Møteinnkalling for Hovedutvalg for helsevern og sosial omsorg

Transkript

1 Nøtterøy kommune Møteinnkalling for Hovedutvalg for helsevern og sosial omsorg Møtedato: Møtested: Møtetid: Kommunestyresalen Tinghaugv 18 Kl. 17:00 Forfall meldes til politisk sekretariat Varamedlemmer møter bare etter nærmere innkalling. Saksliste Sak nr. Sakstittel 001/12 002/12 003/12 004/12 005/12 006/12 Spørsmål og informasjon Konkurranseutsetting av Bjønnes sykehjem med tilleggsutredning. Bosetting av flyktninger i 2012 Omgjøring av ventestønad til ordinært vedtak om økonomisk stønad Avtaler med Sykehuset i Vestfold Restaurant Ekeberg - skjenkebevilling Elisabeth Aasland utvalgsleder Side 1 av2

2 Side 2 av2

3 Nøtterøy kommune JournalpostID: 12/2438 Arkiv: FESaksbehandler: Liv Butler Wang, Telefon: Sekretariatsseksjonen Spørsmål og informasjon Utvalg Hovedutvalg for helsevern og sosial omsorg Spørsmål til spørretimen <skriv inn? her> Møtedato Saksnummer 001/12

4 Nøtterøy kommune JournalpostID: 12/2395 Arkiv: FESaksbehandler: Halvor Lindqvist, Telefon: Helse- og sosialsektor Konkurranseutsetting av Bjønnes sykehjem med tilleggsutredning. Utvalg Hovedutvalg for helsevern og sosial omsorg Formannskap - administrasjonsutvalget Kommunestyret Møtedato Saksnummer 002/12 Rådmannens innstilling 1. Bjønnes sykehjem drives i kommunal regi og konkurranseutsettes ikke. 2. Det fremmes egen sak om konkurranseutsetting / drift av Sentralvaskeriet og om Sentralkjøkken.

5 Dokumentoversikt: Vedlegg 1. Konkurranseutsetting av sykehjem. 2. Uttalelse fra eldrerådet 3. Uttalelse fra Fagforbundet. 4. Lov om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljøloven) Brev fra KS om effektivitetsanalyse. 6. Uttalelse fra Delta. Tegninger/øvrige saksdokumenter er tilgjengelige på kommunens hjemmeside. Kortversjon Det vises til sak 036/11 sak om konkurranseutsetting av sykehjem behandlet i hovedutvalg for helsevern og sosial omsorg. Følgende vedtak ble fattet: Hele saken utsettes. Innspill fra hovedutvalget i HS, som ønskes ytterligere utredet sendes rådmannen v/ Karen Kaasa innen onsdag kl D Ut fra de innspill som er kommet vil rådmannen vil fremme nytt forslag til vedtak der det fremmes egen sak vedrørende konkurranseutsetting av Sentralvaskeriet. Det samme gjelder Sentralkjøkken. Det kom inn følgende innspill som besvares på følgende måte: Spørsmål Sentralkjøkken ønsker en mer dokumentert saksfremstilling. Besvares i egen politisk sak. Sentralvaskeri ønsker en mer dokumentert saksfremstilling. Besvares i egen politisk sak. Forslag om drift av vaskeriet som arbeidsmarkedstiltak (AP) Økte administrative kostnader/transaksjonskostnader ved privat drift dokumenteres nærmere/mer detaljert? Besvares skriftlig i denne saken. Kostnadsberegning av dagens drift av sykehjem (demens) krevende/tunge brukere Besvares skriftlig i denne saken. Konsekvenser vedr. samhandlingsreformen for Bjønnes sykehjem, ved privat drift. Besvares skriftlig i denne saken. Konsekvenser for ansatte i Nøtterøy kommune ved konkurranseutsetting. Spørsmålet er belyst i tidligere sak, eventuelle tilleggsspørsmål besvares muntlig. Konsekvenser for organiseringen med forberedelser til å drifte/flytte over i to nye sykehjem. Besvares muntlig. Innhente dokumentasjon/erfaring fra Besvares muntlig.

