Inger Marie Hagen og Sissel C. Trygstad. Modeller og dilemmaer. Om overføring av styringsprinsipper fra privat til offentlig sektor

Transkript

1 Inger Marie Hagen og Sissel C. Trygstad Modeller og dilemmaer Om overføring av styringsprinsipper fra privat til offentlig sektor

2

3 Inger Marie Hagen og Sissel C. Trygstad Modeller og dilemmaer Om overføring av styringsprinsipper fra privat til offentlig sektor Fafos Rådsprogram Fafo-rapport 2008:24

4 Fafo 2008 ISBN ISSN Omslagsfoto: Mikkel Østergaard / Samfoto Omslag: Fafos Informasjonsavdeling Trykk: Allkopi AS

5 Innhold Fafos rådsprogram... 5 Forord...7 Kapittel 1 Introduksjon Overføring av kunnskapsmodeller Overordnet tema Virksomhetenes formål Hvem er virksomheten? Hvordan studere virksomheter? Den private og den offentlige virksomhet Definisjoner Gangen i rapporten Kapittel 2 Bakteppe sentrale utviklingstrekk Eierskap under debatt Indre og ytre fristilling Indre fristilling autonome enheter i forvaltningen Eksport av modell en idealtypisk fremstilling av private og offentlige virksomheter Oppsummering: store endringer store utfordringer? Kapittel 3 Eierskap legitimering og konsekvens Hva er et selskap? Ulike modeller for selskapet referanseselskapet for offentlig sektor Demokrati og eierskap Oppsummering eierskap...61 Kapittel 4 Representasjon og styring Legitimering av representasjon Hva og hvilke interesser skal representeres? Symboleffekt Representasjon og ulike styremodeller Oppsummering kapittel

6 Kapittel 5 Organisering, ledelse og samarbeid Organisasjoner virkemidler eller institusjoner? Hvorfor flatt fremfor høyt og bratt? Om samarbeid sett ut fra to ulike perspektiver Oppsummering Kapittel 6 Sentrale diskusjonstemaer Dilemmaer og spørsmål Representasjon og styring Organisering, ledelse og samarbeid Referanser Andre kilder og nettsteder

7 Fafos rådsprogram Rådsprogrammet er et forskningsprogram utviklet med støtte fra bidragsyterne til Forskningsstiftelsen Fafo. Bidragsytere ved etableringen av Fafo som en uavhengig forskningsstiftelse i 1993 var LO, Fagforbundet, Coop, Elkem, Orkla, Sparebank1, Telenor og UMOE. Disse organisasjonene og bedriftene er alle representert i Fafos Råd. Utgangspunktet for Rådsprogrammet for perioden er en norsk økonomi i vekst. Denne veksten koples gjerne til olje- og gasspriser og vår evne til makroøkonomisk styring gjennom etterlevelse av handlingsregelen og andre virkemidler. Økonomisk vekst er imidlertid avhengig av utvikling og nyskaping i private og offentlige virksomheter og bedrifter. Målsettingen med Fafos Rådsprogram er derfor å bidra med kunnskap om hvilken betydning utøvelse av eierskap, ledelse og samarbeid har for utvikling og verdiskaping i et mikroperspektiv. Bedre innsikt både i særtrekk ved og utfordringer for den norske ledelses- og samarbeidsmodellen, og i hvordan selskapsstyring og partsforhold påvirker virksomheters utvikling, kan bidra til økt verdiskaping og et bedre arbeidsliv. Programmet har tittelen «Lederskap, samarbeid og selskapsstyring på norsk». Temaet har mange aspekter og dimensjoner. Programmet er derfor delt i tematiske moduler med prosjekter som bygger på hverandre, blant annet knyttet til så vel ledelses-, styrings- og medvirkningsformer og samfunnsansvar på bedriftsnivå, som samarbeidet mellom myndighetene og aktører på bransje-/sektornivå i nærings- og arbeidslivspolitikken. Dimensjoner som eierskap, internasjonalisering og teknologisk utvikling vil være gjennomgående og sentrale i alle prosjekter. Resultater fra forskningsprogrammet vil bli gjort tilgjengelig gjennom notater, rapporter, seminarer og foredrag. Fafos rådsprogram ledes av Jon Erik Dølvik og Espen Løken. Jon M. Hippe, daglig leder ved Fafo 5

