6. Hvem bærer kostnadene ved forebygging og ulykker?

Transkript

1 6. Hvem bærer kostnadene ved forebygging og ulykker? Kirsten Rognstad Det Norske Veritas «Sikkerhet er lønnsomt»? Det blir ofte sagt at «sikkerhet er lønnsomt». Samtidig ser vi at det skjer mange ulykker som, i etterpåklokskapens lys, kunne vært forebygget med relativt enkle tiltak. Kan økonomisk teori bidra til å bedre beslutninger ved prioritering og valg av sikkerhetstiltak? I 1988 holdt Torgeir Lode, den gang sikkerhetsdirektør i Phillips Petroleum i Norge, et foredrag på Sikkerhetsdagene med gjennomgangstonen «Vi sparer oss til fant». Poenget hans var at vi sparer på forebyggende innsats og betaler dyrt for reparasjon og varige skader. Et av eksemplene var fra Trondheim kommune. Høsten 1987 ble det budsjettert romslig til snøbrøyting, men lite for strøing. Det snødde ikke i Trondheim før utpå våren 1988, men til gjengjeld var det svært glatt denne vinteren. Kommunen trengte ikke å brøyte, og sparte derfor penger på brøytebudsjettet. De hadde ikke mer penger til å strø, og derfor ble det ikke gjort så mye som strengt tatt nødvendig. Regionssykehuset i Trondheim behandlet opptil 250 beinbrudd per dag, og kostnadene ved dette er ikke beregnet. Trondheim kommune har tydeligvis lært. I kommunens årsrapport for 1996 står det «Et prosjekt hvor det ble sett på hvordan et bedret vintervedlikehold virker inn på trafikkulykkene er nå avsluttet. Konklusjonene etter tre vintersesonger er entydig positive. For hver investert krone i økt vintervedlikehold spares 46 kroner i reduserte ulyk- 119

2 6. Hvem bærer kostnadene ved forebygging og ulykker? keskostnader.» Investeringer med lignende avkastning skal man lete lenge etter! Dette eksemplet illustrerer at så lenge forebyggingskostnadene bæres av andre enn de som må betale for skadene vil resultatet kunne bli en underinvestering i sikkerhetstiltak. Det er flere mulige løsninger på dette problemet, blant annet internalisering av ulykkeskostnader(«forurenser betaler»), tilskudd og støtteordninger til sikkerhetstiltak, erstatningskrav og strafferettslig forfølgelse av de som bidrar passivt eller aktivt til at andre skades, og ved regelverk, tilsyn og kontroll. Her vil vi begrense oss til å se på hvorvidt økonomisk analyse kan bidra til å gi bedre eller riktigere beslutninger ved vurdering av HMS-tiltak. «Sikkerhet en salderingspost»? «Jeg er oppriktig talt bekymret for satsingen på HMS i energibransjen. Erfaringen viser at det ofte blir mange fagre ord før alt ender opp som en salderingspost i budsjettene. Mange setter kravet til størst mulig utbytte øverst på prioriteringslisten og glemmer at det er noe som heter et godt arbeidsmiljø. En slik prioritering er etter min mening den sikreste veien til undergang. Kraftsalven kom fra Are Solli som er forbundssekretær i EL&IT Forbundet.» (Referat fra Bergenskonferansen 2003, el-bransjen, Arbeidstilsynet melder at de har registrert 48 døde som følge av arbeidsulykker i 2003 ( Dette er en økning i forhold til de to foregående årene: 39 mennesker omkom i 2002 og 37 i Men det er færre som dør i arbeidsulykker nå enn på 1990-tallet, da det gjennomsnittlig var 58 personer som døde i arbeidsulykker per år. Når det gjelder antallet personskader, er bildet usikkert. På slutten av 80-tallet mottok Arbeidstilsynet omtrent meldinger om yrkesskader årlig. På 90-tallet steg dette jevnt og toppet seg i 1998 med ca Etter dette har det vært en jevn nedgang, og for tiden ligger det i området Hvorvidt endring i disse tallene reflekterer endret rapporteringspraksis, eller om det er reelle endringer i skadetallene skal jeg ikke spekulere i. Levekårsundersøkelsen i 2000 viser at 6 % av de sysselsatte føler at de har høy ulykkesrisiko i arbeidet sitt. I følge en artikkel i Aftenposten 8. mars 2004 er det kun 10 % av arbeidsulykkene i Oslo som blir rapportert. Det er altså en stor underrapportering av skader, og vi har dermed ikke full oversikt over skader og konsekvenser av disse. Selv om at det har vært en nedgang i antall dødsulykker i arbeidslivet de senere år, er det fortsatt mulig å forebygge mer. I et innslag i NRK-nyhetene 22. april ble det påstått at tidspress og mangel på penger fører til slurv med sikkerhet i byggebransjen, og at det offentlige er en av de største synderne. Dette er nok et eksem- 120

