Utvalg Utvalgssak Møtedato Likestilling- og mangfoldsutvalget Flerkulturelt råd Utvalg for oppvekst og levekår

Transkript

1 HØRINGSUTTALELSE - ENDRINGER I INTRODUKSJONSLOVEN - FOR ØKT KVALITET OG BEDRE GJENNOMFØRING AV INTRODUKSJONSPROGRAMMET OG OPPLÆRING I NORSK OG SAMFUNNSKUNNSKAP Saksfremlegg Utvalg Utvalgssak Møtedato Likestilling- og mangfoldsutvalget Flerkulturelt råd Utvalg for oppvekst og levekår Saksbehandler: Therese Hope Arkivsaknr.: 2013/ RÅDMANNENS INNSTILLING: 1. Askøy kommune slutter seg til endring i introduksjonsloven og dens forskrifter på følgende punkt: Rett til permisjon fra introduksjonsprogrammet ved overgang til arbeid eller utdanning. Kommunen skal ta initiativ til å sette i gang opplæring i norsk og samfunnskunnskap. 2. Askøy kommune stiller seg ikke bak forslag til dokumentasjonskravet som er forespeilet i høringsnotat for fritak av opplæring i samfunnskunnskap. SAMMENDRAG Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD), har sendt ut høringsnotat om tre endringer i introduksjonsloven og tilhørende forskrifter. De foreslåtte endringene er et resultat og oppfølging av regjeringsplattformen og regjeringens målsetting om å styrke språkopplæringen for kvinner og gi flere muligheter til å delta i arbeidslivet. Endringene er også en oppfølging av St.meld. 6 ( ) en helhetlig integreringspolitikk, som skisserer flere tiltak for å øke kvaliteten og bedre gjennomføringen av introduksjonsprogrammet og opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere.

2 BLD foreslår følgende endringer: Rett til permisjon fra introduksjonsprogrammet ved overgang til arbeid eller utdanning. Kommunen skal ta initiativ til å sette i gang opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Man må dokumentere kunnskaper om samfunnet for å få fritak fra opplæring i 50 timers samfunnskunnskap. Avgjøres av: UOL Behandles i følgende utvalg: Likestilling- og mangfoldsutvalget, Flerkulturelt råd og UOL Saksopplysninger: Rett til permisjon fra introduksjonsprogrammet ved overgang til arbeid eller utdanning. Formålet med introduksjonsloven er å styrke den enkelte nyankomne innvandrers mulighet for deltakelse i yrkes- og samfunnsliv, og deres økonomiske selvstendighet jmf. introduksjonsloven 1. Dagens ordning: Dagens ordning er slik at kommunen kan stanse den enkelte deltakers introduksjonsprogram dersom vedkommende har fått tilbud om høvelig arbeid. Hva som menes med høvelig arbeid må sees i sammenheng med om arbeidet er av kortvarig karakter eller av andre grunner er uegnet for den for den enkelte. Det skal også vektlegges om deltaker vil være selvhjulpen når kommunen vurderer å stanse deltakers introduksjonsprogram på grunn av høvelig arbeid. Videre kan også deltaker ta seg arbeid ved siden av introduksjonsprogrammet, og det er også mulighet å legge lønnet arbeid inn som en del av deltakers introduksjonsprogram. I de tilfeller hvor lønnet arbeid legges inn som en del av introduksjonsprogrammet reduserer introduksjonsstønaden tilsvarende den tid deltaker deltar i lønnet arbeid. Lønnet arbeid som en del av introduksjonsprogrammet gir en viktig forberedelse til deltakelse i arbeidslivet. Kommunen har også mulighet til å tilby arbeidsrettede tiltak, som lønnstilskudd og yrkesrettede kurs som en del av introduksjonsprogrammet. For deltakere med manglende grunnleggende ferdigheter og grunnskoleopplæring bør dette å legges inn som en del av introduksjonsprogrammet. Tiltakene er ment å skulle minske avstanden mellom den enkeltes kvalifisering og arbeidslivet og bidra til en rask og effektiv overgang fra introduksjonsordningen til arbeid eller utdanning. Evaluering av dagens ordning: Fafo og ISF sin evaluering av introduksjonsordningen viser at det er stor variasjon mellom kommunene og hva de tilbyr sine introduksjonsdeltakere som et ledd av introduksjonsprogrammet. I en rapport fra OECD i 2009 vurderer de introduksjonsordningen som en målrettet ordning, samtidig med at det bemerkes at det er få insentiver for tidlig overgang til arbeidslivet for dem som er klare for det. Da introduksjonsprogrammet er på full tid og at introduksjonsstønaden er relativ høy, kan introduksjonsordningen ha en «innlåsningseffekt» ved at deltakere som i utgangspunktet er klar for å finne arbeid blir værende i program. Det påpekes at en av utfordringene ved ordningen er å finne en god balanse mellom rask overgang til arbeid og overgang til varig arbeid. OECD foreslår derfor at insentivene for å gå tidligere over i arbeid økes.

