Multifunksjonelt landbruk i et vest-europeisk perspektiv

Transkript

1 Fram mot ein berekraftig og klimatilpassa norsk landbruksmodell Multifunksjonelt landbruk i et vest-europeisk perspektiv Katrina Rønningen og Rob Burton Konferansen Klimatilpasset landbrukspolitikk HiNT, Steinkjer 20. november 2013

2 Europe: Topographical map. Source: Wikipedia

3 En analyse av hvordan multifunksjonalitet har blitt tolket og implementert i Vest-Europa Landbrukspolitikken må forstås innenfor spennet mellom to motstridende poler: Multifunksjonalismen og Nyliberalismen Disse to polene har representert de to viktigste politiske grupperingene i de globale handelsforhandlingene om landbruk etter 1985 Og de har også utgjort to motstridende legitimerende plattformer for landbrukets grunngiving og hensikt. Materiale: Politikkdokumenter og litteraturanalyse, intervju

4 Hypotese: Et nyproduktivistisk skifte vil få negative konsekvenser for det multifunksjonelle landbruket Dvs et forsterket fokus på produksjon vil kunne undergrave det positive som tross alt er oppnådd gjennom miljøprogram, fokus på kulturlandskap, biologisk mangfold, kollektive goder, næringsutvikling/bygdeutvikling Tema i studien: Hvordan har multifunksjonelt landbruk blitt definert, tolket, implementert? I hvilken grad og hvordan er diskurser og aktuelle politikker/virkemidler endret? Innen EU og Norge Og er dette i så fall hovedsakelig pga en «ny kontekst» i form av klimaendringer?

5 Det multifunksjonelle regimet Begrepet landbrukets multifunksjonalitet oppsto delvis som en politisk nødvendighet i forhold til internasjonale forhandlinger om liberalisering av verdenshandelen Samtidig er norsk og europeisk landbrukspolitikk bygd opp i etterkrigstida ut fra en forståelse av at landbruket i fyller og samspiller med en rekke funksjoner det er vanskelig å splitte opp uten store konsekvenser

6 Norsk landbrukspolitikk i etterkrigstida må beskrives som multifunksjonell, lenge før begrepet dukket opp i økonomisk litteratur, WTO, EU og i norske landbrukspolitikkdokumenter fra 1980-tallet og utover. Hovedmål for landbruket ble i etterkrigstida definert som produksjons- og produktivitetsmål, inntektsmål, sysselsetting- og bosettingsmål og beredskapsmål; landbruket var del av en beredskapspolitikk. Matsikkerhet og en viss grad av selvforsyning var selvsagt sentralt, der også tilstedeværelse i og bruk av hele landet ble sett i en videre beredskapsmessig sammenheng Fra 1970-tallet med siloavrenning, vannforurensning og Mjøsaksjonen ble miljømålet lagt til. Fra slutten av 1980-tallet kom en rekke kulturlandskapskampanjer, i regi av både Landbruksdepartementet og Miljøverndepartementet. Med overproduksjon og WTO-forhandlinger ble tidligere produksjonsorienterte tilskudd omgjort og omdøpt til bla areal- og kulturlandskapstilskudd, og vi fikk flere målrettede landskapstilskudd for bevaring av kulturlandskap, biologisk mangfold og bygningsvern. «Levende kulturlandskap gjennom levende landbruk over hele landet» falt etter hvert tilsynelatende lett i munnen for landbruksministre og bondeledere.

7 En vanlig definisjon på multifunksjonelt landbruk er at det i tillegg til å produsere private goder («commodities») som mat og fiber, også har en del bieffekter eller eksternaliteter definert som fellesgoder («public goods» eller «non-commodities»). Et viktig utgangspunkt er at fellesgoder ikke kan bruke markedet for å sikre «nok produksjon» av disse godene. Typiske fellesgoder er (Etzioni, 1988) en nasjons eller et samfunns kulturarv, forsvar, miljøvern, kunnskap og infrastruktur. Den tidligere forsvarssjefen uttrykte sterk bekymring over at det nå ikke bevilges midler til kornlager. Han så kornlager som et viktig beredskapsmessig tiltak.