3 Kirsten Rognstad pel på at det av økonomiske grunner spares på sikkerhetstiltak, og det er også et eksempel på at når kostnader til forebygging og kostnader til reparasjon allokeres til ulike budsjetter blir ikke nødvendigvis forebyggingsinnsatsen optimal. Staten versting i byggebransjen I fjor mistet 13 arbeidere livet på norske byggeplasser. Arbeidstilsynet mener at det offentlige er blant de største synderne når det gjelder sikkerhet. Publisert :18. Av Elisabeth Klerck Nilssen og Reidar Jensen 13 arbeidere døde på norske byggeplasser i fjor. Manglende sikkerhetstiltak er hovedgrunnen. Nå viser en fersk undersøkelse at stat og kommune er blant verstingene når de gjelder slurv med sikkerheten. Inspektør i Arbeidstilsynet, Stein Bjørndal, sier til NRK at det er nedslående at offentlige byggherrer oppfører seg som de gjør. Han tror det er tidspress og mangel på penger som er årsaken til at sikkerheten går i glemmeboken. Figur 1. NRK P1 nyhetene 22. april 2004 ( Arbeidstilsynet mener at bygningsabeiderne risikerer livet på norske byggeplasser, og offentlige byggherrer er blant de største synderne. Undersøkelsen fra Arbeidstilsynet viser at bare litt over tre av ti bedrifter planlegger hvordan farlige situasjoner på byggeplassen kan unngås. For å kunne foreta rasjonelle beslutninger om sikkerhetstiltaker det nødvendig med informasjon om hva de største «farene» er, årsakene til dette og hvilke tiltak som er aktuelle. Dette kan kartlegges ved bruk av risikovurderinger. For norske virksomheter er dette som kjent også et krav i forskrift om systematisk HMSarbeid. En evaluering av systematisk HMS-arbeid i norske virksomheter i 1999 viste at 65 % av virksomhetene var kjent med forskriften om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid(skaar mfl. 1999). Fem av ti virksomheter hadde i 1999 innført systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid. 86 % av virksomhetene var i gang med arbeidet. Levekårsundersøkelsen om arbeidsmiljø fra 2000 gir tilsvarende resultater: 57 % av de sysselsatte arbeider i virksomheter med internkontroll. Selv 10 år etter at forskrift om internkontroll trådte i kraft er det altså mange virksomheter som ikke har implementert system for systematisk HMSarbeid. Dermed er det heller ikke åpenbart for alle at «sikkerhet er lønnsomt», og det kan forekomme at HMS er en salderingspost. 121

4 6. Hvem bærer kostnadene ved forebygging og ulykker? Hvor mye koster skadene? En forutsetning for å kunne foreta en rasjonell virkemiddelbruk og prioritering av forebyggende innsats er at man kjenner omfanget av problemet, med andre ord at det er mulig å sette opp et sikkerhetsregnskap som viser hvor mye man taper på ulykkene, og hvordan tapene fordeler seg på de ulike aktørene, samfunnet generelt, virksomheten der ulykkene skjedde og på den enkelte skadelidte. Et slikt regnskap ble satt opp av SINTEF i forbindelse med Arbeidsmiljølovutvalgets arbeid tidlig på 90-tallet (Rognstad m. fl, 1992). Kostnadene ved arbeidsulykker og helseproblemer hvor forhold i arbeidsmiljøet var antatt å være en medvirkende årsak ble anslått til å være i størrelsesorden 40 milliarder kroner. En vesentlig andel av kostnaden ble belastet «samfunnet» mens andelen belastet den enkelte virksomhet var i størrelsesorden 10 %. Tallene beregnet den gangen gjenspeiler trolig ikke dagens kostnadsnivå, og fordelingen av kostnadene er noe endret fordi yrkesskadeforsikringsordningen ble innført etter at denne undersøkelsen ble gjennomført. Men hovedkonklusjonen er nok fortsatt aktuell, en stor andel av kostnadene ved personskader belastes samfunnet. Samfunnets kostnader ved HMS-problemer ble også beregnet av TØI i 1997 (Christensen mfl. 1997). Denne beregningen inkluderte ikke yrkesrelaterte sykdommer og helsesvikt utover det som ble godkjent som yrkessykdommer. I motsetning til SINTEF-rapporten inkluderer denne dermed ikke belastningslidelser og psykiske lidelser. Kostnadene ble beregnet til ca 27 milliarder. 38 % av kostnadene ble internalisert gjennom avgifter og forsikringspremier. På slutten av 80-tallet og begynnelsen av 90-tallet ble det gjennomført flere studier både i nordisk og nasjonal regi for å utvikle modeller for kartlegging av ulykkeskostnader. I Norge var det spesielt miljøet ved NTH og SINTEF som bidro i dette arbeidet (for eksempel Matson, 1988, Sklet 1993, Sklet og Mostue 1993). Resultatene, sett i forhold til bruk av bedriftenes ulykkeskostnader som motivasjon for skadeforebyggende arbeid, var heller nedslående. Bedriftenes kostnader ved ulykkene viste seg å være små, fordi konsekvensene ble absorbert i virksomheten blant annet i form av lagerbeholdninger og overskuddskapasitet i arbeidskraften. Det faktum at deler av kostnadene ved skader belastes andre enn den som har best mulighet til å forebygge kostnadene tilsier at motivasjonen til å benytte ressurser til forebyggende tiltak blir svekket. Disse studiene har imidlertid som regel vært begrenset til å vurdere konsekvensene av uønskede hendelser som faktisk har inntruffet. Slike tall er svært nyttige dersom effekten av innsats over tid skal vurderes. Men de har begrenset verdi ved vurdering av nytteverdien av forebyggende innsats fordi eventuelle andre effekter av bedre organisert HMSarbeid i andre deler av virksomheten, eller samfunnet for øvrig, ikke fanges opp. 122