8 6

9 Forord Styring og organisering av virksomheter er under kontinuerlig debatt og i stadig endring. Endringene har vært særlig omfattende i offentlig sektor. Fafos rådsprogram har gitt oss muligheten til å se nærmere på de modeller som er benyttet i de tidligere g pågående endringsprosessene. Vi har særlig vært opptatt av de modeller som fremstår som forbilder når offentlig sektor skal endres og ikke minst hvilke dilemmaer bruk av disse modellene kan medføre. For å synliggjøre både gjeldende modeller og dilemmaer har vi dratt veksler på ulike teoretiske retninger og empiriske funn fra en rekke undersøkelser. Denne rapporten bærer derfor preg av å i større grad reise spørsmål enn gi svar. Vår ambisjon er å bidra til en mer prinsipiell debatt om utviklingen innenfor offentlig sektor. Våre spørsmål er enkle: kan offentlig sektor benytte styringsprinsipper og organisasjonsmodeller fra privat sektor når både målet og rasjonale bak eksistensen til offentlige virksomheter er annerledes enn i privat sektor? Hva skjer med viktige prinsipper som likebehandling, etterprøvbarhet, rettssikkerhet og innsyn når bedriftsøkonomiske målparametere innføres i offentlige virksomheter? Hva skjer med borgernes innflytelse på offentlig sektor når politikerne trekker seg tilbake? Vi har i dette prosjektet fått svært god hjelp av våre Fafo-kolleger. Jon Hippe, Eivind Falkum, Espen Løken og Bent Sofus Tranøy har alle kommet med verdifulle bidrag. Takk også til informasjonsavdelingen for ferdiggjøring av rapporten. Fafo, august 2008 Inger Marie Hagen og Sissel C. Trygstad 7

10 8

11 Kapittel 1 Introduksjon Hvordan kan organisasjoner styres på en best mulig måte? Hvordan skal eiere, ledere og ansatte oppføre seg og samarbeide med hverandre for å nå organisasjonens mål? Hvordan skal aktørenes kompetanse utnyttes på en optimal måte? Hvordan skal organisasjonens kunder eller brukere betjenes, og hvordan kan de bidra til å øke virksomhetens effektivitet? Dette er spørsmål som kontinuerlig stilles i alle organisasjoner. Svarene varierer, men en felles holdning kan identifiseres: Det gjelder å lære av hverandre. Nyvinninger og gode organiseringsprinsipper bør spres og gjøres virksomme gjennom tilpasninger i den enkelte virksomhet. Styring og organisering av offentlig sektor har vært et av de viktigste politiske spørsmålene i Norge de siste 25 til 30 årene. Det har i stor grad vært konsensus om den sentrale målsettingen: en mer effektiv offentlig sektor til beste for brukerne! For å nå målet har det offentlige rettet blikket mot privat sektor for å lære om mer effektiv drift og organisering. Og offentlig sektor har endret seg radikalt. Virksomheter har i økende grad blitt skilt ut og organisert som egne offentlig eide selskaper eller blitt privatisert. Videre har offentlige etater blitt slått sammen, mens andre er skilt ut som egne resultatenheter. Omorganisering er blitt en kontinuerlig prosess, og offentlig sektor har uten tvil blitt mer effektiv. Hensikten med dette notatet er å stimulere til økt debatt om utviklingen i offentlig sektor. Vår hypotese er at man i stor utstrekning har hentet lærdom fra en modell vi i liten grad gjenkjenner i den norske virkeligheten. Privat sektor i Norge er dominert av familieeide små eller mellomstore bedrifter, mens «normalen» eller idealet for offentlig sektor ofte forstås som det store selskapet med spredt eierskap slik vi finner det i den angloamerikanske tradisjonen. Et annet tema som gjerne kan problematiseres, er at man har hentet organisajons- og styringsprinsipper fra virksomheter der målet er å skape størst mulig profitt. Offentlige virksomheter kan imidlertid ikke kun legitimeres gjennom størst mulig overskudd, ei heller ved å opprettholde arbeidsplasser. 1.1 Overføring av kunnskapsmodeller Overføringen av kunnskap har i stor grad vært ensrettet. Privat sektors organisering, styring og ledelse har blitt fremsatt som forbilde for offentlige virksomheter. En omfat- 9

