SKOLE OG UTDANNING PÅ DAGSORDENEN?

Transkript

1 NORUT Samfunnsforskning AS Rapport nr 01/2004 SKOLE OG UTDANNING PÅ DAGSORDENEN? EN UNDERSØKELSE AV KOMMUNALE OG FYLKESKOMMUNALE TOPPLEDERE SIN OPPMERKSOMHET OM INNHOLDET I SKOLE OG UTDANNING Unn Doris Bæck og Toril Ringholm NORUT Samfunnsforskning AS februar 2004

2

3 Prosjektnavn Den politiske og administrative toppledelsens engasjement for skolen i kommuner og fylkeskommuner" Oppdragsgiver(e) Prosjektnr 4458 Kommunenes Sentralforbund Dokumentnr Dokumenttype Status SF 01x/år Rapport Åpen ISSN ISBN Ant sider Oppdragsgivers ref Prosjektleder Signatur Dato Torill Ringholm Forfatter (e) Unn Doris Bæck og Toril Ringholm Tittel Skole og utdanning på dagsordenen? Resymé Undersøkelsen viser at toppledere i norske kommuner og fylkeskommuner ikke opplever at de sidene ved skole og utdanning som de mener er st å satse på, kvalitet og innhold, gjenspeiles i de sakene som er på sakskartet i de besluttende organer. Her har fortsatt saker som angår økonomi og skolebygninger en dominerende posisjon. Om vi sammenligner mellom ulike sektorer, tyder en gjennomgang av et utvalg slike sakskart på at kvalitetsspørsmål innenfor skole og utdanning opptrer oftere enn kvalitetsspørsmål innenfor andre sektorer. Topplederne deltar i en rekke formelle og uformelle fora knyttet til skole- og utdanningsområdet. De mener selv at deres engasjement omkring innholds- og kvalitetssiden av skolens virksomhet har økt de siste årene, en oppfatning som også de hovedtillitsvalgte for undervisning i noen grad deler. Topplederne gir uttrykk for å ha liten kapasitet for å utvikle et sterkere engasjement på dette området. De faktorene som sterkest synes å bidra til å stimulere engasjementet, er direkte kontakt med det som skjer i skolen, samt oppbygging av kunnskap om skoleområdet. Generelt finner vi svært små forskjeller mellom kommuner og fylkeskommuner. Emneord Skole, innhold, kvalitet, toppledelse, dagsorden Noter Postadresse: NORUT Samfunnsforskning Postboks 6434 N-9294 TROMSØ Telefon: Telefaks: E-post: admin@samf.norut.no

4

5 FORORD Denne rapporten utgjør dokumentasjonen fra prosjektet Den politiske og administrative toppledelsens engasjement for skolen og utdanningen i norske kommuner og fylkeskommuner. Prosjektet er et oppdrag fra Kommunenes Sentralforbund og startet opp høsten Unn Doris Bæck og undertegnede har stått for gjennomføringen av prosjektet, med god assistanse fra Jutta Birnbickel. Hun har hatt jobben med utsending og punching av spørreskjema. Underveis har vi hatt gode hjelpere som har bidratt med kommentarer. Liv Buen og Margoth Hovda Lien kommenterte utkast til spørreskjema og kom med verdifulle forslag til forbedringer. Referansegruppa til prosjektet, som har bestått av rådmannsutvalget i Nordland, har lest gjennom og kommentert så vel undersøkelsesopplegg som utkast til deler av rapporten. Deres innsiktsfulle kommentarer har vært e for sluttproduktet. Vi vil også takke KS, ved Kari Anne Osborg, Eva Lian og Katrine Nikolaisen, for et godt samarbeid, preget av forståelse og konstruktive diskusjoner. Toril Ringholm Tromsø, februar 2004 v

