Ålesund bystyre vedtar følgende som grunnlag for ordningen med fritt brukervalg innen hjemmetjenester fra 2014:

Transkript

1 SAKSPAPIR FRITT BRUKERVALG HJEMMESYKEPLEIE - PRINSIPPIELLE FORUTSETNINGER OG AVGRENSINGER AV OPPDRAGET Dokumentinformasjon: Saksbehandler: ArkivsakID: 12/713 Per Åge Løvseth JournalID: 12/64796 Tlf: Arkiv: K1-027, K2-F20 E-post: postmottak@alesund.kommune.no Avgjøres av: B Politisk behandling: Organ: Møtedato: Sak nr. KOMITÉ FOR HELSE OG VELFERD /13 ÅLESUND BYSTYRE /13 Rådmannens innstilling: Ålesund bystyre vedtar følgende som grunnlag for ordningen med fritt brukervalg innen hjemmetjenester fra 2014: 1. Det lyses ut et anbud med sikte på tildeling av tjenestekonsesjon for private leverandører som kan ta på seg oppdrag innenfor åpen omsorg i hele kommunen. 2. Anbudet omhandler tjenestene hjemmesykepleie, praktisk bistand og BPA i boliger uten hel- eller deldøgns bemanning. En leverandør kan søke tjenestekonsesjon for flere enn en av disse tjenestene. 3. Anbudet skal lyses ut etter en modell med på forhånd fastsatt timepris, der konkurransen og kvalifiseringen avgjøres av kvalitative elementer som økonomisk vandel, HMS, god kvalitetsstyring og kompetent personell og ledelse. 4. Beregning av timepris for leverte tjenester skal ha kommunal selvkost som utgangspunkt. Krav om lønns- og arbeidsvilkår i samsvar med landsomfattende tariffavtale for private i aktuell bransje kontraktsfestes. 5. Utførere som tildeles tjenestekonsesjon må tilfredsstille alle kriterier som beskrives i kravspesifikasjonen for tjenesten, og tilby tjenester innenfor tidsrommet

2 6. Som del av arbeidet med budsjett for 2014 og videre må merkostnadene med fritt brukervalg beregnes og finansieres. KHV-011/13 tilråding Komité for helse og velferd Ålesund bystyre vedtar følgende som grunnlag for ordningen med fritt brukervalg innen hjemmetjenester fra 2014: 1. Det lyses ut et anbud med sikte på tildeling av tjenestekonsesjon for private leverandører som kan ta på seg oppdrag innenfor åpen omsorg i hele kommunen. 2. Anbudet omhandler tjenestene hjemmesykepleie, praktisk bistand og BPA i boliger uten hel- eller deldøgns bemanning. En leverandør kan søke tjenestekonsesjon for flere enn en av disse tjenestene. 3. Anbudet skal lyses ut etter en modell med en timepris begrenset oppad til kommunens tilsvarende pris, og der konkurransen og kvalifiseringen videre avgjøres av kvalitative elementer som økonomisk vandel, HMS, god kvalitetsstyring og kompetent personell og ledelse 4. Beregning av timepris for leverte tjenester skal ha kommunal selvkost som utgangspunkt. Krav om lønns- og arbeidsvilkår i samsvar med landsomfattende tariffavtale for private i aktuell bransje kontraktsfestes. 5. Utførere som tildeles tjenestekonsesjon må tilfredsstille alle kriterier som beskrives i kravspesifikasjonen for tjenesten, og tilby tjenester innenfor tidsrommet Som del av arbeidet med budsjett for 2014 og videre må merkostnadene med fritt brukervalg beregnes og finansieres. Forslag: Harald Nesvik (Frp) fremmet på vegne av Frp, H og V følgende alt. forslag til pkt. 3 Anbudet skal lyses ut etter en modell med en timepris begrenset oppadd til kommunens tilsvarende pris, og der konkurransen og kvalifiseringen videre avgjøres av kvalitative elementer som økonomisk vandel, HMS, god kvalitetsstyring og kompetent personell og ledelse. Svein Rune Johannessen (Ap) fremmet følgende alt. forslag: Med bakgrunn i innhentede erfaringer fra Oslo, Bergen og Sverige, samt forskningsresultater, legger Ålesund bystyre til grunn at kommunen har for få innbyggere til å gjennomføre fritt brukervalg av hjemmesykepleie. Bystyret kan ikke se at dette vil gi bedre tjenestekvalitet og mer effektiv ressursutnyttelse. Tvert i mot vil fritt brukervalg føre til større utgifter for kommunen. Bystyret ber derfor rådmannen avslutte arbeidet med fritt brukervalg av hjemmesykepleie. Votering: Alt. votering Pkt. 3 Rådmannens innstilling Nesviks fellesforslag 5 stemmer 10 stemmer 2