12 tende modelloverføring har funnet sted. Kritikken har vært rettet mot offentlig sektors sendrektighet, ineffektivitet, manglende brukerorientering og dårlige resultater. Mens det private næringsliv assosieres med konkurranse og effektivitet, assosieres offentlige virksomheter med byråkrati og ineffektivitet. Det er imidlertid altfor lett å fokusere på ulikheter der likhetene dominerer. Store bedrifter er sentraldirigerte systemer i miniatyr. Både offentlige og private institusjoner er hierarkiske. Begge typer institusjoner må delegere myndighet og beslutninger til personer med egne interesser som kan stå i motstrid til oppdragsgiverens. Faren for byråkratisering, korrupsjon og maktmisbruk er til stede i begge systemer dersom en ikke har effektive kontrollordninger. Den resulterende ressurssløsingen er like skadelig for samfunnet enten den foregår i offentlig eller privat regi [ ] vi fokuserer fortsatt nokså ensidig på effektivitetsproblemene i offentlig sektor i stedet for å rette søkelyset mot lignende problemer i alle store organisasjoner (Moene og Ognedal).* * Moene og Ognedal peker på flere vesentlige poenger. For det første står virksomhetene i stor grad overfor de samme utfordringene, og de befolkes av samme type aktører med de samme behov for kontroll og med de samme behov for utfoldelse i arbeidssituasjonen. For det andre henger byråkratisering i stor grad sammen med størrelse. I praksis vil vi ha utbytte av å benytte klassisk byråkratiteori også i store private selskap. Og for det tredje: Hva er det egentlig som er sammenligningsgrunnlaget når vi hevder at offentlige virksomheter er ineffektive og har klare styringsproblemer? Når vi snakker om kommuner og andre offentlige virksomheter, snakker vi som regel om store organisasjoner med mange ansatte med ulike oppgaver. I privat sektor har 99,5 prosent av foretakene under 100 ansatte. 1 Og som et fjerde poeng som Moene og Ognedal peker på: Sløsing og ineffektivitet er et velferdsproblem uavhengig av hvor det foregår. 1.2 Overordnet tema I denne rapporten retter vi oppmerksomheten mot de dilemmaer som kan oppstå når offentlig sektor bruker privat sektor som et ideal for organisering og maktfordeling. Styring og organisering av virksomheter er ikke bare et spørsmål om hva som skaper effektivitet, men også et spørsmål som berører legitimitet. Hvor går grensen mellom det effektive og det demokratiske? Hvor går grensen mellom effektiv saksbehandling og saksbehandling knyttet til likebehandling og etterprøvbarhet? Er statsborgernes 1 42 prosent arbeider riktignok i foretak med mer enn 100 tilsatte. 10

13 forventninger om en god offentlig sektor forenlig med mest mulig effektiv organisering etter økonomiske måleparametre? Vi retter blikket mot det prinsipielle grunnlaget for en debatt om forskjeller og likheter mellom offentlig og privat sektor og løfter frem prinsipielle dilemmaer knyttet til eierskap, styring og organisering på vegne av et demokratisk fellesskap. Større oppmerksomhet om de prinsipielle dilemmaene vil kunne gi en debatt som inkluderer både positive og negative konsekvenser av en ensidig erfaringsoverføring fra privat til offentlig sektor. En slik debatt vil også kunne gi et bedre beslutningsgrunnlag og klargjøre hvilke valg statsborgere og politikere står overfor. Ulike idealer har dominert tenkningen rundt spørsmålene om hva som er god styring, og hvordan man bygger opp gode styringsstrukturer. Vi sorterer idealene rundt tre ulike spørsmål: For det første: forutsetninger om aktørene. Er aktørene å forstå som formålsrasjonelle nyttemaksimerende aktører eller som aktører styrt av normer og verdier? For det andre: Er virksomheten å forstå som et virkemiddel for å nå gitte økonomiske mål, eller er den en sosial institusjon bestående av roller, normer og verdier? For det tredje: normative oppfatninger av eiendomsretten. Eiernes rett til overskudd og til å styre henger sammen med hvilke rettigheter (og begrensninger) vi tillegger eiendomsretten i vår type demokrati. Residualargumentet kan tjene som et eksempel på tilegnede rettigheter. Aksjonærenes rett til overskuddet fremkommer ved å vise til den risiko de tar. Aksjonærene er de eneste aktørene som ikke kan kontraktsfeste sitt utbytte (ansatte har rett til lønn, underleverandører rett til betaling etc.). Risikoen gir en normativ rett til overskuddet. Et viktig poeng er å skille mellom idealer og faktiske organisasjonsformer i privat sektor. Begrepet «privat sektor» eller «privat selskap» blir sjelden problematisert. Fremstillingen tar ofte utgangspunkt i et selskap fjernt fra det norske gjennomsnittet: et selskap med spredt eierskap, tilnærmet perfekt konkurranse og profittorienterte eiere. Dette står i skarp motsetning til den type selskap som inngår i den norske modellen, et selskap karakterisert av konsensusorienterte eiere, sterkt partssamarbeid og høy grad av samfunnsansvar. 1.3 Virksomhetenes formål I debatten om god offentlig styring har det vært lite oppmerksomhet om de grunnleggende forskjeller mellom offentlig eide og privateide virksomheter. Offentlige virksomheter skal i utgangspunktet ikke drives for å skape økonomisk overskudd i form 11

