes i forhold til en organisasjonsmodell under rådmannens styring og kontroll Det forutsettes at relevante erfaringer fra andre kommuner innarbeides som del av faktagrunnlaget. Rapport fra Multiconsult av 4. februar 2013 legges til grunn. 1.3 Organisering av arbeidet Styringsgruppe Prosjektgruppe Styringsgruppen har bestått av rådmann Hermansen, kommunalsjefene Neander og Fletre, enhetsleder teknisk drift og forvaltning Bjørn Edholm, Marthe Delemark og Nils Dæhlen som har representert arbeidstakerorganisasjonene samt Wenche Korpberget som er enhetsleder personal, organisasjon og politiske tjenester. Prosjektgruppen har blitt ledet av Bjørn Nordvik (teknisk drift og forvaltning) og har ellers bestått av Arne Krokeide, Vidar Gullerud og Anne Tandstad fra teknisk drift og forvaltning, Egil Lothe (NAV), Trond Kristensen (Dyrløkkeåsen skole), Håkon Ystehede (økonomi), Selma Stranger (personal, organisasjon og politiske tjenester) og Erik Victor Wedde (hovedverneombud). Rapporten er blitt utviklet i perioden november 2012 til juni Det er gjennomført fem møter i styringsgruppen og ti møter i prosjektgruppen. Rapport Juni 2013 Bør eiendomsforvaltningen organiseres som et kommunalt foretak Side 3

4 1.4 Om kommunalt foretak Kommuneloven kapittel 11 gir bestemmelser om kommunalt foretak. Kommunestyret kan selv treffe vedtak om opprettelse av kommunalt foretak, herunder velge styre og fastsette vedtekter for foretaket. Kommunale foretak skal registreres i Foretaksregisteret. Foretaket ledes av et styre og en daglig leder. Styret har myndighet til å treffe avgjørelse i alle saker som gjelder foretaket og dets virksomhet. Styret påser at virksomheten drives i samsvar med foretakets formål, vedtekter, kommunens økonomiplan og årsbudsjett og andre vedtak eller retningslinjer fastsatt av kommunestyret. Styret velges av kommunestyret selv. Et flertall av de ansatte ved foretaket kan kreve at inntil en femtedel av styrets medlemmer med varamedlemmer velges blant de ansatte. De ansattes representanter har ikke rett til å delta i behandlingen av saker som gjelder arbeidsgivers forberedelse til forhandlinger med arbeidstakere, arbeidskonflikter, rettstvister med arbeidstakerorganisasjoner eller oppsigelse av tariffavtaler. Hvis foretaket har myndighet til å treffe enkeltvedtak eller fastsette forskrifter skal de ansattes representanter i styret ikke delta i behandlingen av disse sakene. Kommunestyret selv kan når som helst foreta nyvalg av de medlemmer i styret som er valgt av kommunestyret. Rådmannen har innenfor styrets myndighetsområde ikke instruksjons- eller omgjøringsmyndighet overfor foretakets daglige leder. Rådmannen kan likevel instruere foretakets ledelse om at iverksettelsen av en sak skal utsettes til kommunestyret har behandlet saken. Før styret treffer vedtak i sak som skal behandles av kommunestyret, skal rådmannen være gitt anledning til å uttale seg om saken. Rådmannens uttalelse skal legges frem for styret ved dets behandling av saken. 1.5 Rapportens videre oppbygging Kapittel 2 beskriver nærmere kriterier for god eiendomsforvaltning. Basert på kriterier for god eiendomsforvaltning (jf. kapittel 2) har Multiconsult gjennomført erfaringsinnhenting hos fem kommuner som har organisert sin eiendomsforvaltning i kommunalt foretak (KF) og fire kommuner som har valgt å ha eiendomsforvaltningen som en del av sin basisorganisasjon. Kapittel 3 beskriver funn og konklusjoner fra denne erfaringsinnhentingen. I kapittel 4 vil vi forsøke å beskrive dagens situasjon for Frogn kommune sin eiendomsforvaltning- helt uavhengig av spørsmålet om et kommunalt foretak bør etableres eller ikke. Forbedringspotensialer vil bli belyst uavhengig av hva som blir fremtidig organisasjonsmodell. Basert på grunnlaget i kapittel 2-4 beskrives faktorer som taler for og i mot etablering av kommunalt foretak i kapittel 5 før prosjektgruppen konkluderer og gir sin anbefaling i kapittel 6. Rapport Juni 2013 Bør eiendomsforvaltningen organiseres som et kommunalt foretak Side 4

5 2. KRITERIER FOR GOD EIENDOMSFORVALTNING NOU 2004:22 (Velholdte bygninger gir mer til alle - Om eiendomsforvaltningen i kommunesektoren) beskriver at god eiendomsforvaltning er å gi brukerne gode og effektive bygg til lavest mulig kostnad. Dette innebærer å skape best mulige rammevilkår for brukernes virksomhet over tid. Mer spesifisert har en i NOU 2004:22 dokumentert at god eiendomsforvaltning vil være de krav som eieren vil stille til eiendomsforvaltningen for at denne skal kunne realisere eierens, brukernes og samfunnets mål og interesser i forhold til eiendommen og i forhold til forvaltningen av eiendommen. På dette grunnlaget beskriver NOU 2004:22 at kriterier for god eiendomsforvaltning bør være: (1) Eieren fastsetter de målene, prioriteringene og rammene som eiendomsforvaltningen skal styres etter. Når formålet er en rasjonell, kostnadseffektiv og formålseffektiv eiendomsforvaltning, må det i tillegg til fastsettelse av mål, prioriteringer og rammer innhentes informasjon om eiendommens og forvaltningens tilstand sett i forhold til disse kriteriene. Denne tilstandsinformasjonen vil gi grunnlaget for hvilke tiltak det er hensiktsmessig å sette i verk for at kriteriene skal bli oppfylt. Tilstandsinformasjon og planlegging av tiltak er hovedkomponentene i (2) et rasjonelt (målrettet) system