Temanotat 3/2009. Education at a Glance - internasjonale indikatorer for lærerlønninger, arbeidstid og lærertetthet.

Transkript

1 Temanotat 3/2009 Education at a Glance - internasjonale indikatorer for lærerlønninger, arbeidstid og lærertetthet

2 Temanotat 3/2009 Education at a Glance - internasjonale indikatorer for lærerlønninger, arbeidstid og lærertetthet Utarbeidet i fellesskap i avdeling for utredning mars 2009, under ledelse av Harald Skulberg Takk til Paul Erik Karlsen og Arne Olav Kristensen for konstruktive innspill i skriveprosessen Avdeling for utredning er en avdeling i Utdanningsforbundets sekretariat. Arbeidet i avdeling for utredning er forankret i Utdanningsforbundets politikk og verdigrunnlag, men er ikke behandlet i Utdanningsforbundets politisk ansvarlige organer før de offentliggjøres. Utgiver: Utdanningsforbundet, Postboks 9191 Grønland, 0134 Oslo Tlf post@utdanningsforbundet.no

3

4

5 Selv om utdanning er et komplekst samfunnsområde synes det å være bred enighet om at lærere er skolens viktigste ressurs. Lærere skal med sin profesjonelle kompetanse skape gode forutsetninger for elevenes læring. Høy kvalitet i utdanningssystemet er betinget av at man lykkes med å rekruttere, beholde og utvikle lærere. Å rekruttere de rette personene til læreryrket er en av de tre viktigste forutsetningene for å skape en god skole det hevdes i OECD-rapporten How the World's Best- Performing School Systems Come Out on Top fra For å lykkes med å tiltrekke seg de studentene som er best egnet for læreryrket og for å beholde de gode lærerne skolen i dag har, fordres det at læreryrket er attraktivt. Hvilke faktorer spiller så inn for at læreryrket kan være et attraktivt yrke? OECD gir hvert år ut en sentral publikasjon om utdanning, Education at a Glance (EaG), som tar mål av seg å sammenlikne trekk ved utdanningssystemet langs en rekke indikatorer og for en rekke land. Tilnærmingen i publikasjonen er økonomisk med en tydelig vektlegging av utdanningssystemenes effektivitet, noe som begrenser utvelgelse av og tolkning av indikatorer (Education International 2008). I følge OECD får internasjonale sammenlikninger økt oppmerksomhet hos nasjonale myndigheter i deres søken etter politikk som virker effektivt utgaven av EaG kom 9. september og var en omfangsrik publikasjon på over 500 sider, med mange tabeller og tilhørende tekst (se vedlegg 1 for generell informasjon om EaG). EaG for 2008 omfattet 28 indikatorområder (se vedlegg 2 for en oversikt over indikatorområdene). Samlet sett er det således en publikasjon som ikke er så lett tilgjengelig. Like fullt får EaG stor oppmerksomhet i enkelte norske og internasjonale medier. Ikke minst i forbindelse med offentliggjøringen, men det er også eksempler på at tall fra EaG blir brukt i medieoppslag på andre tidspunkter av året. Sammenlikninger fra EaG er dessuten sentrale ved utarbeidelse av norske stortingsmeldinger og andre nasjonale dokumenter innen utdanningsområdet. OECD-tall inngår på denne måten som sentralt i kunnskapsgrunnlaget for reformer og endringer i norsk utdanningspolitikk. Tallmateriale som kommer i OECDs regi har generelt stor legitimitet i norsk offentlighet. Det er få som setter spørsmålstegn ved holdbarheten av de presenterte størrelsene og de er i liten grad gjenstand for offentlig debatt.

6 Ovennevnte grunner tilsier at kjennskap til EaG og de tall som står der er viktig for å forstå utviklingen i norsk utdanningspolitikk og hva som er med på å påvirke denne. For tillitsvalgte i Utdanningsforbundet vil kunnskap om EaG være én av mange forutsetninger for å lykkes med gjennomslag for våre synspunkter overfor myndighetene. Hovedfokus i temanotatet er læreryrket. Spørsmålet om læreryrkets tiltrekningskraft er sentralt når det gjelder behov for å rekruttere og beholde lærere. Mange forhold er med å avgjøre hvor attraktivt læreryrket er. I dette temanotatet er det valgt tre indikatorområder ut fra fjorårets utgave av EaG: lærerlønn (kapittel tre), arbeidstid (kapittel fire) og lærertetthet (kapittel fem). Kan resultater fra disse tre indikatorområdene fortelle noe om læreryrkets attraktivitet i Norge sammenliknet med forholdene i andre land? Hvert indikatorområde følges i temanotatet etter samme oppbygging: Politisk kontekst Om indikatorområdet Hovedfunn Fortolkning Norske tall sammenliknes med gjennomsnitt for hele OECD-området. Fordi andre nordiske land høyst sannsynlig er mest sammenliknbare med forholdene i vårt land, inkluderes også disse tallstørrelsene. Sammenlikninger av fenomener på tvers av landegrenser er komplisert. Det som skal analyseres kan ha ulike statistiske definisjoner, og selv om definisjonene er like, kan de oppfattes og operasjonaliseres forskjellig. Kulturspesifikke forhold kan også variere betydelig fra land til land og kan således spille en avgjørende betydning når resultater av sammenlikningen skal tolkes. Slike forhold tilsier en varsomhet når konklusjoner trekkes. Før vi går inn på de tre indikatorområdene er det nødvendig å si noe generelt om hva en indikator er.

