Fylkesmannen ser saken slik

Transkript

1 Saksbehandler, telefon Karen Elin Bakke, Vår dato Deres dato Vår referanse 2018/ Deres referanse 14/13753 Bergen kommune Postboks Bergen Bergen kommune - Årstad - gnr 159 bnr 88 mfl - Kronstadparken N3 - detaljreguleringsplan Vi viser til ekspedisjon fra Bergen kommune, mottatt av Fylkesmannen i Hordaland den Vedtak Fylkesmannen i Hordaland stadfester Bergen bystyrets reguleringsvedtak av , sak 282/17, men opphever kommunens vedtak knyttet til byggehøyder for de tre høyeste volumene i felt BBB1 og BBB2, kote + 48,5 meter. Denne delen av vedtaket sendes til kommunen for ny behandling. Sakens bakgrunn Vi forutsetter at partene er kjent med sakens dokumenter. Fullstendig saksreferat vil derfor ikke bli gitt. Vi vil likevel nevne følgende fra sakens tidligere behandling: Opus Bergen AS har på vegne av OBOS Ulveseth Utvikling AS fremmet planforslag for et område i Kronstadparken i Årstad bydel. Planområdet utgjør ca. 10,3 dekar. Planen legger forholdene til rette for en kombinasjon av boliger, noe næringsareal og en barnehage med tilhørende infrastruktur. Det er satt av areal til barnehage. Planområdet inngår i senterområde S 37. Planen legger forholdene til rette for å etablere nye boenheter og 350 m2 næringsareal. Bergen bystyre vedtok planforslaget i møte den , sak 282/17. Vedtaket er påklaget av Kristoffer Frich Hanøy, Inger Bang Lundsveg 17. Han peker på at bygget burde holdes innenfor byggehøydene for resten av boligområdet. Vedtaket er videre påklaget av Anders Baste Revheim, Inger Bang Lundsveg 17. Han anfører at han vil bli berørt av bebyggelsen som planen legger opp til i form av direkte innsyn og tap av utsikt og sol. Han reagerer på at verken kommunen eller mekler opplyste om det planlagte byggetrinn fire i området tidligere. Vedtaket er også påklaget av Anders Fosse, daglig leder i Begon, Bjørnsonsgate 19. Klager eier Bjørnsonsgate 19, som inneholder fem utleieleiligheter, og påpeker at han har behov for Fylkesmannen i Hordaland Postadresse: Postboks 7310, 5020 Bergen Besøksadresse: Statens hus, Kaigaten 9, Bergen Telefon: Kommunal- og samfunnsplanavdelinga Kontakt: Nettside: Org.nr:

2 daglig kjøring med bil for å frakte materiell og verktøy med formål å drive vedlikehold av eiendommen, samt å ivareta hensynet til drift, renovasjon, brann, sikkerhet og helse. Forslagsstiller ved Opus har gitt tilsvar til klagene den Bergen kommune har gjennomgått klagene den , og har ikke funnet grunn til å endre planvedtaket. Saken er deretter sendt Fylkesmannen i Hordaland for klagebehandling. Fylkesmannen ser saken slik Etter plan- og bygningsloven (pbl.) 12-12, jfr. pbl. 1-9, kan bystyrets endelige vedtak om regulering påklages. Departementet har delegert sin myndighet som klageinstans til Fylkesmannen. Det er bystyret som har det øverste ansvaret for planarbeidet i kommunen. Det ligger dermed til bystyret som kommunal planmyndighet å fastlegge arealbruken i kommunen gjennom å vedta kommuneplan og reguleringsplaner. Etter pbl. 1-1 skal planarbeidet fremme lovens målsetting om bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og framtidige generasjoner. Fastlegging av arealbruken må bygge på en samfunnsmessig helhetsvurdering av hva som er den mest gunstige bruksmåten. I denne saken foreligger det ingen innsigelse fra offentlige myndigheter mot reguleringsvedtaket slik det er vedtatt av bystyret. Vilkårene for at kommunen kan egengodkjenne planen er derfor som utgangspunkt til stede, jfr. pbl , jfr Manglende opplysninger om nybygg. Klager Anders Baste Revheim har bl.a. vist til at han vil bli berørt av innsyn ved oppføring av et nybygg rett utenfor sin leilighet. Han vil også tape utsikt og sol. Da han skrev under på kjøpekontrakten ble det heller ikke opplyst at det var planlagt et nytt byggetrinn i området. Fylkesmannen viser generelt til at det er påregnelig med videreutvikling og fortetting i sentrum og sentrumsnære områder. I Kronstadparken ligger forholdene til rette for slik fortetting. Det er kort avstand til bybanestopp og Høgskolen på Vestlandet. Reguleringsplanen bygger også videre på vedtatt reguleringsplan for Kronstadparken (planid 71201). Planen for Kronstadparken ble vedtatt i Fylkesmannen har som sådan ikke merknader til arealdisponeringen som her er gjort. Det er opplyst at plansaken har fulgt plan- og bygningslovens krav til medvirkning og informasjon. Planarbeidet har blitt varslet om i media, og naboer er varslet pr. brev ved oppstart og ved offentlig ettersyn. Det er også opplyst at det har vært avholdt nabomøte i planprosessen. Fylkesmannen har ikke merknader til planprosessen etter plan- og bygningsloven. Ut fra opplysningene som er gitt, har vi ikke grunnlag for å mene at reglene som skal sikre offentlighet og medvirkning i planprosessen ikke har vært fulgt. Når det gjelder meglers opplysningsplikt ved salg av bolig, er det et privatrettslig forhold som må tas opp med megler. 2

3 Tilkomst kjøring over uteoppholdsareal Tilkomsten til Bjørnsonsgate 19 har vært vurdert i reguleringsplanprosessen. Byrådets klare anbefaling er at det ikke kan legges til rette for daglig tilkomst over BBB1 til eiendommene med bnr. 14 og 15, da uteoppholdsarealet bør skjermes. Byrådet har derfor anbefalt følgende bestemmelse: «Det kan ikke gis tillatelse til tiltak etter pbl 20-2 innenfor omsøkte planområde før det foreligger en tinglyst avtale angående sikring av parkeringsplass i fremtidig nybygg på gnr. 159 bnr. 88 og 9, for gnr. 159 bnr. 14 og 15». Dette er også vedtatt av bystyret som et nytt avsnitt under Kommunen opplyser om at det er avholdt møte og inngått nærmere avtale mellom partene for å ivareta de privatrettslige sidene i etterkant av planvedtaket. Fylkesmannen har ikke merknader til ovennevnte syn på arealdisponeringen. Byggehøyder Plankartet viser de vedtatte byggehøydene. Maksimal byggehøyde innenfor planområdet er kote +48,5 meter. Gjeldende kommuneplan (KPA ) viser område som senterområde S37. I dette området tillates det primært byggehøyder på 16 meter, men byggehøyder på 20 meter kan vurderes for enkeltbygg gjennom reguleringsplan. Planområdet er som nevnt også omfattet av plan Kronstadparken med ID 71201, Årstad, gnr. 159 bnr. 2,4 m. fl. med krav om detaljering av delfelt. Maksimal byggehøyde i delfelt N3 er satt til kote +44,5. Byggehøydene i planen som nå er vedtatt utfordrer derfor byggehøydene i planen for Kronstadparken (ID71201) og i KPA Klagerne har hatt merknader til byggehøydene. Det bes om at byggehøydene blir redusert for å bedre lysinnslippet på bakkeplan og til bebyggelsen ellers. Både fagetaten og byrådet har anbefalt at byggehøydene reduseres. I byrådets innstilling til bystyret av med referanse 2017/04468 er særlig forholdet mellom byggehøyder og kvaliteten på utearealene kommentert: «Gjennom reguleringen av N1 og N2 er byggehøyden i Kronstadplanen økt fra maksimalt 6 til 7 etasjer og områdene er transformert til en relativt tett, høy kvartalsstruktur. Området har fått et urbant preg, og primært ligger de gode felleutesarealene for boligene på takterrasser i en kombinasjon med et areal på bakkeplan gårdstun, torg eller gatetun. For best mulig å legge til rette for barnefamilier som ønsker å bosette seg sentralt, er det nødvendig å legge gode kvaliteter i uteoppholdsarealene. Med dette i tankene ser byrådet viktigheten av at å prioritere et plangrep og en løsning hvor mest mulig av nødvendig fellesareal ligger på bakkeplan. Byrådet ønsker en fortetting med bymessig tilknytning til gaterommet, et sammenhengende gatenett som kan brukes av alle og som knytter planområdet til eksisterende bebyggelse og byrom. Man har gjennom de ferdige prosjektene i N1 og N2 klart å skape et nettverk av gangveier som innenfor hvert kvartal gir trafikksikkert areal og gjennomganger. Foreliggende planforslag viderefører tanken om felles gangveier gjennom området. 3