for planlegging og styring av eiendomsforvaltningen. God eiendomsforvaltning forutsetter at et slikt system er etablert. Behovet for tilstandsinformasjon vil kunne variere fra kommune til kommune og mellom aktørene eier, bruker og forvalter. Generelt kan man imidlertid si at eiendomsforvaltningen bør ha informasjon og data vedrørende følgende områder: Eiendoms- og bygningsregister med arealer Kostnader og inntekter relatert til hvert bygg i henhold til NS 3454 Eiendommenes verdi Oversikt over de ulike brukere (leietakeroversikt) Brukerens langsiktige planer for virksomheten og konsekvens for lokaler (input til eiendommens strategi for FDVU) Eiendommenes tilstand; teknisk, innemiljø, fysisk tilgjengelighet Forbruksdata, blant annet energi og andre miljøparametere per bygg Antall brukere og lignende indikatorer for bruksintensitet og arealeffektivitet Lovpålagt dokumentasjon (branndokumentasjon, HMS, bygningsmyndighetene m.m.) Juridisk dokumentasjon vedrørende eiendommene FDVU- dokumentasjon for øvrig. Nøkkeltall som viser kostnadsnivå og eventuelt inntektsnivå, gir mulighet for å følge utviklingen av bygget over tid og for sammenligning mellom bygg eller mot andre forvaltere (benchmarking). Nøkkeltall er nødvendig for å avdekke kostnadskrevende avvik og potensial for effektivisering. Nøkkeltall er også nyttig dokumentasjon overfor både brukerne og eieren. Brukernes behov for funksjonelle, tilgjengelige og driftseffektive bygninger er en forutsetning for å oppfylle samfunnets mål om å sikre tilstrekkelig kvalitet i den offentlige tjenesteytingen. Rapport Juni 2013 Bør eiendomsforvaltningen organiseres som et kommunalt foretak Side 5

6 Samfunnets mål om bærekraftig bygging og forvaltning samt mål om god økonomisk forvaltning innebærer optimal ressursutnyttelse og minimal forurensning. Arealeffektiv bruk og lengre levetid for bygningene vil være et viktig bidrag til dette ved at materialbruk reduseres (færre kvadratmeter som bygges, sjeldnere riving eller ombygging) og ressurser til forvaltning, drift og vedlikehold reduseres (mindre areal å drifte). Arealeffektivitet kan oppnås ved økt bevissthet på sambruk, flerbruk og bruksintensitet av de lokalene man har. Arealeffektivisering gir et av de største potensialene for både kostnadsbesparelser og miljøgevinster innen eiendomsforvaltningen. Det er derfor viktig å poengtere at realisering av dette potensialet i stor grad er relatert til brukers organisering av sin virksomhet og til samspillet mellom bruker og forvalter (eier). Når vi diskuterer god eiendomsforvaltning er det derfor også relevant å se på hvilke virkemidler som kan motivere bruker til god arealøkonomi. Lengre levetid for bygninger oppnås blant annet gjennom god design, riktig materialvalg, faglig god utførelse og et godt vedlikehold i driftsfasen. For at byggene skal være funksjonelle for skiftende brukere over tid og dermed oppnå lang økonomisk levetid, kreves det fleksible og tilpasningsdyktige bygg, det vil si bygninger som har kapasitet til å bli brukt på ulike måter (generalitet), og som lett kan tilpasses endringsbehov hos eksisterende og fremtidige brukere. Disse kravene må primært ivaretas i de ulike fasene av byggeprosessen, selv om det også må tas hensyn til dem i forvaltningsfasen ved utvikling av bygningen i form av ombygging, påbygg og tilbygg. I forvaltningsfasen vil likevel hovedkriteriet være godt vedlikehold. Et godt, verdibevarende vedlikehold vil bidra til både samfunnets og eierens mål om ivaretakelse av våre felles ressurser og kapital og bidra til at brukernes effektivitet, trivsel og helse blir best mulig ivaretatt. (3) Generelle kriterier på god eiendomsforvaltning: Tilfredsstille prioriterte brukerbehov. Tilfredsstillelse av brukerbehovene er den grunnleggende forutsetningen for de fleste kommunale bygninger. Effektiv arealutnyttelse. Dette betyr at antall kvadratmeter som til enhver tid brukes til et bestemt bruksformål, bør være så lavt som mulig, forutsatt at det ikke går ut over effektiviteten i forhold til å realisere bruksformålets mål på en kostnadseffektiv måte. Lokaler det ikke lenger er behov for, bør omdisponeres til annen bruk, selges eller rives. Godt, verdibevarende vedlikehold. Vedlikeholdet vurderes i et langsiktig økonomisk perspektiv og i forhold til de politiske målene for eiendomsforvaltningen. Kostnadseffektiv eiendomsforvaltning. Kostnadene til forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling (oppgradering) optimaliseres i et livsløpsperspektiv, slik at de fastsatte målene for eiendomsforvaltningen nås med lavest mulig samlet årskostnad. Hensiktsmessig organisering av eiendomsforvaltningen som legger til rette for god faglig kompetanse på alle nivåer i eiendomsforvaltningen, et godt samarbeid og en god gjensidig rolleforståelse med klare ansvarsforhold i trekantforholdet mellom eier, forvalter og bruker. Riktige økonomiske rammebetingelser tilpasset eiendomsforvaltningens langsiktige karakter. Rapport Juni 2013 Bør eiendomsforvaltningen organiseres som et kommunalt foretak Side 6