7 En indikator brukes til å belyse fenomener og sammenhenger. Målet med indikatorutvikling er gjerne å sammenfatte og uttrykke mange komplekse forhold i noen få håndterbare tallstørrelser. Resultatene av politikken kan således måles og synliggjøres på en enkel og forståelig måte. Eksempelvis rapporterer norske kommuner og fylkeskommuner i KOSTRA om en rekke grunndata ved egen virksomhet. På bakgrunn av denne innrapporteringen utarbeider Statistisk sentralbyrå nøkkeltall. Eksempler på slike nøkkeltall kan være andel barn mellom ett og fem år med barnehageplass, netto driftsutgifter til grunnskoleopplæring i prosent av samlede netto driftsutgifter, og antall elever i VG1 i videregående opplæring. Andre legger vekt på at indikatorer er noe mer enn nøkkeltall. Som navnet sier, er indikatorer størrelser som skal indikere noe. Det innebærer at en indikator ikke skal gi fullstendig informasjon om status eller tilstand. Oppmerksomheten rettes mot om utviklingen synes god, om tilstanden er normal eller om utviklingen går i ønsket retning (NOU 2005). I en slik betydning må indikatorer være knyttet til mål. Indikatorene skal gi en beskrivelse av den nåværende situasjonen, en kvantifisering av målsetningene som har blitt satt, og gi en innsikt i hvilke faktorer som har bidratt til å oppnå bestemte resultater. Indikatorer kan også gi signaler om hvilke virkemidler eller politikkområder som eventuelt bør endres, og i hvilken retning. Dette fordrer at indikatorene er knyttet til beslutningsprosesser i samfunnet. Indikatorutvikling innebærer politiske beslutninger om hva som skal måles og følgelig vies oppmerksomhet, og kan derfor ikke reduseres til tekniske spørsmål. I Soria Moria-erklæringen var et av målene at det skal ansettes flere lærere i skolen. En relevant indikator knyttet til dette målet kan være gjennomsnittlig gruppestørrelse. Noen eksempler hentet fra Lisboa-prosessen i EU illustrerer sammenhengen mellom indikatorer og politiske mål (Utdanningsforbundet 2002). I denne prosessen ble det på utdanningsområdet vedtatt tre hovedmål og 13 strategiske mål. Ett av disse strategiske målene var å forbedre grunnutdanningen og etter- og videreutdanningen av lærere og instruktører. Tre indikatorer ble i 2002 knyttet til dette målet: Mangel på eller overskudd av kvalifiserte lærere på arbeidsmarkedet Antall søkere på lærerutdanningene Prosentandel av lærere som tar etter- og videreutdanning Til Lisboa-prosessens mål om å utvikle kompetanse for kunnskapssamfunnet ble etter- og videreutdanning av lærere i særskilte fagområder valgt som en indikator. Indikatoren prosentvis andel av lærere som har fått opplæring i IKT ble relatert til målet om å sikre tilgang til IKT for alle.

8 Noen ganger er indikatorene eksplisitt relatert til mål, som i Lisboa-prosessen. I andre sammenhenger er indikatorene ikke knyttet til mål i det hele tatt eller de opptrer kun i en implisitt sammenheng med mål. Slik kan utgifter per elev både bli sett på som en indikasjon på investering i utdanning og som et uttrykk for behovet for effektivisering. Hvordan de enkelte indikatorene defineres kan i betydelig grad påvirke resultatene. I forhold til bruk av indikatorer kan det være verdt å huske på at alt ikke kan måles, som eksempelvis den samfunnsmessige betydningen av utdanning. Viktig vil også være de utdanningspolitiske målene som legges til grunn, hvilken vekt indikatorene skal tillegges og hva de skal suppleres med. Ikke minst vil det være viktig å fortolke hva indikatorene avdekker. Den kontekst som indikatoren inngår i vil ofte være viktig for å tolke resultatene. Som OECD selv påpeker, inneholder utdanningsindikatorer alltid statistiske og definisjonsmessige brister. Indikatorer krever alltid utdypende analyser og kompletterende faktagrunnlag for å bli relevante for politiske tiltak.

9 Lønn kan være avgjørende i alle faser i en lærers yrkeskarriere, når han eller hun velger å bli lærer, når han eller hun velger å forbli lærer og når en lærer velger å gå tilbake til læreryrket etter en annen yrkeskarriere. Lønn kan spille inn på i hvert fall to måter. Jo høyere lærerlønnen er, desto flere vil det være aktuelt for å bli lærer. På den måten argumenteres det med økt sannsynlighet for å øke kvaliteten på dem som går inn i læreryrket. For det andre vil det påvirke insentivstrukturen, eller motivasjonen til å bli i yrket, for lærere som allerede er i lærerjobb. Lærerlønn kan dels være et uttrykk for tiltrekningskraft til læreryrket slik det enkelte individ opplever det, og dels kan lærerlønn ses på som samfunnets verdsetting av læreryrket. Dolton (1990) viser i en studie fra Storbritannia at læreres relative lønn og lønnsutvikling i yrket har en markert betydning for å bli lærer. Pål Schøne (1999) viser at relativ lønn har en klar effekt for rekruttering av nyutdannede. Når lønnen i undervisningssektoren er høy relativt til lønnen utenfor undervisningssektoren, så er sannsynligheten for overgang til undervisningssektoren høy. De beregnede sannsynlighetene i rekrutteringsanalysene for nyutdannede viser at når lønnspremien øker fra 0 til 10 prosent, så øker sannsynligheten for rekruttering inn til undervisningssektoren med 18,2 prosent (Schøne 1999:11). Wolter og Denzler (2003) finner at læreres tilbudsside responderer på relative lønninger. OECD konkluderte med at teaching profession needs to be competitive with other occupations in attracting talented and motivated people (OECD 2005:39). OECD (2005) hevder at relativt lønnsnivå er mest utslagsgivende for menn og de med høyest utdanning. I henhold til OECD synes det ikke minst som om lærerlønn sammenliknet med lønn i andre yrkesgrupper spiller en stor rolle i om utdannede lærere returner til læreryrket etter å ha vært i andre yrker og om de som jobber som lærere forblir i yrket. Schøne (1999) mener at lønn som virkemiddel er mer effektivt overfor nyutdannede enn overfor allerede yrkesaktive. Det synes å være enighet om at vansker med å rekruttere nok kvalifiserte lærere vil ha en klar effekt på lærerprofesjonen selv, men også for kvaliteten på utdanningen. Å foreta sammenlikninger av lærermangel på tvers av land er vanskelig fordi det er ingen klare aksepterte internasjonale mål på hva som konstituerer mangel på lærere (OECD 2005). Lærerlønn er også viktig fordi det reflekterer karriereveier og avansementsmuligheter innen profesjonen. En relativ flat lønnsstruktur kan være et insentiv for å tiltrekke seg kvalifisert personale, men innebærer samtidig færre insentiver for å belønne kontinuerlig utvikling. På den annen side argumenteres det ofte for at organisasjoner med små lønnsforskjeller har høyere grad av kollegialitet.