4 Forslagsstiller viser gjennom ettersendt materiale (jf. vedlegg U) at om man senker byggehøyden fra kote +48, 5 til kote + 45,5 så endres ikke forholdene på bakken hva gjelder fellesuteareal på 3225 m2 og andelen av dette som har sol kl ved vårjevndøgn. Det er imidlertid ikke nok å bare vise til tallfestede normer når man vurderer utearealene i fortettingsprosjekt. Vurderingen må også knyttes til utearealets utforming, brukbarhet og romlighet. Byrådet er opptatt av at kvalitetene i uterommene optimaliseres, spesielt for sentrumsnære boligområder hvor det er ønskelig å tiltrekke seg barnefamilier. Det må gjøres konkrete vurderinger av brukbarheten i fellesarealene i foreliggende planforslag; om arealene inviterer til opphold, aktivitet eller samhandling mellom beboerne. «Restareal» som er uhensiktsmessig i form og beliggenhet, og areal som primært blir «felles adkomst» bør ikke regnes med i MUA. Byrådet følger fagetatens vurdering av hvordan høyden mot byrom og mot fellesareal i gårdsrommene påvirker romfølelsen og lysinnslippet til disse «rommene». Momenter som vil påvirke bruken av arealene. Arealet mellom N2 og N3 (o_skv) ønsker fagetaten utviklet i retning av et byrom fremfor et trafikkareal. Bredden på nevnte arealer er 17.5 meter og byggehøyden vil med foreliggende prosjekt bli ca. 27,5 meter ut mot byrommet. Ideell byggehøyde vil her være under 20 meter. Byrom av denne karakter vil kunne benyttes av barn/ungdom mellom år og voksne. Primært vil barn fra femte klasse og oppover ha behov for uteoppholdsareal fra kl. 15 i motsetning til mindre barn som kommer hjem fra barnehage og fritidsordning noe senere. Ovennevnte byrom har ingen sol ved vårjevndøgn kl. 15, men vil i mai og juni ha noe sol mellom kl. 15 og 18. Senkes høyden til kote 45.5 vil arealet på bakken oppnå en liten forbedring av solforholdene, men generelt vil lysinnslippet i byrommet bli bedre ved 7 etasjer og gjennom det, forholdene i byrommet og for bebyggelsen i N2. Plangrepet, med kvartalsbebyggelse plassert langs tilstøtende gatenett og felles gangvei gjennom området, er omforent. Det gir felles uteareal som er beskyttet mot støy og areal som er trafikksikre i forhold til barns lek. Byrådet følger også her fagetatens vurdering av hvordan høyden påvirker bruken av arealene og ser gevinsten i hvordan litt mer innslipp av generelt dagslys øker kvaliteten på arealene. Byrådet anbefaler derfor reduksjon i høyde som anbefalt av fagetaten, jf. Fig 10. Byrådet følger også fagetatens anbefaling om ikke å akseptere omfordeling av dette arealet til andre 4