14 av fortjeneste som tilfaller eierne, eller gi avkastning på innskutt kapital. Formålet er å dekke innbyggernes ulike behov for tjenester og produkter. Offentlig sektor er fellesskapets eiendom og må således forholde seg til normer knyttet til det politiske demokratiet. Likebehandling, etterprøvbarhet og rettssikkerhet er absolutte krav til legitim styring. I privateide virksomheter finner vi tilsvarende absolutter knyttet til overskudd og fortsatt drift. Vedvarende underskudd svekker virksomhetens eksistens. Grunnleggende målsetting for offentlig sektor: En god og effektiv velferdsproduksjon basert på omforente fordelingsprinsipper og politiske prioriteringer med utgangspunkt i: - likebehandling - rettssikkerhet - etterprøvbarhet Virksomhetens formål har konsekvenser for organisering og styring. Virkeliggjøring av definerte formål forutsetter gitte organisasjonsformer og maktstrukturer. Virksomhetens formål kan ikke isoleres til en overordnet politisk diskusjon, men må inngå som et premiss i alle deler av virksomheten og gjennomsyre all aktivitet. 1.4 Hvem er virksomheten? Vi er opptatt av forskjeller og likheter mellom offentlige og private virksomheter. Men hva er en virksomhet, eller kanskje heller hvem er virksomheten? Vårt utgangspunkt er at en virksomhet er omgitt av forskjellige interessenter med ulik kunnskap og ulike innfallsvinkler som de benytter for å påvirke styring og organisering. Disse interessentene er viktige for utvikling og innovasjon. Gjennom å bryne ulike interesser og kunnskap mot hverandre og få frem motforestillinger, vil en beslutning kunne bli kvalitativt bedre enn det den hadde vært i et interesseløst forum. Interessentene kan være bundet av juridiske og/eller normative krav om å påvirke virksomheten i visse typer saker eller i en viss retning. Interessentene kan også ha individuelle og/eller kollektive interesser de drives av. Hvilken rolle interessentene faktisk spiller i virksomhetsstyringen, og hvordan de blir representert, er blant annet et spørsmål om makt og maktressurser, men: Virksomheter skal styres på vegne av noen. Et avgjørende punkt er klarhet om hvem noen er, hvem virksomheten skal styres på vegne av. I enhver offentlig og privat virksomhet må man i) ha ordninger for repre- 12

15 sentasjon av noens vilje og ii) interne styringsmekanismer som sørger for at noens vilje iverksettes. Dette bringer oss til seks grunnleggende spørsmål: Hva bestemmer hvem noen er? Hvem er noen? Hva bestemmer hva noens vilje er? Hvordan blir noen representert? Hvordan tolker representantene noens vilje? Hvilke virkemidler har representantene for å få noens (eller egen) vilje til å virke styrende for organisasjonen? Dette er «universelle» spørsmål som må besvares uavhengig av eierskap. I tabell 1.1 har vi satt opp et eksempel: Tabell 1.1 Universelle spørsmål og idealtypiske former* Universelle spørsmål Hva bestemmer hvem noen er? Hvem er noen? Hva bestemmer hva noens vilje er? Hvordan blir noen representert? Hvordan tolker representantene noens vilje? Hvilke virkemidler har representantene for å få noens (eller egen) vilje til å virke styrende for organisasjonen? Normative oppfatninger knyttet til eiendomsrett Aksjeeierne Profittmotiv: mest mulig utbytte Generalforsamlingen velger styre. Fellesinteresser bygget på antagelsen om (økonomisk) nyttemaksimerende aktører Markedet Incentiver Offentlig virksomhet Privateid selskap (aksjeselskapet) Normative oppfatninger knyttet til «Hva er et samfunn?» Statsborgere/innbyggere Normative oppfatninger: best mulig samfunn Statsborgerne velger tillitsvalgte (politikere). Fellesinteresser bygget på normative oppfatninger uttrykt ved valg Styring (regler og prosedyrer) * Vi bruker idealtyper i webersk forstand: et konstruert bilde/modell som virkeligheten settes opp mot. Forskeren konsentrerer seg om avviket mellom virkeligheten og modellen. Tabell 1.1 er et idealtypisk bilde av en privateid og en offentlig eid virksomhet. Virkelighetens virksomheter er langt mer kompliserte. 13