6

7 INNHOLDSFORTEGNELSE FORORD... V INNHOLDSFORTEGNELSE...VII 1 SAMMENDRAG FORMÅL, BAKGRUNN OG AVGRENSNING DATAMATERIALET DE VIKTIGSTE RESULTATENE FOKUS FOR VIDERE UTVIKLINGSARBEID UNDERSØKELSEN OG BAKGRUNNEN FOR DEN INNHOLD OG KVALITET PÅ TOPPLEDERNES DAGSORDEN? BAKGRUNNEN FOR UNDERSØKELSEN RAPPORTENS OPPBYGGING OM DAGSORDENBEGREPET HVA ER EN DAGSORDEN? FORMELL OG UFORMELL DAGSORDEN DATAGRUNNLAGET SPØRRESKJEMA DAGSORDENANLYSE CASE-STUDIER ENGASJERER TOPPLEDERNE SEG I SKOLE OG UTDANNING? HVA MENER VI MED KVALITET OG INNHOLD? DEN FORMELLE DAGSORDENEN Hvilke saker kommer på sakskartet? Hvilke saker mener topplederne er e? Deltakelse i formelle fora DEN UFORMELLE DAGSORDENEN Hvem har topplederne uformell kontakt med? Toppledernes informasjonsinnhenting VURDERING AV EGET ENGASJEMENT Oppfatninger om eget engasjement Hvor oppleves egen deltakelse? HVORDAN KOMMER SAKER PÅ DAGSORDENEN? Strukturdebatt og plan i Vågan kommune Lang tradisjon i Nordland fylkeskommune Den gode skole som prosjekt i Røyken kommune OPPSUMMERING VIKTIGE FAKTORER FOR Å FREMME KVALITET I SKOLEN HVILKE FAKTORER ER VIKTIGST? De kommunale toppledernes rangering vii

8 6.1.2 De fylkeskommunale toppledernes rangering HVEM ER PÅDRIVERNE? Pådrivere i kommunene Pådrivere i fylkeskommunene Variasjon etter politisk tilhørighet AKSJONER OG MEDIEOPPMERKSOMHET SOM PÅDRIVERE OPPSUMMERING HVA MENER DE TILLITSVALGTE? HVEM ER VIKTIGE PÅDRIVERE HVEM GJØR BEST INNSATS FOR SKOLEUTVIKLING? VURDERING AV UTVIKLINGSTREKK OPPSUMMERING KAN ENGASJEMENTET BLANT TOPPLEDERNE ØKES? HVA STIMULERER ENGASJEMENTET? Hva engasjerer de kommunale topplederne? Hva engasjerer de fylkeskommunale topplederne? ERFARINGER FRA CASE-STUDIENE Kunnskap Konflikt Kontinuitet DEN KOMMUNALE TOPPLEDELSEN OG REKTORENE OPPSUMMERING...83 REFERANSER...85 OVERSIKT OVER TABELLER...86 OVERSIKT OVER FIGURER...90 APPENDIX...91 viii

9 1 SAMMENDRAG 1.1 FORMÅL, BAKGRUNN OG AVGRENSNING Dette prosjektet er gjennomført på oppdrag fra Kommunenes Sentralforbund. Det ble igangsatt høsten Formålet med prosjektet er at det skal utgjøre et kunnskapsgrunnlag for kommuner og fylkekommuner og for Kommunenes Sentralforbund når det gjelder å sette i gang tiltak for å skape engasjement om innhold og kvalitet i skole og utdanning. I denne undersøkelsen er det de kommunale og fylkeskommunale toppledernes dagsorden når det gjelder innhold og kvalitet i skole og utdanning som står i fokus. Bakgrunnen for undersøkelsen er sammensatt. Dels finner vi den i tidligere undersøkelser, som har vist at disse spørsmålene generelt er lite fokusert i kommunene, dels finner vi den i de senere års utvikling både innenfor offentlig sektor generelt, der kvalitetsutvikling står i fokus i mange sammenhenger og der skolekvalitet er særlig fokusert fra sentralt hold. Undersøkelsen er avgrenset til å omfatte topplederne fordi dette er en gruppe kommunale og fylkeskommunale aktører som betraktes som e med hensyn til å bringe nye saksområder opp til debatt og få dem plasser på sakskartet til besluttende organer. Topplederne er samtidig en gruppe som en ikke har mye kunnskap om fra før når det gjelder spørsmålet om den oppmerksomhet skole og utdanning får i kommuner og fylkeskommuner. Utgangspunktet for kartleggingen av toppledernes dagsorden har vært en vid definisjon av selve dagsordenbegrepet. I det ligger at vi ikke har avgrenset den til bare å omfatte de formelle beslutningsarenaer som topplederne deltar i innenfor dette feltet. Også et visst spekter av uformelle kontakter er fanget opp, i likhet med hva som er e kilder til informasjon. Når det gjelder den innholdsmessige siden av dagsordenen, er denne undersøkt ved å se på hva topplederne mener er e faktorer for den videre utvikling av skole- og utdanningsfeltet. 1.2 DATAMATERIALET Undersøkelsen er gjennomført ved hjelp av tre datasett: 1) spørreskjema til et representativt utvalg kommunale og fylkeskommunale toppledere, og til hovedtillitsvalgte i et mindre utvalg av kommuner, 2) undersøkelse av sakslisten til et utvalg kommunestyremøter og fylkesutvalgsmøter og 3) case-studier av to kommuner og en fylkeskommune. Som toppledere er i denne sammenheng regnet ordfører, rådmann, leder av komite eller utvalg for skolesaker samt 1