5 Kirsten Rognstad Myndighetenes bruk av kostnads-nytteanalyser Problemet påpekt over om at en stor andel av kostnadene ved HMS-problemer belastes samfunnet og samfunnets velferdsordninger, reiser spørsmål om man kan få et mer informert beslutningsgrunnlag til planlegging og regelverksutvikling innenfor HMS-området ved mer systematisk bruk av kostnads-nytteanalyser. I Norge har vi en Utredningsinstruks der det heter i kapittel at (Arbeids- og administrasjonsdepartementet, 2000, side 2) «[ø]konomiske konsekvenser må vurderes med henblikk både på utgifts- og inntektsforhold for dem som berøres, herunder statlige, fylkeskommunale og kommunale budsjetter samt næringsliv og enkeltpersoner. Det skal i nødvendig utstrekning inngå grundige og realistiske samfunnsøkonomiske analyser. Dersom det foreligger vesentlig usikkerhet ved elementer som inngår i beregningen, må det gjøres anslag både for maksimumsog minimumsalternativer for nytte/kostnader, og foretas vurderinger av hvordan virkningene av tiltaket antas å avhenge av de usikre faktorene.» I følge Kringen (2001) er det sjeldent at det gis særlig presise kostnadsanslag. Som et aktuelt eksempel på dette viser vi til Arbeidslivlovutvalget som konkluderer med at «[u]tvalget vil påpeke at det hadde vært ønskelig med en mer fullstendig analyse av de økonomiske, administrative og likestillingsmessige virkninger av utvalgets forslag. Utvalget regner med at dette vil bli arbeidet videre med i forbindelse med oppfølgingen av utvalgets innstilling, og at de ulike høringsinstanser gir uttrykk for sine synspunkter.» (NOU 2004:5, side 572). Forut for denne konklusjonen har Arbeidslivslovutvalget fastslått at det er vanskelig å gi en helhetlig eller entydig analyse av lovforslagenes virkninger for samfunnsøkonomien. Samtidig som det er behov for et samfunnsøkonomisk perspektiv og analyse av forslag som endrer arbeidsmiljølovgivningen, er en samlet samfunnsøkonomisk analyse av alle enkeltforslag urealistisk å gjennomføre etter Arbeidslivslovutvalgets mening. Hvorvidt anbefalingene blir gjenstand for mer systematiske analyser gjenstår å se. Men det er vanskelig å få oversikt over alle konsekvenser på arbeidslivsområdet. Det har sammenheng med at det ikke finnes så godt datagrunnlag, dels fordi data er mangelfulle, og dels fordi det er mange aktører med ulike problemstillinger involvert. Regelverket kan ha ulike konsekvenser for de ulike aktørene, slik at sammenhengen mellom årsak, virkning og eventuelle tiltak ikke alltid er enkel å bedømme. Innenfor samferdselssektoren finnes det mange gode rapporter både om ulykkeskostnader og trafikksikkerhetstiltak. Statens vegvesen og Samferdselsdepartementet har lagt ned et betydelig arbeid i å utvikle et bedre datagrunnlag og metoder for bruk i kostnads-nytteanalyser. Sentralt i dette arbeidet er Transportøkonomisk institutt, som har utgitt Trafikksikkerhetshåndboken (Elvik mfl. 1997), som blir aktivt brukt i myndighetenes planlegging av trafikksikkerhets- 123