7 (4) Lovpålagte krav skal ivaretas. Det er naturligvis en forutsetning i en god eiendomsforvaltning at lovpålagte krav ivaretas. Det inkluderer blant annet et tilfredsstillende inneklima, god fysisk tilgjengelighet, universell utforming, lav risiko for skader på personer eller miljø, tap/forringelse av materielle verdier og fysiske omgivelser som ikke har negative helsemessige effekter. 3. ERFARINGER MED BRUK AV KOMMUNALT FORETAK I ANDRE KOMMUNER Etter åpen anbudskonkurranse ble Multiconsult engasjert av Frogn kommune for å gjennomføre en erfaringsinnhenting hos 9 kommuner som har foretatt bevisste valg i forhold til sin eiendomsforvaltning. Multiconsult sin rapport er lagt ved som vedlegg til denne rapporten (jf vedlegg 1). Multiconsult intervjuet nøkkelpersoner i fem kommuner som har organisert sin eiendomsforvaltning i kommunalt foretak (KF) og fire kommuner som har valgt å ha eiendomsforvaltningen i basisorganisasjonen. Kommunene har ulik størrelse og ulike prosesser for eiendomsforvaltning, som f eks bruk av husleie og intern prising av tjenester. Intervjuobjektene har vært rådmenn, kommunalsjefer, foretaks- og virksomhetsledere. I utarbeidelse av intervjuguide og rapportstruktur har Multiconsult tatt utgangspunkt i at det skal belyses flest mulig forhold som vil ha betydning for om Frogn kommune bør etablere eller ikke bør etablere kommunalt foretak for forvaltning av sine eiendommer og bygninger. Det er tatt utgangspunkt i kriterier for god eiendomsforvaltning som er listet i NOU 2004:22 jf. denne rapportens kapittel 2. De viktigste funnene fra intervjuene er: Etablering av politisk bestemt mål og strategi for eiendomsforvaltningen er viktigere enn organisasjonsform. Kommuner som har valgt KF har tatt beslutningen for å styrke oppmerksomheten om eiendomsverdier, vedlikehold, arealeffektivitet og/eller konkurranseutsetting Kommuner som har valgt eiendomsforvaltning i basisorganisasjonen har blant annet lagt vekt på kostnadene ved omstilling og motstand fra brukere som ikke ønsker innføring av interne leie- og tjenesteavtaler Kommuner som har valgt KF opplever at det har blitt mer politisk oppmerksomhet om bevaring av verdiene i eiendomsmassen, effektiv arealbruk og effektiv eiendomsforvaltning Kommuner som har valgt KF har gitt eiendomsforvaltningen mer forutsigbare rammebetingelser for blant annet vedlikeholdsinnsats. Det er innført husleieavtaler og tjenesteavtaler med betaling for lokaler og tjenester. Denne endringen har vært krevende og det har tatt tid å etablere en vellykket ordning. Kommuner som har valgt KF opplever at de ansatte i eiendomsforvaltningen har fått tydeligere faglig identitet. Dette er bra for rekruttering og utvikling av fagkompetanse Rapport Juni 2013 Bør eiendomsforvaltningen organiseres som et kommunalt foretak Side 7

8 Intervjuene er i stor grad sammenfallende med utsagn og funn i KOBEs* veileder om kommunale eiendomsforetak av januar KOBE - kompetanse for bedre eiendomsforvaltning er et program under Statens bygningstekniske etat, som følger opp NOU 2004: 22 - Velholdte bygninger gir mer til alle. Det er i den sammenheng blitt utarbeidet en veileder/verktøykasse for folkevalgte og administrasjon i etablering, drift og utvikling av kommunale eiendomsforetak jf. Veilederen dokumenterer at foretaksmodellen i hovedsak sikrer ivaretakelse av de kriterier som gjelder for god eiendomsforvaltning. Med husleie som finansieringsgrunnlag kan et foretak blant annet gis økonomiske rammebetingelser som er tilpasset eiendomsforvaltningens langsiktige karakter, og legge til rette for et godt, verdibevarende vedlikehold. Veilederen konkluderer med at: Mål er viktigere enn organisasjonsform Prosessene er viktigere enn organisasjonsformen Kommunalt foretak som organisasjonsform bidrar til Bedre synliggjøring av verdier og ressursbehov Bedre synliggjøring av kostnadene Større forutsigbarhet for eiendomsforvaltningen Større oppmerksomhet om mål og styring Mer forretningsmessig samhandling med brukerne Veilederen påpeker at de tre viktigste aktørene for at en kommune skal lykkes med foretaket er kommunestyret, rådmannen og foretaket selv. En viktig forutsetning for at et kommunalt eiendomsforetak skal nå sine målsetninger, er at det får mulighet til å ta i bruk de verktøy som finnes tilgjengelig. Veilederen beskriver disse verktøyene og fremholder at det er handlingsrommet og de verktøyene man gir foretaket, som teller. Et eiendomsforetak må fra starten av utstyres med riktig verktøykasse. I denne sammenheng er følgende verktøy/virkemidler blitt vurdert som helt avgjørende: Foretakets vedtekter og fullmakter Klargjøring rollefordeling eier, rådmann og foretaket, samhandling og kommunikasjon mellom rådmann og foretak Bindende avtaler med leietakerne på forsvarlig nivå Fondsetableringer og disposisjon av fond Disposisjon av merverdiavgiftkompensasjon Kjøp og salg av bygg og tomter Informasjon og skolering av virksomhetene i sin rolle som leietakere Etikk, servicefokus og god ledelse av foretaket Strategi for foretaket Profesjonalitet og kompetanse i foretaket Effektivitet Nøkkeltall og benchmarking Foretaket er synliggjort på en positiv måte. Rapport Juni 2013 Bør eiendomsforvaltningen organiseres som et kommunalt foretak Side 8