6 kommuner med privat drift demens sykehjem finnes det? Begrunne hvorfor Nøtterøy kommune ikke kan komme med tilbud hvis sykehjemmet blir konkurranseutsatt? Besvares skriftlig i denne saken. Lage et overslag på et driftsbudsjett for nye Bjønnes sykehjem (totalt med 100 plasser) gjerne også pr. sykehjemsplass. Besvares skriftlig i denne saken. Tilleggsutredning. 1. Økte administrative kostnader/transaksjonskostnader ved privat drift dokumenteres nærmere/mer detaljert? Det er utfordrende å beregne eksakt hva transaksjonskostnadene ved konkurranseutsetting av Bjønnes sykehjem vil være. Overslaget som følger her baserer seg på tre elementer. a) Erfaringer fra andre kommuner. b) Gjennomgang av forskning om dette området. c) Vurderinger av kompetansebehov i egen organisasjon. Erfaringer fra andre kommuner. I hovedutredningen er det vist til rapporter fra konkurranseutsettingsprosesser i kommunene Bærum, Drammen og Oslo. I evalueringen av disse prosessene er transaksjonskostnadene beregnet. Dette er betydelig større kommuner enn Nøtterøy, men det var ett eller to sykehjem som ble konkurranseutsatt og som evalueringene omfatter. Tallene fra disse kommunene kan derfor gi en indikasjon på kostnadsnivået. Resultatene fra disse kommunene viser at kostnader omregnet til stillinger varierer mellom 3 og 8 årsverk. Bærum kommune brukte omtrent 3 årsverk. I Bærum ble ett sykehjem konkurranseutsatt. I Drammen ble det brukt ca 8 årsverk (4 millioner kr). I Drammen ble ett sykehjem konkurranseutsatt. I fem bydeler i Oslo ble det brukt 15 millioner over tre år, dvs. 1 million per bydel per år. Dette utgjør ca 2 årsverk per bydel. Det ble konkurranseutsatt ett sykehjem i hver bydel. Forskning på området. Det har i løpet av 2011 blitt utgitt noen større forskningsarbeider på konsekvenser av konkurranseutsetting. Både i Danmark og Sverige er det kommet ut forskningsmessige gjennomganger av nasjonale og internasjonale studier på dette fagområdet. Den danske undersøkelsen1 har også vurdert transaksjonskostnader og konkluderer med at man ikke tar tilstrekkelig høyde for kostnadene ved selve konkurranseutsettingsprosessen og kostnadene ved overvåkning av kontrakter etter at de er inngått. En rapport fra EU-kommisjonen2 viser at transaksjonskostnadene i Norge utgjør ca 4 prosent av den totale kontraktsummen. Ved en kontraktsum på 60 millioner kroner utgjør dette kr ,-. 1 Ole Helby Petersen, Ulf Hjelmar, Karsten Vrangbæk & Lisa la Cou: Effekter ved udlicitering af offentlige opgaver. En forskningsbaseret gennemgang af danske og internationale undersøgelser fra Public procurement in Europe - Cost and effectiveness. A study on procurement regulation. Prepared for the EuropeanCommission, March 2011