10 skolesjef, i kommunene, og fylkesordfører, fylkesrådmann eller administrasjonssjef, leder for komité eller utvalg for utdanningssaker og utdanningssjef i fylkeskommunene. Case-studiene omfatter Nordland fylkeskommune, Røyken kommune i Buskerud og Vågan kommune i Nordland. 1.3 DE VIKTIGSTE RESULTATENE Undersøkelsen viser at en vesentlig andel av de sakene som er på dagsordenen i kommunestyrene og i fylkesutvalgsmøter, handler om skolesektoren. I kommunene finner vi flere saker som angår innhold og kvalitet i skolesektoren enn vi finner saker som angår disse aspektene i pleie- og omsorgssektoren og teknisk sektor. Dette er basert på registrering av tittelen på saker som har vært tilbehandling i første halvdel av I fylkeskommunene ligger innholdssiden i skolen omtrent likt med kvalitet i pleie- og omsorgssektoren og kvalitet i samferdselssektoren, ut fra samme type registrering av fylkestingssaker. Ser vi på hvordan topplederne opplever at fokuset fordeler seg innenfor skole- og utdanningsområdet, er spørsmål om økonomi og om bygningsmessige forhold fremdeles mest fokusert i de sentrale organer, både i kommuner og fylkeskommuner, selv om denne tendensen er svakere i fylkekommunene. Slik sett ser det ut til at det ikke har skjedd en nevneverdig forandring i tiden som er gått siden Nordlandsforskning sin kartlegging i Samtidig gir topplederne i kommunene klart og tydelig uttrykk for at nettopp innhold og kvalitet i skole og utdanning er de områdene som det nå er størst behov for å satse på. Både i kommunene og fylkeskommunene kommer kvalitet i skolene best ut både i konkurranse med to andre sektorer, og i konkurranse med andre sider av skolepolitikken. Forklaringen på dette misforholdet mellom hva som faktisk er på sakskartet og hva topplederne mener er, kan finnes i flere forhold. For det første kan det være et uttrykk for manglende kunnskap om skole- og utdanningsfeltet. For å bidra til å få et tema på sakskartet, må en ha kunnskap om feltet, og case-studiene viser tydelig at det er behov for slik kunnskap i kommunene. De viser også at det å satse på skolering av politikerne virker motiverende og gir dem en opplevelse av å trenge gjennom stammespråket i skolen. For det andre kan det tenkes at selv om topplederne mener at innhold og kvalitet i skolen er det som er st å satse på, er det likevel slik at saker som handler om teknisk standard og økonomi, presser seg fram. Dersom taket ramler ned eller 2