10 Indikatorene (D3 i EaG) viser ikke faktiske gjennomsnittslønninger, men nasjonale eller lokale lønnsregulativer for begynner- og topplønn, samt lønn for lærere med 15 års erfaring. Indikatorene omfatter lærere på barnetrinn- og ungdomstrinn foruten i videregående opplæring og gjelder lærere med minimum kvalifikasjoner for det aktuelle nivået. Norge rapporterer lønnstigen for allmennlærer med 4 års utdanning, dvs. adjunkt, for grunnskolen. Alle tallene er fra Års- og timelønningene er oppgitt i amerikanske dollar, justert for det generelle pris- og kostnadsnivået i hvert land (kjøpekraftspariteten for BNP). EaG inneholder også lønn som andel av BNP per innbygger. Det er store forskjeller mellom OECD-landene i lærernes årslønn for året Begynnerlønn til lærere på barnetrinnet varierer fra amerikanske dollar i Ungarn til over i Luxemburg. Lønn til lærere med minst 15 års ansiennitet på ungdomstrinnet varierer fra amerikanske dollar i Ungarn til over i Luxemburg. Forskjellene er ennå større for topplønn i videregående opplæring, med amerikanske dollar i Luxemburg til i Tyrkia som ytterpunktene. Når det gjelder gjennomsnittet i OECD og de nordiske landene er tallstørrelsene som følger: Tabell 1: Lønn, lærere på barnetrinnet i dollar (EaG:452) Tabell 2: Lønn, lærere på ungdomstrinnet i dollar (EaG:452) Tabell 3: Lønn, lærere i videregående opplæring i dollar (EaG:452) OECDgjennomsnitt Norge Danmark Finland Sverige Begynnerlønn Lønn etter 15 år Topplønn OECDgjennomsnitt Norge Danmark Finland Sverige Begynnerlønn Lønn etter 15 år Topplønn OECDgjennomsnitt Norge Danmark Finland Sverige Begynnerlønn Lønn etter 15 år Topplønn

11 I henhold til EaG ligger norske begynnerlønner over gjennomsnittet i OECD, mens topplønn gjennomgående er klart lavere. I Sverige lønnes lærere hele veien lavere enn de norske. I Finland og Danmark derimot er topplønnen gjennomgående markert høyere enn hva tilfelle er for norske lærere. OECD ser også på forholdet mellom lærerlønn og BNP per innbygger. I Korea derimot er lærerlønnen dobbel så høy som BNP per innbygger. Beregnede tall for forholdet mellom lønn etter 15 års ansiennitet og bruttonasjonalprodukt per innbygger viser følgende: Tabell 4: forholdet lærerlønn - BNP per innbygger (EaG:452) EaG viser at Norge var landet med lavest lærerlønn sett i forhold til BNP per innbygger. De norske tallene ligger langt etter gjennomsnittet for hele OECD-området og for Danmark og Finland. Norge ligger også klart etter Sverige. For Norges del fører bruk av BNP inklusive oljevirksomheten til at lønningene framstår som lave. EAG viser dessuten en oversikt over hvor lang tid det tar fra en får begynnerlønn til en oppnår topplønn. I Ungarn er tidsspennet 40 år, mens Spania med 38 år og Frankrike med 34 år følger deretter. Kortest tid tar det i Skottland med 6 år. For OECD som helhet er gjennomsnittet 24 år, mens i Norge tar det 16 år. I de andre nordiske landene tar det 24 år i Sverige, 16 år i Finland og 8 år i Danmark. I en annen indikator har OECD sammenliknet forskjeller mellom topplønn og begynnerlønn. Tabell 5: forskjell mellom høyeste og laveste nivå på lønnsstigen, uttrykt i prosent. Barnetrinn, ungdomstrinn og i videregående opplæring (EaG:453) OECDgjennomsnitt Norge Danmark Finland Sverige Barnetrinnet 1,22 0,67 1,13 1,09 0,88 Ungdomstrinnet 1,26 0,67 1,13 1,17 0,91 Videregående opplæring 1,34 0,72 1,41 1,30 0,98 OECDgjennomsnitt Norge Danmark Finland Sverige Barnetrinn Ungdomstrinn Videregående opplæring Det er klare forskjeller mellom landene når det gjelder forskjell mellom høyeste og laveste nivå på lønnsstigen. Norge har meget liten forskjell mellom topplønn og begynnerlønn. Vi skiller oss klart ut i forhold til hva som er vanlig i OECD-området. I Finland er det også gjennomgående store forskjeller i lønn fra en begynner i læreryrket til en har oppnådd topplønn.

12 OECD har beregnet lønn per undervisningstime for lærere med 15 års ansiennitet: Tabell 6: lønn per undervisningstime i amerikanske dollar, beregnet for lærere med 15 års ansiennitet (EaG:453) OECDgjennomsnitt Norge Danmark Finland Barnetrinn Ungdomstrinn Videregående opplæring Tabellen viser at norske lærere ikke lønnes per undervisningstime særlig forskjellig fra gjennomsnittet i OECD. I Finland lønnes lærere gjennomgående høyere per undervisningstime. Det samme gjelder for danske lærere. Læreres plikt til å undervise er kun én del av læreres samlede arbeidstid. Hvor mye tid den enkelte lærer har av undervisningsplikt og hvor stor andel dette utgjør i forhold til totalarbeidstid varierer fra land til land. I de land der lærere har relativ lav undervisningsplikt, som i Norge og Finland, vil dette relativt slå sterkere ut i lønn per undervisningstime, sammenliknet med land der lærere har langt flere undervisningstimer. OECD har også beregnet endringer i lærerlønn fra 1996 til Tallene er konvertert til prisnivå i 2006 (bruk av BNP-deflatorer). Tallene fra 1996 utgjør tallstørrelse 100. Tabell 7: endringer i lærerlønn (1996=100) (EaG:454) Barnetrinn Ungdomstrinn Videregående opplæring Norge Danmark Finland begynnerlønn lønn etter 15 år topplønn begynnerlønn lønn etter 15 år topplønn begynnerlønn lønn etter 15 år topplønn Lærerlønnen har realøkonomisk steget i alle landene, med unntak av Spania, fra 1996 til Finland er et av landene med sterkest økning, mens Norge er blant de med minst økning. Gjennomsnittstall for hele OECD-området foreligger ikke. Lærerlønningene i Norge ble løftet i forbindelse med Skolepakke 1 og 2 i 2002 og I tidsperioden som OECD har sammenliknet lønnsutvikling, fra 1996 til 2006, ble også forhandlingsansvaret for lærere overført til KS. På tross av de to skolepakkene har norske lærere ikke hatt noen lønnsøkning uttrykt i relasjon til BNP per innbygger i løpet av denne tidsperioden.