5 deler av bebyggelsen, ettersom en slik løsning vil redusere felles uteoppholdsareal på bakkeplan. Når det gjelder f_but ligger dette sentralt i BBB2, men skal primært brukes av barnehagebarn frem til kl Kvaliteten av utearealene ligger i kombinasjonen sol, dagslys, areal og grad av opparbeiding med god materialbruk. God materialbruk er sikret gjennom bestemmelsene. Generelt er sol og areal knappe ressurser her og det er viktig å danne volumer som gir tilstrekkelig lysinnslipp i rommet. Dette oppnås gjennom riktige høyder i forhold til avstanden mellom bygningene. Ved å senke byggene rundt gårdsrommet benevnt f_but med en etasje, oppnås bedre forhold på tilgrensende fasader og rommene oppleves «bredere» for brukerne. Jf. fig » 5

6 Byrådet innstilte etter dette til bystyret å vedta en reduksjon i byggehøydene. Forslaget er formulert som et underpunkt a) og lyder slik: «De tre høyeste volumene i felt BBB1 og BBB2 reduseres med 1 etasje, hvilket vil si at maksimal byggehøyde reduseres fra kote +48,5 til kote + 45,5. Grad av utnytting må reduseres tilsvarende og skal ikke omfordeles til andre deler av bebyggelsen.» Dette punktet er imidlertid ikke omfattet av bystyrets reguleringsvedtak. Maksimal byggehøyde i planen er derfor kote + 48,5. Det kommer ikke klart fram av bystyrets vedtak hva de har basert sitt vedtak på. Man må dermed legge til grunn at de endringene som er gjort fra fagetaten og byrådsavdelingens innstilling til fordel for forslagsstiller baserer seg på forslagsstillers begrunnelse for valgt løsning, samt behandlingen av saken i komité for miljø og byutvikling. Reguleringsplanen er et privat initiativ, slik at planarbeidet startet etter pbl Dersom kommunen fremmer forslaget og legger planen ut til offentlig ettersyn, er det kommunen som overtar reguleringsplanen. Forslagsstiller/utarbeider av planforslaget vil som utgangspunktet regnes som part i saken. Kommunen må selv gjøre sine vurderinger av innkomne merknader og vurdere om det skal gjøres endringer i reguleringsforslaget, jfr. fvl. 17 første ledd der det går fram at en sak skal være så godt opplyst som mulig før et vedtak treffes. Bystyret har gjort endringer i byggehøydene som ikke samsvarer med fagetatens og byrådets klare innstilling i saken. Det stiller særlige krav til bystyrets begrunnelse for reguleringsvedtaket. Vi viser til at forvaltningen plikter å begrunne vedtak, jfr. fvl. 24 og 25. Begrunnelsesplikten skal bl.a. sikre at parter og andre berørte eller interesserte får nødvendig og tilstrekkelig informasjon til å kunne forstå avgjørelsen som er fattet. Begrunnelsen er viktig av hensyn til parten selv, men også generelt for å ivareta forvaltningens legitimitet og publikums tillit til forvaltningen. Når bystyret velger en løsning som ikke følger fagetatens utredning og byrådets innstilling, stiller det som nevnt særlige krav til bystyrets begrunnelse. Dette synspunktet kan bl.a. utledes av Sivilombudsmannen sak 2012/640, sak om ny 420 kv kraftledning gjennom Bremanger kommune. Det uttales bl.a. følgende: «Men når departementet velger et trasévalg som ikke følger fagutredningene, stiller det særlige krav til begrunnelsen. I tillegg til en klar beskrivelse av faktum og de vurderinger som er foretatt, må det kreves at avgjørelsen fremstår som konsistent i den forstand at resultatet følger som en naturlig konsekvens av premissene.» Det er uklart for Fylkesmannen hvordan bystyret har vurdert og vektlagt de ulike hensynene knyttet til byggehøyder i denne saken. Det blir da vanskelig for Fylkesmannen å vurdere om bystyrets løsning fremstår som den totalt sett beste løsningen ut fra samfunnsmessige hensyn. Med en viss velvilje kan man legge til grunn at forslagsstillers begrunnelse også er bystyrets begrunnelse for den valgte løsningen. Bystyret kan selvsagt være enig i vurderingene som er gjort av forslagsstiller. En må likevel forvente en skriftlig redegjørelse fra bystyret for hvorfor en velger en annen løsning enn fagavdelingen og byrådets innstilling, jfr. fvl. 24 og 25 og det ovenstående. 6