3 Ny alt. votering Johannessens forslag Rådmannens innstilling med Nesviks forslag pkt 3 5 stemmer 10 stemmer og er tilrådd B-027/13 Vedtak Ålesund bystyre Ålesund bystyre vedtar følgende som grunnlag for ordningen med fritt brukervalg innen hjemmetjenester fra 2014: 1. Det lyses ut et anbud med sikte på tildeling av tjenestekonsesjon for private leverandører som kan ta på seg oppdrag innenfor åpen omsorg i hele kommunen. 2. Anbudet omhandler tjenestene hjemmesykepleie, praktisk bistand og BPA i boliger uten hel- eller deldøgns bemanning. En leverandør kan søke tjenestekonsesjon for flere enn en av disse tjenestene. 3. Anbudet skal lyses ut etter en modell med på forhånd fastsatt timepris, der konkurransen og kvalifiseringen avgjøres av kvalitative elementer som økonomisk vandel, HMS, god kvalitetsstyring og kompetent personell og ledelse. 4. Beregning av timepris for leverte tjenester skal ha kommunal selvkost som utgangspunkt. Krav om lønns- og arbeidsvilkår i samsvar med landsomfattende tariffavtale for private i aktuell bransje kontraktsfestes. 5. Utførere som tildeles tjenestekonsesjon må tilfredsstille alle kriterier som beskrives i kravspesifikasjonen for tjenesten, og tilby tjenester innenfor tidsrommet Som del av arbeidet med budsjett for 2014 og videre må merkostnadene med fritt brukervalg beregnes og finansieres. Framlagt i møtet: E-post fra innkjøpssjef Jonny Rune Indrevåg datert : Internt notat, Fritt brukervalg hjemmetjenester. Forslag: Harald Nesvik (Frp) fremma følgende alternative forslag: Som rådmannens innstilling. Svein-Rune Johannessen (Ap) fremma på vegne av Ap, KrF og SV følgende alternative forslag: Med bakgrunn i innhentede erfaringer fra Oslo, Bergen og Sverige, samt forskningsresultater, legger Ålesund bystyre til grunn at kommunen har for få innbyggere til å gjennomføre fritt brukervalg av hjemmesykepleie. Bystyret kan ikke se at dette vil gi bedre tjenestekvalitet og mer effektiv ressursutnyttelse. Tvert i mot vil fritt brukervalg føre til større utgifter for kommunen. Bystyret ber derfor rådmannen avslutte arbeidet med fritt brukervalg av hjemmesykepleie. Votering: Alternativ votering: Helse- og velferdskomiteens tilråding Johannessens forslag/nesvik forslag 0 stemmer 49 stemmer 3

4 Ny alternativ votering: Johannessens Nesviks forslag 20 stemmer 29 stemmer og er vedtatt Saksopplysninger: Denne saken er en oppfølging av By-sak 100/12 «Fritt brukervalg hjemmesykepleie», der Ålesund bystyre den vedtok: 1. Ålesund bystyre tar saken om status for konkurranseutsetting av hjemmetjenester til orientering. 2. Det gjennomføres en leverandørkonferanse medio oktober 2012 for å avklare om det eksisterer potensielle aktører i markedet. 3. Det gjennomføres en måling av direkte brukertid i åpen omsorg høst Resultatene fra denne undersøkelsen skal sammen med kommunens egne produksjonstall danne grunnlag for hvilke produksjonskrav som skal legges til grunn for beregning av pris. 4. Bystyret får seg forelagt endelig sak om konkurranseutsetting av hjemmetjenester i februar Omfang, avtaleform, samt viktige element i konkurransegrunnlaget fastsettes i denne saken. 5. Hele hjemmesykepleien skal vurderes konkurranseutsatt i videre arbeid. Gjennomføringsplan: Innføring av fritt brukervalg planlegges gjennomført etter tidsplan med følgende milepæler: Politiske avklaringer av prosjektrammer i bystyre Leverandørkonferanse medio oktober 2012 Endelig politisk vedtak i bystyre februar 2013 (senere utsatt til mars 2013) Utarbeide konkurransegrunnlag/ utlysning av konkurranse ultimo april 2013 Frist innlevering av anbud medio juni 2013 Endelig valg av leverandør ultimo august 2013 Oppstart januar 2014 Begrepsbruk og avgrensinger Moderniseringsdepartementet (nå FAD) utga i 2005 en veileder om brukervalg og konkurranseutsetting. Her benyttes begrepet konkurranseeksponering som samlebetegnelse på ulike måter produksjonen av en vare eller en tjeneste kan utsettes for konkurranse på, som er: Konkurranseutsetting Brukervalg Benchmarking 4