6 6. Hvem bærer kostnadene ved forebygging og ulykker? tiltak. Flere land benytter offisielle verdsettinger av dødsfall i trafikken. Det er store forskjeller mellom beløpene, noe som blant annet har sammenheng med at ulike definisjoner og metoder er benyttet (Sælensminde 2003). Viktige kostnadskomponenter er direkte kostnader, produksjonstap og velferdstap. Land som verdsetter velferdstap via betalingsvillighetsstudier har som regel en høyere total verdsetting enn andre land (Sverige, Storbritannia, New Zealand, Norge og USA). I Norge er kostnaden for et dødsfall i trafikken verdsatt til ca. 20 millioner 2001-kroner. En vesentlig forskjell mellom trafikksikkerhet og HMS er at en større del av forebyggingskostnadene bæres av samfunnet ved trafikksikkerhetstiltak, da disse i trafikksikkerhetsarbeidet ofte vil bæres av vegetaten. Samtidig vil største delen av ulykkeskostnadene bæres av samfunnets velferdsordninger og den enkelte skadelidte med pårørende. I HMS-arbeidet bæres i større grad forebyggingskostnadene av den enkelte virksomhet, mens konsekvensene i nesten like stor grad bæres av samfunnet og den skadelidte med pårørende. Felles for trafikk og produksjonsvirksomhet er at aktivitetene har en nytteverdi for samfunnet som gjør at det aksepteres at den er forbundet med en viss risiko for liv og helse. Et annet fellestrekk for trafikksikkerhet og HMS er at det handler om goder hvor det ikke er etablert markedspriser. Argumentet for at myndighetene skal gripe inn og regulere noe er nettopp markedssvikt. Utfordringen er å finne den riktige balansen mellom den samfunnsmessige nytteverdien og den restrisiko som aksepteres, og det er fortsatt utfordringer med hensyn til både datagrunnlag og å finne fram til «riktige» økonomiske størrelser til bruk i analysene. Kostnader og økonomiske virkemidler Kostnadsbegrepet har ikke samme betydning i samfunnsøkonomisk og bedriftsøkonomisk sammenheng. I bedriftsøkonomi vil kostnadene være forbruk av produksjonsressurser målt i penger, ofte målt ved en markedspris. I samfunnsøkonomisk sammenheng er kostnadene verdien av ressursene i sin beste alternative anvendelse. Noe som vil være en kostnad for en bedrift, for eksempel en tapt inntekt på grunn av en uønsket hendelse, trenger ikke å være en kostnad i samfunnsøkonomisk sammenheng dersom salget isteden går til en norsk konkurrent. Dersom salget går til en utenlandsk konkurrent, vil det være en kostnad for landet, siden det er en overføring til en aktør som ikke inngår i det norske nasjonalregnskapet. Erstatningsutbetalinger og trygdeutbetalinger vil ikke være kostnader i samfunnsøkonomisk sammenheng, fordi det er en overføring av inntekter. Derimot vil det være et tap at en person har mistet sin arbeidsevne, fordi personens arbeidsevne hadde en verdi som produksjonsres- 124

7 Kirsten Rognstad surs. Selvsagt har personer verdi utover det å være produksjonsressurs, noe som betalingsvillighetsmetoder tar sikte på å kvantifisere. Kostnadene ved ulykkene belastes flere parter, ulykkene har konsekvenser for både samfunn, bedrift og personlig økonomi. Ved alvorlige personskader vil den største kostnaden belastes den skadelidte og dennes pårørende i form av smerter, nedsatt livskvalitet og savn. Denne kostnaden er det ikke mulig å måle i økonomiske størrelser, men det kan utbetales et pengebeløp som til en viss grad er en økonomisk kompensasjon. Til bruk i samfunnsøkonomiske kostnadsnytte analyser kan det etableres en verdi i kroner og øre som skal representere verdien av et «statistisk menneskeliv». En oversikt over metoder til dette formålet og problemstillinger omkring dette finnes i rapporten «Verdsetting av transportsikkerhet» (Sælensminde 2003). Det er viktig at ikke-materielle verdier, som liv og helse, inngår i analyser av lønnsomhet av skadeforebyggende tiltak. Dersom de ikke inngår eksplisitt, kan slike verdier lett bli undervurdert og føre til en underinvestering i sikkerhetstiltak Trygdeordninger (for eksempel sykepenger og uføretrygd) og forsikringsordninger er etablert for at den som blir utsatt for en ulykke, skade eller sykdom skal ha ressurser til å gjenopprette sin formuestilstand før tapet, og som kompensasjon for inntektsbortfall. Yrkesskadeforsikringsordningen ble innført for at arbeidstakere som kommer til skade skal få kompensasjon for dette, uavhengig av skyldspørsmålet. Samtidig ble den opprettet som en privat forsikringsordning for at en større del av kostnaden faktisk belastes de som har høyest risiko og mulighet til å forebygge skader. Forsikringsselskapene skulle gjennom sin risikovurdering bidra til at premiene ble risikogradert, og at virksomhetene med lavest risiko derved skulle belønnes med lavere forsikringspremier. Ordningen skulle derved virke som et insentiv til skadeforebyggende arbeid. Premieinntekter og anslåtte erstatninger ved yrkesskadeforsikring var gjenstand for debatt gjennom hele 1990-tallet. I ettertid viser det seg at premienivået trolig har vært for lavt i forhold til erstatningsnivået (Kredittilsynet, 2003). Et riktig premienivå i forhold til risiko vil være et viktig insentiv til skadeforebyggende arbeid. Forsikringsordninger bidrar til å finansiere tap, men det er ikke alle tap som det er mulig å forsikre. Tap av markedsandeler og omdømme kan ikke forsikres. For privatpersoner kan inntektsbortfall forsikres, men ikke redusert livskvalitet. Ulykker og skader koster for den som må bære konsekvensene. Sikkerhet og bedriftsøkonomi Virksomheter og deres produksjon er sentralt i økonomisk teori. Med virksomhet forstår vi gjerne private bedrifter, men det kan også være kommunale og statlige virksomheter. Virksomheter produserer varer og tjenester med det formål 125