7 Vurdering av kompetansebehov i egen organisasjon. Hvis Bjønnes sykehjem skal konkurranseutsettes vil dette føre til at kommunen må løse arbeidsoppgaver knyttet til dette. Slike oppgaver vil være forberedelser og gjennomføring av anbudsrunder, utarbeidelse og oppfølging av kontrakter, juridisk rådgiving og annen økonomisk og administrativ oppfølging. Disse arbeidsoppgavene vil kreve økonomisk og juridisk kompetanse. Slik kompetanse finnes per i dag ikke i helse og sosialsektoren. Rådmannen mener på bakgrunn av punktene over at det er behov for to nye årsverk for å ivareta de nye arbeidsoppgavene. Disse årsverkene besettes av jurist og økonom. Kostnaden for disse årsverkene anslås til kr , Kostnadsberegning av dagens drift av sykehjem (demens) krevende/tunge brukere. Det vises til avsnitt i hovedutredningen. I dette avsnittet sammenlignes kostnadsnivået for Nøtterøy kommunes sykehjem med sykehjem i Oslo kommune og et eksempel hentet fra NHO. For å kunne gjøre reelle sammenligninger må det tas hensyn til at sykehjem har brukergrupper med ulikt bistandsbehov. Et sykehjem med større andel krevende bruker vil være dyrere å drifte enn et med mindre andel slike brukere. For å løse dette er plassene gitt en vekt etter bistandsbehov. Vektene er hentet fra Sykehjemsetaten i Oslo kommune. Tabellen under viser vektene. Type plass Ordinære plasser Korttidsplasser Aldershjemsplasser Skjermede plasser, aldersdemens Forsterket plass Forsterket plass, annet Rehabiliteringsplasser Dagsenter Vekt 1,00 1,10 0,75 1,18 1,35 1,70 1,24 0,15 For selve kostnadsberegningen dagens drift av sykehjem vises det til figur og tabell under avsnitt Konsekvenser vedr. samhandlingsreformen for Bjønnes sykehjem, ved privat drift. Samhandlingsreformen trådde i kraft 1. januar 2012 og er begynnelsen på en langsiktig omstilling i helsetjenesten. Kommunene må forholde seg til nye brukergrupper, oppgaver og finansieringssystemer. Det knytter seg stor grad av usikkerhet til reformens konsekvenser for kommunesektoren. I en så tidlig fase av samhandlingsreformen har kommunen ikke fullstendig oversikt over de effekter og konsekvenser reformen får for de kommunale sykehjemmene. Det er nødvendig med mer kunnskap og erfaring med reformen før kommunen har slik oversikt. Dette er spesielt nødvendig i forhold til en evt. Bestilling av en tjeneste. Rådmannens vurdering i hovedutredningen var at inntil tiltak og konsekvenser av reformen er implementert og vurdert i den kommunale organisasjonen anbefaler rådmannen kommunal drift av kommunale sykehjem. Dette gjelder fortsatt. 4. Begrunne hvorfor Nøtterøy kommune ikke kan komme med tilbud hvis sykehjemmet blir konkurranseutsatt? Spørsmålet her dreier seg om kommunen både skal opptre som oppdragsgiver og tilbyder i en konkurranse om drift av Bjønnes sykehjem. Dette er en spesiell sitasjon hvor det lett kan oppstå uklare roller, og kommunen må påse at ikke regelverk knyttet til statsstøtte og anskaffelser brytes. I hovedutredningens avsnitt 10.0 ble det redegjort for hvordan dette er vanlig å løse med opprettelse av kommunale foretak. Det ble skissert en løsning for Nøtterøy kommune med 3 Forsiktig annslag årslønn: kr , (sosiale kostnader / 32%) x 2 = ,-

8 opprettelse av et slikt kommunalt foretak som har ansvaret for både utarbeidelse av internbudet og driften av sykehjemmet hvis foretaket vinner konkurransen. Tjenestekontoret blir bestillerenheten som får ansvaret for utarbeidelse av konkurransegrunnlaget og kontroll / oppfølging av utfører. En slik organisering vil medføre at kommunen må tilføre kompetanse til to ulike enheter. Både det nye kommunale foretaket og tjenestekontoret vil ha behov for å bli tilført nye ressurser og kompetanse for å løse ny oppgaver. Behovet for tjenestekontoret er det det redegjort for i punkt 2 over. Det er rimelig å anta at også et nytt kommunalt foretak vil trenge juridisk og økonomisk kompetanse. Rådmannens vurdering er at det vil være for ressurskrevende for Nøtterøy kommune å bygge opp organisasjonen til både å være tilbyder og oppdragsgiver, og derfor ikke bør delta i en eventuell anbudskonkurranse om drift av Bjønnes sykehjem. 5. Overslag på et driftsbudsjett for nye Bjønnes sykehjem (totalt med 100 plasser) med kostnad per seng. Driftsbudsjett nye Bjønnes sykehjem - En forenklet beregning basert på dagens sykehjemsdrift. Budsjett Gipø Bjønnesåsen Nye Bjønnes Antall plasser Pris per plass Forutsetninger: Budsjettall inkluderer ikke kostnader tilknyttet drift av bygningen, vaktmestertjenester og renhold Kostnadsvekst = lønnsvekst tilsvarende 3% Nye Bjønnes sykehjem skal ha 80 plasser. Dette er et sykehjem med mindre bogrupper og derfor mer ressurskrevende drift. Denne faktoren er beregnet ved å ta pris per plass Gipø vektet til 50% og pris per plass Bjønnesåsen vektet med 50% og delt på 2.4 Antall plasser Gipø er eksklusiv intermediæravdelingen Antall plasser Bjønnesåsen er eksklusiv forsterket skjermet avdeling og Bjønnestoppen Konklusjon Rådmannen anbefaler følgende vedtak: Bjønnes sykehjem drives i kommunal regi og konkurranseutsettes ikke. Det fremmes egen sak om konkurranseutsetting / drift av Sentralvaskeriet og om Sentralkjøkken. 4 Fremstilling av regnestykket Pris per plass Gipø Pris per plass Bjønnesåsen Sum Snitt