5 Konkurranseutsetting betegner situasjonen der det offentlige lar ulike tilbydere konkurrere om å utføre oppgaver det offentlige tidligere har utført selv. (Eksempel: Konkurranseutsetting av et helt sykehjem) Det offentlige er bestiller og finansierer produksjonen, og er ansvarlig for at innbyggerne får den tjenesten de har krav på. Det offentlige kan delta i konkurransen om oppdraget. Brukervalg innebærer at det offentlige legger til rette for at brukeren selv kan velge mellom alternative leverandører, for eksempel mellom ulike offentlige tilbydere, mellom offentlige og private tilbydere, eller bare mellom private tilbydere. Et brukervalgsystem med ulike leverandører omtales som «fritt brukervalg» når systemet er finansiert ved en ordning hvor «pengene følger brukeren». I praksis gjennomføres dette ved at tildelingskontoret etter mottatt søknad informerer brukeren om de alternative leverandører, og hvilke forutsetninger som gjelder for valg/bytte av leverandør. Når brukeren har gjort sitt valg, vil tjenesten bli satt i verk umiddelbart. I de tilfeller brukeren ikke kan eller vil velge, tilfaller oppdraget den kommunale virksomheten. Brukeren kan om ønskelig bytte til ny leverandør på kort varsel (vanligvis 14 dager). Benchmarking innebærer en systematisk sammenstilling av virksomhetsinformasjon med sikte på å måle prestasjoner i tilsvarende virksomhet mot hverandre. Konkurranseelementet kan være at målingene i seg selv gir grunnlag for insentiver. Ut fra dette ser vi at brukervalg skiller seg fra konkurranseutsetting, hvor det er det offentlige som velger hvem som skal produsere tjenesten. I By sak 100/12 (jvf. By sak 109/10) er begrepene dessverre blitt brukt synonymt. Saken dreier seg om brukervalg. Saken videreføres i forhold til denne avklaringen, og begrepsbruken i bystyrets vedtak punkt 1, 4 og 5 fortolkes som fritt brukervalg. Tjenestekonsesjon: En tjenestekonsesjon er en tjenestekontrakt der kommunen forhåndsgodkjenner de leverandører som oppfyller kravene i konsesjonsutlysningen, men at kommunen ikke garanterer for at leverandørene faktisk vil få oppdrag. Valget av utfører tilfaller den enkelte tjenestemottaker, og den enkelte leverandør må dermed «selge seg inn» i konkurranse med evt. andre konsesjonshavere eller kommunens eget tilbud. Tjenestekonsesjon er godt tilpasset ordningen med fritt brukervalg. For tildeling av tjenestekonsesjon gjelder ikke lov og forskrift om offentlige anskaffelser, men baseres på grunnleggende prinsipp i EØS-avtalens krav om likebehandling, ikkediskriminerende kriterier og åpenhet. Leverandørkonferanse Med bakgrunn i bystyrets vedtak la konserninnkjøp ut en midlertidig kunngjøring om leverandørkonferanse på Konferansen ble gjennomført fredag 2. november 2012 med påmeldte deltagere fra 2 lokale og 3 nasjonale leverandører og hovedtillitsvalgte i Ålesund kommune. Viser her til vedlegg Oppsummering av leverandørkonferanse. Leverandørene er positive til at de får lov å komme med innspill til hvordan kommunen bør arbeide med dette videre. Flere sier de kan tenke seg å etablere seg i Ålesund og søke tjenestekonsesjon dersom kommunen legger til rette slik at dette blir forretningsmessig interessant. Viktige forutsetninger her er hvilken pris som settes på tjenestene, og volum på tjenester. Leverandørene mener det er viktig at det ikke blir for mange konsesjonshavere, gjerne bare en, og at en raskt kan komme opp i et tjenestevolum som forsvarer etableringskostnader og drift i tidligfase. 5

6 Leverandørene mente at et godt drevet tildelingskontor som sikrer innbyggerne informasjon om valgfrihet, og gjerne fordeler dem som ikke velger selv likt mellom kommune og private aktører, vil være en viktig forutsetning for å lykkes. Videre vil oppbygging av pris/betaling for utførte tjenester være avgjørende. Etter konferansen ble det gitt anledning til å ha enkeltmøte med representanter for kommunen. Ingen leverandører valgte å benytte seg av muligheten. Måling av tidsbruk i åpen omsorg Måling av tidsbruk ble gjennomført i uke 48 og i de tre virksomhetene som yter hjemmesykepleietjenester i den åpne omsorgen. Dataverktøyet som ble brukt er utarbeidet og tidligere benyttet av Oslo kommune i arbeidet med innføring av fritt brukervalg i åpen omsorg, og det måles henholdsvis «direkte brukertid», «reisetid» og «annet». «Direkte brukertid» er den delen av den ansattes arbeidsdag som blir brukt direkte hos brukeren, og er i denne sammenheng et sentralt element i beregningsmodellen for fastsetting av pris for tjenestene. «Reisetid» er den tid de ansatte bruker til å forflytte seg til/mellom hvert tjenesteoppdrag. «Annet» inneholder de gjøremål som ikke er reisetid eller direkte brukertid som f.eks: kontakt med samarbeidspartnere og pårørende, møtevirksomhet, rapportering, dokumentering i elektronisk pasientjournal, undervisning/opplæring, oppfølging av elever studenter etc. Det samlede resultatet for den direkte brukertiden i åpen omsorg i kommunen var: o Hjemmesykepleie: 49 %. o Praktisk bistand(husholdningsoppgaver): 70 % For å sikre best mulig kvalitet på disse tallene ble målingene gjentatt i uke 5 og Vurdering: Avgrensinger /konkretisering av tjenester som skal inngå i fritt brukervalg. Flere kommuner utreder for tiden brukervalgordning innen hjemmesykepleie, men det er kun Bergen og Oslo kommuner som pr. dato har innført dette. Relativt mange kommuner har innført fritt brukervalg innen praktisk bistand (husholdningstjenester). Ålesund kommune har hatt denne ordningen siden april Pr. desember 2012 har 40 av totalt 361 brukere (11 %) valgt den private leverandøren. Felles for kommunene som har innført fritt brukervalg er at de har begrenset sine valg av tjenester til den åpne omsorgen. I By-sak 100/12 «Fritt brukervalg hjemmesykepleie» ble det i saksfremstillingen drøftet hvilke tjenester som burde inngå i brukervalget. Rådmannen innstilte på at dette skulle gjelde tjenestene hjemmesykepleie, praktisk personlig bistand, og praktisk bistand (husholdningstjenester) i den åpne omsorgen. Imidlertid vedtok bystyret i nytt punkt 5 at: Hele hjemmesykepleien skal vurderes konkurranseutsatt i videre arbeid. I følge utredningen i saken vil dette i henhold til lovteksten i den nye helse- og omsorgstjenesteloven gjelde: a) helsetjenester i hjemmet. b) personlig assistanse, herunder praktisk bistand og opplæring. 6