3 Også Velferds- og migrasjonsutvalget slår fast i NOU 2011:7 Velferd og migrasjon at introduksjonsordningen har gitt en mer målrettet, systematisk og metodisk tilnærming for å forberede innvandrer på møte med det norske arbeidslivet. Utvalget påpeker at ordningen har et potensial for bedre måloppnåelse ved at kommunene i større grad tilrettelegger ordningens innhold og varighet for ulike grupper av deltakere med utgangspunkt i deltakernes forutsetninger. Viktigheten av at opplæring så langt som mulig må legges til rette for i arbeidslivet og programmets varighet trekkes fram som to faktorer som kan spille inn på måloppnåelsen med ordningen. At det ved dagens ordning ikke er mulighet for å komme tilbake dersom introduksjonsprogrammet avbrytes før toårsperioden er over kan også ha en «innlåsningseffekt». Velferds- og migrasjonsutvalget foreslår derfor at mulighet for å gi permisjon i en periode kan senke terskelen for at programdeltakere vil prøve seg ut i det ordinære arbeidslivet. I St. meld.6 ( ) En helhetlig integreringspolitikk, foreslås det at regjeringen til å utrede om introduksjonsloven bør endres slik at deltakere får rett til permisjon fra introduksjonsprogram ved overgang til arbeid. Dette kan gjøre det lettere for den enkelte deltaker å ta i mot høvelig arbeid og prøve seg i arbeidslivet med trygghet om at man kan returnere til introduksjonsordningen. Ved behandlingen av integreringsmeldingen i Kommunal og forvaltningskomiteen i Stortinget, ble forslaget støttet. Endringsforslag: 1. Permisjon ved tilbud om ordinært arbeid På bakgrunn av opplysningene over foreslår BLD og endre introduksjonsloven slik at det åpnes for å gi permisjon fra introduksjonsprogrammet ved tilbud om ordinært arbeid. Hensikten med endringen er å styrke deltakernes mulighet for raskere overgang til arbeid og gi større fleksibilitet i ordningen. Muligheten for å gi permisjon skal forhindre at deltakere blir «fastlåst» i program. Samtidig viser statistikk fra SSB en klar sammenheng mellom deltakelse i tiltak med direkte tilknytning til arbeidsgiver og graden av deltakelse i arbeidslivet året etter at programmet er avsluttet. Departementet foreslår derfor at permisjon fra introduksjonsprogrammet blir en rettighet for deltakere ved tilbud om ordinært arbeid. Ordinært arbeid forstås som arbeid hvor deltaker søker på ordinær måte, ikke arbeid med lønnstilskudd eller lignende. Permisjon vil gi deltaker en mulighet for å komme tilbake til introduksjonsprogrammet dersom deltaker ser at de har behov ytterligere grunnleggende kvalifisering. I permisjonstiden vil deltaker fortsatt ansees som deltaker i program og kommunen har fremdeles ett oppfølgingsansvar i perioden. I de tilfeller hvor deltaker ønsker å prøve seg i arbeidslivet for å få en erfaring, men samtidig har behov for kvalifisering, bør kommunen vurdere å legge inn ordinært arbeid som en del av deltakers program i stedet for å gi permisjon. Noe som er i tråd med dagens ordning. Permisjon gis uten introduksjonsstønad, da det er tenkt at vedkommende vil være selvhjulpen da permisjon kun bør gis i tilfeller hvor vedkommende har tilbud om full stilling. Samtidig bør det kun innvilges permisjon i de tilfeller hvor deltaker har fått et konkret tilbud om arbeid. Det stilles ingen vilkår til at arbeidet det søkes permisjon til må ha sammenheng med deltakers individuelle plan. Retten til permisjon ved overgang til arbeid gjelder alle introduksjonsdeltakere og kan gis på hvilket som helst tidspunkt gjennom kvalifiseringsløpet. Permisjon gis på grunnlag av begrunnet søknad. Permisjonen skal være avgrenset for å sikre framdrift i den enkeltes kvalifiseringsløp. Permisjonstiden kan ikke overskride et år. Deltakers individuelle plan bør justeres i permisjonstiden. Kommunen vil være ansvarlig for