9 Nøtterøy kommune JournalpostID: 10/25600 Arkiv: FESaksbehandler: Halvor Lindqvist, Telefon: Helse- og sosialsektor Konkurranseutsetting av sykehjem. Utvalg Hovedutvalg for helsevern og sosial omsorg Formannskap - administrasjonsutvalget Kommunestyret Møtedato Saksnummer 036/11 021/11 Rådmannens innstilling 1. Bjønnes sykehjem drives i kommunal regi og konkurranseutsettes ikke. 2. Sentralvaskeriet konkurranseutsettes. Nøtterøy kommune deltar ikke i anbudskonkurransen. 3. Sentralkjøkkenet drives i kommunal regi Hovedutvalg for helsevern og sosial omsorg Behandling: Arne Magnus Berge V fremmet følgende felles forslag på vegne av hele hovedutvalget for HS: Hele saken utsettes. Innspill fra hovedutvalget for HS, som ønskes ytterligere utredet, sendes rådmannen v / Karen Kaasa innen onsdag , kl Saken behandles i hovedutvalget for HS onsdag Votering: Arne Magnus Berges forslag ble enstemmig vedtatt med 11 stemmer. HS-036/11 Vedtak: Hele saken utsettes. Innspill fra hovedutvalget i HS, som ønskes ytterligere utredet, sendes rådmannen v / Karen Kaasa innen onsdag , kl Saken behandles i hovedutvalget for HS onsdag Formannskap - administrasjonsutvalget

10 Behandling: Saken var utsatt FSA-021/11 Vedtak: Saken var utsatt

11 Dokumentoversikt: Vedlegg 1. Uttalelse fra eldrerådet 2. Uttalelse fra Fagforbundet. 3. Lov om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljøloven) Brev fra KS om effektivitetsanalyse. 5. Uttalelse fra Delta. Kortversjon Rådmannen har av Kommunestyret blitt bedt om å utrede konkurranseutsetting av sykehjem. I denne utredningen er det Bjønnes sykehjem som blir vurdert. Hensikten med utredningen er å peke på konsekvenser og anbefale hvorvidt Bjønnes sykehjem bør konkurranseutsettes eller ikke. Det gis prinsipper for vurdering av konkurranseutsetting som virkemiddel og kriterier som skal ligge til grunn for vurderingen. Disse vurderingskriteriene er knyttet til kvalitet og økonomi. Rådmannen mener at ved en eventuell konkurranseutsetting av Bjønnes sykehjem må det kunne påvises en bedring i tjenestekvalitet til en lavere kostnad enn ved dagens drift. I tillegg vurderes konkurranseutsetting av sentralkjøkkenet og sentralvaskeriet. Ved vurderingen ses det på konsekvenser for økonomi, ansatte, kvalitet og fag, samhandlingsreformen, kommunal organisering og kommunalt internbud. Når det gjelder de økonomiske konsekvenser viser det seg at det vil påløpe kostnader til selve prosessen med å konkurranseutsette, såkalte transaksjonskostnader. Disse blir anslått til ca 1,5 millioner per år (se avsnitt 5.1). Når det gjelder kostnader til drift er det foretatt analyse av kommunens utgifter til sykehjem sammenlignet med sykehjem i Oslo kommune og et eksempel hentet fra NHO Service. Rådmannens konklusjon er at det er usikkert om det er mulig å oppnå en ressursbesparelse ved å konkurranseutsette driften av Bjønnes sykehjem. Ved vurderingen av konsekvenser for ansatte viser utredningen at overgang til privat arbeidsgiver vil få konsekvenser for ansatte, særlig ved endring i pensjonsordning. Ved konkurranseutsetting av tjenester mener rådmannen at de ansattes betingelser må være en del av vurderingen som legges til grunn Ved vurderingen av konsekvenser for fag og kvalitet blir det sett på to forhold. Når det gjelder kvalitet og kompetanse mener rådmannen at kvaliteten på kommunens sykehjemstjenester er tilfredsstillende, og etter rådmannens vurdering vil ikke en konkurranseutsetting kunne garantere en kvalitetsheving. Kommunens rolle som kvalitetsutvikler og innovasjonsaktør blir nevnt spesielt. Rådmannen ønsker å utvikle denne rollen videre, og mener at ved en eventuell konkurranseutsetting av Bjønnes sykehjem har kommunen reduserte muligheter for innovasjon av sykehjemsdriften, spesielt innenfor omsorg for demente. Det er også foretatt vurderinger og anbefalinger i forhold til samhandlingsreformen, kommunal organisering og kommunalt internbud. Når det gjelder samhandlingsreformen er flere forhold uavklarte. Forskrifter er ikke endelig vedtatt og det er ikke inngått avtale med sykehuset og psykiatrien i Vestfold, slik reformen forutsetter. Dette arbeidet pågår og avtale skal undertegnes innen Inntil tiltak og konsekvenser av reformen er implementert i kommunen, og erfaring er opparbeidet mener rådmannen det er hensiktsmessig med kommunal drift av sykehjemmene. Dette også med bakgrunn i implementeringen av reformen og fokus på formål og tjenesteutvikling i tråd med forutsetningene i denne. En konkurranseutsetting får konsekvenser for kommunal organisering. Det må innføres en bestiller utfører organisering og Tjenestekontoret må styrkes med nye stillingsressurser innenfor juss og økonomi. Ved