9 4. EIENDOMSFORVALTNINGEN I FROGN KOMMUNE Prosjektgruppen vil i kapittel 4 forsøke å beskrive dagens situasjon for Frogn kommune sin eiendomsforvaltning- helt uavhengig av spørsmålet om et kommunalt foretak bør etableres eller ikke. Forbedringspotensialer vil bli belyst uavhengig av fremtidig organisasjonsmodell. For forhold knyttet til kommunens utleieboliger henvises det til kommunestyremeldingen om boligutvikling som ble behandlet i kommunestyret 10. september Kort oppsummert kan en si at Frogn kommune har i dag ca. 180 utleieboliger (ca kvm) fordelt på boliger i selveide bygg, i borettslag og boligsameie. Boligene varierer i størrelse, alder og standard. Svært mange av boligene mangler hc- tilgjengelighet. På en del steder er boligtomtene dårlig utnyttet arealmessig. Halvparten av de kommunale utleieboligene har tilstandsgrad 2 eller 3, det vil si betydelig vedlikeholdsetterslep. Tekniske krav er ikke oppfylt, det oppstår følgeskader og vedlikeholdsetterslepet eskalerer fra år til år. Konsekvensen er en dårlig kapitalforvaltning ved at realkapitalen forringes, behovet for reinvesteringer øker samt at det er et stort udekket behov for kommunale boliger. For å møte disse utfordringene har kommunestyremeldingen om boligutvikling beskrevet en rekke tiltak som er vedtatt gjennomført av kommunestyret. Gjennomføringen av disse tiltakene vil ikke bli påvirket av en endring av organisasjonsmodell og omhandles ikke videre i denne rapporten. Vi har i denne rapporten valgt å fokusere videre på formålsbyggene. Hva angår formålsbygg så er dette bygg som skal tjene bestemte formål. Frogn kommune eier i dag formålsbygg i et omfang på ca kvm. Kommunens formålsbygg omfatter skolebygg, barnehagebygg, helseinstitusjoner, bygg/anlegg til bruk for kultur- og idrettsformål samt administrasjonslokaler. Kommunestyret har selv ansvaret for å foreta og prioritere investeringer og avsette midler til forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling (FDVU) av bygningsmassen. Prosjektgruppen har gått nærmere inn i de økonomiske forholdene knyttet til Frogn kommune sin eiendomsforvaltning. Investering i formålsbygg koster kommunen i dag i gjennomsnitt ca. kr ,- per kvm (fratrukket merverdiavgift og ulike former for tilskudd). I hovedsak blir alle investeringer i Frogn kommune lånefinansiert. Det innebærer at det påløper kapitalkostnader som følge av gjennomførte investeringer. Dersom en beregner 4 % rente og 40 års nedbetalingstid vil det innebære at Frogn kommune har en gjennomsnittlig årlig kapitalkostnad per investert kvm på 615,- kr. Avskrivningsperioden for investeringen er fastsatt til 40 år hvilket gir en årlig avskrivningskostnad per investert kvm på 750,- kr. Dette forutsetter imidlertid at det utføres et forsvarlig og tilstrekkelig vedlikehold på bygningsmassen. For Frogn kommune er det fastsatt i økonomisk handlingsprogram at et forsvarlig vedlikehold utgjør kr 125,- per kvm per år. Det faktiske vedlikeholdsnivået i kommunen er langt lavere og i 2012 var dette nivået på kr 35,- per kvm. Dette nivået er så lavt at konsekvensen er at verdien av bygningsmassen forringes og det er sannsynlig at konsekvensen av en slik mangel på prioritering av vedlikeholdet vil innebære at avskrivningsperioden for bygningsmassen må reduseres med 10 år. Det vil si fra 40 til 30 år og som vil medføre at den årlige gjennomsnittlige avskrivningskostnaden øker med 250 kr til kr 1000,- per investert kvm. I tillegg påløper det årlige driftskostnader for å ivareta drifts- og serviceoppgaver, teknisk tilsyn, renhold samt kostnader til strøm, forsikring, kommunale avgifter mm. I sum utgjør Rapport Juni 2013 Bør eiendomsforvaltningen organiseres som et kommunalt foretak Side 9

10 dette ca. kr 350,- per kvm per år i Frogn kommune. Ut av dette kan en se at kommunens totale årlige kostnader knyttet til forvaltningen av sine formålsbygg er som følger. Årlige kostnader for Frogn kommune i 2012 Antall kvm Investeringskostnad per kvm Sum Gjennomsnittlig årlig kapitalkostnad (4% - avdragstid 40 år) Årlig avskrivningskostnad (30 år) Vedlikeholdskostnader Driftskostnader Årlig kostnad forbundet med formålsbygg Dersom Frogn kommune hadde avsatt midler til verdibevarende vedlikehold lik målsetting i økonomisk handlingsprogram hadde kostnadsbildet sett slik ut. Årlige kostnader dersom vedlikehold prioriteres iht målsetting i HP Antall kvm Investeringskostnad per kvm Sum Gjennomsnittlig årlig kapitalkostnad (4% - avdragstid 40 år) Årlig avskrivningskostnad (40 år) Vedlikeholdskostnader per kvm Driftskostnader Årlig kostnad forbundet med formålsbygg En økning/prioritering av vedlikeholdet fra dagens nivå til målsettingen om kr 125 per kvm utgjør for kommunen 6,75 millioner kroner. Konsekvensen er imidlertid at årlige avskrivningskostnader kan reduseres med 18,75 millioner kroner. Samlet effekt for kommunen er en årlig besparelse på 12 millioner kroner. Dersom kommunen videre hadde avsatt midler til reinvesteringer lik avskrivningskostnaden hadde kostnadsbildet i forhold til eiendomsforvaltningen sett slik ut. Årlige kostnader dersom det avsettes penger til reinvesteringer (ikke låneopptak) Antall kvm Investeringskostnad per kvm Sum Gjennomsnittlig årlig kapitalkostnad (4% - avdragstid 40 år) Årlig avskrivningskostnad (40 år) Vedlikeholdskostnader per kvm Driftskostnader Årlig kostnad forbundet med formålsbygg Kapitalkostnadene for å reinvestere den kommunale bygningsmassen vil være betydelige for Frogn kommune i årene fremover dersom det ikke avsettes penger til reinvesteringer. Slik det Rapport Juni 2013 Bør eiendomsforvaltningen organiseres som et kommunalt foretak Side 10