oppfølging i permisjonstiden. Og ved endt permisjon vil deltaker ha automatisk rett til å komme tilbake til introduksjonsprogrammet dersom det er ønskelig. Kommunen bør avklare om deltaker ønsker å komme tilbake ca 4 uker før permisjonstiden utløper. Dersom kommunen ikke kommer i kontakt med deltaker kan kommunen midlertidig stanse programmet i inntil 3 måneder. Dersom deltaker ønsker å komme tilbake til introduksjonsprogram før permisjonstiden er over har deltaker mulighet til det ved å søke om tilbakeføring. De generelle bestemmelsene for permisjon vil også gjelde dersom det søkes om permisjon ved tilbud om utdanning.

4 2. Permisjon ved tilbud om utdanning BLD har også vurdert om det skal innføres rett til permisjon fra deltakles i introduksjonsordningen ved tilbud om utdanning utover grunnskole. Ved dagens ordning er det mulig å legge grunnskole og deler av videregående opplæring inn som tiltak i programmet. Dersom deltaker går over til ordinær utdanning på fulltid og på høyere nivå enn grunnskolenivå anses målsettingen med introduksjonsordningen å være oppnådd og programmet avsluttes. Ved å kunne tilby permisjon fra introduksjonsprogrammet med inntil 1 år, kan øke sjansen for at flere søker seg over til utdanning noe som er i tråd med introduksjonslovens formål. Permisjon gis uten introduksjonsstønad. Den enkelte programdeltaker må derfor selv gjennom andre ordninger dekke sine utgifter til livsopphold. Samtidig bør det kun innvilges permisjon hvor deltaker har fått studieplass. Det stilles ikke vilkår til at utdanningen må ha sammenheng med deltakers individuelle plan. Retten til permisjon ved overgang til utdanning gjelder alle introduksjonsdeltakere og kan gis på hvilket som helst tidspunkt gjennom kvalifiseringsløpet. Kommunene skal ta initiativet til å sette i gang opplæring i norsk og samfunnskunnskap Dagens ordning: Introduksjonsloven 17 regulerer hvem som er i personkretsen med rett og/eller plikt til å delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Etter samme lov 18 skal kommunen tilby opplæring i samfunnskunnskap så snart som mulig og innen 3 måneder etter at den enkelte setter fram krav eller søker om opplæring, handlingsplikt. Handlingsplikten understreker den enkeltes ansvar for å lære seg språket og å sette seg inn i norske samfunnsforhold. Plikten er todelt og innebærer: Å påbegynne opplæring Å delta i opplæring Kommunen på sin side plikter å sørge for å tilby opplæring til dem som søker eller setter fram krav og som omfattes av personkretsen. Som hovedregel må du være folkeregistrert i kommunen for å omfattes av plikten, men også personer med lovlig opphold som bor midlertidig i asylmottak kommer inn under personkretsen. Hjemkommunen har også ansvar for å sørge for opplæring for personer som er innsatt i fengsel, innlagt på institusjon eller er under utdanning i en annen kommune. At deltaker som har rett og/ eller plikt til å delta i norsk og samfunnskunnskap må sette fram krav eller søke, fraviker fra dem som kommer inn under personkretsen for introduksjonsprogram. Disse har rett på et tilbud fra kommunen, og det finnes ikke krav til egen handling. Grunnen til at det ikke er stilt et handlingskrav til personer med rett og plikt til introduksjonsprogram er gjort for å sikre likebehandling og rettsikkerhet over hele landet. Personer som inngår i introduksjonslovens 3, tredje ledd, «kan gruppen» har ikke denne retten og er selv ansvarlig for å søke for å få utløst rettigheter på introduksjonsprogram. Evaluering av dagens ordning: I St.meld. 6 ( ) En helhetlig integreringspolitikk beskrives det flere tiltak som er innført for å bedre kommunens implementering av opplæringen. Her vektlegges det å stimulere til effektivitet, elevgjennomstrømning og resultater i opplæringen. Siden retten og plikten til opplæring er utvidet til 600 timer, blir det viktigere at deltakere kommer tidligere i gang med opplæringen slik at den enkelte får oppfylt plikten sin innen 3 år. Regjeringen vil derfor utrede om introduksjonsloven bør endres slik at det er kommunen som selv må ta initiativ for å få startet opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Endringsforslag:

5 BLD foreslår at kommunen får ansvaret for å ta initiativ til å iverksette opplæring i norsk og samfunnskunnskap for personer med rett og plikt eller rett uten plikt. For personer med plikt til å delta i opplæringen foreslås ingen endring. De må selv ta initiativet for å starte i opplæring. Formålet med endringsforslaget er at flere personer skal komme raskere i gang med opplæringen, og da særlig de personer som ikke deltar i noen form for kvalifisering. Mange i denne gruppen er kvinner. Videre tenker man at endringen vil sikre bedre gjennomstrømming i opplæringen og medvirke til at flere fullfører opplæringen innen fristen på 3 år etter førstegangsoppholdstillatelse. Personer i personkretsen med rett og plikt eller rett uten plikt, vil fortsatt være pliktig til å påbegynne opplæringen og å delta i opplæringen. Endringen innebærer kun at den enkelte selv ikke er ansvarlig for å ta initiativ for å få startet opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Kommunens ansvar endres noe. Kommunen vil fremdeles ha plikt til å tilby opplæring, så snart som mulig og seneste innen 3 måneder. Kommunens veiledningsplikt skjerpes imidlertid i forhold til dagens ordning. I endringsforslaget pålegges kommunen et ansvar for å ta initiativ til å sette i gang opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Det innebærer at kommunen må drive målrettet informasjonsarbeid. Kommunen har oversikt over hvem som er i personkretsen via Nasjonalt Introduksjons Register (NIR), som blir et viktig hjelpemiddel for at kommunen skal kunne gi informasjon og tilby opplæring så snart som mulig. Forslaget innebærer også at kommunen må fleksibilitet i sitt inntak til opplæring, og må være klar til å ta i mot nye deltakere fortløpende gjennom skoleåret. Dette kan gi kommunen større forutsigbarhet og planlegge bedre, enn ved dagens situasjon. Integrerings og Mangfolds Direktoratet har utviklet informasjonsmateriell på ulike språk som kommunene kan bruke for å informere om opplæringstilbudet; brosjyre/plakat, nettannonse og informasjonsbrev til utsendelse. Ved tildeling av opplæring skal det fremdeles fattes enkeltvedtak jmf. introduksjonsloven 21. Noe som betyr at vanlige saksbehandlingsregler etter forvaltningsloven er gjeldende. Man må dokumentere kunnskaper om samfunnet for å få fritak fra opplæring i 50 timer samfunnskunnskap. Dagens ordning: Retten og plikten til deltakelse i opplæring i 600 timer norsk og samfunnskunnskap gjelder ikke dersom den enkelte kan dokumentere tilstrekkelige kunnskaper i norsk eller samisk. Deltakere med rett og plikt og kun plikt kan søke om fritak fra plikt til opplæring. Ved innvilgelse av fritak bortfaller hele plikten. Kommunen kan i vedtaket også beslutte at fritaket gjelder retten til opplæring. Det kan også gis fritak fra opplæring på grunn av helsemessige eller andre tungtveiende årsaker. Personer med midlertidig oppholdstillatelse som har oppholdt seg i riket de siste tre årene kan søke om permanent oppholdstillatelse, men må da dokumentere at de har gjennomført 600 timer med opplæring. Kravet faller bort dersom vedkommende har fått fritak fra opplæringen. For å få norsk statsborgerskap er det et vilkår at søker mellom 18 og 55 år må ha gjennomført 300 timer godkjent norskopplæring eller dokumentere kunnskaper som tilsvarer dette. For søkere som har rett og plikt til introduksjonsprogram er det et krav at de har oppfylt sin plikt etter loven.