11 golvet angripes av mugg, er det en krisesituasjon som skyver andre, mer esoteriske spørsmål i bakgrunnen. For det tredje er det i realiteten ikke vanntette skott mellom innhold, teknisk standard og økonomi. Derfor kan det hende at kvalitets- og innholdsaspektet er mer på sakskartet enn vår klassifisering gir uttrykk for. Samtidig er det tankevekkende i alle fall, at det er disse aspektene som trer fram gjennom en kartlegging som er basert på sakens navn. Ser vi på hvilke fora og skolerelaterte arenaer topplederne deltar på, er det selvsagt skolesjefene som er de mest aktive. Vi finner imidlertid at også de andre topplederne jevnt over er relativt aktive i både formelle og uformelle sammenhenger. Det varierer noe med hensyn på hvilke arenaer de deltar mest og minst i. Det gjelder både i kommuner og fylkeskommuner. I dette spørsmålet har vi ikke relevant sammenligningsgrunnlag, verken fra tidligere undersøkelser eller i forhold til andre sektorer. Der er derfor vanskelig å ha en oppfatning av om skole- og utdanningsområdet kommer godt eller dårlig ut. Spørreundersøkelsen ble gjennomført i forkant av kommune- og fylkestingsvalget 2003, men det er en overraskende liten andel av denne deltakelsen som har sammenheng med valgkampen. Vi har med andre ord med et dagligdags fenomen å gjøre. Topplederne har også meninger om hva som er e faktorer for å fremme kvalitet i skolen. Andelen som svarer vet ikke på dette spørsmålet er forsvinnende liten. Rektorene trer fram som en nøkkelfaktor, både i de kommunale og de fylkeskommunale toppledernes vurderinger. Lærernes kompetanse er også vurdert som svært. På spørsmål om hvem som er de ste pådriverne for utviklingsarbeid i skolen, i egen kommune, er det også rektorene som rangerer høyest. Samtidig viser erfaringer fra case-studiene at det er en viss uro med hensyn til at rektorene styrker sin posisjon i det kommunale styringssystemet ved overgangen fra en tradisjonell etatsmodell til en to-nivåmodell. Dette må ses i sammenheng med at politikerne generelt oppfattes som lite aktive på skoleområdet og helt klart ikke betraktes som pådrivere i utviklingsarbeidet. De hovedtillitsvalgte i kommunene deler et stykke på vei de kommunale toppledernes oppfatninger om at toppledelsens engasjement for innholdssiden i skolen er styrket de siste årene. Det må likevel påpekes at de tillitsvalgte er mer nøkterne i sine vurderinger på dette punktet enn topplederne er selv. De er heller ikke særlig enige i at toppledelsens engasjement er godt, når en ser det i sammenheng med at de også har andre områder å ivareta. Fra de tillitsvalgtes synspunkt er det med andre ord et forbedringspotensial, mens toppledelsen heller 3

12 mer til oppfatningen om at engasjementet er så godt som en kan vente, ut fra forholdene. 1.4 FOKUS FOR VIDERE UTVIKLINGSARBEID Gjennom en kombinasjon av data fra spørreskjemaene og fra case-studiene trer det fram et sett av faktorer som synes e for et eventuelt utviklingsarbeid på dette området. Blant disse faktorene trer kunnskap og kontakt med enkeltskoler og/eller prosjekt- og utviklingsarbeid fram som særlig e. Andre faktorer som er identifisert som e med hensyn til å sette innhold og kvalitet i skole og utdanning på dagsordenen, og med hensyn å vedlikeholde en dagsorden for innhold og kvalitet, er konflikt og kontinuitet. Formodentlig finnes det en mengde måter å kombinere disse faktorene på. 4

13 2 UNDERSØKELSEN OG BAKGRUNNEN FOR DEN Spørsmål som angår innhold og kvalitet i skole og utdanning er stadig under debatt. Politiske signaler og tiltak fra sentralt nivå går ut på å sette større fokus på disse sidene av skolesektoren, og rundt om i kommunene foregår det et betydelig utviklingsarbeid på dette området. Samtidig er det mange ubesvarte spørsmål knyttet til hvem som egentlig er engasjert i dette arbeidet og på hvilken måte engasjementet kommer til uttrykk. Skolesektoren utgjør en vesentlig del av kommunenes og fylkeskommunenes samlede virksomhet. I fylkeskommunene har videregående utdanning økt sin andel betraktelig etter at ansvaret for sykehusene ble overført til staten. Spørsmålet er: Avspeiles dette i toppledernes oppmerksomhet og dagsorden? Det er dette spørsmålet som ligger til grunn for den undersøkelsen som denne rapporten presenterer resultater fra. Dette kapitlet presenterer problemstillingen og gir en skisse av den faglige og politiske sammenhengen som begrunner den. 2.1 INNHOLD OG KVALITET PÅ TOPPLEDERNES DAGSORDEN? Den overordnede problemstillingen i dette prosjektet er: I hvilken grad er spørsmål om innhold og kvalitet på den kommunale og fylkeskommunale toppledelsen sin dagsorden? Dette er et spørsmål som, enkelt som det kan fortone seg, krever avklaringer på flere punkter: For det første med hensyn til hva vi mener med dagsorden, for det andre hva vi mener med kvalitet og innhold og for det tredje hvem som inkluderes i betegnelsen toppleder. Dette skal vi komme tilbake til i tur og orden. Problemstillingen rommer også et sett av delproblemstillinger. Disse vil tre fram i analysen av datamaterialet og skal bare kort skisseres her. Først og fremst dreier det seg om å identifisere toppledelsens agenda når det gjelder skole og utdanning. Hvor ofte og på hvilke måter er denne gruppen aktører engasjert i slike spørsmål? Den andre kategorien av delproblemstillinger handler om å forklare det mønsteret som trer fram. En dagsorden bygges gjennom et samspill av politiske preferanser og verdier, strukturelle forklaringer, offentlig oppmerksomhet og lokale forhold. Rammene for dette prosjektet gjør at vi ikke har hatt ambisjoner om å trenge dypt ned i arsenalet av mulige forklaringsfaktorer. Identifiseringen av toppledelsens dagsorden har klart vært den vesentlige delen av prosjektet. 5