12 vurderingen av om kommunen skal gi såkalt internbud mener rådmannen at utfordringen for organisasjonen blir stor ved å både tilføre / heve kompetansen ved Tjenestekontoret, samtidig som det må etableres et kommunalt foretak med tilsvarende behov. Rådmannen mener dette blir for ressurskrevende, og er av den oppfatning at Nøtterøy kommune ikke bør delta i en eventuell anbudskonkurranse om drift av Bjønnes sykehjem. Ved vurderingen av en eventuell konkurranseutsetting av sentralkjøkkenet og sentralvaskeriet følger rådmannen anbefalinger gitt av prosjektgruppen som vurderte dette i våren Rådmannen er av den oppfatning at sentralvaskeriet bør konkurranseutsettes. Med bakgrunn i saksens argumenter anbefales kommunal drift av Bjønnes sykehjem. Rådmannen finner det ikke sannsynlig at en konkurranseutsetting vil føre til en bedring i tjenenestekvalitet til en lavere kostnad enn ved drift i kommunal regi. Ved vurderingen legger rådmannen også vekt Nøtterøy kommunes arbeidsgiveransvar, samt usikkerhet rundt implementeringen av samhandlingsreformen. 1.0 Bakgrunn 1.1 Politisk vedtak og mandat Kommunestyret vedtok 16. juni i sak 039/10 om budsjett Driftsforbedrende og driftsreduserende tiltak. Punkt 4 i vedtaket lyder. Det arbeides videre med konkurranseutsetting. Egen sak fremmes for formannskap og kommunestyret. I møtet kom det frem at man ønsket utredet konkurranseutsetting av sykehjem. 1.2 Nye sykehjem Per i dag har Nøtterøy kommune tre sykehjem; Gipø bo- og behandlingssenter, Østegaard rehabiliteringssenter og Bjønnesåsen bo- og behandlingssenter. I 2013 åpner to nye sykehjem til erstatning for Gipø og Østegaard. Dette vil øke kommunens antall sykehjemsplasser med 21. Kommunens økonomi er stram og det kan bli vanskelig å finne tilstrekkelige driftsmidler til de nye plassene. Det vil derfor være viktig å vurdere alle muligheter for å utnytte ressursene best mulig. Fordelingen av plasser ser slik ut per Institusjon Gipø Østegaard Bjønnesåsen Sum Plasser Fremtidig fordeling blir slik: Institusjon Smidsrød Bjønnes Bjønnesåsen Sum Plasser Valg av sykehjem for konkurranseutsetting Samhandlingsreformen gir kommunen nye oppgave og utfordringer. Det vurderes som viktig for kommunene å ha styring, initiativ og kontroll med dette arbeidet. Av de to nye sykehjemmene er det Smidsrød helsehus i første omgang, som blir nærest knyttet til kommunens implementering av den nye reformen. Bjønnes sykehjem vil også bli berørt, spesielt i forhold til fremtidig behandling og tilbud til demente. Til grunn for valg av hvilket sykehjem som skal