6 Det er et mål at innvandrere får tilstrekkelige kunnskaper om det norske samfunnet. Hensikten er å beskrive, forklare viktige trekke ved det norske samfunnet, gi informasjon om rettigheter og plikter å formidle sentrale verdier. Opplæringen skal skje på et språk deltakeren forstår, og det anbefales at opplæringen skjer tidlig i kvalifiseringsløpet. Dagens ordning gjør at norskprøve gir fritak fra plikt til å delta i 50 timers samfunnskunnskap. For personer som på grunn av sin oppholdstillatelse kommer inn i personkretsen for rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter er det blitt innført obligatorisk avsluttende prøve i norsk og samfunnskunnskap. Evaluering av dagens ordning: St. meld. 6 ( ) En helhetlig integreringspolitikk foreslår at regjeringen må utrede om introduksjonsloven bør endres slik at man må dokumentere kunnskaper om samfunnet for å fritak fra opplæring i samfunnskunnskap. Endringsforslaget: BLD foreslår en endring i adgangen til fritak fra plikt til opplæring etter introduksjonslovens 17 fjerde ledd. Kunnskaper i norsk eller samisk skal fremdeles kunne gi fritak fra plikt til opplæring i norsk, men man må dokumentere kunnskaper om samfunnet for å få fritak fra 50 timers samfunnskunnskap. Formålet med endringen er å sikre at deltakerne gjennomfører 50 timers samfunnskunnskap og tilegner seg kunnskap om det norske samfunnet. I tillegg til at kommunen tilbyr samfunnskunnskap i tråd med intensjonene til introduksjonsloven og læreplanen. Ved å endre fritak fra opplæring i samfunnskunnskap ønsker BLD å styrke den enkeltes mulighet for deltakelse i arbeids- og samfunnsliv. Deltaker må søke om fritak av opplæring i egen søknad, og kan der søke om fritak både for norsk og/ eller samfunnskunnskap. I vedtaket om et eventuelt fritak kan kommunen også fatte vedtak om at retten til opplæring faller bort. Kommunen kan ikke på eget initiativ fatte vedtak om fritak fra plikt og bortfall av rett til opplæring i samfunnskunnskap. Det foreslås ingen endring om fritak til plikt for opplæring grunnet helsemessige eller andre tungtveiende grunner. Hva som er dokumentasjon og som kan gi fritak fra opplæring bør reguleres i forskrift. BLD har foreslått følgende dokumentasjon på tilstrekkelige kunnskaper om samfunnet: a) Bestått avsluttende prøve i samfunnskunnskap b) Gjennomført opplæring i samfunnsfag i henhold til læreplaner for faget i grunnskolen eller videregående opplæring i Norge, og hvor det er satt standpunktkarakter i fatet c) Gjennomført og bestått studier i samfunnsfag som gir kunnskap om Norge, på universitets- eller høgskolenivå tilvarende minimum 20 studiepoeng. Vurdering: Askøy Kommune vurderer at rett til permisjon ved deltakelse om ordinært arbeid eller utdanning kan være et viktig virkemiddel for å bidra til at introduksjonsdeltakere skal komme over i arbeid eller utdanning ved programmets slutt. Dette kan gjøre programmet mer fleksibelt og gjøre kvalifiseringsløpet kortere for noen. Det vurderes videre at kommunen vil være i stand til å ta initiativ til å tilby å iverksette opplæring for personer som kommer inn under personkretsen og gi tilbud om opplæring innen 3 måneder etter bosetting. I henhold til kravet om å dokumentere kunnskaper om det norske samfunnet for å få fritak fra 50 timers samfunnskunnskap vurderer Askøy kommune som lite hensiktsmessig. Det er stor

7 variasjon i dokumentasjonskravene som BLD foreslår. Den avsluttende prøven er en «multiple choice» oppgave som er svært enkel. Mens forslag b og c innebærer et helt annet nivå som vurderes å være urimelig å kreve av nyankomne. Folkehelseperspektiv: De to første endringene er viktige i et folkehelseperspektiv da de kan bidra til tidligere deltakelse og kvalifisering i det norskesamfunnet. Kleppestø, 13/ Odd Magne Utkilen Rådmann Torgeir Sæter Kommunalsjef