8 Store forskjeller i tilnærming til landbrukets multifunksjonalitet innen EU Frankrike: høye subsidier for å opprettholde en stor distriktsbefolkning Danmark: markedsorientert, «effektivt landbruk» viktigste distriktstilnærming (gjeldsboble, sliter med rekruttering, for store bruk - stordriftsulemper) Tyskland: Ulike delstater ulike modeller Miljø-, forurensnings-, renaturerings- og kulturlandskapstiltak viktig Historikken for multifunksjonalitet i Norge: Miljøtiltak forurensning 70-tallet Annen halvdel av 80-tallet: Kulturlandskapet ble oppdaget AK, Stilkmidler 90-tallet. Kulturlandskap viktig del av legitimeringa av landbruksstøtta Landbruket som kulturlandskapsprodusent og kulturbærer Robust landbruk økt fokus på nye næringer, bonden som selvstendig entreprenør og næringsutvikler moderne mangesyssleri

9 St,meld. no 39 ( ): Klimautfordringene landbruket en del av løsningen Meld St. 9 ( ): Landbruks- og matpolitikken. Velkommen til bords. Økt produksjon, multifunksjonelt landbruk nevnes i parentes, mangesidig landbruk nevnes EUs CAP-reform: 26. juni 2013 enighet om ny landbruksreform for perioden , budsjett på 2700 milliarder NOK. Reformen skal gjøre EUs landbrukspolitikk mer miljøvennlig og sikre mer rettferdig fordeling av landbruksstøtta mellom Vest- og Øst-Europa. Tydelig grønn "dreiing" på det retoriske nivået, men reformen undertreker det presserende behovet for klimatilpassing og økonomisk vekst. 30 prosent av den direkte landbruksstøtta blir gitt med vilkår av at grønne krav blir overholdt. Minst fem prosent av landbruksarealet settes av til miljøområder, som randsoner eller til brakklegging. Landene står mer fritt enn før, åpner for en re-nasjonalisering av deler av CAP, mer fleksibilitet og større grad av nasjonal tilpassing - den refomerte CAP nærmer seg den norske jordbruksmodellen. EU later til å styrke sin argumentasjon mot multifunksjonalitet mens Norge svekker sin retorisk og politisk

10 Noen funn og konklusjoner Ingen enhetlig definisjon av multifunksjonalitet; som multi-funksjonalitet i seg selv, er begrepet fleksibelt og kan bli brukt og redefinert politisk for å fremme ulike interesser Dermed har begrepet vært benyttet i å erobre begrepet rural development bygdeutvikling - både av miljøsida og landbruksinteressene, og dermed motvirket en reell overgang fra sektorpolitikk til territoriell politikk, og bidratt til at CAP fortsatt i hovedsak dreier seg om landbruk og landbruksstøtte Ville det styrket norske distrikt om vi fikk en dekopling av distriktsaspektet i selve landbrukspolitikken og heller fikk en mer reindyrka distriktspolitkk? Svaret har vi allerede fått: De nye politiske signalene tilsier at distriktsaspektet svekkes i landbrukspolitikken og i distriktspolitikken! Bærekraftig intensivering?! Klima og fokus på økt produksjon later til å svekke miljøaspektet i utformingen av norsk landbrukspolitikk

11 Noen funn og konklusjoner Risikoaversjonsstrategier beredskap: I forhold til klimaendringer må slike strategier innebære variasjon i produksjonsmåter og heterogenitet Dette er sannsynligvis de viktigste kvalitetene til landbrukssystem som er fleksible og motstandsdyktige mot sjokk og kriser Multifunksjonelle landbrukspolitiske plattformer og lokale varianter av landbrukspraksiser gir et mer robust vern om matvaretrygghet. Gjennom å være lokalt forankra, kan disse ulike lokale og regionale modellene basert på multifunksjonalitet fungere som et mangfold av sosio-økologiske landbruksmodeller, slik et genetisk mangfold best kan sikre bærekraften til økologiske populasjoner.