16 1.5 Hvordan studere virksomheter? Offentlig og privat sektor er betegnelser som viser til virksomhetens eiere. Eierskapet kan organiseres på ulike måter. En sammenligning av offentlig og privat sektor er en sammenligning av virksomheters oppbygning og virkemåte. Vi tar utgangspunkt i figur 1.1. Figur 1.1 Virksomhet De ulike delene i figur 1.1 utgjør virksomheten. Endringer i en del av modellen vil påvirke de andre delene enkeltvis så vel som helheten. Identifisering av disse påvirkningene er et viktig grunnlag for en god debatt. Har man overtatt mekanismer for justering og tilpasning? Har man mulighet til å benytte de sanksjonsmulighetene som privat sektor har for å imøtekomme uintenderte konsekvenser? Minus på bunnlinja er et godt argument for å reversere en organisasjonsendring. Offentlig sektor har i mindre grad mulighet til å knytte organisasjonsmodellens egnethet direkte til et underskudd. Dette kan føre til manglende kursendring. 1.6 Den private og den offentlige virksomhet En viktig påpekning er at sammenligningsgrunnlaget må klargjøres: Hvilken del av offentlig sektor sammenlignes med hvilken del av privat sektor? Vi starter opp med to enkle idealtyper for private og offentlige virksomheter. 14

17 Tabell 1.2 To idealtypiske eiertyper Privat Offentlig Eierskap Privatpersoner som investerer Statsborgere som velger Representasjon Eiere som utpeker Politikere som utpeker Organiseringsprinsipp Maksimering av nytte/profitt Likebehandling, etterprøvbarhet, rettssikkerhet, effektivitet Samarbeid Formål Samarbeid for større produksjon (til fordeling) Demokratiske rettigheter Skape verdier Samarbeid for større produksjon (uten fordeling) Demokratiske rettigheter (og begrensninger) Tilrettelegge for verdiskaping Fordele verdiskapingen Idealtypene kan også fremstilles i form av styringslinjer som beskriver forholdet mellom aktørene. Her skiller vi mellom fire idealtyper: personlig (ansvarlig) eie, virksomhet som del av staten (eller kommunen), privat og offentlig eid selskap (eller foretak). Figur 1.2 Styringslinjer Den første linjen i figur 1.2 viser til en situasjon hvor eierne styrer direkte. Selskapet er en del av eiers eiendom, og han eller hun er ansvarlig for selskapets disposisjoner (ansvarlig selskap etter lovverket). Den neste rekken viser hvorledes en virksomhet i offentlig sektor kan tegnes opp. I norske kommuner utnevnes rådmannen/administrasjonssjefen av politikerne. De to siste styringsrekkene tar utgangspunkt i virksomheter som er organisert som egne juridiske enheter. Her kan man skille mellom selskapet og selskapets eiere (eller mellom virksomheten og statsborgerne). Skillet gjør det mulig og nødvendig å bygge opp lovgivning knyttet til rettigheter og plikter for slikt upersonlig eierskap, selskapslovgivningen er knyttet til den juridiske enheten selskapet. Hvorvidt den enkelte virksomhet er en juridisk (og dermed økonomisk) del av staten (eller en kommune), er et viktig skille med konsekvenser for virksomhetsstyringen. Delt eierskap (m.a.o. spredning av aksjer) fører til spesifikke styringsproblemer og danner grunnlaget for representasjonsordninger. Verken eierne eller staten kan 15