13 Bruk av BNP medfører at indikatoren for endring i lærerlønningene over tid er noe vanskelig å tolke for Norges vedkommende, fordi endringer i oljeprisen har en stor effekt på inflasjonsjusteringen OECD bruker. Når oljeprisen stiger, gir det seg utslag i fallende indikatorer isolert sett. De fleste landene i OECD har ordninger med tillegg til grunnlønn: I nær sagt alle land er det ordninger der lønnstillegg gis etter tjenesteansiennitet. I to av tre land er det ordninger med tilleggslønn for lærere som underviser i skoler i områder med mange innbyggere med lav sosioøkonomisk status, eller med en stor andel av minoritetsspråklige elever I ti land er det tilleggslønn for lærere som underviser i fag der det er mangel på kvalifiserte lærere. Over halvparten av landene har ordninger for tilleggslønn basert på kjennetegn som eksempelvis alder eller familiestatus. I halvparten av landene er det ordninger med tilleggslønn for lærere som har høyere kvalifikasjoner enn de minimumskvalifikasjoner som kreves for tilsetting i stillingen. 15 land har ordninger der lærere med fullført kompetanseutvikling får tillegg i grunnlønn. I 15 av OECD-landene kan en få tilleggslønn basert på fremragende arbeidsinnsats ( outstanding performance in teaching ). I Portugal er eksempelvis ordningen basert på vurdering foretatt av rektor. EaG viser at Norge, sammenliknet med gjennomsnittet i OECD, har over gjennomsnittlige begynnerlønninger for lærere, men og at en ligger klart under gjennomsnittet når det gjelder topplønn. Spesielt kommer det til uttrykk i videregående opplæring. Indikerer disse lønnstallene at det i Norge, sammenliknet med en rekke andre land, er mer attraktivt å begynne som lærer, men mindre attraktivt å forbli i yrket? Et slikt inntrykk får støtte i TNS Gallups undersøkelse for Kunnskapsdepartementet (2009). Selv om undersøkelsen finner en utbredt oppfatning at læreryrket er dårlig betalt vurderes ikke startlønnen som lav. Undersøkelsen viser samtidig at på sikt vil mulighetene til å gjøre karriere som også gir en betydelig lønnsmessig uttelling være klart høyere i alternative yrker. I henhold til EaG var Norge et av landene med lavest lærerlønn sett i forhold til BNP per innbygger. Betyr det at norske lærerlønninger er relativt lave i forhold til sammenliknbare yrkesgrupper? OECD påpeker at Countries in which teacher salaries are relatively high in GDP per capita terms generally have fewer teacher supply problems (OECD 2005:74). Samtidig legger OECD til at forholdet ikke alltid er slik, Sveits hadde eksempelvis lærermangel og høye lærerlønninger, mens i Ungarn var

14 forholdet omvendt. OECD (2005) har foretatt sammenlikninger mellom lærerlønninger og lønninger i andre offentlige yrkesgrupper. En av konklusjonene lød: Relative to most of the other public sector occupations the salaries of secondary teachers are higher in Austria, Finland, Hungary, Mexico, New Zealand and Turkey, but seem to be less competetive in Iceland, Norway, Portugal and Sweden (OECD 2005:75). Tallene i EaG viser at Norge, sammen med Danmark, har relativt liten forskjell mellom begynnerlønn og topplønn. De norske tallene er betydelig lavere enn gjennomsnittet i hele OECD-området og i relasjon til finske lærerlønninger. Isolert sett kan de norske tallene indikere at det er mindre attraktivt å bli i læreryrket her i landet, sammenliknet med hva tilfellet er i mange andre land. EaG viser at norske lærere har hatt minimal lønnsøkning fra 1996 til 2006, sett i forhold til utviklingen av BNP. Kan en slik utvikling være en indikasjon på at læreryrket i Norge har blitt mindre attraktivt i denne tidsperioden? Dersom en ser på utviklingen i Finland i den samme tidsperioden kan det være ekstra grunn til å stille spørsmålet. I hvilken grad lønnsforhold i læreryrket oppleves som attraktivt vil først og fremst være avhengig av lønnsutvikling i forhold til andre sammenliknbare yrkesgrupper i eget land, ikke minst sammenliknbare grupper i privat sektor. Vi har nasjonal statistikk på lønnsutviklingen hos norske lærere sammenliknet med andre sammenliknbare norske yrkesgrupper. Hvordan lærernes relative lønnsutvikling har vært i Norge sett i forhold til relativ lønnsutvikling i andre land er det imidlertid lite dokumentasjon på. Andre forhold som arbeidsvilkår, faglig støtte, muligheter til kompetanseutvikling i løpet av yrkeslivet og karrieremuligheter kan også være av stor betydning for oppfatningen av hvor attraktivt læreryrket er. Som tidligere nevnt er det pekt på at lønn sett i forhold til BNP kan være et noe problematisk sammenliknbart mål for Norges del.

15 OECD peker på at antallet timer som lærere skal undervise er én av flere faktorer som vil påvirke hvor mye penger et land bruker på utdanning. Organisasjonen trekker også fram det at læreres arbeidstid spiller en annen viktig rolle: Teaching hours and the extent of non-teaching duties are also important elements of teachers work and may be related to the attractiveness of the teaching profession (OECD 2008:460). Det er grunn til å tro at totalt samlet arbeidstid og hva den består av vil være en viktig faktor for å utvikle og beholde lærere av høy kvalitet. Lite forskning er viet betydningen av arbeidsvilkår med hensyn til rekruttering av lærere. Den forskningen som foreligger, tyder på at kjennetegn ved stor arbeidsbyrde korrelerer klart med jobbskifte. Den mest hyppige årsak som lærere selv oppgir for å forlate læreryrket (unntatt alderspensjon) er arbeidsvilkår (OECD 2005). I en undersøkelse fra England (Smithers/Robinson 2003) oppgav 52 prosent av lærerne som sluttet at det var på grunn av for høy arbeidsbyrde, og dette var det hyppigste svaret. Liknende resultater foreligger fra Sveits (omtalt i OECD 2005). Lærernes arbeidstid i ulike land (indikatorområde D1 i EaG) kan defineres ut fra undervisningsplikt, plikt til å være til stede ved skolen og totalarbeidstid. Noen land, deriblant Norge, oppgir tall for alle tre. Enkelte land, som i Finland og Frankrike, har kun tall for undervisningsplikten. Andre land, som i Irland og Australia, oppgir tall bare for tid til undervisning og tilstedeværelse. En av indikatorene tar for seg organiseringen av lærernes arbeidstid. Tabell 8: organisering av læreres arbeidstid, undervisningsuker/-dager per skoleår (EaG:466) Grunnskole: undervisningsuker Videregående opplæring: undervisningsuker Grunnskole: undervisningsdager Videregående opplæring: undervisningsdager OECDgjennomsnitt Norge Danmark Finland