8 6. Hvem bærer kostnadene ved forebygging og ulykker? å oppnå maksimalt overskudd ved effektiv bruk av tilgjengelige produksjonsresurser, og skal samtidig operere innenfor et akseptabelt risikonivå. I bedriftsøkonomisk sammenheng forstår vi gjerne overskudd som noe som kan måles i kroner og øre. Når det gjelder statlige og kommunale virksomheter kan dette overskuddet være tjenesters samfunnsøkonomiske verdi. «Akseptabelt risikonivå» kan forstås på flere måter. For det første kan det forstås som risiko for investorer og eiere, slik at man ikke tillater at ledelsen i virksomheten utsetter investerte midler for uakseptabel høy risiko. Men det kan også forstås som den risiko som arbeidstakerne, miljøet og samfunnet rundt virksomheten utsettes for. Vi skal her begrense oss til risiko for arbeidstakernes liv og helse. Virksomhetene produserer varer og tjenester som omsettes i et marked der de betales med penger (markespris) eller verdsettes av samfunnet på andre måter. Et mål er å få mest mulig ut av de tilgjengelige resursene, enten det er en profittmaksimerende bedrift eller en offentlig virksomhet som drives etter kostnadsdekningsprinsippet. Arbeidsulykker og yrkesskader kan betraktes som et uønsket biprodukt av produksjonen og er dermed et ressurstap. I virksomhetene føres det nøye regnskap og kontroll med alle inn- og utbetalinger (dersom vi ser bort fra de som driver «svart»). Det regnskapene ikke forteller oss, er hvor effektivt ressursene er blitt brukt. Skader og tap som skyldes ulykker og andre uønskede driftsforstyrrelser er i liten grad synliggjort i økonomiske størrelser. Det er veldig få virksomheter som fører et regnskap der det framgår hvor mye virksomheten har tapt på grunn av avvik og sikkerhetsrelaterte hendelser målt i økonomiske størrelser. For eksempel kan mindre reparasjoner etter skader dekkes over vedlikeholdsbudsjetter, mens kostnadene ved sykefravær etter arbeidsulykker inngår i arbeidsgiverandelen til sykefravær. Konsekvensen kan være en undervurdering av problemet, og for lite ressurser allokert til sikkerhet. Meldingene fra Arbeidstilsynet om mangelfull registrering og rapportering av ulykker og skader tilsier at også bedriftenes tall over antall ulykker med og uten fravær kan være ufullstendige. I tillegg fører denne mangelfulle registreringen til at det også på et samfunnsøkonomisk nivå er vanskelig å få oversikt over kostnadene. Som et ytterligere moment kommer fravær forårsaket av for eksempel psykiske lidelser eller muskel- og skjelettlidelser hvor det kan være svært vanskelig å fastslå årsaken til lidelsen, og eventuelt hvor mye av det som kan tilskrives arbeidsulykker eller uheldige belastninger i arbeidsmiljøet. Mangelfull kunnskap gjør det vanskelig å fastsette ressursinnsats og bestemme hvor ressursene bør anvendes. Mangelfull registrering er et problem, men det kan også være vanskelig å klassifisere skader og tap da en hendelse eller et tap kan passe inn i flere kategorier. Å velge flere kategorier samtidig gir fare for dobbelttelling, men å velge kun én kategori resulterer i mangelfull registrering i øvrige kategorier. For ek- 126