18 behandle virksomheten som sin egen eiendom, men må forholde seg til de rammer og reguleringer som finnes for juridiske enheter. Styringslinje tre og fire i figur 1.2 tar utgangspunkt i hvem eieren er. Statsborgerne representeres av politisk ledelse som utgjør generalforsamlingen. Generalforsamlingen velger styret, som ansetter administrasjonen som skal styre og lede de ansatte for å tilfredsstille brukernes/borgernes behov. I kapitalmarkedet velger aksjonærene et styre gjennom generalforsamlingen. I hel- og deleide statsselskaper vil modellene smelte over i hverandre: Statsborgerne blir (gjennom det statlige eierskapet) en del av aksjonærene, men ikke som frivillige deltakere i kapitalmarkedet. De to idealtypene kan plasseres på en skala. Det idealtypiske privateide selskapet vil utgjøre det ene ytterpunktet, og den idealtypeiske offentlige virksomheten utgjør det motsatte ytterpunktet. I praksis vil både private og offentlige selskaper plassere seg på forskjellige punkter langs denne skalaen. 2 Et privateid selskap vil kunne bevege seg mot det idealtypiske offentlige, og vice versa. Sekkebetegnelsene offentlig og privat sektor inneholder med andre ord ulike virksomhetsformer. Det fremgår av figur 1.3. Figur 1.3 Ulike former for virksomheter i ulike sektorer Jo lenger bort fra kjerneaktiviteten, jo lenger bort fra idealtypen. Med kjerneaktivitet mener vi virksomhetens grunnleggende formål. I privat sektor vil det være overskudd og 2 Selskapsformer defineres ut fra i hvilken grad deltakerne hefter for selskapets gjeld. I et AS, ASA og SE hefter ikke deltakerne for mer enn sitt aksjeinnskudd om selskapet skulle gå konkurs. Slike selskaper kalles derfor selskap med begrenset ansvar. I ANS og DA, samt enkeltpersonforetak, er deltakerne ansvarlig for selskapets gjeld (dermed ubegrenset ansvar). Det finnes en rekke ulike selskapsformer (Brønnøysund). Vi ser her bort fra bestemmelser knyttet til de enkelte og bruker AS (og ASA) som «normalen». Vi bruker heller ikke eksempler fra utenlandskeide selskaper og konsern (eller såkalte NUF-selskaper som ikke har styre etter aksjeloven) utover at de på samme måte som norskeide selskaper er dekket av representasjonsordningen i aksjeloven. 16

19 profitt. I offentlig sektor vil det grunnleggende formålet være kvalitativt gode tjenester og effektiv drift innenfor likebehandling, etterprøvbarhet og rettssikkerhet. Kravene blir mindre strenge jo lenger ut til sidene vi kommer i modellen. Skatteetaten er brukt som eksempel på en «statlig kjerne» (omfordelig av midler), mens Norsk Tipping er plassert lengst ute på høyre side. Tilsvarende er det profittorienterte aksjeselskapet plassert i privat sektors kjerne, mens allmennyttige stiftelser er plassert ytterst på venstre side. Om å sammenligne Endringene i løpet av de siste 20 årene har først og fremst handlet om å endre seg innenfor merkelappen «offentlig» eller «privat» sektor. For offentlige virksomheter dreier det seg om hvor nær eller fjern virksomheten eller selskapet er de politiske myndighetene. Hovedskillet går mellom virksomheter som er del av staten som juridisk subjekt, og virksomheter som er selvstendige juridiske subjekter. I tabell 1.3 under har vi listet opp ulike tilknytningsformer med eksempler på selskapstyper: Tabell 1.3 Ulike selskapsformer Selvstendig juridisk selskap Del av staten som juridisk subjekt Selskapstyper Private aksjeselskaper Fra spredt til konsentrert eierskap Aksjeselskap med andel statlig eie Heleide statsaksjeselskaper Særlovsselskap Statsforetak Forvaltningsbedrifter Andre ordinære forvaltningsorganer Forvaltningsorganer m/særskilte fullmakter Sentraladministrative organer Kilde: Den nye staten (Trygstad mfl. 2006) Eksempler Fra 100 % familieeie til børsnoterte selskaper uten dominerende eier StatoilHydro NSB, Posten, Mesta Vinmonopolet, Norsk Tipping Regionale helseforetak Statens Pensjonskasse, Statens kartverk Utlendingsnemnda Universiteter, NUPI, NFR Direktorater, etater, departementer I privat sektor vil alle selskapene i utgangspunktet være selvstendige enheter. Det finnes cirka 50 ulike selskapsformer. Det langt vanligste er aksjeselskapet ( selskaper 3 ). 3 Kilde: Eniro. Her konsentrerer vi oss om selskaper med ansatte, altså ikke tomme selskaper. Det er også svært viktig å ta hensyn til den tiltagende konserndannelse som preger norsk og internasjonalt arbeidsliv. I privat sektor er i dag om lag halvparten av arbeidstakere ansatt i et selskap hjemmehørende i 17