7 Bestemmelsen under punkt a sikter til ulike helsetjenester som ytes hjemme hos brukeren - og vil i hovedsak dreie seg om sykepleie (hjemmesykepleie). I tillegg beskrives ergoterapi, fysioterapi og fotterapi som aktuelle tjenester. Bestemmelsen i punkt b omfatter hjelp til egenomsorg og personlig stell og det som i dag omtales som personrettet praktisk bistand med formål å gjøre den enkelte bruker mest mulig selvhjulpen i dagliglivet. Videre omfattes hjemmehjelp og annen hjelp til alle praktiske gjøremål i hjemmet (husholdningsoppgaver). Det må imidlertid være klart at det kun er de tjenestene som tildeles brukeren gjennom forvaltningsvedtak som kan være gjenstand for fritt brukervalg. Dette er en forutsetning for å kunne utmåle innsatsen til private utøvere(tidsbruk) og foreta økonomisk oppgjør. Samlokaliserte boliger/bokollektiv: Det ble i By-sak 100/12 drøftet om brukere i samlokaliserte boliger eller bokollektiv med egen fast bemanning i hele eller deler av døgnet/uken skulle inkluderes i ordningen med fritt brukervalg. Selv om enkeltbrukere i en samlokalisert bolig eller bokollektiv gis anledning til fritt brukervalg og noen av dem velger dette - må boligen opprettholde en minimumsbemanning 24 timer i døgnet. De personalmessige utfordringene ift å få en basisturnus til å fungere når enkeltbrukere velger tjeneste fra en privat tilbyder vil være krevende, og føre til en samlet dyrere drift. Rådmannen konkluderte med at dette ville få store konsekvenser for daglig planlegging av turnus/drift, samt føre til en økt kostnad for kommunen, og tilrådde derfor ikke dette. Rådmannen opprettholder denne vurderingen Det ble i leverandørkonferansen drøftet om det ville være hensiktsmessig om en privat leverandør i en tidligfase fikk overta driften av en samlokalisert bolig eller et helt bokollektiv for på denne måten få etablert et basisvolum/inntekt, og ut fra dette tilby ytterligere tjenester f.eks. i den åpne omsorgen. Leverandørene og de tillitsvalgte pekte på at en slik løsning vil være en konkurranseutsetting med helt andre forutsetninger. Psykiske helseteam: Ble grundig omtalt i BY-sak 100/12. Rådmannens konklusjon er at psykisk helsehjelp holdes utenfor ordningen med fritt brukervalg. Fysioterapi/ergoterapi/fotpleie: Er uaktuelt for fritt brukervalg. Brukere som har fysioterapi etter rekvisisjon kan gå til den fysioterapeuten de vil. Brukere som får fysioterapi ved en heldøgns institusjon får tjenesten utført av den fysioterapeuten som er knyttet til institusjonen. Ergoterapi tilbys ikke i det private marked. Fotpleie tildeles ikke ved forvaltningsvedtak og er ikke en kommunal tjeneste. Trygghetsalarmer: Pr i dag er det den åpne omsorgen i Ålesund som utplasserer trygghetsalarm-apparatene hos bruker, og sørger for nødvendig vedlikehold. Utløste alarmer går til 110-sentralen, og videreformidles herfra til personer i henhold til avtalt aksjonsliste. Åpen omsorg aksjonerer der dette er avtalt. 110-sentralens rolle som kontaktpunkt for utløste alarmer anses ikke som aktuell for fritt brukervalg. Imidlertid kan aksjonsleddet inklusive utplassering og vedlikehold av apparatur - være egnet, men rådmannen mener at kommunen bør avvente pågående diskusjoner knyttet til lokaliseringen av 110-sentralen før det tas stilling til dette spørsmålet. 7