14 Vi har likevel valgt å undersøke om dagsordenen på e punkter varierer med en del generelle strukturelle og institusjonelle forhold, som kommunestørrelse, sentralitet og partipolitiske forhold. Kommunestørrelse kan f eks slå ut på ulike måter. Den ene siden er at store kommuner har flere arbeidsoppgaver og mer virksomhet å ivareta, og at sektorinterne vurderinger av kvalitet og innhold dermed ikke når opp i konkurransen om toppledelsens oppmerksomhet. På den andre siden innebærer dette også flere fagpersoner; et større faglig miljø som kan medvirke til å sette kvalitet og innhold på dagsordenen. Partipolitiske skillelinjer gir gjerne heller svake utslag på kommunenivå. Tradisjonelt har andre konfliktlinjer ofte vist seg å være vel så e i lokale politiske spørsmål. Det er likevel et poeng å undersøke om ulik partitilhørighet gir ulik grad av oppmerksomhet om skole og utdanning på lokalt nivå, fordi dette er et tema som har vært sterkt framme i den politiske debatten, f eks i forbindelse med lokalvalgene i En annen type forklaringsfaktorer kan ligge i lokale forhold, som f eks at aksjoner og pressgruppevirksomhet, gjerne i et samspill med stor medieoppmerksomhet, er med på å løfte fram saker som handler om innhold og kvalitet. Formålet med denne analysen er å bidra til at arbeidet med innhold og kvalitet i skole og utdanning forbedres på både lokalt og regionalt nivå. Den rollen som denne undersøkelsen kan spille i en slik sammenheng, er ved å identifisere et mulig forbedringspotensial. Dette utgjør en delproblemstilling i seg selv. 2.2 BAKGRUNNEN FOR UNDERSØKELSEN Ifølge Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa, Opplæringslova, er det kommunen som har ansvar for organisering og drift av grunnskolen, mens fylkeskommunens ansvar gjelder videregående utdanning. Dette ansvaret omfatter så vel fysisk og pedagogisk tilrettelegging som økonomisk og administrativ. Kommunene er pålagt å ha pedagogisk konsulent eller veiledningstjeneste overfor skolene. Samtidig er det et faktum at staten tradisjonelt har hatt en betydelig rolle innenfor grunnskolen, for det første ved å være den sentrale myndighet for utforming av lover og retningslinjer og for det andre gjennom etablering av sentrale veiledningsinstanser og gjennomføring av en rekke forsøks- og 6

15 utviklingsprogram. Tidligere lå ansvaret for utviklingsarbeid i skolene i departementet, men dette har de siste årene vært ivaretatt gjennom Læringssenteret. Slik sett kan en si at grunnskolen i lang tid har vært et område der både stat og kommune har kunnet øve innflytelse over virkemidlene, og der graden av kommunal autonomi har vært relativt høy (Kjellberg 1979, kap 7). Spørsmålet er imidlertid i hvor stor grad kommunene har benyttet seg av de frihetsgradene de har hatt. Resultatene fra en undersøkelse som ble gjennomført av Nordlandsforskning i 2000, tyder på at det politiske engasjementet i kommunene når det gjelder skolesektoren, først og fremst handler om fysisk tilrettelegging og driftsmidler (Madsen 2000:94). Spørsmål som angår innhold og kvalitet er kommunepolitikerne betydelig mindre opptatte av. Mens disse spørsmålene er på dagsordenen i 90% av skolene, er det bare 17% av kommunenes overordnede politiske organer som har behandlet slike spørsmål (Madsen 2000:97). Den samme undersøkelsen viser imidlertid også at kommuneadministrasjonen, ved skolesjef og/eller pedagogisk konsulent, ivaretar kontakten med skolene gjennom månedlige fellesmøter med rektorene og gjennom besøk ved den enkelte skole. Undersøkelsen forteller ikke spesifikt i hvilken grad spørsmål omkring innhold og kvalitet blir diskutert på disse møtene, men det er nok rimelig å anta at det skjer. Det er skolesjefenes og pedagogisk konsulent sin kontakt med skolene som er undersøkt her. Vi finner følgelig ikke opplysninger om eventuell kontakt mellom andre administrative eller politiske ledere og skolene. Fylkeskommunene er ikke omfattet av undersøkelsen. Disse forskningsresultatene er basert på data som ble samlet inn for fire år siden, og i mellomtiden har det skjedd strukturelle endringer som i høy grad kan ha påvirket utviklingen når det gjelder kommunenes engasjement overfor skolen. For det første har Utdannings- og forskningsdepartementet intensivert sin innsats for å fremme lokal kvalitetsutvikling, f eks gjennom ordningen med bonusskoler og demonstrasjonsskoler. Et kraftig signal om at kommunene får større ansvar for skolene er også overføring av forhandlingsansvaret for lærerne fra stat til kommune. Fylkeskommunene har også gjennomgått endringer som kan ha bidratt til et sterkere fokus på utdanningssektoren. For det første er de frigjort fra ansvaret for sykehussektoren, og utdanning er nå den største sektoren innenfor fylkeskommunal virksomhet. For det andre er rollen som regional utviklingsaktør vesentlig tyngre vektlagt enn tidligere. Kompetanse og utdanning spiller en betydelig rolle i tenkingen om regional utvikling, og det er derfor naturlig å ha forventninger om at dette vil skape økt fokus på hvilken rolle utdanningsetaten kan spille i en slik sammenheng. 7