20 1.7 Definisjoner Seks begreper står sentralt. Vi skal derfor gi en kort definisjon nå innledningsvis. Læring Påstanden om at offentlig sektor har lært av privat sektor, trenger et høyere presisjonsnivå. Hvilken modell som vektlegges både hos elev og læremester er helt avgjørende. Å lære av en stiftelse er noe annet enn å lære av og etterligne et profittmaksimerende selskap. Vi er derfor opptatt av hvilken selskapsmodell som oppfattes som normalen i privat sektor. Det er også viktig å klargjøre hvilken type virksomhet innenfor offentlig sektor som tar lærdom og endrer seg. Effektene av lærdommen vil være forskjellig for en virksomhet der fordeling er hovedoppgaven, enn for en ren fiskal statseid virksomhet. Læring er imidlertid ikke et objektivt begrep eller en objektiv prosess. Det er snakk om overføringer av normer og verdier. Læring og kunnskap er tett forbundet. Marx hevdet at all tenkning kan og bør relateres til sitt konkrete samfunnsmessige utspring. I nyere tid har Bourdieus kunnskapsanalyser hatt en sentral posisjon. Vår plassering i den sosiale strukturen, eller feltet, gir oss noen delte klassifikasjoner som vi internaliserer. Disse fungerer som disposisjoner som påvirker hvordan vi ser, tolker og forholder oss til verden rundt oss, og følgelig også vår kunnskapstilegnelse (Bourdieu 1995). Makt er videre et sentralt begrep, og blir anskueliggjort gjennom en «kamp om klassifiseringene». Kamp om klassifiseringene dreier seg om hvem som sier hva om hvem, og hvorfor. Klassifiseringene gjør seg gjeldende i ulike felt og tvinger seg på berørte agenter. Av dette følger at læring, og i denne sammenheng overføringer av erfaringer fra privat til offentlig sektor og motsatt, må ses i lys av hva som fremstår som «sannheter» i det samfunnet eller den/de sektorer som studeres. Konsekvenser Når vi her jakter på konsekvenser av modelleksport mellom sektorer, tar vi utgangspunkt i Mertons (1968) skille mellom manifeste og latente funksjoner. Vi må skille mellom de manifeste (de kjente) og de latente (de ukjente) funksjonene (eller effektene) av et tiltak. Disse vil med stor sannsynlighet være av både positiv og negativ art. Den kjente positive effekten kan sammenlignes med tiltakets målsetting, mens de negative effektene vil være kostnadene. Jo flere ukjente positive funksjoner, jo større et konsern (kilde: SSB, se Hagen 2008a). Dette innebærer særskilte problemstillinger knyttet til styring og organisering som vi i liten grad skal ta inn i denne analysen. 18