9 Kirsten Rognstad sempel: Dersom en person skades i en trafikkulykke vil dette alltid regnes som en trafikkulykke. Men dersom vedkommende samtidig er yrkessjåfør i arbeid, vil det også være en arbeidsulykke. Dersom en person (for eksempel en dørvakt på et diskotek) blir drept under utførelsen av sitt arbeid, vil det være et drap, men også en arbeidsulykke. For bedrifter er kanskje ikke «telleproblemet» like stort når det gjelder alvorlige personskader. Det er en utfordring å få statistikken riktig, at den både skal være fullstendig og at samme skade ikke skal telles flere ganger. Det kan være vanskelig å skille mellom reparasjonskostnader som naturlig hører hjemme i et vedlikeholdsregnskap, og hvilke kostnader som er konsekvenser av uønskede sikkerhetsrelaterte hendelser. Hovedpoenget er imidlertid ikke å få en korrekt totaloversikt med alle skadekostnader korrekt klassifisert. Men det er viktig å ta med seg de relevante kostnadskategorier og størrelser i planlegging og analyse slik at man får med seg effekten av planlagte eller gjennomført tiltak på alle de relevante kostnadskategorier. En studie som illustrerer dette poenget godt ble gjennomført på Hydro Aluminium Høyanger metallverk ved å analysere intervensjon, utviklingen i HMSkostnader, driftskostnader og tap (Kjellén mfl. 1997). Dette arbeidet bekreftet resultatet fra tidligere studier om at selve ulykkeskostnaden er liten. Men da analysen ble utvidet til å omfatte tap på grunn av alle typer avvik, herunder de som fører til produksjonsstans og forringet kvalitet, viste det seg at investeringer i systematisk kvalitets-, miljø og sikkerhetsarbeid har en målbar positiv effekt på drifts- og vedlikeholdskostnader. En av de første til å påpeke at analysen av ulykker og uønskede hendelser ikke skulle begrenses til personskader, men også inkludere driftsforstyrrelser og andre avvik, var Heinrich (1959). Hans dominoteori er velkjent. Men han undersøkte også 5000 forsikringstilfeller for amerikanske bedrifter med start i Dette arbeidet førte fram til Heinrichs klassiske «isfjell-teori» for forholdet mellom «direkte» og «indirekte» kostnader. I følge Heinrich var forholdet mellom direkte og indirekte eller skjulte kostnader 1 til 4. Direkte kostnader: sykepenger medisinsk behandling erstatninger Indirekte kostnader: tidstap andre ansatte administrasjon materielle skader produktivitetstap etc. 127

10 6. Hvem bærer kostnadene ved forebygging og ulykker? Direkte kostnader: - sykepenger - medisinsk behandling - erstatninger Indirekte kostnader: - tidstap andre ansatte - administrasjon - materielle skader - produktivitetstap - etc. Figur 2: Isfjellteorien for ulykkeskostnader (Heinrich 1959): Direkte kostnader er de som umiddelbart kan observeres som en direkte følge av ulykken. Indirekte kostnader er øvrige kostnader forårsaket av ulykken. Senere er det gjennomført mange tilsvarende undersøkelser. Grimaldi og Simonds (1975) påpekte på 50-tallet at flere kostnader skal tas med i direkte kostnader, og de kom fram til et 1:2 forhold mellom synlige og skjulte omkostninger. På 60-tallet kom Birds (1960) undersøkelse, som baserte seg på tanken om at dersom man forebygger materielle skader vil også ulykker forebygges. Laufer (1987) inndelte kostnadene i kontrollerbare og ikke-kontrollerbare kostnader, og hadde i realiteten en ledelsesbasert tilnærming til problemstillingen. Andre sentrale bidragsytere er blant annet Leopold og Leonard (1987) og Klen (1989). Et nyere arbeid er den danske SACA-metoden (Systematic Accident Cost Analysis) som har sitt teoretiske fundament i Activity Based Costing (Rikardsson mfl. 2002). Resultatene fra disse og andre studier spriker mye fra forholdstall mindre enn 1 til over 10. Årsaker til at man finner ulike forholdstall er flere, blant annet at det er brukt ulike definisjoner på hva som er direkte og hva som er indirekte kostnader, ulike bransjer har ulike kostnadsstrukturer, og det er ulike sosialforsikringsordninger i ulike land. En ting kan imidlertid fastslås, og det er at ulykker medfører flere kostnader enn de som er lett observerbare. 128