16 Når denne undersøkelsen dreier seg om hvorvidt den kommunale og fylkeskommunale toppledelsen har spørsmål om innhold og kvalitet på sin dagsorden, er dette forankret i det som er påpekt tidligere; at vi vet at det er en jobb for sektoradministrasjonen å engasjere seg i skolespørsmål, men at nettopp denne typen spørsmål i svært liten grad behandles i de overordnede politiske organer. Generelt vil det være slik i en hierarkisk organisasjon, at engasjement i en sak eller omkring et tema fra toppledelsen sin side er et signal om at dette oppfattes som. Eller omvendt: Dersom innhold og kvalitet i skolen virkelig oppfattes som i kommuner og fylkeskommuner, vil det være noe som toppledelsen er opptatt med. I tidligere undersøkelser om skole- og utdanningssektoren er det ikke satt direkte fokus på nettopp dette spørsmålet. Undersøkelsen gir slik sett kunnskap om et spørsmål der det finnes lite kunnskap fra før. I tillegg har vi det forhold at de data som indikerer noe om toppledelsens engasjement, slik som den nevnte undersøkelsen fra Nordlandsforskning (Madsen 2000) om hvorvidt saker som angår innhold og kvalitet blir behandlet i overordnede politiske organer, gir grunnlag for antagelser om at toppledelsen er svært lite engasjert i disse spørsmålene. På denne bakgrunn framstår det som å kartlegge nettopp toppledelsens dagsorden på dette området. For det første for å komplettere bildet av kommunenes engasjement og aktivitet for disse aspektene ved skolesektoren, og for det andre for å identifisere områder der utviklingsarbeid kan ha en positiv effekt. I tillegg vil det være i noen grad å undersøke om det har skjedd en utvikling på dette området de siste årene. 2.3 RAPPORTENS OPPBYGGING Første del av rapporten, kapitlene 2 og 3 og 4, presenterer bakgrunnen, de faglige avgrensningene og den metodiske tilnærmingen til kartleggingen. I kapittel 5, 6 og 7 legger vi fram data fra de tre undersøkelsene som er gjennomført: Spørreskjema, analyse av sakskart og case-studier. Kapittel 5 er en presentasjon av toppledernes dagsorden, der både formelle og uformelle sider er registrert. Kapitlet viser også gjennom eksempler fra case-studiene ulike måter å sette innholds- og kvalitetssiden ved skolen på dagsordenen. I kapittel 6 ser vi på hva topplederne selv mener er e faktorer og pådrivere i arbeidet med skoleutvikling og i kapittel 7 presenterer vi de vurderingene hovedtillitsvalgte i kommunene har på et lite utvalg av disse spørsmålene. I kapittel 8 vurderer vi de funn som er gjort i forhold til formålet med undersøkelsen, som er å være et bidrag i det framtidige utviklingsarbeidet. 8