13 vurderes i forhold til konkurranseutsetting ligger fasene i implementering av samhandlingsreformen. Smidsrød helsehus vurderes å bli mest berørt i første omgang og derfor velges en vurdering av Bjønnes sykehjem. Det forutsettes at Bjønnes og Bjønnesåsen driftes som en enhet og at det er denne driftsenheten som vurderes i forhold til konkurranseutsetting. Det betyr at av kommunens 180 plasser totalt fra 2013 vurderes 100 plasser konkurranseutsatt. 2.0 Faktagrunnlag I dette avsnittet redegjøres det kort for lovgrunnlaget for drift av sykehjem og lovhjemmel for konkurranseutsetting av sykehjemstjenester. Videre redegjøres det for regleverkt knyttet til overdragelse av kommunal virksomhet til private tjenesteleverandører. Deretter redegjøres det for konkurranseutsetting som virkemiddel i offentlig sektor. 2.1 Lovgrunnlag Drift av sykehjem er en lovpålagt kommunal tjeneste som er hjemlet i Lov om helsetjenestene i kommunene 1-3 pkt 6: Kommunens helsetjeneste skal omfatte følgende oppgaver. Sykehjem eller boform for heldøgns omsorg og pleie Kommunen kan organisere disse tjenestene ved å ansette personell i kommunale stillinger eller ved å inngå avtaler med personell om privat helsevirksomhet. Kommunen kan inngå avtale med andre kommuner, fylkeskommunen eller private om drift av sykehjem eller boform for heldøgns omsorg og pleie. Kommunen har som følge av dette anledning til å konkurranseutsette drift av sykehjem. Kommunen vil fortsatt ha ansvaret for å sikre at lov og forskrifter overholdes med hensyn til innhold og kvalitet. 2.2 Om virksomhetsoverdragelse Virksomhetsoverdragelse er regulert i Arbeidsmiljøloven kap 16. Reglene er en implementering av EUs direktiver om virksomhetsoverdragelse. Formålet med reglene er å sikre at endringer på arbeidsgiversiden ikke medfører svekkede rettigheter for arbeidstakerne. Når foreligger det en virksomhetsoverdragelse? En virksomhetsoverdragelse innebærer at virksomheten som sådan overdras til en ny innehaver. I vurderingen av om det foreligger en virksomhetsoverdragelse, vil det være av avgjørende betydning om virksomheten etter overdragelsen har beholdt en ikke uvesentlig del av sin økonomiske identitet. Forhold som kan trekke i den retning er for eksempel at de samme lokaler og det samme utstyret benyttes, kundeforhold videreføres osv. Jo mer man kan kjenne igjen av virksomheten, jo nærmere er man en virksomhetsoverdragelse. Overfor de ansatte er utgangspunktet at den nye arbeidsgiveren er bundet overfor disse på samme måte som den tidligere innehaveren var det. Hvilke rettigheter overføres: a) Rettigheter etter individuell arbeidsavtale. Tidligere arbeidsgivers rettigheter og plikter som følger av arbeidsavtalen eller arbeidsforhold som foreligger på det tidspunkt overdragelsen finner sted overføres til den nye arbeidsgiveren. b) Rettigheter etter tariffavtale overføres. Ny arbeidsgiver kan imidlertid velge å ikke være bundet av tariffavtalen. De overførte arbeidstakerne har likevel rett til å beholde de individuelle arbeidsvilkår som følger av tariffavtalen. Dette gjelder inntil denne avtalen utløper eller ny inngås. 2.3 Om konkurranseutsetting i offentlig sektor Formålet med konkurranseutsetting er vanligvis å oppnå en mer effektiv bruk av samfunnets ressurser. Gevinstene som oppnås kan tas ut i form av reduserte kostnader, økt produksjon og/eller bedret tjenestekvalitet.

