4.3 KOMMUNAL UTVECKLINGSPOLITIK

Transkript

1 4.3 KOMMUNAL UTVECKLINGSPOLITIK KOMMUNEN SOM SAMFUNNSUTVIKLER TORIL RINGHOLM Norske kommuner har en lang historie som initiativtakere, pådrivere og samarbeidspartnere i lokal samfunnsutvikling (Baldersheim 1987, Teigen 2000, Finstad og Aarsæther 2003, Flo 2003). Innenfor enkelte, spesifikke tema er denne rollen godt dokumentert og analysert. Det gjelder særlig for den innsatsen kommunene har gjort for næringsutvikling, der den norske forskningen har vært relativt omfattende (Baldersheim 1993, Bukve 2001). Et visst fokus har det også vært på kommunenes samarbeid med frivillige organisasjoner (Selle og Øymyr 1995, Wollebæk og Selle 2002, Nødland m.fl. 2007). I de seinere år har også spørsmål om kommunenes utviklerrolle innenfor stedsutvikling og tjenesteproduksjon, samt miljø- og klimaspørsmål vært på forskernes dagsorden. Vi ser det i stor grad i form av evalueringer av ulike sentralt initierte utviklingsprogrammer. De lange tradisjonene til tross, har det også vært hevdet i diskusjonene om kommunenes rolle at de senere års økte fokus på tjenesteproduksjonen og brukerrollen i kommunenes virksomhet, som følge av en mer New Public Management orientert styringsfilosofi, har nedtonet kommunenes utviklerrolle. KOMMUNEN SOM SAMFUNNSUTVIKLER Samtidig som kommunenes utviklerrolle har vært tydelig både i den kommunale praksis og i forskningen, har en fram til 2009 ikke hatt en samlet framstilling av hvordan ulike kommuner fyller denne rollen hvordan de vektlegger ulike tema og i hvilken grad de lykkes med det. I 2009 gjennomførte Norut Tromsø i samarbeid med Universitetet i Tromsø og Norut Alta en undersøkelse på oppdrag for Kommunal- og Regionaldepartementet (KRD). Hensikten med denne var nettopp å få et bredere og mer helhetlig bilde av norske kommuners innsats for lokal samfunnsutvikling. Problemstillingen som prosjektet Kommunen som samfunnsutvikler bygget på, var følgende: Hvordan definerer og angriper norske kommuner utfordringen om å engasjere seg i lokal samfunnsutvikling? Herunder var definert et sett av delproblemstillinger knyttet til tematisk innretning, organisering, samarbeidsrelasjoner og kommuneplanens betydning. 312

2 Forskerteamet besto av Toril Ringholm (prosjektleder), Norut Tromsø, Nils Aarsæther, Universitetet i Tromsø, Vigdis Nygaard, Norut Alta og Per Selle, Universitetet i Bergen. Nettopp fordi hensikten var å fange opp et bredt spekter av lokal samfunnsutvikling, la vi en vid definisjon av begrepet samfunnsutvikling til grunn. Begrepet kan for eksempel omfatte areal- og samfunnsplanlegging, næringsutvikling, stedsutvikling, demokratiutvikling og utradisjonelle grep innenfor tjenesteutvikling I forkant av undersøkelsen gjennomførte vi en pilotstudie i form av et enkelt spørreskjema til deltakerne på KS sin høstkonferanse for Troms og Finnmark, i oktober I januar 2009 sendte vi ut et elektronisk spørreskjema til ordførere og rådmenn i alle norske kommuner, med unntak for de fem største byene. Hovedtemaene i undersøkelsen var: Tematisk innretning og grad av engasjement for lokal samfunnsutvikling, samarbeidspartnere på de ulike temaene og resultater av innstasen. Den totale svarprosenten var 33%. I en god del av kommunene har enten ordfører eller rådmann svart, noe som betyr at vi har svar fra 53% av kommunene. Svarene fordelte seg svært godt i henhild til mønsteret for landet som helhet, på indikatorer som størrelse og sentralitet. Vi gjennomførte også intervju med ansatte i til sammen 7 fylkeskommuner, om fylkeskommunens kontakt og samarbeid med kommunene om lokal samfunnsutvikling. På samme måte intervjuet vi ansatte i Fylkesmannens landbruksetat i fem fylker. Til sist gjennomførte vi dybdestudier av det kommunale utviklingsarbeidet i fire kommuner. To av dem var små, med færre enn 2000 innbyggere og to middels store, med mellom og innbyggere. Blant informantene var både politikere, ansatte i kommuneadministrasjonen og aktører utenfor kommuneorganisasjonen som samarbeidet med kommunen om lokal samfunnsutvikling. KOMMUNENE FREMDELES AKTIVE SAMFUNNSUTVIKLERE Norske kommuner oppfatter seg selv generelt som svært aktive når det gjelder å drive lokal samfunnsutvikling, og resultatene av undersøkelsen utfordrer dermed sterkt oppfatningen om at inspirasjonen fra New Public Management har lagt en demper på denne siden av den kommunale virksomheten. Ordførere og rådmenn rapporterer om kommunalt utviklingsengasjement over et bredt spekter av tema. Vektleggingen av dem framgår av tabell