16 Frankrike og Japan har færrest antall undervisningsuker med 35, mens Danmark har flest med 42. De norske tallene er like med eller litt over gjennomsnittet i OECD. En annen indikator gir en oversikt over lærernes undervisningsplikt i ulike land. Tabell 9: organisering av læreres arbeidstid, undervisningstid omregnet til klokketimer per skoleår (EaG:466) Læreres undervisningstimer per år varierer betydelig. I nesten alle land synker undervisningsplikten for lærere fra barnetrinnet til ungdomstrinnet og til videregående opplæring, men forskjellene varierer fra land til land. Lærerne i USA har langt flere undervisningstimer enn i noe annet OECD-land, med 1080 timer i så vel grunnskole som i videregående opplæring. En tredje indikator omhandler lærernes totale bundne tid. Tabell 10: organisering av læreres arbeidstid (total bunden tid) (EaG:466) OECDgjennomsnitt Norge Danmark Finland Barnetrinn Ungdomstrinn Videregående opplæring OECDgjennomsnitt Norge Danmark Sverige Barnetrinn Ungdomstrinn Videregående opplæring Ikke tilgjengelig 1360 I de tre skandinaviske landene har lærere klart flere timer som de er bundet til å være til stede ved skolen enn hva som gjelder som et gjennomsnitt for hele OECD-området. Norske lærere har lavere tilstedeværelsesplikt enn sine danske og svenske kolleger. OECD har også sammenliknet totalt antall timer i årsverket, slik det kommer til uttrykk i avtaler eller bestemmelser. I Norge er dette timetallet på 1688 for alle nivåer, noe som er noen få titalls timer mer enn gjennomsnittet i OECD. Til sammenlikning er danske tall her 1680 mens i Sverige er det på EaG viser at norske lærere i en komparativ sammenheng har få undervisningstimer. Indikerer dette at læreryrket er mer attraktivt i Norge enn i mange andre land? På den annen side viser EaG at norske lærere har relativ høy tilstedeværelsesplikt, og at totalarbeidstiden på årsbasis er noe høyere enn gjennomsnittet i OECD.

17 Utdanningsdirektoratet (2008) peker på at undervisningstiden til norske lærere er 7-8 prosent under gjennomsnittet til OECD. Norske læreres lavere undervisningsplikt framheves som en av grunnene til at Norge bruker mer penger på utdanning enn andre land. Arbeidstid til lærere er i enkelte land definert ut fra undervisningstid. I flere land har en søkt etter andre kriterier som kan supplere eller erstatte undervisningstiden for å avgrense og definere lærernes arbeidstid. Dette skyldes ikke minst endrede oppgaver for lærere i skolen. OECDs publikasjon Teachers Matter fra 2005 har i et avsluttende kapittel en rekke prioriteringer for framtidig utvikling. I et av punktene, som handler om bedring av arbeidsvilkår, heter det: Teachers workload has traditionally been conceived in terms of classroom teaching hours. Yet class teaching time is actually only one aspect of a complex job profile. The lack of explicit recognition of the wide variety of tasks that teaching actually entails create stress through uncertainty about who is responsible for what, and add to workload because adequate resources are not always made available. The breadth and complexity of teachers roles and responsibilities need to be explicitly recognized in job profiles (OECD 2005:207). Læreres arbeidstid må også ses i sammenheng med støttefunksjoner, noe OECD (2005) trekker fram på et generelt grunnlag. OECD peker på at i en rekke land mangler det støttesystemer og utstyr, noe som kan bidra til at elever ikke får så mye ut av undervisningen som de kunne ha fått. Organisasjonen framhever at skoler er komplekse organisasjoner der mange ulike faktorer bidrar til kvalitet. Tilgang til andre profesjonell yrkesgrupper og administrativt personale kan avlaste læreres arbeidsbyrde og frigjøre tid til å konsentrere seg om oppgaver knyttet til elevenes læring (OECD 2005). En enkel sammenlikning av norske læreres undervisningsplikt i forhold til andre lands lærere er alene ikke noe tilstrekkelig mål for hvor attraktivt læreryrket er i Norge sammenliknet med andre land. Arbeidstiden til lærere vil ikke minst være avhengig av hvilke arbeidsoppgaver som lærere har, hvilke forventninger som stilles til læreryrket samt hvilket system for faglig støtte som finnes.

18 Lærertetthet brukes ofte som en indikasjon på hvor mye myndighetene i et land er villig til å investere i lærerressurser. Lærertetthet blir av OECD beskrevet som en viktig indikator på ressursinnsats til utdanning: En av indikatorene (D2 i EaG) er definert som "ratio of students to teaching staff", som vi på norsk kan kalle "elever per lærerårsverk". Indikatoren framkommer ved at man deler antall elever på antall lærerårsverk på landsbasis. Denne definisjonen inkluderer undervisningstimer til spesialundervisning og til særskilt opplæring for språklige minoriteter. EaG har i tillegg en indikator for klassestørrelse. Norge har ikke gitt data for indikatoren klassestørrelse og er ikke med i oversikten. I Norge ble klassedelingstallet opphevet fra høsten I Utdanningsspeilet 2007 (Utdanningsdirektoratet 2008:28) er det vist til beregninger for gjennomsnittlig gruppestørrelse, både inklusiv og eksklusiv timer til spesialundervisning. En kan på dette grunnlaget reise spørsmålet om årsakene til manglende norsk innrapportering. For gjennomsnittet i OECD og i nordisk sammenheng er tallene som følger: Tabell 11: antall elever per lærer (EaG tabell D2.2:437) OECDgjennomsnitt Norge Danmark Finland Sverige Barnetrinn 16,2 10,9-15,0 12,1 Ungdomstrinn 13,3 10,2 11,4 9,7 11,4 Videregående opplæring 12,6 9,7-15,8 13,8 I OECD-området varierer denne indikatoren på barnetrinnet fra under 11 elever per lærer i land som Ungarn og Italia, til 28 elever per lærer i Mexico og 26 i Korea og Tyrkia. På ungdomstrinnet varierer tallene fra 8,0 i Hellas og 8,3 i Portugal til 33,4 i Mexico. På videregående opplærings nivå har Portugal 7,5 og Spania 7,8. I den andre enden er Mexico på 25,4. Lærertettheten i Norge, slik den er definert i EaG, ligger klart høyere enn for gjennomsnittet i OECD. I følge EaG er lærertettheten i norsk videregående opplæring markert høyere enn i Finland og Sverige. Er høy norsk lærertetthet, slik den framkommer i EaG, en indikator på at læreryrket er mer attraktivt i Norge enn i mange andre land?