8 Brukerstyrt personlig assistanse(bpa) BPA er en alternativ organisering av praktisk og personlig hjelp for sterkt funksjonshemmede som har behov for bistand i dagliglivet, både i og utenfor hjemmet. Brukeren har rollen som arbeidsleder og påtar seg ansvar for organisering og innhold i forhold til behov. Ålesund formannskap gjorde i sak 086/07 følgende vedtak: «Formannskapet godkjenner at ULOBA administrerer arbeidsgiveransvaret på vegne av brukerne når han/hun er innvilget brukerstyrt personlig assistanse (BPA).» Dette betyr at alle brukere som innvilges BPA kan velge andelslaget ULOBA (i tillegg til kommunes eget tilbud) til å administrere ordningen med BPA for seg, og at ULOBA får arbeidsgiveransvaret for den ansatte. De fleste brukerne som har innvilget BPA i Ålesund har valgt ULOBA som tjenesteyter. BPA ivaretas dermed i hovedsak av en privat tilbyder uten forutgående konkurranseeksponering i markedet. Dette kunne gjøres fordi ULOBA ble vurdert som en ideell organisasjon, og Forskrift om offentlige anskaffelser ga anledning til slik praksis. Kommuner som har konkurranseeksponert denne tjenesten har valgt å tildele tjenestekonsesjoner etter modellen med fritt brukervalg. Lov og forskrifter om offentlige anskaffelser kommer da ikke til anvendelse. Rådmannen mener at Ålesund kommune også bør benytte denne modellen, og at tjenesten BPA må være en del av anbudsrunden for tildeling av tjenestekonsesjon. Logistikk geografiske avgrensinger for private leverandører Kommunens tre virksomheter i den åpne omsorgen er pr i dag inndelt i 7 avdelinger fordelt på 6 forskjellige lokaliteter. Dette medfører at avstand og reisetid til/mellom brukerne er relativt begrenset. En ny privat leverandør vil neppe kunne etablere mange lokaliteter, og vil følgelig få lengre reisetid enn de kommunale tjenestene dersom de skal betjene brukere i hele kommunen. Det er en vurdering om private tilbydere skal gis muligheten til å etablere seg i et begrenset geografisk område/ bydel. Dette kan være aktuelt for evt. å gi private leverandører muligheten til å etablere seg i et område med mindre reisetid, og/eller for gradvis å bygge opp en tjeneste bydel for bydel. Rådmannen mener dette ikke er realistisk ut fra det volumbehov som tidligere er skissert, og mener følgelig at det må stilles krav i tjenestekonsesjonen om at private tilbydere må tilby tjenester i hele kommunen. Grunnleggende krav og tildelingskriterier for konsesjon Kravet om kvalitet og sikkerhet i tjenestene er sentralt. For å være sikret en så god kvalitet som mulig på tjenestene som skal ytes, må kommunen utforme en detaljert kravspesifikasjon som legges inn i kontrakten. Ved tjenestekonsesjonsordninger vil kvalifikasjonskrav være den viktigste måte å skille ut seriøse og useriøse aktører. I tillegg til lovpålagte krav om selskapsform, god økonomisk vandel og HMS, vil krav om et godt kvalitetsstyringssystem for tjenestene som skal leveres, krav om kompetent personell og ledelse, samt krav om rutiner for fagområdene som skal utøves, være helt nødvendig. Videre vil relevant erfaring, både for firma og for personell, være et naturlig krav å stille. Det kan settes opp ulike kvalifikasjonskrav for de ulike tjenestene, men felles må være at de alle sikrer leverandører som er gode nok. Ut over dette kan en stille ulike kvalifikasjonskrav, så som krav til norskkunnskaper, krav til system for rekruttering, opplæring og krav om å være godkjent lærebedrift (veiledning for studenter og elever) osv. 8

9 Rådmannen mener at de samme krav om kvalitet og leveranse skal gjelde for både private og kommunale tjenesteleverandører. Antall konsesjonshavere Erfaringene som er gjort i Bergen og Oslo viser at leverandørmarkedet er begrenset når det gjelder hjemmesykepleie, og at markedet innen praktisk bistand(husholdningsoppgaver) og BPA har betydelig flere aktører. For å stimulere til at kommunen får privat leveranse innen hjemmesykepleie, har rådmannen vurdert muligheten for å gi kun en -1- leverandør tilgang til markedet de to første årene i konsesjonsperioden, og deretter åpne for nye aktører til å søke konsesjon. Rådmannen har imidlertid kommet til at dette vil gi leverandøren en monopolsituasjon som begrenser konkurransen i markedet, og har valgt ikke å gjøre dette. Rådmannen mener derfor at flere aktører fra oppstartstidspunktet kan tilbys konsesjon for en eller flere av tjenestene, og at det må vurderes om nye aktører med visse mellomrom kan gis anledning til å søke om tjenestekonsesjoner i konsesjonsperioden. Kontraktslengde Oslo kommune har lagt til grunn 4 års varighet på sine konsesjonsperioder, med mulighet for ytterligere 1 års forlenging. Dette virker som et fornuftig tidsperspektiv på en slik avtale, og bør også legges til grunn i Ålesund kommune. Kontraktsoppfølging og kvalitetskontroll: Ved etablering av ordning med tjenestekonsesjoner for hjemmetjenester vil en få behov for å etablere løpende kontraktsoppfølging, systemkontroll og kvalitetskontroll av utførte tjenester. Det eksisterer i rådmannens stab pr. i dag en begrenset ressurs til dette formålet. Nye aktører i markedet krever tett oppfølging. Private leverandører må få samme oppfølging som de kommunale aktørene, og i tillegg må disse leverandørene også følges opp jevnlig ift. oppfylling av tjenestevedtak, nødvendige justeringer av vedtaksomfang, og kvalitetskontroll ift oppfyllelse av kravspesifikasjoner for tjenesten. Tjenestene som utføres av private er underlagt samme bestemmelser om klageordning og saksgang, tilsyn og kontroll som om kommunen utfører tjenesten selv. Dersom de kommunale tjenestene får tilsvarende finansieringsform som de private, taler dette for at økt kontroll også her. Rådmannen ser i denne sammenheng også behovet for økt administrativ ressursbruk til kontraktsoppfølging i team konserninnkjøp. Avklaring av konkurransegrunnlag pris som konkurranseelement De kommuner i Norge som har innført brukervalgordning har valgt tjenestekonsesjon med en på forhånd fastsatt pris. Konkurranseelementet er lagt på kvalitet, leveringssikkerhet, etc. Dersom det legges opp til konkurranse på pris, vil kommunen bli bundet til leverandørens tilbudte pris i kontraktsperioden. Dersom det laveste tilbudet er høyere enn kommunens beregnede selvkost, vil kommunen komme i en situasjon der man får færre tjenester for pengene. En på forhånd fastsatt pris gir kommunen en bedre mulighet til å kontrollere sine utgifter, og en pris som ikke overskrider kommunens selvkost vil gi en situasjon der kommunen sikrer seg at utgiftene til formålet ikke øker. Beregnes en for høy pris vil kostnadene øke, og en får færre tjenestetimer for ressursene. Beregnes en for lav pris, kan dette medføre at private leverandører ikke ser det bedriftsøkonomisk forsvarlig å etablere et tilbud. Ut fra dette resonnementet, samt usikkerhet om det er et marked for private aktører i Ålesund, mener rådmannen at kommunen bør velge en på forhånd fastsatt pris som ikke overstiger kommunes selvkost til formålet. 9