3 TABELL 1: INNSATS FOR SAMFUNNSUTVIKLING PÅ SPESIFISERTE OMRÅDER. Totalt Ordfører Rådmann I arbeidet med samfunnsdelen av kommuneplanen 4,37 4,25 4,48 I arbeidet med arealdelen av kommuneplanen 4,80 4,83 4,78 I næringsrettet utviklingsarbeid 4,50 4,54 4,46 Som stedsutvikling gjennom fysisk utforming 4,14 4,13 4,16 Gjennom tiltak for å skape engasjement og tilhørighet 4,24 4,33 4,17 Ved å satse på miljø- og klimarettede tiltak 3,70 3,86 3,55 Gjennom nyskapende og utradisjonelle grep i utviklingen av tjenestetilbudet 3,55 3,54 3,56 Som tiltak for å stimulere til demokratisk deltakelse 3,69 3,73 3,65 Løsninger for samferdsel, transport og digital infrastruktur 4,36 4,43 4,29 Satsing på omdømmebygging og presentasjon av kommunen 4,31 4,42 4,20 Gjennom tiltak for inkludering av nye innbyggere 3,74 3,78 3,7 Kommentar: Gjennomsnittsskåre på skala 1 6, der 1=svært lite, 6=svært mye, N=

4 Tabellen bør nok leses med større interesse for den relative vektleggingen av de ulike tema enn for den konkrete verdien respondentene har gitt hver enkelt tema. Et interessant funn er at det synes som om kommuneplanen, både areal- og samfunnsdelen, spiller en viktig rolle når det gjelder å handtere økende kompleksitet i utviklingsarbeidet. Våre data tyder ikke på at kommuner generelt mister oversikt og kontroll fordi de har for mange baller i luften. Det kan imidlertid se ut til at det enkelte ganger er et bevisst valg å gi avkall på kontroll for å bruke tilgjengelige personellressurser i aktivt utviklingsprosjekter. Dybdestudiene i de fire kommunene tyder på at kompleksiteten i utviklingsarbeidet øker, på den måten at nye tema kobles til eksisterende eller nylig gjennomførte arbeider. I den enkelte kommune er dette en gradvis prosess, som utvikles over lengre tid, og gjerne ved at prosjekt følger på prosjekt. Lokal samfunnsutvikling er i høy grad et felt der kommunene samarbeider med andre. De finner samarbeidspartnere både lokalt, regionalt og på sentralt nivå, innenfor offentlig så vel som privat sektor, og blant frivillige organisasjoner. Lokalt er det næringslivet og de frivillige organisasjonene som er de viktigste, og regionalt er det andre kommuner, fylkeskommuner og regional stat. Blant de regionale trer fylkeskommunen fram som klart viktigst. Vi ser også at kommunene tenderer mot å inngå i stabile samarbeidsrelasjoner, og at disse synes å utvikles med utgangspunkt i det tema eller den profil kommunen vektlegger. Kommunene mener generelt at de har relativt god kompetanse på områder som har betydning i lokalt utviklingsarbeid, og den øker med økende kommunestørrelse. Denne oppfatningen utfordres sterkt av synspunktene fra eksterne aktører som kommunene samarbeider med. Både i fylkeskommunene og i Fylkesmannens landbruksavdeling opplever man etterspørselen etter faglig hjelp og medvirkning i utviklingsprosjekter som betydelig større enn de har muligheter til å tilfredsstille. Løsningen for fylkeskommunene synes i stor grad å være at en samhandler med kommunene regionvis heller enn enkeltvis. Kompetansemiljøer som universitet, høgskoler og forskningsinstitutt blir oppgitt å være vel så viktige samarbeidspartnere for kommunene, som konsulentselskaper. Sentrale aktører som staten og KS har i de senere årene gjennomført flere utviklingsprogrammer rettet inn mot lokal samfunnsutvikling. Både survey og case-studier tyder på at kommunene har nytte av å delta i slike programmer, både fordi det skapes konkrete resultater, og fordi det øker kompetansen i kommunene. En annen gevinst er at deltakelsen også gir tilgang til nettverk som kommunene kan aktivere i forbindelse med nye prosjekter. Vi ser at kommunene er viktige aktører i et nettverk der de kan hente inn både økonomiske og kompetansemessige ressurser. Det er likevel god grunn 315