11 ser ut kan Frogn kommune oppnå 46,125 millioner kroner i årlige besparelser ved å innføre et system der det avsettes midler til reinvestering i formålsbygg. Om ikke dette er nok kan ytterligere besparelser oppnås dersom den kommunale bygningsmassen blir mer arealeffektiv. 4 kvm kommunal bygningsmasse per innbygger bør være et realistisk mål. Det vil si at den kommunale bygningsmassen i dag bør kunne reduseres fra kvm ned til kvm. Med en slik arealeffektivisering hadde kostnadsbildet i forhold til eiendomsforvaltningen sett slik ut. Årlige kostnader dersom det foretas arealeffektivisering lik måltall 4 kvm per innbygger Antall kvm Investeringskostnad per kvm Sum Gjennomsnittlig årlig kapitalkostnad (4% - avdragstid 40 år) Årlig avskrivningskostnad (40 år) Vedlikeholdskostnader per kvm Driftskostnader Årlig kostnad forbundet med formålsbygg Gjennom tre hovedgrep, (1) implementere verdibevarende vedlikehold lik målsetting i HP 13-16, (2) avsette midler til fremtidige reinvesteringer i formålsbygg (ikke låneopptak) og (3) gjennomføre arealeffektivisering lik måltall 4 kvm per innbygger, - kan kommunen oppnå en årlig besparelse i sin eiendomsforvaltning på 76,5 millioner kroner, hvilket er mer enn en halvering av dagens kostnader knyttet til eiendomsforvaltningen. Prosjektgruppen mener at uavhengig av at eiendomsforvaltningen fortsatt skal være organisert i basisorganisasjonen eller i kommunalt foretak så må mye av dette forbedringspotensialet kunne realiseres. Det må uavhengig av organisasjonsform innføres et system der det (1) avsettes tilstrekkelig midler til verdibevarende vedlikehold, (2) det avsettes årlig penger til reinvesteringer (3) det innføres systemer og incentiver der det vil lønne seg økonomisk for tjenestestedene å bruke mindre areal enn i dag. Under vises et eksempel på hvilken økonomisk effekt det har å øke vedlikeholdet til 125 kr/per kvm, avsette halvparten av årlig avskrivningskostnad til reinvesteringer (50 % egenkapital ved reinvestering (25,3 MNOK)) og gjennomføre tiltak som kan bidra til 10 % reduksjon/effektivisering i arealbruk. Antall kvm Investeringskostnad per kvm Sum Gjennomsnittlig årlig kapitalkostnad (4% - avdragstid 40 år) Årlig avskrivningskostnad (40 år) Vedlikeholdskostnader per kvm Driftskostnader Årlig kostnad forbundet med formålsbygg Gjennom systematiske grep innenfor tre disse hovedområdene viser beregningene i dette tilfellet at man kan redusere kommunens årlige kostnader knyttet til eiendomsforvaltning fra Rapport Juni 2013 Bør eiendomsforvaltningen organiseres som et kommunalt foretak Side 11

12 dagens nivå på 150 millioner kroner ned til 103,4 millioner kroner. Med andre ord en årlig besparelse på 46,6 millioner kroner. Prosjektgruppen har videre foretatt en vurdering av kommunens eiendomsforvaltning etter kriterier for god eiendomsforvaltning jf kapittel 2. Målene slik de er definert i HP er for generelle og ideelle og det er en ubalanse mellom mål og virkemidler. Kommunens eiendomsforvaltning preges lite av langsiktighet og fungerer ikke godt nok som et strategisk virkemiddel for kommunen. Kostnadsbildet og potensialet for årlige besparelser er et meget godt eksempel på dette. Et av hovedproblemene er at kommunens arealer og bygg oppfattes av brukerne som et gratis produkt/tjeneste. Dette gir flere utslag i hverdagen. Det finnes mange eksempler på at det har vist seg vanskelig å få avhendet eiendom som det ikke lenger er tjenstlige behov for, eller å få endret bestående leieforhold som innebærer mindre tilgang til areal for disse brukerne. Etterspørselen etter mer areal er fra brukerne omfattende, men det finnes i liten grad vilje hos brukerne til å finansiere dette merarealet. Den vesentligste årsaken til dette er at brukerne ikke har noe økonomisk ansvar for de arealene som de benytter seg av. I den kommunale tjenesteproduksjonen er det derfor svært få som føler et direkte ansvar for å bruke mindre areal. Som et eksempel utgjør kommunens seks skolebygg ca kvm, med en årlig eiendomskostnad for kommunen på 80 millioner kroner (inkludert avskrivningskostnader og kapitalkostnader). For hver elev utgjør dette ca. kr ,-. Selv om alle disse kostnadene heller ikke kommer frem i KOSTRA, ligger vi allikevel langt over gjennomsnittet. Effektiviseringspotensialet er betydelig. Det er imidlertid en utfordring at slike kostnader ikke er synlig i et skolebudsjett. 64 millioner av disse kostnadene er heller ikke synlig i kommunens driftsbudsjett fordi de omhandler årlige avskrivningskostnader og kapitalkostnader. De resterende kostnadene (16 millioner) er en del av driftsbudsjettet til enhet for teknisk drift og forvaltning, men er heller ikke her synliggjort eller spesifisert eksplisitt i budsjettet. Uavhengig av organisasjonsmodell må kommunen derfor få på plass et husleiesystem der årlige eiendomskostnader blir belastet tjenestestedene på lik linje med andre virkemidler i deres tjenesteproduksjon. Dette systemet må sikre at brukerne har reelle valg til å ta rasjonelle beslutninger og på den måten kunne redusere sine eiendomskostnader. Avtalene må tilordnes slik at roller, ansvar og gjennomføring av oppgaver mellom bruker og forvalter er regulert. Videre må nytt FDV- system anskaffes og implementeres slik at det etableres bedre økonomisk synliggjøring, bedre oversikter over teknisk tilstand og dokumentasjon av ressursbehov for forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling. De største potensialene for å kunne bruke vesentlig mindre penger på eiendomsforvaltning enn i dag er helt uavhengig av valg av organisasjonsmodell. Gjennomføring av større reformer innen de store tjenestesektorene oppvekst og omsorg samt sørge for en sanering av eksisterende administrasjonslokaler vil definitivt være de mest effektive tiltakene. Eldre bygningsmasse som har uegnede/lite effektive planløsninger, nedslitte tekniske anlegg, utfordringer med hensyn til tilrettelegging for universell utforming og høye FDV- og brukerkostnader, må saneres og erstattes med bygg som i høy grad ivaretar prinsippene om generalitet, fleksibilitet og god driftsøkonomi. Mens kommunen innenfor omsorgssektoren er Rapport Juni 2013 Bør eiendomsforvaltningen organiseres som et kommunalt foretak Side 12

13 godt i gang med å identifisere hvordan en kan få realisert forbedringspotensialene gjennom helsebyggprosjektet har iveren for å gjennomføre strukturelle reformer vært begrenset innenfor oppvekstsektoren. Uavhengig av ambisjoner med hensyn til gjennomføring av endrings-/nybyggprosjekter er etableringen av et godt prosjektstyringsregime en helt nødvendig forutsetning for å sikre en slik utvikling. For utviklingsprosjekter/nybyggprosjekter er egnede fullmakter med spesifiserte økonomiske rammer, tydelige bestillinger, systematisk risikostyring og sterk økonomisk kontroll helt nødvendige faktorer som må være på plass, uavhengig av organisasjonsmodell. Forvaltningsrevisjonsrapport fra Follo Distriktsrevisjon viser at kommunens nye prosjektstyringsregime er godt, men at det må implementeres fullt ut i hele kommunen. Ivaretakelsen og styringen av kommunens byggherreoppgaver er en helt naturlig del av eiendomsforvaltningen i Frogn kommune. 5. FAKTORER SOM TALER FOR OG I MOT ETABLERING AV KOMMUNALT FORETAK I FROGN KOMMUNE Basert på rapporten fra Multiconsult (kapittel 3) og vurderingen av Frogn kommunes eiendomsforvaltning (kapittel 4) har prosjektgruppen vurdert faktorer som taler for og i mot etablering av kommunalt foretak i Frogn kommune i forhold til kriterier for god eiendomsforvaltning (kapittel 2). 5.1 Vil etablering av kommunalt foretak bidra til bedre prosesser for å fastsette overordnede politisk bestemte mål for eiendomsforvaltningen? I kapittel 4 ble det dokumentert betydelige effektiviseringspotensialer innen eiendomsforvaltningen. Dette kan også sies å være en indikasjon på at målene og kontrollen av måloppnåelsen og effekten av forbedringstiltak har hatt for liten oppmerksomhet hos beslutningstakere på politisk og administrativt nivå over flere år. Prosjektgruppens vurdering er at organisasjonsform her har ikke har vært avgjørende. Det er vanskelig å forutsi at en etablering av foretak vil i større grad bidra til at det blir større oppmerksomhet på målene og måloppnåelsen blant beslutningstakere. Det avgjørende er at beslutningstakere har interesse for og kunnskap om målene, måloppnåelsen og kjenner til hvilke tiltak/virkemidler som må tas i bruk for å bedre måloppnåelsen. Dersom det vedtas å etablere foretak bør målene for eiendomsforvaltningen vedtektsfestet slik som Drammen kommune gjennomførte i sin etablering av foretak. Leder av foretakets styre må ha kunnskap og erfaring fra styring av en eiendomsvirksomhet og styrets medlemmer bør inneha denne kunnskapen/erfaringen. 5.2 Vil etablering av kommunalt foretak bidra til bedre planlegging og styring av eiendomsforvaltningen? Det kan være vanskelig å si om et kommunalt foretak vil bidra til bedre planlegging og styring av eiendomsforvaltningen enn med dagens organisering. Men dersom det velges etablert et kommunalt foretak må foretaket styres etter mål og resultatkrav gitt av Rapport Juni 2013 Bør eiendomsforvaltningen organiseres som et kommunalt foretak Side 13

14 kommunestyret og foretakets styre må tildeles styringsverktøy og fullmakter fra kommunestyret som gjør at de reelt sett kan handle strategisk i eiendomsmarkedet. Dersom en velger å fortsette med eiendomsforvaltningen i en basisorganisasjon må rådmannens myndighet og fullmakter gjennomgås og klargjøres med henblikk på å sikre en effektiv eiendomsforvaltning. Kommunestyret selv bør i prinsippet vedta mål og rammer for eiendomsforvaltningen, mens rådmann eller det kommunale foretaket står for strategiutvikling og operasjonell gjennomføring. Uavhengig om det etableres kommunalt foretak eller ikke må samhandlingen mellom forvalter og bruker forbedres. Det må på plass forpliktende leieavtaler på forsvarlig nivå og som binder de ulike parter økonomisk. Det må videre etableres bedre oversikter over status i eiendomsporteføljen og bedre rutiner for rapportering. Fokus bør ligge på økonomi, teknisk tilstand og utviklingsplaner. Det bør i større grad rettes fokus på utvikling av arealer for å få til en bedre kostnads- /arealeffektivitet. Frogn kommunes etablerte prosjektstyringsregime må videreføres og implementeres for hele prosjektporteføljen. Dette er forhold som må styres under god ledelse uavhengig av om det etableres kommunalt foretak eller ikke. 5.3 Vil etablering av kommunalt foretak bidra til en mer hensiktsmessig organisering av eiendomsforvaltningen? Rolle- og oppgaveforståelsen mellom bruker og forvalter må forbedres og avtaler mellom bruker og forvalter må på plass for å regulere roller, ansvar og gjennomføring av oppgaver. Mer forpliktende avtaler må på plass. Dette uavhengig av om det etableres kommunalt foretak eller ikke. Prosjektgruppens vurdering er imidlertid at ved etablering av foretak vil det ligge større forpliktelser knyttet til å gjennomføre disse prosessene på en tilfredsstillende måte og det antas at prosessene vil sannsynligvis også kunne foregå raskere. Med et kommunalt foretak er man nødt til å gjøre eiendomsforvaltningen avtalestyrt som i seg selv vil bidra til en bedre organisering. 