10 Produksjonskrav direkte brukertid, fastsetting av pris, finansieringsform Prismodell - produksjonskrav: Rådmannen har innhentet informasjon om de prismodeller som benyttes i Oslo og Bergen, og har vurdert modellen som Oslo kommune benytter som mest interessant. Denne modellen baserer betalingen på tre element; direkte brukertid, tilskudd pr besøk, og tillegg for ubekvem arbeidstid. Oslo kommune har drøftet sin prismodell med NHO, og har fått aksept for modellen. Direkte brukertid representerer den tid av en arbeidsdag man kan forvente at den ansatte bruker direkte mot brukeren, og er et vesentlig element i beregning av timeprisen som skal betales til leverandøren. Resultatene fra Ålesund kommune sine egne målinger (49 % direkte brukertid hjemmesykepleie iht første måling 2. måling i uke 5 og pågår) vil sammen med andre kjente produksjonstall gi grunnlaget for å fastsette et konkret produksjonskrav for direkte brukertid. Rådmannen legger til grunn at alle aktører får samme krav til direkte brukertid. Beregningsgrunnlag pris til leverandør lønns- og pensjonskostnader I prisberegningen er utgifter til pensjonsordningen et vesentlig moment. For 2013 er kommunal pensjonssats 16,2 %, mens minstekravet iht. Lov om obligatorisk tjenestepensjoner (OTP) er 2 %. Dette betyr at en prisberegning etter ordningen med OTP vil utelukke aktører som tilbyr sine ansatte kommunal pensjonssats. En prisberegning med kommunal pensjonssats vil gi leverandører som kun tilbyr sine ansatte OTP svært gode vilkår. Rådmannen mener at lønns-, arbeids- og pensjonsforhold er av prinsipiell betydning, og at det i kontrakten med leverandørene må stilles krav om lønns- og arbeidsvilkår som motvirker sosial dumping. For ikke å ekskludere potensielle aktører fra å søke konsesjon bør kommunal pensjonssats legges inn i prisberegningen. Finansieringsmodell for de kommunale virksomhetene: Rådmannen vil i løpet av 2013 vurdere hvilke finansieringsform de kommunale virksomhetene skal ha i en brukervalgordning. En eventuell omlegging til innsatsstyrt finansiering vil i så fall bli en stor endring, med store konsekvenser både administrativt og driftsmessig. Oppstartskostnader: Erfaringer fra Oslo viser at det i oppstartsfasen ved innføring av brukervalgordningen oppstår utfordringer for de kommunale virksomhetene med å tilpasse personalmengden til redusert tjenesteleveranse. Det er i denne fasen vanskelig å forutse hvor mange brukere som vil velge privat tilbyder, noe som vil gi en forsinket effekt på mannskapsmessige tilpassinger. Samtidig må det trekkes ut økonomi fra de kommunale virksomhetens budsjetter som skal benyttes til å betale den private leverandøren. Dette vil være en utfordrende og uforutsigbar fase i prosessen som i en overgangsperiode trolig vil gi kommunen betydelige økte kostnader. Private leverandørers tilgang til kommunens elektroniske journalsystem/ kostnader: Private leverandører må ha tilgang til og benytte kommunes elektroniske pasientjournalsystem(epj), slik at samordning og samarbeid med kommunal tjeneste effektiviseres. Datatilsynet har tidligere hatt kritiske merknader til private leverandørers tilknytning til kommunens journalsystem, men i november 2012 kom ny forskrift som regulerer dette 10