17 3 OM DAGSORDENBEGREPET En politisk dagsorden kan bygges gjennom svært ulike prosesser, og kan komme til uttrykk på ulike måter. Et nytt tema kan trenge en modningsfase med informasjonssøking, uformelle kontakter og samtaler før det får et formalisert uttrykk, og for eksempel kommer til syne i besluttende organer. Dette kapitlet gjør rede for det perspektivet på dagsordenbegrepet som ligger til grunn for utformingen av denne undersøkelsen. 3.1 HVA ER EN DAGSORDEN? Begrepet dagsorden brukes på forskjellige måter og med ulike presisjonsnivå. Dagsordenen for et møte er listen over saker som skal behandles i møtet, mens begrepet den politiske dagsordenen favner spekteret av spørsmål eller problemer som for tiden er opp til politisk debatt. Begge disse forståelsene av dagsordenbegrepet har et tidsaspekt og et prioriteringsaspekt ved seg, uttrykt i Dearing og Rogers s definisjon: An agenda is a set of issues that are communicated in a hierarcy of importance at a point in time. (Dearing and Rogers 1996:2) Denne definisjonen innholder også en forståelse av at når noen saker er på den politiske dagsordenen, er det andre som holdes utenfor. En politisk dagsorden kan bygges gjennom svært forskjellige prosesser. En mulighet er at plutselige og uventede hendelser eller samfunnsendringer kan gjøre at et tema helt uventet settes på dagsordenen til politiske organer som ikke tidligere har hatt dette som tema. En annen er den langsomme og møysommelige prosessen med å skape interesse, kanskje gjennom en kombinasjon av å introdusere generelle problemstillinger og å lansere enkeltsaker som er egnet til å fange interessen. Sentrale enkeltaktører kan i slike tilfeller være opptatt av et tema eller problemområde på ulike måter, uten at det kan avleses på dagsordenen til politiske organer som de deltar i. Det kan komme til uttrykk som deltakelse i samfunnsdebatten, som uformelle samtaler med andre som er engasjert i dette feltet eller som aktiv kunnskapsinnhenting. Litteraturen om dagsordenbygging gir ikke en klar og utvetydig definisjon av når en sak eller et spørsmål kan betraktes som satt på dagsordenen. Det henger sammen med variasjoner i oppfatningene om hva som er å betrakte som en politisk prosess; når er et spørsmål fanget opp i det politiske systemet? Enkelte vil avgrense det politiske systemet til det formelle beslutningsapparatet, mens 9

18 andre også vil inkludere større eller mindre deler av omgivelsene. En mye brukt beskrivelse av disse to politikkoppfatningene, er det beslutningsorienterte og det prosessorienterte perspektivet. I sin rendyrkede form er det beslutningsorienterte perspektivet et perspektiv som legger stor vekt på de formelle sidene ved den politiske prosessen, mens det prosessorienterte er mer åpent for prosessens uformelle aspekter. Et beslutningsorientert perspektiv gjør det på mange måter enklere å avgrense en politisk prosess, og har slik sett et analytisk fortrinn. Problemet er at en dermed står i fare for å ikke fange opp e sider ved det problemområdet som studeres. På den andre siden kan et prosessorientert perspektiv gjøre analysen utflytende og uoversiktlig ved at for mange elementer trekkes inn. På dette dilemmaet finnes det ikke et allmenngyldig svar, ut over det å foreta avgrensningene i tråd med sitt beste faglige skjønn og selvsagt på en måte som står i forhold til det spørsmålet som skal besvares. 3.2 FORMELL OG UFORMELL DAGSORDEN Som det går fram av det foregående, kan en med bakgrunn i de strukturelle endringene på skoleområdet ha forventninger om at beslutningstakere i kommuner og fylkeskommuner er mer opptatt av de spørsmålene som angår innhold og kvalitet enn det som var tilfellet for noen år siden. Samtidig må en være åpen for at dette kan være en prosess som tar tid. En kan neppe ha forventninger om dramatiske forandringer i forhold til det som kom fram i undersøkelsen som ble gjort av Nordlandsforskning i 2000 (Madsen 2000). Det kunne en hatt dersom de endringene som er beskrevet hadde preg av nasjonal krise eller en annen form for akutt situasjon, f eks ved at store deler av dagens læreplanverk ble opphevet og de enkelte kommunene fikk ansvar for på kort tid å utvikle sine egne, basert på lokale behov og muligheter. Derfor er det etter vår oppfatning å ha en relativt romslig tilnærming til hva vi betrakter som toppledelsens dagsorden. Dersom vi bare undersøker antall saker innenfor dette området som er til behandling i kommunenes besluttende organer, og toppledernes befatning med disse, vil vi ikke fange opp andre fora de måtte delta i, der slike spørsmål aktualiseres. Vi må ha som utgangspunkt at det kan være snakk om en dagsorden for innhold og kvalitet i skolen, som er under utvikling. Derfor må det settes fokus både på formelle og uformelle fora, på toppledernes holdninger, og også på deres kunnskap om feltet. Dette vil gi et mer helhetlig bilde av toppledernes engasjement om skole og utdanning. 10