11 Kirsten Rognstad Registrering av skader og tap har kun verdi dersom informasjonen benyttes til å gi læring om årsaker og forebyggende tiltak, og til å støtte beslutninger om hvor man kan få mest ut av ressurser allokert til forebygging. Et rapporteringssystem for ulykker og skader har ingen verdi dersom det ikke inngår i en læringsprosess som fører fram til bedre og mer effektive skadeforebyggende tiltak. Økonomiske metoder som beslutningsstøtte De måle- og vurderingsproblemene som er drøftet her, kan lede fram til den konklusjonen at det er vanskelig å bruke økonomisk teori på området sikkerhet. Men det bør ikke være konklusjonen. De måle- og vurderingsproblemene man står overfor, er ikke vanskeligere enn innenfor andre områder, for eksempel ved fastsettelse av markedsføringsbudsjetter og investeringer i nye markeder eller produkter. Hvilken bedrift klarer på forhånd å forutsi hvilken effekt markedsføring har på salg, eller for den saks skyld, hvor myemarkedsføringenhar betydd for de resultater som er oppnådd? Og tilsvarende, med hvor stor sikkerhet kan man forutsi salg og marked på forhånd når nye produkter skal lanseres? Forskjellen er at slike kostnader knyttes direkte opp mot forventinger om framtidig overskudd, mens kostnader til skadeforebyggende tiltak oftere betraktes som utgiftsposter enn som investeringer. Det er mulig å vurdere kostnader ved ulykker, sykefravær og uførepensjoner. Finnene har utviklet en modell for dette, «TYTA»-modellen (Ministry of Social Affairs and Health 1999). Tilsvarende modeller og beregninger har også blitt utviklet av SINTEF (Matson 1988, Sklet 1993, Sklet og Mostue 1993). TYTAmodellen er utviklet med utgangspunkt i Heinrichs isfjell-teori. Modellen har til hensikt å overvåke arbeidsmiljøkostnader i bedriften og således gi beslutningsstøtte. Sentralt i beregningene er fraværskostnader, ulykkeskostnader og kostnader ved utskifting av arbeidsstokken. Indirekte kostnader beregnes også. Et annet eksempel på en modell for beregning av ulykkeskostnader og gjennomføring av kostnads-nytteanalyse finnes i rapporten «Inventory of socioeconomic costs of work accidents» (Mossink mfl. 2002). Denne rapporten inneholder sjekklister for kostnadskomponenter og noen eksempler på kostnadsnytteanalyser av tiltak. At godt arbeidsmiljø fører til bedre trivsel og høyere produktivitet, er en etablert sannhet. Det påstås også at tidspress og stress fører til flere feilhandlinger, noe som kan føre til ulykker eller redusert kvalitet. Reduksjon i uhell og driftsforstyrrelser fører til mer forutsigbar produksjon, noe som igjen vil gi bedre styring og bedre lønnsomhet. Men også sikkerhetstiltak har «avtakende grensenytte» slik at virksomheter som har et høyt sikkerhetsnivå i utgangspunktet, gjerne har 129

12 6. Hvem bærer kostnadene ved forebygging og ulykker? mindre å hente ved å øke innsatsen enn de som i utgangspunktet har et dårlig sikkerhetsnivå. For å vurdere lønnsomheten ved skadeforebyggende tiltak anbefales kostnadsnytteanalyse som et supplement til øvrige analyser. Dette kan gjerne foregå som en integrert del av en risikovurdering som alle norske virksomheter skal gjennomføre i henhold til Internkontrollforskriften. For mer om risikoanalyser vises det til kapittelet til Rausand og Øien om risikoanalyser. Framgangsmåten blir da gjerne som følger: Beskriv hva som er problemet eller utfordringen. Formuler målsetninger eller ønskede resultater. Identifiser uønskede hendelser eller tilstander. Vurder konsekvens og sannsynlighet. Finn mulige tiltak. Utred kostnadene ved tiltakene. Utred tiltakenes forventede effekt. Vurder forventet effekt mot tiltakenes kostnad. Velg beste tiltak og gjennomfør dette (disse) i henhold til handlingsplan. De tre første trinnene er en del av de fleste risikovurderinger. Konsekvens og sannsynlighet kan vurderes kvantitativt eller kvalitativt. Kvantitative vurderinger kan være nødvendig i tilfeller i kompliserte situasjoner der man ikke intuitivt ser hva som er beste løsning. Eksempler på målsettinger kan være at man ønsker å tilfredstille myndighetskrav eller andre retningslinjer eller anbefalinger på billigst mulig måte, at man ønsker å bringe en identifisert uakseptabel risiko ned på et akseptabelt nivå, eller som et ledd i kontinuerlig forbedring av sikkerhet og arbeidsmiljø. Det å estimere tiltakenes forventede effekt kan være svært vanskelig på grunn av manglende erfaringsdata fra tilsvarende situasjoner der tiltak har blitt gjennomført. I noen tilfeller kan enkle (intuitive) metoder være tilstrekkelig, mens i andre tilfeller vil for eksempel bruk av simuleringsmetoder gi verdifull innsikt i problemstillingen, og kan spesielt benyttes til å vurdere usikkerhet med hensyn til framtidig nytte og kostnader ved tiltakene. Valg av metoder for å vurdere effekt mot tiltakenes kostnad må gjøres med utgangspunkt i formålet med analysen. Dersom formålet er å sikre at virksomheten opererer i samsvar med lovpålagte minimumskrav, vil det være tilstrekkelig å sammenligne kostnader for å finne billigste løsning (kostnadsminimering). Dersom hensikten er å få mest mulig sikkerhet ut av hver investerte krone, vil kostnadseffektivitetsanalysevære nyttig. Vanlige investeringsanalytiske metoder, for eksempel nåverdi-metoden, vil være nyttig dersom virksomheten totalt sett ønsker å allokere sine ressurser til ulike områder på den økonomisk gunstigste måte. Dette betinger da selvsagt at lovpålagte krav er eller blir tilfredsstilt. NOU 130