11 forholdet. (Forskrift om virksomhetsovergripende pasientjournal i formaliserte arbeidsfellesskap) Ålesund kommunes IT-avdeling opplyser at datatekniske løsningene for sikker datatrafikk som ivaretar sensitive personopplysninger kan etableres, men den private leverandørens dataterminaler må konfigureres og driftes som en del av kommunens terminalpark. Det antydes årlige driftskostnader på mellom kr ,- pr år pr terminal. Etableringskostnad for ny datalinje frem til leverandørens lokaliteter kommer i tillegg, men er vanskelig å beregne, og er også avhengig av om det finnes eksisterende linjer frem til/ i lokalitetene. Det er sannsynlig at kostnader knyttet til private leverandørers tilknytning til kommunens EPJ-system enten inngår som en konkret etableringskostnad eller som en del av den månedlige overføringen til tilbyder. Uansett representerer dette en merkostnad for kommunen. Fakturering mulige løsninger for kontroll I gjeldende avtale med Adea som yter tjenesten praktisk bistand i Ålesund er det innført en ordning der den ansatte og brukeren selv signerer en papirliste som bekrefter faktisk brukt tid hos brukeren. Denne listen kontrolleres opp mot det formelle vedtaket, og danner grunnlaget for utbetaling til leverandøren. Det vurderes at denne ordningen blir for tungvint både for firmaet og kommunen ved større volum. Dersom også de kommunale leverandørene får innsatsstyrt finansiering, kan ikke denne metoden benyttes. Målsetningen er at datatekniske løsninger gjør måling av faktisk utført tid hos brukeren mulig. I kontakt med leverandøren av kommunens EPJ-system (Visma Profil) fremkommer det at et system for elektronisk registrering av start- og slutt-tidspunkt hos brukeren finnes, men registreringen må gjøres manuelt. Arbeidet med innføring av nettbrett i den åpne omsorgen er under planlegging, noe som vil gi muligheter for nøyaktig tidsregistrering av faktisk brukt tid hjemme hos brukeren. Slik tidsregistrering vil være en klar forutsetning når direkte brukertid skal være en vesentlig del av prisberegning/fakturagrunnlag. Tildelingskontorets rolle Tildelingskontorets rolle i forhold til vanlig saksbehandling av tjenestevedtak endres ikke, men vedtaksutformingen må tilpasses den finansieringsmodell som velges, og de datatekniske løsninger knyttet til kontroll av direkte brukertid og loggføring av antall besøk må etableres. Opplysninger fra tildelingskontoret i bydelen Vestre Aker i Oslo kommune, en bydel med innbyggere, viser at det må forventes flere tilleggsoppgaver på tildelingskontoret. Denne bydelen er på størrelse med Ålesund kommune, og antall tjenestevedtak er omtrent den samme. Nye oppgaver vil være: Etablering av samarbeid med flere leverandører, utvidet informasjon til alle søkere om at de kan velge tjenester fra flere aktører, og tidkrevende oppgaver knyttet til budsjettstyring og kontroll av faktura fra private leverandører. Dersom de kommunale virksomhetene får innsatsstyrt finansiering, vil tilsvarende kontroll av fakturering også gjelde for disse virksomhetene. Eksempelvis nevnes at tildelingskontoret i Vestre Aker alene har 3,5 årsverk knyttet til kontrollarbeid av fakturaer, men likevel blir kun ca. 30 % av tilsendte fakturaer fortløpende kontrollert ved stikkprøver. Det understrekes at kapasiteten ved vårt tildelingskontor er sprengt allerede. Tildelingskontoret, basert på erfaringer fra andre kommuner, må derfor styrkes med flere årsverk. Volum/antall brukere Tilbakemeldinger fra deltakerne i leverandørkonferansen understreker behovet for et visst volum av brukere for å kunne etablere et tilbud i Ålesund. Erfaringer fra Oslo og Bergen viser at det er et begrenset leverandørmarked innen hjemmesykepleie, men relativt mange aktører som tilbyr tjenesten praktisk bistand og brukerstyrt personlig assistanse(bpa). 11

12 Eksempelvis er det i Bergen kun en privat aktør som tilbyr hjemmesykepleietjenester, men ikke i alle bydelene. Opprinnelig var det to, men den ene trakk seg etter en vurdering av at kundegrunnlag/volum ble for lite. På bakgrunn av erfaringer fra Oslo og Bergen anslår rådmannen at det totale markedet i Ålesund - spesielt i en etableringsfase av ordningen - neppe er stort nok for mange private leverandører. Dersom private leverandører gis tjenestekonsesjoner for flere tjenesteområder (eks: praktisk bistand, hjemmesykepleie og BPA), kan dette imidlertid gi et volumpotensial som burde være økonomisk interessant. I leverandørkonferansen ble det fra leverandørsiden foreslått en fordeling av de brukerne som ikke selv evt. i samarbeid med pårørende - vil eller er i stand til å velge leverandør, for på denne måten øke volumet av brukere for den private aktøren. Rådmannen mener at gruppen som ikke selv er i stand til å velge leverandør skal betjenes av kommunens tjenesteapparat, noe som også er gjeldende praksis både i Oslo og Bergen. Prinsippet i ordningen med fritt brukervalg er at brukeren skal ta et aktivt valg av tjenesteleverandør. Dersom dette valget ikke gjøres bør tjenesten leveres av kommunen. Natt-tjeneste Bergen kommune har valgt å unnta natt-tjeneste fra sin avtale, mens Oslo har dette tilbudet i de fleste bydeler, men bare tilbudt fra en leverandør. Volum er avgjørende i denne sammenheng. Nylig utførte målinger i Ålesund viser at tidsbruk for direkte brukertid natt er på 34 %. Flere aktører i dette markedet vil medføre ytterligere bortfall av brukere hos de kommunale aktørene, men ikke av en slik mengde at noen av de eksiterende team kan legges ned. Dette vil øke kommunens samlede kostnader til formålet. Imidlertid mener rådmannen at privat leverandør skal kunne utføre tjenester om natten(fast nattevakt) til særskilt ressurskrevende enkeltbrukere som bor i sin private bolig og har hel natt-tjeneste som tilbud. Personalmessige konsekvenser Ved tildeling av tjenestekonsesjon i fritt brukervalg har de private leverandørene ikke kontraktsfestet garanti om et visst tjenestenivå. Brukeren kan fritt velge leverandør, og kan på kort varsel bytte til annen leverandør. Både privat leverandør og kommunen vil derfor få som konsekvens at kapasiteten ikke alltid er tilpasset oppdragsmengden, og at overflødige ansatte må omplasseres eller akseptere tidsbegrensede arbeidsavtaler. Etterspørselen vil ikke være konstant, noe som tilsier at det bør være en fleksibilitet i det kommunale tjenesteapparatet, dvs. at det til en hver tid må være noe overkapasitet for å møte endringene i etterspørselen av tjenester. Dette er et fordyrende element. Situasjonen i dag er imidlertid at vi ikke har nok kapasitet i forhold til vedtaksmengden, og at en del av det arbeidet som utføres gjøres ved hjelp av ufinansiert innleie. Innspill fra ansattes organisasjoner, AMU og Eldrerådet Delta, Fagforbundet og Norsk sykepleierforbund har vært involvert i prosessen, og det er i tråd med Hovedavtalen gjennomført drøftingsmøte mellom partene. (Ref. vedlagt) Arbeidsmiljømessige utfordringer ved innføring av fritt brukervalg er også behandlet i kommunes AMU. (Vedtak lagt på bordet i KHV-møtet) Eldrerådet har også blitt orientert, og har fått uttale seg i saken. 12