5.4 Vil etablering av kommunalt foretak bidra til at de økonomiske rammebetingelsene blir mer tilpasset eiendomsforvaltningens langsiktige karakter Uavhengig av om det etableres foretak eller ikke trenger Frogn kommune bedre system og rutiner for å sikre ivaretakelsen av et godt verdibevarende vedlikehold. Bevisst fastsettelse av husleie (Kostnadsdekkende husleie for formålsbygg og gjengs leie for boliger) er det mest effektive virkemiddelet som sikrer en jevn kontantstrøm og som gjør det mulig å realisere langsiktige planer om vedlikehold og oppgradering. Det er behov for bedre synliggjøring av verdier og dokumentasjon av behov for ressurser til vedlikehold. Prinsipper for husleiefastsettelse må vurderes nærmere i lys av de forbedringspotensialer som kan oppnås jf kapittel 4. Rapport Juni 2013 Bør eiendomsforvaltningen organiseres som et kommunalt foretak Side 14

15 Gjennom en etablering av foretak vil det ligge større forpliktelser og incentiver for at disse systemene kommer raskere på plass og trolig er det større sannsynlighet for at de vil kunne fungere mer tilfredsstillende over tid. 5.5 Vil etablering av kommunalt foretak bidra til bedre tilfredsstillelse av prioriterte brukerbehov og mer effektiv arealutnyttelse? Å imøtekomme brukerkrav handler i stor grad om riktig plassering av økonomisk ansvar og evne til å sikre rask finansiering av nødvendige tiltak. Vurderingen er den samme her som i de to ovennevnte punkter. Ved etablering av foretak vil det ligge større forpliktelser og incentiver for at disse systemene kommer raskere på plass og det er større sannsynlighet for at de vil kunne fungere tilfredsstillende over tid. 5.6 Vil etablering av kommunalt foretak bidra til bedre drift og prosjektgjennomføring? Prosjektgruppen støtter seg på de erfaringer Multiconsult har innhentet knyttet til dette spørsmålet. De operative tjenestene som renhold og vaktmestertjenester skal leveres i henhold til etablerte kvalitetskrav og til en konkurransedyktig kostnad for kommunen. Dette innebærer at tjenestene må være spesifisert med omfang og kvalitetskrav og at det er mulig å følge opp kostnadene for sammenligning med andre. Dette kan gjøres i basisorganisasjonen og i et kommunalt foretak. Det er ikke mulig å si at etablering av kommunalt foretak vil spille noen rolle her. Det avgjørende er at kvaliteten og kostnadene forbundet med tjenestene følges opp over tid. Når det gjelder prosjektstyring/-gjennomføring kan dette gjennomføres like godt i basisorganisasjonen som i et kommunalt foretak. 5.7 Vil etablering av kommunalt foretak bidra til bedre utvikling av kommunens eiendommer? Utvikling av kommunens eiendommer vil i stor grad avhenge av politiske mål, ambisjoner og gjennomføringsvilje. Utgangspunktet er at slike prosesser kan like godt gjennomføres i basisorganisasjonen som i et kommunalt foretak. Som det er kommentert i kapittel 5.2 er det viktig at foretakets styre tildeles styringsverktøy og fullmakter fra kommunestyret som gjør at de reelt sett kan handle strategisk i eiendomsmarkedet. Kommunestyret må gi mål og rammer for kommunens utvikling av eiendommer, mens foretaket må stå for strategiutvikling og operasjonell gjennomføring. På samme måte må dette gjelde for rådmannen dersom dagens organisering beholdes. 5.8 Konsekvenser for ansatte Dersom det etableres kommunalt foretak vil de ansatte i kommunens eiendomsvirksomhet fortsatt være ansatt i kommunen. Kommunalt foretak er del av kommunen som juridisk enhet. Dermed oppstår det ingen endring i de formelle rettighetene. Gjennom erfaringsinnhentingen påpekes det at identitetsfølelsen i et eget kommunalt foretak føles tydeligere enn i basisorganisasjonen. Dette er positivt for samhold og lagbygging. Flere av foretakslederne i Rapport Juni 2013 Bør eiendomsforvaltningen organiseres som et kommunalt foretak Side 15

16 andre kommuner har påpekt at denne identiteten gjør det attraktivt for fagpersoner å arbeide i kommunes eiendomsforvaltning. Det kan likevel ikke legges skjul på at gjennom prosessene med etablering av foretak kan det oppstå uro i organisasjonen og det vil påløpe omstillingskostnader. Den største uroen vil normalt handle om at ansatte kan ha mistanke om at den politiske eller den administrative ledelsen jobber med agendaer der målet er å få til en konkurranseutsetting av tjenester og/eller gjennomføre en nedbemanning for å spare kostnader. Prosjektgruppens vurdering er derfor at dersom det skal etableres foretak må det ikke være uklarhet om hva målene med etableringen av foretaket er. Det må spilles med åpne kort helt fra starten av. Samtidig må prosessen med etableringen av foretaket organiseres som et prosjekt og de ansattes arbeidsbetingelser og rettigheter må være avklart i forkant av etableringen. Frogn kommune sitt tekniske