21 «bonus». Utfordringen ligger i de negative ukjente effektene eller de kostnader man ikke er i stand til å forutse. Jo bedre planlegging og justeringer underveis, jo mindre vil de uforutsette kostnadene være. Tabell 1.4 Latente og manifeste funksjoner Positive konsekvenser Negative konsekvenser Manifeste (kjente) funksjoner Målsetting ved tiltaket (økt lønnsomhet) Kostnader ved tiltaket (ventelønn til overtallige) Latente (ukjente) funksjoner Bonus (økt konkurransekraft i det nordiske postmarkedet) Ukjente kostnader (økt uføretrygd) (nedsatt produktivitet) I tabell 1.4 har vi brukt et svært forenkelt eksempel i parentes. Målsettingen var å øke Postens lønnsomhet gjennom å omdanne virksomheten til et aksjeselskap. Dette ga økte kostnader til ventelønn. Samtidig viste det seg at selskapets konkurranseevne i det nordiske postmarkedet økte kraftig, dette er et eksempel på en bonus. 4 En rekke postansatte ble imidlertid uføretrygdet, og omstillingene påvirket de ansattes arbeidslyst og produktiviteten. Et sentralt poeng i denne sammenhengen er at de to (for eksempelets skyld) typene ukjente kostnader belaster hver sin aktør. Uføretrygdede tidligere postansatte er trygdesystemets ansvar. Nedsatt produktivitet vil påvirke Postens bunnlinje. Politikk Politikkens område er forenklet sagt et spørsmål om fordeling. Lægreid og Olsen (1978) hevder at en demokratisk politisk orden må bygge på forutsetningen om at det i samfunnet finnes «grupperinger med ulike interesser, livssyn, krav, ønsker og ressurser, og at ikke alle ønskemål kan innfries samtidig eller i samme grad» (ibid: 8). Politiske prosesser dreier seg om å fordele ressurser, muligheter og resultater, som input i produksjonsprosesser eller fordeling av overskudd og andre goder. Dermed kan vi fastslå at politikk utøves både i privat og offentlig sektor. Uavhengig av sektortilhørighet vil et styre ta del i politiske prosesser. 5 4 Eksempelet er ikke empirisk, m.a.o. har vi ikke kunnskap om ledelsens intensjoner eller beregninger. 5 Victor Nordmans beslutning om å flytte tilsynene ut av Oslo var ikke vesensforskjellig fra Hydros beslutning om å flytte magnesiumsproduksjonen ut av landet. Begge beslutninger hadde fordelingsvirkninger, m.a.o. var begge beslutningene politiske, og de inneholder samme type trekk og konsekvenser. 19

22 Politisk organisering vil si systematisk og rutinemessig utvelgelse. Det etableres deltakelsesrettigheter, spilleregler og forventninger, beslutningsprosedyrer, rutiner og regler om sakslisten for ulike beslutningsorgan (ibid.: 7). Dette betyr at valg av representanter, deres mandat og deres utøvelse av makt inngår som en del av politiske prosesser. Samtidig er det i statlig eller kommunalt heleide selskaper eller foretak et uttrykt ønske om å ha «upolitiske» styrer. Det er en selvmotsigelse fordi det åpner opp for en definisjon som sier at upolitisk er å forstå som «fritt for politikere», en definisjon som i stor grad kan settes opp mot et gitt sannhetsregime. Samfunnsansvar Samfunnsansvar dreier seg om hvilken rolle og funksjon man tillegger et selskap eller en virksomhet i samfunnet. Det handler om det ansvaret virksomheter tar utover det lov- og avtalefestede. Dette ansvaret relateres gjerne til tre ulike dimensjoner: det sosiale, det økonomiske og det miljømessige «den tredelte bunnlinja». Definisjonene og perspektivene på samfunnsansvar er mange, men har sammenheng med hvordan selskapet defineres. Grovt sett kan definisjonene plasseres innenfor et økonomisk og et normativt perspektiv. To spørsmål er sentrale: Om og i hvilken grad har virksomheter forpliktelser overfor samfunnet som går utover maksimering av økonomiske verdi? Det handler om hvordan selskaper identifiserer ulike interessenter, og hvordan virksomhetene forholder seg til ulike interessenters behov og verdier i daglige så vel som langsiktige beslutningsprosesser. Interessenter er de som direkte eller indirekte blir påvirket av selskapenes virksomhet, som eksempelvis ansatte, eiere, leverandører, kunder, lokalsamfunn, interesseorganisasjoner og myndigheter. Legitimitet Legitimitet handler om den aksept en virksomhet har, og hvordan denne begrunnes. Dersom vi ser på virksomheten som en samling kontrakter, vil størst mulig overskudd være en avgjørende kilde til legitimitet. Dersom vi betrakter virksomheten som en sosial institusjon, vil omgivelsenes vurderinger av virksomheten ikke bare være knyttet til dens faktiske måloppnåelse, men vel så mye til om de løsningene og prosedyrene som benyttes, er akseptable. En virksomhet har i et slikt perspektiv legitimitet når institusjonaliserte strukturer og prosedyrer stemmer overens med rådende oppfatninger i samfunnet om hva som anses å være rasjonelt, rimelig og/eller moderne. Ønsket om legitimitet både indre og ytre er derfor en forutsetning for effektivitet på lang sikt (Pfeffer 1997:64). Legitimering henger uløselig sammen med makt. Her snakker vi ikke om direkte maktbruk, noe som i de fleste tilfeller vil vurderes som illegitimt, men om den makten 20