5 til å anta at den innflytelsen den enkelte kommune kan ha i slike nettverk, varierer over tid. Vår undersøkelse har ikke gitt rom for å gå nærmere inne på dette temaet. Kommunene har også en klar oppfatning av at det kommer resultater ut av den innsatsen de setter inn på de ulike tema for lokal samfunnsutvikling. Dette varierer noe, og kommuneplanlegging, næringsrettet utviklingsarbeid, samferdsel og stedsutvikling er blant de temaene der de i størst grad mener å oppnå resultater. De temaene det ser ut til å være vanskeligst å se resultater av, til tross for satsing, dreier seg om å ta nye og utradisjonelle grep i tjenesteutviklingen, samt innenfor miljø- og klimarettede tiltak. Samtidig betrakter kommunene seg som ganske vellykket når det gjelder å skape økt trivsel blant innbyggerne og i å øke motivasjonen blant de ansatte. I og med at det er første gang en så bredspektret undersøkelse av kommunenes utviklingsengasjement gjennomføres, foreligger det ikke noe samlet materiale fra tidligere som gir grunnlag for å sammenligne og trekke konklusjoner om utviklingstrekk. Vi har likevel pekt på at det synes som om kompleksiteten i dette arbeidet øker, i alle fall i en del kommuner. Prosjekt bygger på prosjekt og arbeidet antar stadig nye forgreininger. Dels skjer dette som en respons på sentrale initiativ og dels gjennom ulike nye lokale impulser. NYE SPØRSMÅL Det ligger interessante spørsmål i forlengelsen av denne undersøkelsen. Først og fremst dreier det seg om forbindelsen mellom plan og prosjekt i lokalt utviklingsarbeid, et tema som det ikke finnes mye systematisk empirisk kunnskap om. Et annet tema som peker seg ut for mer dyptpløyende studier er kompleksiteten i kommunenes utviklingsengasjement. Videre vil et nærmere fokus på de prioriteringene som gjøres i de regionale utviklingskonstellasjonene, som ut fra våre data framtrer som svært viktige for kommunene, kunne kaste lys over kompleksiteten i den lokale utviklingsdynamikken. På bakgrunn av de forskjellige oppfatningene i kommune, fylkeskommune og regional stat når det gjaldt utviklingskompetanse i kommunene, er det også grunn til å se nærmere på hvilken kompetanse ulike kommuner faktisk har til å gjøre innflytelse gjeldende i ulike samarbeidsrelasjoner. I forlengelsen av dette ligger spørsmålet om hvorvidt noen kommuner blir vinnere og andre tapere med hensyn til å være attraktive for fremtidige arbeidstakere og innbyggere. 316

6 UTVALGTE PUBLIKASJONER Ringholm, Toril, 2011, Kommuner i utvikling. Plan 1/2011. Oslo: Universitetsforlaget. Ringholm, Toril, Nils Aarsæther, Vigdis Nygaard og Per Selle, 2009, Kommunene som samfunnsutvikler. En undersøkelse av norske kommuners arbeid med lokal samfunnsutvikling. Rapport 8/2009. Tromsø: Norut Tromsø. I tillegg er undersøkelsen presentert i et konferansepaper,: Ringholm, Toril og Nils Aarsæther, 2010, The Municipality as Community Developer in the North., paper til konferansen Arctic Frontiers, Tromsø. En vitenskapelig artikkel er under vurdering av referees: Ringholm, Toril og Nils Aarsæther: The Rural Municipality as a Developer. Entrepreneurial and Planning Modes in Community Development. 317