19 Norske myndigheter trekker fram høy lærertetthet som et eksempel på at vårt land bruker mer på utdanning enn andre land. Utdanningsdirektoratet (2008) framhever at de norske tallene er 28 prosent over gjennomsnittet i OECD. Selv om antall elever per lærerårsverk er et mål for ressursinnsats, gir ikke denne indikatoren nødvendigvis noe riktig bilde av hvor mange elever det er per lærer i selve undervisningen, med andre ord hvor store klasser eller grupper det undervises i. Det skyldes blant annet at bare deler av en lærers arbeidstid er ren undervisning. Et godt eksempel på dette er at Japan og Slovakia har tilnærmet likt antall elever per lærer på barnetrinnet (19,2 i Japan og 18,6 i Slovakia). Samtidig viser indikatoren "gjennomsnittlig klassestørrelse" at klassene er mye større i Japan (28,3 elever) enn i Slovakia (19,7 elever). Forklaringen på dette finner vi i at en betydelig mindre del av arbeidstiden til lærerne i Japan er ren undervisning, sammenliknet med lærerne i Slovakia. Det er flere grunner til at undervisningstiden er en mindre del av samlet årsverk i ett land sammenliknet med andre. I mange land er lærerårsverket ment å dekke også administrative funksjoner. I Norge er det en rekke oppgaver/funksjoner som gir reduksjon i årsrammen for undervisning: Sosialpedagogisk tjeneste/rådgivning på ungdomstrinnet, kontaktlærer elevråd og eventuelt lokalt opprettede funksjoner Lærere i hele grunnskolen og i videregående opplæring med en byrdefull arbeidssituasjon kan få redusert årsrammen for undervisning Kontaktlærertjeneste for elevene i grunnskolen og i videregående opplæring Rådgiver i videregående opplæring. I tillegg til ovennevnte oppgaver/funksjoner som gir redusert årsramme for undervisning er seniortiltak for lærere det året de fyller henholdsvis 55 og 60 år. Lærerårsverket skal også brukes til faglig oppdatering. De funksjonene lærerne har ut over den rene undervisningstiden, er derfor på mange måter nødvendige skal en opprettholde kvalitet i undervisningen. Når vi lager en indikator for lærertetthet, er det selve undervisningstiden vi fokuserer på, og da er det den tiden læreren står overfor elevene i undervisningssammenheng som er relevant. Skal vi si noe om lærertetthet i Norge, må vi derfor bruke indikatorer som tar høyde for dette. Vi må lage en indikator for lærertetthet i undervisningssituasjonen, der vi kun regner med den delen av et lærerårsverk som nyttes til undervisning. En indikator for gjennomsnittlig gruppestørrelse kan fange opp dette. Gjennomsnittlig gruppestørrelse uttrykker hvor mange elever som må dele på en lærer i en gjennomsnittlig undervisningssituasjon for en elev.

20 Utdanningsforbundet har ved bruk av Grunnskolens Informasjonssystem (GSI) beregnet gruppestørrelsen for samlet elevtimetall på trinn fordelt på årstimer til undervisning unntatt morsmålsundervisning og finsk (gruppestørrelse 1). Dersom en også gjør fradrag for spesialundervisning, særskilt norsk og samisk, framkommer en høyere gruppestørrelse (gruppestørrelse 2): År Gruppestørrelse trinn Gruppestørrelse trinn ,93 13, ,07 13, ,16 14,01 Hele landet ,08 14, ,85 13, ,78 13, ,57 13, ,27 13, ,02 13,28 Tall for gjennomsnittlig gruppestørrelse på videregående opplærings nivå i Norge finnes ikke. Et annet forhold som bidrar til å forklare tall for lærertetthet er at Norge har en skolestruktur med mange små skoler. Elevgrunnlaget på den enkelte skole har betydning for den gjennomsnittlige gruppestørrelsen ved skolen. I Utdanningsforbundets temanotat 2005/2 ble lærertettheten i skoleåret 2004/2005 analysert. Ved å bruke indikatoren for gjennomsnittlig gruppestørrelse i ordinær undervisning, og et skille mellom skoler med lavt, middels eller høyt elevtall, fant en følgende: I grunnskoler med 149 elever eller færre er gjennomsnittlig gruppestørrelse 12,3, i grunnskoler med 150 til 399 elever er gjennomsnittlig gruppestørrelse 17,5 og i grunnskoler med 400 elever eller flere er gjennomsnittlig gruppestørrelse 19,1. Lærertettheten varierer med andre ord stort mellom skoler av ulik størrelse. Det er som vi har sett stor spredning skolene imellom for gruppestørrelsens del. Andelen av elevene i kommunale grunnskoler som opplever gruppestørrelser over 20 i ordinær undervisning har økt gradvis fra ni prosent i skoleåret til 25 prosent seks skoleår senere (Utdanningsforbundet 2008). En annen tallstørrelse som kan fortelle om bruk av lærerressurser er antall elever per kontaktlærer i grunnskolen. I følge Utdanningsdirektoratet (2008) var gjennomsnittlig antall elever per kontaktlærer for skoleåret i overkant av 16 på barnetrinnet og 15 på ungdomstrinnet. 56 prosent av elevene har kontaktlærere med ansvar for flere enn 15 elever. Ekstra undervisningstimer er et mål for lærerinnsats i Norge utover et minstenivå der kun én lærer er til stede i en standard gruppe elever. Ekstra undervisningstimer totalt er ekstra undervisningstimer