fagmiljø er sårbart og lite. Denne sårbarheten vil øke ytterligere dersom funksjoner splittes mellom foretak og basisorganisasjonen innenfor teknisk sektor. Dersom det etableres foretak bør det derfor vurderes nærmere hvor klokt det er å splitte opp allerede små fagmiljøer i enda flere enheter. Eiendomsforvaltningsoppgaver, prosjektstyring og kommunaltekniske oppgaver har mange grensesnitt som henger sammen. Et kommunalt foretak kan beslutte enkeltvedtak og fastsette forskrifter i henhold til vedtekter og fullmakter. Innenfor de kommunaltekniske disiplinene er myndighetsutøvelsen dog kun en liten del av hele oppgaveporteføljen der forvaltning, drift og vedlikehold og utvikling av den kommunale infrastrukturen er den klart største oppgaven. Oppgaver som relaterer seg til rådgivning/bistand for klienter i forhold til bruk av personrettede virkemidler fra Husbanken bør imidlertid uansett forbli i kommunens basisorganisasjon fordi disse oppgavene har meget tette og sammenvevde grensesnitt mellom kommunens omsorgsenheter samt NAV. Oppgaven til det kommunale foretaket bør være å sikre en effektiv kommunal boligproduksjon herunder bruk av Husbankens prosjektrettede virkemidler for å imøtekomme behovene for kommunale utleieboliger, mens basisorganisasjonen med NAV inkludert sin oppgave bør fortsatt være å utøve klientbistand. Prosjektgruppens vurdering er videre at kommunens årlige budsjetter neppe blir større selv om kommunalt foretak etableres. Dette kan lede til økt konfliktnivå/interessekonflikt mellom brukerne og eiendomsforvalteren. For at dette ikke skal bli en konsekvens er det avgjørende at avtalene mellom forvalter og brukere er etablert som del av etableringen av foretaket og disse er effektive fra første dag foretaket er i drift. Videre er det en kritisk suksessfaktor at det gjennomføres gode prosesser mellom forvalter og brukere for å sikre bedre arealeffektivitet, kostnadsreduksjoner og mer effektiv tjenesteproduksjon. Kompetansen til eiendomsforvaltere til å gjennomføre slike prosesser vil her være helt avgjørende. Kostnadene til administrasjon kan øke, spesielt i en overgangsperiode. Dersom det blir aktuelt å etablere kommunalt foretak må de administrative funksjonene utredes særskilt. Rapport Juni 2013 Bør eiendomsforvaltningen organiseres som et kommunalt foretak Side 16

17 6. KONKLUSJON/ANBEFALING Kommunen må gjennomgå styringsstrukturen for eiendomsforvaltningen. Kommunestyret selv bør i prinsippet vedta mål og rammer for eiendomsforvaltningen, mens rådmann eller det kommunale foretaket står for strategiutvikling og operasjonell gjennomføring. Behovet for konkrete styringsverktøy og fullmakter må gjennomgås uavhengig av om kommunen velger å etablere foretak eller å beholde dagens organisasjonsform. Uavhengig av organisasjonsform må det innføres et system der det (1) avsettes tilstrekkelig midler til verdibevarende vedlikehold, (2) det avsettes årlig penger til å foreta reinvesteringer (3) det innføres systemer og incentiver som bidrar til en bedre arealeffektivitet. Etablering av kommunalt foretak vil i større grad sikre at de reelle kostnadene knyttet til eiendomsforvaltningen synliggjøres, finansieringen vil bli preget av mer langsiktighet og prosessene med å få på plass forpliktende avtaler mellom brukerne og eiendomsforvalter vil kunne foregå raskere enn om man fortsatt velger eiendomsforvaltningen som del av basisorganisasjonen. Etablering av et kommunalt foretak betinger at følgende forutsetninger oppfylles: a) Det må etableres tydelige mål for hvorfor kommunalt foretak skal etableres og målene må være fastsatt i foretakets vedtekter. b) Foretaket styres etter mål og resultatkrav gitt av kommunestyret og foretaket må tildeles styringsverktøy og fullmakter som gjør at de reelt sett kan opptre strategisk i markedet. c) Leder av foretakets styre må ha kunnskap og erfaring fra styring av en eiendomsvirksomhet og styrets medlemmer bør inneha denne kunnskapen/erfaringen. d) Forpliktende leieavtaler mellom forvalter og bruker er effektiv fra første dag foretaket er i drift. e) Det gjennomføres grundige vurderinger med hensyn til hvilke oppgaver som skal overføres til det kommunale foretaket. Dette for å hindre at kommunen må dublere eller kan tape kritisk/sårbar kompetanse. f) Oppgaver som relaterer seg til rådgivning/bistand for klienter i forhold til bruk av personrettede virkemidler fra Husbanken forblir i kommunens basisorganisasjon. Ansvaret for forvaltningen av de prosjektrettede virkemidlene bør imidlertid ligge i det kommunale foretaket. g) De ansattes arbeidsbetingelser og rettigheter avklares i forkant av etableringen. h) Det må innhentes juridisk assistanse i forbindelse med etableringen. Dersom disse forutsetningene blir oppfylt vil prosjektgruppen kunne anbefale en etablering av kommunalt foretak. Hvis kommunestyret velger å etablere foretak vil prosjektgruppen anbefale at man etablerer et prosjekt som legger grunnlaget for en vellykket etablering. Prosjektet bør innledningsvis ha fokus på styringsstrukturer og beslutningsprosesser mellom kommunestyret, rådmannen og det kommunale foretaket. Et slikt prosjekt bør ledes av den person som innledningsvis vil kunne ha rollen som styreleder i et eventuelt kommunalt foretak. Rapport Juni 2013 Bør eiendomsforvaltningen organiseres som et kommunalt foretak Side 17