19 En slik tilnærming kan også fortelle mer om karakteren av prosesser som eventuelt er under utvikling. Hvem er det topplederne har kontakt med i disse spørsmålene, hvilke former for kontakt er det mye av og hvilke er det lite av? Ikke minst er dette med tanke på at undersøkelsen skal være en del av beslutningsgrunnlaget for utviklingsarbeid som skal stimulere til økt engasjement omkring innhold og kvalitet i skole og utdanning. Selvsagt er ikke alle former for oppmerksomhet og engasjement like betydningsfulle. Det at et bredt spekter av toppledernes formelle og uformelle aktiviteter på området kartlegges, betyr ikke at alle aktiviteter og all deltakelse veier like tungt i en samlet vurdering av deres dagsorden. Det vil helt klart være et sterkere signal dersom en kommune ofte har saker som angår innhold og kvalitet i skolen oppe på kommunestyremøter, enn dersom rådmannen fra tid til annen er med på møter med f eks enkeltskoler eller representanter for foreldrene. 11

20 12

21 4 DATAGRUNNLAGET Analysene i denne rapporten baserer seg på tre typer av data: Spørreskjema til den politiske og administrative toppledelsen i et representativt utvalg av kommuner og fylkeskommuner, samt spørreskjema til et mindre antall hovedtillitsvalgte for undervisning i kommunene. Analyse av dagsorden for et tilfeldig utvalg av kommunestyre- og fylkestingsmøter. Case-studier. 4.1 SPØRRESKJEMA Det er gjennomført tre Spørreskjema-undersøkelser: En som omfatter kommunene, en blant den fylkeskommunale toppledelsen, samt en blant hovedtillitsvalgte i kommunene. Kommunesurveyen og fylkeskommunesurveyen baserer seg i stor grad på samme spørreskjema, mens surveyen for tillitsvalgte er en forenklet versjon av dette. Surveyene er i sin helhet forberedt, gjennomført og analysert av NORUT Samfunnsforskning AS. Utvalg og svarprosent. Når det gjelder kommunesurveyen er det trukket et tilfeldig utvalg på 240 kommuner i Norge (cirka 55 % av kommunene). Dette omfanget sikrer at ulike typer kommuner hva gjelder størrelse, sentralitet, politisk sammensetning og organisasjonsform, blir representert i utvalget. I hver av disse kommune har rådmann, ordfører, fagsjef for den etat eller fagavdeling som har ansvar for undervisning, samt leder for politisk fagkomité/fagutvalg for utdanningsområdet fått tilsendt et spørreskjema. Mange kommuner har i forbindelse med omorganisering til tonivå-modell valgt å ikke ha skolesjef. Der dette er tilfellet, har vi bedt om at en konsulent i rådmannens stab med ansvar for skoleområdet fyller ut skjemaet. Vi har ikke oversikt over hvor mange skjema som er fylt ut av en skolesjef og hvor mange som er fylt ut av en konsulent. Etter 2 purrerunder var til sammen 605 av i alt 960 spørreskjemaer returnert i utfylt tilstand. Dette gir en svarprosent på 63 %. Når det gjelder fylkeskommunesurveyen har fylkesrådmann/administrasjonssjef, fylkesordfører, fylkesutdanningssjef og lederen for fagutvalget for utdanningsspørsmål i 17 fylkeskommuner 1 blitt bedt om å svare på 1 Vi valgte å trekke et utvalg av fylkeskommuner fremfor å operere med hele populasjonen for å unngå problemer knyttet til frafall fra populasjonsundersøkelser. Selv om det å oppnå tilnærmelsesvis 100 % svar fra hele populasjonen nok hadde vært praktisk gjennomførtbart, var dette noe som måtte vurderes opp mot de ressursmessige rammene i prosjektet sammen med verdien av hvorvidt dette eventuelt ville styrke undersøkelsen. Vi vurderte det dithen at det ikke var noen sterke argumenter for å gjøre en 13