13 Økonomiske konsekvenser: I den grad kommunen fastsetter/oppnår en pris pr vedtakstime som tilsvarer kommunes egen selvkost for tjenestene, vil innføring av fritt brukervalg i beste fall medføre at tjenestene utføres uten økte kostnader for kommunen. Imidlertid er behovet for oppfølging og kontroll av private tilbydere betydelig, og kan etter rådmannens oppfatning ikke gjennomføres innenfor den ressurs som brukes til slike funksjoner i dag. Kontroll av faktura fra leverandørene er absolutt nødvendig. Disse skal kontrolleres mot faktisk brukt tid og det timetall som den enkelte bruker er tildelt, noe som erfaringsmessig er tidkrevende. Tidsbruk til dette formålet vil øke betydelig dersom kommunen velger innsatsstyrt finansiering også for sine egne virksomheter. Erfaringer fra Oslo kommune viser økt ressursbruk i de tjenesteproduserende ledd i oppstartsfasen. Dette skyldes utfordringene med å tilpasse personalmengden til antatt redusert tjenestevolum i de kommunale virksomhetene, som gir kostnader ut over budsjett. Etableringskostnader og årlige driftskostnader knyttet til IT-etablering/daglig drift vil påløpe. Samlet viser dette at innføring av fritt brukervalg i hjemmesykepleien med stor sannsynlighet vil gi kommunen en økt kostnad; hvor stor er vanskelig å anslå på nåværende tidspunkt. Juridiske konsekvenser: Kommunen er ansvarlig for at tildelte tjenester utføres i samsvar med lov og forskrifter. Når vi godkjenner (tildeler tjenestekonsesjon til) et antall utførere, er det vårt ansvar å påse at disse arbeider i henhold til den avtalte kvaliteten. Andre driftsmessige eller organisatoriske konsekvenser: Etablering av fritt brukervalg vil medføre behov for en styrking av tjenestetildelingskontoret med ressurser til oppfølging og kontroll av kvalitet, utført arbeid og betaling for dette. Størrelsen på dette bør ses i sammenheng med etablering av innsatsstyrt finansiering av kommunens egne virksomheter på hjemmetjenesteområdet. Videre vil det måtte avsettes ressurs til kontraktsoppfølging på overordnet nivå, primært på konserninnkjøp. Konklusjon med begrunnelse: Denne saken gjelder innkjøp av tjenester innen hjemmesykepleie. Begrepet «hjemmesykepleie» avgrenses i denne saken til å omfatte tjenester i åpen omsorg, og omfatter sykepleie, praktisk bistand (husholdningsoppgaver), personrettet praktisk bistand med formål å gjøre den enkelte bruker mest mulig selvhjulpen i dagliglivet, og brukerstyrt personlig assistanse (BPA). Rådmannen anbefaler at kommunen etablerer en ordning med tjenestekonsesjoner for alle de aktuelle tjenester, og at hver leverandør kan få tjenestekonsesjon for flere tjenester, noe som vil øke sannsynligheten for at nye aktører vil etablere seg i Ålesund. Prinsippene fra Oslo kommunes prismodell legges til grunn for Ålesund kommunes utbetalinger for leverte tjenester, der den direkte brukertiden er et vesentlig element. Rådmannen peker på at innføring av fritt brukervalg fører til merkostnader, blant annet ved personalressurser til styring, oppfølging, kontroll og fakturering av leverandørene. 13

14 Rådmannen vil understreke at innføring av fritt brukervalg ser ut til å medføre økt samlet ressursbruk til formålet. Dette er et dilemma i dagens økonomiske situasjon, og rådmannen har en økonomisk bekymring knyttet til å utvide ordningen med fritt brukervalg på det nåværende tidspunkt. Rådmannen vil komme tilbake til dette i forbindelse med budsjett for Jarle Bjørn Hanken rådmann Vedlegg: Tittel Dok.ID Fritt brukervalg hjemmesykepleie - drøftingsmøte med ansattes organisasjoner Fritt brukervalg - hjemmesykepleie Brukerstyrt personlig assistanse - arbeidsgiveransvaret Oppsummering fra leverandørkonferanse.pdf Arbeidsmiljømessige utfordringer ved innføring av fritt brukervalg hjemmesykepleie Fritt brukervalg hjemmesykepleie - prinsippiel (L)(931150).doc