7 Manglende begrunnelse er en saksbehandlingsfeil som kan føre til ugyldighet etter fvl. 41. Fylkesmannen kan ikke utelukke at den mangelfulle begrunnelsen i denne saken knyttet til byggehøyder kan ha innvirket på innholdet i vedtaket, jfr. fvl. 41. Bystyrets vedtak blir derfor delvis opphevet hva gjelder byggehøyder knyttet til de tre høyeste volumene i felt BBB1 og BBB2 med maksimal kotehøyde + 48,5 meter. Denne delen av vedtaket sendes til kommunen for ny behandling. Oppsummering Fortetting og omforming av arealer er krevende. Kommunen har hovedansvaret for en overordnet arealplanlegging som legger rammer for å gjennomføre by- og tettstedsutvikling. Det er viktig at kommunen har en bevisst fortettingsstrategi som bygger opp under miljømål for byutviklingen. Fylkesmannen finner grunn til å nevne at fortetting også er et statlig ønske, jfr. bl.a. rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging som ble vedtatt Ved utarbeidelse av reguleringsplaner vil det måtte foretas skjønnsmessige vurderinger av den utnytting av planområdet som totalt sett antas å være mest hensiktsmessig. Bystyret vil, som øverste planmyndighet, måtte foreta skjønnsmessige vurderinger av ulike og motstridende interesser. Bergen kommune har i denne saken vektet bl.a. hensynet til private interesser opp mot ønsket om en videreutvikling av området med økt fortetting og urbanisering. Vurderingen av hvordan arealene skal utnyttes vil i utgangspunktet være underlagt bystyrets frie skjønn. Det kan, noe upresist, sies at det frie skjønn er den avveiningen som blir gjort når loven gir rom for ulike løsninger eller ulike avveininger av hensyn, det vil si der forvaltningen har et visst spillerom for løsninger som alle er innenfor loven. I fvl. 34 andre ledd er det gitt uttrykk for at klageinstansen, i dette tilfellet Fylkesmannen, skal legge stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøvingen av det frie skjønn. Fylkesmannen legger stor vekt på de arealmessige vurderingene som kommunen her har gjort. Saken er imidlertid ikke godt nok begrunnet hva gjelder byggehøydene knyttet til de tre høyeste volumene i felt BBB1 og BBB2 med maksimal kotehøyde + 48,5 meter. Bystyret har ikke tilstrekkelig redegjort for hvilke momenter som er vektlagt i interesseavveiningen og skjønnsutøvelsen. Vi opphever derfor kommunens vedtak knyttet til byggehøyder for de tre høyeste volumene i felt BBB1 og BBB2, og sender saken til ny behandling hva gjelder dette. Etter å ha gått gjennom klagesaken har vi imidlertid ikke funnet andre feil ved kommunens behandling av planen som kan ha hatt innvirkning på planvedtaket. Vi har heller ikke funnet feil ved lovanvendelsen. Vurderingen og vektingen av de ulike interessene i saken ligger også innenfor rammene som er fastlagt i plan- og bygningsloven. Disse er også saklig begrunnet. Vi stadfester derfor resten av planvedtaket. Fylkesmannens vedtak, jfr. side én, er endelig og kan ikke påklages videre, jfr. fvl. 28 tredje ledd. Det er anledning for klager å søke om å få dekket vesentlige kostnader når et vedtak er endret til gunst for klager, jfr. fvl. 36. Søknaden må sendes Fylkesmannen innen tre uker. 7

8 Med hilsen Rune Fjeld assisterende fylkesmann Anne Kjersti Sande seksjonsleder Brevet er godkjent elektronisk og har derfor ingen underskrift. Kopi til: OPUS BERGEN AS Strandgaten BERGEN Anders Baste Revheim Inger Bang Lunds Vei Bergen Kristoffer Frich Hanøy Inger Bang Lunds Vei Bergen BEGON AS Ramsøyvegen HAUGLANDSHELLA 8