12 Noen konklusjoner Den europeiske multifunksjonelle politikken er viktig fordi den har et potensiale til å kunne sameksistere med nye former for landbruksutvikling i utviklingslandene Ulike multifunksjonelle modeller har kapasitet til å inngå i løsere allianser av nye tilnærminger til landbruk over hele verden, og dermed unngå kritikk for bare å være opptatt av å verne om norsk eller europeisk landbruk.

13 Noen konklusjoner Med den store nedgangen i antall aktive bruk i produksjonsregisteret ser vi at i mange bygder er den siste bonden i bygda som forpakter alle de ni andre tidligere aktive bruka i ferd med å gi seg også hva da? Norges vestlandsfjorder kåret til verdens mest attraktive turistdestinasjon i sceniske kvaliteter, miljø, landskap og «well preserved rural life» - dette er i ferd med å gleppe

14

15 Noen konklusjoner I det minste på kort sikt vil trolig disse formene for nyproduktivisme bli territorielt fordelt, med et «multifunksjonelt» Europa som opprettholder reposisjonert produktivisme og markedsbasert produktivisme, mens nyliberale land som Canada, New Zealand og Australia oppmuntrer nyproduktivisme i konkurransebaserte og kooperative former superproduktivisme. Vi tror ikke at økende nyliberalt styresett i Europa nødvendigvis vil føre til at produktivismen blir som i de store eksportnasjonene på den sørlige halvkule. Konkurransebasert og kooperativ nyproduktivisme er akseptabelt i New Zealand og Australia, og forklaringene er delvis kulturelle i og med at dette er settlerstater, men selvsagt er landenes økonomiske avhengighet av eksport av jordbruksvarer avgjørende. De har bygdesamfunn som er dominerende landbruksbasert, få merkevarer og «tilgjengelig miljømessig kapital for utnytting», mao. er det få begrensinger på næringer med store negative miljømessige konsekvenser. Økende utrygghet for matforsyningen vil antakelig heller ikke føre til superproduktivisme i Europa. Om etterkrigstida har lært oss noe, er det at subsidiering av landbruk uten kvoter skaper overproduksjon og undertrykker prisvariasjon. I framtida kan imidlertid direkte subsidiering være en mekanisme som økonomisk utviklede land er forberedt på å gå tilbake til for å fø den voksende globale befolkningen. Dermed kan vi komme til å se en femte type nyproduktivisme dukke opp: en tilbakevending til «ekte produktivisme», der staten oppmuntrer matproduksjon gjennom subsidier. Det er neppe én enkelt framtidig utviklingsretning. Derimot vil vi kunne få ulike retninger for ulike deler av landsbygda, med ulike regioner der ulike former for produktivisme eller multifunksjonalitet dominerer.

16 Til slutt: Stemmer som ønsker en «transparent næring», med «få transparente mål», overser antakelig hvor sterkt avhengig en fortsatt produksjon av miljø- og andre fellesgoder fra landbruket er av en form for matproduksjon og motsatt. Videre viser også de store administrasjonskostnadene knyttet til målrettet miljøgodeproduksjon som vi særlig har sett i EU-systemet, utfordringene ved å gå fra landbruksproduksjonsbyråkrati til miljøgodeproduksjonsbyråkrati. Det er også vanskelig å tenke seg en framtidig norsk modell som fullstendig overser landbruksproduksjonens avhengighet av fungerende økosystemer, slik situasjonen feks er i New Zealand, og der de problemene som oppstår med klimaendringer, forsterkes og forverres fordi en har tillatt for intensiv drift Biedød med påfølgende redusert pollinering er kanskje det mest pedagogiske eksemplet på hvilke utfordringer vi står overfor om ikke miljødimensjonen i landbruket håndteres godt. Uvær, flom og strømstans illustrerer alle behovet for robuste landbrukssystemer, dvs. varierte, og minner om at det må være en beredskap og robusthet lokalt og regionalt

17 Landbrukspolitisk mål: Norge skal øke matproduksjonen Hvor? Hvordan? Hvem? Robuste, varierte, bærekraftige landbrukssystemer lokalt, regionalt Beredskap viktigere med god arealforvaltning enn rask produksjons- og produktivitetsvekst Foto: Beate Kiil Karlsen