21 inkludert timer til spesialundervisning, og dette utgjorde i over 30 prosent av et samlet antall lærertimer per elev (Utdanningsdirektoratet 2008). Et forhold som ofte nevnes i forbindelse med høy ressursbruk i Norge sammenliknet med andre land er integrering av elever med funksjonsnedsettelser (Utdanningsdirektoratet 2008). I hvilken grad integrering bidrar til høyere lærertetthet i Norge enn i andre land krever særskilte analyser. Det er flere forhold som særlig kan påvirke hvor store tallene for lærertetthet er i videregående opplæring. Ett forhold som kan påvirke denne tallstørrelsen er organiseringen av yrkesfaglig opplæring. Variasjoner mellom gjennomsnittlige gruppestørrelser i videregående opplæring kan variere ut fra struktur og organisering av den yrkesfaglige delen av videregående opplæring. Indikatoren lærertimer i EaG gir inntrykk av at lærertettheten i Norge er høyere enn den i realiteten er. Andre indikatorer bør brukes. Slik det er nå betyr det at direkte sammenlikninger over landegrenser blir svært vanskelig.

22 Dette temanotatet har tatt for seg noen få områder som antas å være bestemmende for hvor attraktivt læreryrket er. Tallene som er brukt er hentet fra OECDs årlige publikasjon Education at a Glance fra Tallmaterialet er begrenset. Det tilsier forsiktighet med å trekke konklusjoner. Gjennomgangen i EaG har vist følgende: Begynnerlønninger for norske lærere ligger noe over OECD-snittet, mens topplønnen ligger gjennomgående betydelig under. Norske lærere på ungdomstrinnet og i videregående opplæring har lavere lønn etter 15 år og topplønn enn sine danske og finske kolleger. Norske lærere har lavest lønn i hele OECD-området i forhold til BNP per innbygger. Norske lærere har hatt svært liten relativ lønnsøkning i perioden Det er imidlertid usikkerhet knyttet til sammenliknbarheten ved bruk av BNP. I Norge er avstanden mellom topp- og begynnerlønn liten og betydelig under gjennomsnittet i OECD. Avstanden er også stor sammenliknet med finske kolleger. Lærerlønninger per undervisningstime ligger i Norge noe over gjennomsnittet i OECD på barnetrinnet og i videregående opplæring. Finske og danske lærere lønnes gjennomgående høyere per undervisningstime enn sine norske kolleger. Undervisning er bare én av lærernes arbeidsoppgaver, og antall timer en lærer underviser varierer betydelig fra land til land. Norske lærere underviser færre timer enn mange av sine kolleger i andre OECD-land. Norske lærere har relativ høy tilstedeværelsesplikt og lang total arbeidstid, men mye av tiden er forbeholdt annet enn undervisning. Lærertettheten, slik den er definert i EaG, er høy i Norge sammenliknet med både gjennomsnittet i OECD og med andre nordiske land. Indikatoren har klare begrensninger. En indikator for gjennomsnittlig gruppestørrelse er blant annet et bedre uttrykk for bruk av lærerressurser. Mangel på tall for gjennomsnittlige gruppestørrelser i andre land medfører at en sammenlikning over landegrensene ikke er mulig. Oversiktene over lærerlønninger i nominelle tall, i forhold til BNP, lønnsutvikling over tid, forholdet mellom begynnerlønn og topplønn varierer i betydelig grad fra land til land. EaG viser også store forskjeller når det gjelder arbeidstid og lærertetthet. I hvilken grad er disse ulikhetene uttrykk for ulike

23 lands prioritering av ressurser til læreryrket? Er forskjellene først og fremst uttrykk for kulturspesifikke variasjoner, eller skyldes det hvordan indikatorene er definert? For å gi mer substansielle svar på slike spørsmål er det behov for flere komparative undersøkelser, blant annet om forholdet mellom lærerlønn og lønn i sammenliknbare yrker i ulike land. Komparative studier av forholdet mellom lønnsutvikling gjennom lærernes yrkeskarriere sammenliknet med lønnsutviklingen i sammenliknbare yrkeskarrierer i ulike land vil også være viktig. Likeså vil det være behov for å kartlegge oppfatningen av arbeidsvilkårs betydning for læreryrkets tiltrekningskraft i ulike land. Selv om vi mangler mange data synes det rimelig klart at lærere som har en høy grad av jobbsikkerhet og tilfredsstillende vilkår vil tendere mot å stå i yrket. Der dette ikke er tilfelle er det høyere sannsynlighet for at lærere vil velge avgang fra læreryrket. " Finally, it is very apparent that the conditions of service experienced by teachers - their salaries, workload, job security as well as the types of support available to teachers - play a crucial role in determining whether or not an educational system experiences teacher shortages." (Eurydice 2002:115)

24 EaG kom ut for første gang i 1992 og avspeilte da utdanningsforhold fra året 1989 i de 24 landene som den gang utgjorde OECD. I dag er OECDs medlemstall utvidet til 30 land: Australia, Belgia, Canada, Danmark, Finland, Frankrike, Hellas, Island, Irland, Italia, Japan, Luxemburg, Mexico, Nederland, New Zealand, Norge, Polen, Portugal, Slovakia, Spania, Storbritannia, Sverige, Sveits, Sør-Korea, Tsjekkia, Tyrkia, Tyskland, Ungarn, USA og Østerrike. Enkelte land som ikke er medlemmer, er også tatt med. I 2008-utgaven er det inkludert indikatorer fra Brasil, Chile, Estland, Israel, Russland og Slovenia. I EaG - og andre publikasjoner fra OECD - brukes følgende internasjonale standard for klassifisering av utdanningsnivå (ISCED = International Standard Classification of Education): Barnehage ISCED 0 Barnetrinn ISCED 1 Ungdomstrinn ISCED 2 Videregående ISCED 3 Etter videregående, men ikke høyere utdanning ISCED 4 Høyere utdanning ISCED 5A og 5B Forskerutdanning ISCED 6 På engelsk tilsvarer betegnelsen early childhood education barnehager og primary som grunnskolens trinn, mens secondary omfatter både ungdomstrinnet og videregående opplæring. Betegnelsen tertiary omfatter først og fremst høyere utdanning, men også utdannings- og opplæringstilbud som foretas etter videregående og som ikke er høyere utdanning, som for eksempel fagskolen. I EaG presenteres vanligvis om lag 30 ulike indikatorer, mens i 2008 var det 28. Om lag 2/3 av indikatorene er de samme fra år til år, mens 1/3 skiftes ut hvert år. De fleste av indikatorene som presenteres i 2008-utgaven, anvender tall fra år Noen er fra Indikatorene i EaG har som formål å dekke alle hovedområder innenfor utdanning og opplæring.