13 Kirsten Rognstad (1998:16) gir en grei framstilling av kostnadsnytteanalyser til bruk i offentlig sektor, men metodebeskrivelsen kan også være nyttig for private virksomheter. Vil økt satsing på forebygging kunne finansieres ved reduserte tapskostnader? Økonomiske metoder vil kunne gi et bedre beslutningsgrunnlag, både om hvor innsatsen bør prioriteres og hvor mye ressurser som bør allokeres til formålet. Men det er behov for bedre registrering av ulykker, yrkessykdommer, hendelsesforløp, årsaker og konsekvenser både i den enkelte bedrift, bransje og på nasjonal basis. Her er det fortsatt mangelfulle oversikter som gir det nødvendige beslutningsgrunnlag for å få gi effektiv beslutninger, både i bedriftsøkonomisk og samfunnsøkonomisk sammenheng. Referanser Arbeids- og administrasjonsdepartement (2000). Utredningsinstruksen. Instruks om utredning av konsekvenser, foreleggelse og høring ved arbeidet med offentlige utredninger, forskrifter, proposisjoner og meldinger til Stortinget. Vedlegg til Kgl. res. av 18. februar (Sak nr. 99/2881). Bird, F.E. and Germain, G.L. (1966), Damage Control. American Management Association. New York Christensen, P., Elvik, R. og Hagen K-E. (1997). Hva koster helse-. miljø- og sikkerhetsproblemer i næringslivet det norske samfunn? TØI rapport 377/1997. Elvik, R., Mysen A. B. og Vaa, T. (1997). Trafikksikkerhetshåndbok TØI. Forskrift om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (Internkontrollforskriften). Grimaldi, J.V. and Simonds, R.H.(1975). Safety Management. Richard D. Irwing, Homewodd IL. Heinrich, H.W (1959). Industrial accident prevention : a scientific approach. New York : McGraw-Hill. Kjellén, U., Boe, K. og Løge Hagen, H (1997). Economic Effekts of implementing internal control of Health, Safety and Environment: A retrospective case study of an aluminium plant. Safety Science Vol, 27. No 2/3 pp Klen, T. (1989). Costs of occupational accidents in forestry, J Safety Research 20, pp Kredittilsynet, Finans og forsikringsavdelingen/f4 (2003). Bransjeregnskap for yrkesskadeforsikringer pr. 31. desember En rapport basert på data fra seks skadeforsikringsselskap og et livsforsikringsselskap. 1. oktober Kringen, J. (2001). Offentlig regulering og tilsyn: Noen utviklingstrekk og utfordringer. Nordisk Administrativt Tidsskrift 3/ årgang s Laufer, A. (1987). Construction accident cost and management safety motivation. J. Occup. Accidents. 8, pp Leopold, E. og Leonard, S. (1987). Costs of construction accidents to employers. J. Occup. Accidents. 8, pp

14 6. Hvem bærer kostnadene ved forebygging og ulykker? Lode, T. (1988). «Ressursbruk til sikkerhet og beredskap slik det fungerer i praksis.» Foredrag på Sikkerhetsdagene 88. Matson, E.(1988). Beregningsprinsipperfor kostnaderved yrkesulykker.sinteftrondheim. Ministry of Social Affairs and Health (1999). The TYTA model Implement for Evaluating the Company s Working Environment Costs. Tampere, Finland. Mossink, J. (2002). Inventory of socioeconomic costs of work accidents. European Agency for Safety and Health at work. NOU 1998:16 (1998). Nytte-kostnadsanalyser Veiledning i bruk av lønnsomhetsvurderinger i offentlig sektor. Finansdepartementet. NOU 2004:5 (2004). Et arbeidsliv for trygghet, inkludering og vekst. Utredning fra et utvalg oppnevnt ved kongelig resolusjon 30. august Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Rikhardsson, P. mfl. (2002). Virksomhedens ulykkesomkostninger. En undersøkelse af omkostninger i forbindelse med arbeijdsulykker i udvalgte danske virksomheder. Handelshøyskolen i Århus og PricewaterhousCoopers. Rognstad, K, Lund, M. W. mfl. (1992). Kostnader ved arbeidsulykker og yrkesrelatert helsesvikt. SINTEF Trondheim. Sklet, S. (1993). Kostnader ved ulykker i norsk næringsliv. SINTEF, Trondheim Sklet, S. og Mostue B. Aa. (1993). Kostnader ved arbeidsulykker i prosess- og verkstedsindustrien, SINTEF, Trondheim Skaar mfl. (1999). Bærer arbeidet frukter? en evaluering av systematisk HMS-arbeid i norske virksomheter, SINTEF IFIM. Statistisk sentralbyrå (2000). Levekårsundersøkelsen 2000 Arbeidsmiljø. Publisert mai Sælensminde, K. (2003) Verdsetting av transportsikkerhet. En kunnskapsoversikt for RISITprogrammet. TØI rapport 634/2003. Trondheim kommunes årsrapport