25 Norge deltar i OECDs utdanningsindikatorprogram, INES (Indicators of National Education Systems). Arbeidet i INES ledes av en styringsgruppe (Strategic Management Group) og har en underliggende struktur av nettverk og adhocgrupper. Den overordnede styringen er tillagt OECDs Education Committee og CERI Governing Board. CERI står for OECDs Centre for Educational Research and Innovation. Norge er representert begge steder. Indikatorarbeidet i INES skjer i tematiske nettverk. Nettverk A arbeider med å utvikle indikatorer for elevers utbytte av opplæringen. Nettverk B arbeider med temaer relatert til utdanning og sosioøkonomiske forhold. Nettverk Cs hovedtema er relatert til trekk ved skoler og ved utdanningssystemene, herunder indikatorer på lærerlønn og undervisningstid. Arbeidet i nettverkene er hovedsakelig knyttet til etablering av sammenliknbar statistisk informasjon. Nettverkene i INES fungerer som arbeidsgrupper, der representanter fra de fleste OECD-landene deltar. Norge har fra 1991 deltatt i alle nettverkene samt i den tekniske gruppen med representanter fra Kunnskapsdepartementet, Utdanningsdirektoratet og Statistisk sentralbyrå. Arbeidet som gjøres innenfor INES publiseres i OECDs årlige publikasjoner Education at a Glance og Education Policy Analysis, samt i ulike tematiske publikasjoner.

26 2008-utgaven er, som i tidligere utgaver, delt i fire hovedområder: A. Læringsutbytte eller output (10 indikatorer) 1. befolkningens utdanningsnivå 2. fullføringsgrad i videregående opplæring og andel som starter i tertiær utdanning (utdanning som kommer etter videregående opplæring) 3. fullføringsgrad i tertiær utdanning 4. andel som faller fra i tertiær utdanning åringers ferdigheter i naturfag 6. foreldres holdninger til opplæring i skole generelt og i naturfag spesielt 7. sammenhengen mellom foreldres sosioøkonomiske status og studenters deltakelse i høyere utdanning 8. sammenhengen mellom utdanning og sysselsetting 9. økonomiske fordeler av utdanning 10. incentiver for å investere i utdanning B. Investeringer i finansielle og menneskelige ressurser (7 indikatorer) 1. utgifter til utdanning per elev 2. ressurser som investeres i utdanning i forhold til BNP 3. størrelsen på offentlige og private investeringer i utdanning 4. totale investeringer i utdanning 5. studieavgifter og støtteordninger for studenter i tertiær utdanning 6. fordelingen av ressursbruken innenfor ulike ressurskategorier 7. effektiviteten i ressursbruken i utdanning C. Tilgang til utdanning, deltakelse og progresjon (5 indikatorer) 1. omfanget av fag- og yrkesopplæring 2. adgang til og deltakelse i ulike utdanningstilbud 3. utenlandsstudenter 4. overgangen mellom utdanning og arbeid 5. voksne arbeidstakeres deltakelse i utdanning

27 D. Læringsmiljø og organisering av skoler (6 indikatorer) 1. elevers undervisningstid 2. klassestørrelse og lærertetthet 3. lærerlønn 4. andel av arbeidstiden som lærere bruker til undervisning 5. anvendelse av evaluering i utdanningssystemene 6. nivå for beslutninger i utdanningssystemet

28 Dolton, P.: The Economics of UK Teacher Supply: The Graduate s Decision, i The Economic Journal, 100 Education International (2008): EI analysis of Education at a Glance 2008, notat Eurydice (2003): Working conditions and pay, den tredje rapporten i The teaching profession in Europe: profile, trends and concerns NOU (2005): Enkle signaler i en kompleks verden, 2005:5 OECD (2005): Teachers matter. Attracting, developing and retaining effective teachers OECD (2007): How the World's Best-Performing School Systems Come Out on Top OECD (2008): Education at a Glance 2008 Schøne, Pål (1999): Avgang og rekruttering i undervisningssektoren - hva betyr lønn?, rapport 99/12 fra Institutt for samfunnsforskning Smithers, A./P. Robinson (2003): Factors Affecting Teachers Decisions to Leave the Profession, report for the Department for Education and Skills, Centre for Education and Employment Research, the University of Buckingham TNS Gallup (2009): Nullpunktanalyse: læreryrkets status i Norge. Situasjonsbeskrivelse for reklamekampanje, en undersøkelse utført på oppdrag av Kunnskapsdepartementet Utdanningsdirektoratet (2008): Utdanningsspeilet 2007 Utdanningsforbundet (2002): EU og utdanning Lisboa-prosessen, Temanotat 2002/1 Utdanningsforbundet (2005): Lærertetthet i grunnskolen, Temanotat 2005/2 Utdanningsforbundet (2008): Ressursutvikling i grunnskolen fram til skoleåret 2007/08, Temanotat 2008/1 Wolter, S./S. Denzler (2003): Wage Elasticity of the Teacher Supply in Switzerland, Discussion Paper no. 733, Institute for the Study of Labor, Bonn

29 Publikasjoner fra avdeling for utredning hittil i 2009 Temanotat 2009/1 Jakten på barnehagens egenart 2009/2 Statsbudsjettet for 2009: Utdanningsforbundets høringsnotater og resultat av stortingsbehandlingen Faktaark 2009:1 Lærerutdanning i Europa - lærerorganisasjonenes politikk 2009:2 Yrkesfaglæreren 2009:3 Nøkkeltall for grunnskolen skoleåret 2008/ :4 Likestilling i barnehage og skole 2009:5 Nytt om yrkesrettet opplæring Alle publikasjoner kan lastes ned fra

30 Utdanningsforbundet Postboks 9191 Grønland, N-0134 Oslo Telefon Faks utdanningsforbundet.no