14 Med konkurranseutsetting1 menes ulike måter å innføre større eller mindre grad av marked i produksjonen av offentlige tjenester. Selv om det konkurranseutsettes er det fortsatt det offentlige som er ansvarlig for at tjenesten tilbys innbyggerne. Men det er ikke lenger slik at det offentlige har monopol på å levere tjenesten. Det skilles mellom to roller ved konkurranseutsetting; bestillerfunksjonen og utførerfunksjonen. Ved konkurranseutsetting er det utførerleddet, eller selve tjenesteproduksjonen, som eksponeres for konkurranse. Tjenesteproduksjonen trenger heller ikke å bli privat, den kan like gjerne fortsatt utføres av kommunen. Hovedpoenget med konkurranseutsetting er derfor ikke hvem som produserer tjenesten, men at tjenesten i en eller annen form er eksponert for konkurranse mellom flere produsenter eller tilbydere. Det skilles ofte mellom tre former for konkurranseutsetting: Anbud markedet som styringsparameter Gjennom bruk av åpne konkurranser i markedet kan rimeligste pris for produksjon av en tjeneste fastsettes. Med anbud menes en presis bestilling gjennom en anbudsinnbydelse og et anbudsgrunnlag. Anbudsgrunnlaget kan være omfattende og stille konkrete krav til hvilke resultater som skal leveres og hvilke forutsetninger som gjelder for driften. Kommunens egne utførere kan delta i slike anbudskonkurranser. Benchmarking et verktøy for økt resultatstyring. Dette innebærer systematisk sammenligning av kvalitetskriterier og kostnadsstruktur, i den hensikt å synliggjøre hvorvidt det er mulig å levere den samme kvalitet på tjenesten til en lavere kostnad. Brukervalg et verktøy for brukerstyring Dette er en form for brukerstyring hvor brukeren gjøres om til kunde som selv bestemmer hvem som skal levere tjenesten. Brukeren kan således selv bestemme hvilken leverandør som leverer de beste tjenestene og får på denne måten markedsmakt. I litteraturen hevedes det at konkurranseutsetting normalt gir en mer effektiv drift og dermed besparelser fordi konkurranse gir: Ytre press på utfører Stimulerer til nytenking og kreativitet Synliggjør gode og dårlige resultater Overfører makt til brukerne Synliggjør kostnadene for beslutningstakerne 3.0 Erfaringer Kommunesektoren i Norge har lang erfaring i konkurranseutsetting av de såkalte harde tjenestene innen teknisk sektor, bygg og anlegg, renovasjon, drift og vedlikehold av bygg mm. Innen helse- og omsorgssektoren er det mindre erfaring, men det finnes noe erfaring fra drift av sykehjem. I perioden var det høyt fokus på konkurranseutsetting innen omsorgssektoren. Basert på erfaringer spesielt fra de store byene i Sverige startet enkelte Norske kommuner konkurranseutsetting av sykehjem. Det ble ofte oppnådd gode økonomiske resultater i denne perioden. Det har i ettertid vist seg at disse resultatene kom delvis på grunn av høyt kostnadsnivå i offentlig drevne sykehjem og at leverandørene ga tilbud med lav eller ingen fortjeneste. De lave prisene påvirket i stor grad også kvaliteten på tjenestene. Underveis i denne perioden skjedde det en betydelig endring og omstilling på dette området og betydelige 1 Konkurranseutsetting må ikke forveksles med privatisering. Privatisering betyr at det offentlige fraskriver seg ansvaret for tjenesten. Pris, kvalitet og leveransevilkår fastsettes i markedet. Pleie- og omsorgstjenester som kommunene gjennom lov er pålagt å utføre kan ikke privatiseres, men det anledning til å sette produksjonen bort til andre.

15 kostnadsreduksjoner ble oppnådd også på sykehjem uten konkurranseeksponering. Samtidig måtte private tilbydere øke sine priser for å sikre bedriftsøkonomisk lønnsomhet og det skjedde en sentralisering i markedet ved at det ble færre og større internasjonale aktører på tilbudssiden. I den senere tid er fokus på dette området betydelig redusert og flere sykehjem både her i landet og i Sverige er tilbakeført til kommunene eller det er benyttet fritt brukervalg som metode. Fokuset er nå mindre på kun innsparinger og mer på kvalitet ved slike konkurranser. Det er ikke mange kommuner i Norge som har erfaring med konkurranseutsetting av sykehjem. I 2008 var det totalt for hele landet kun 4,4 prosent av all institusjonsbasert pleie- og omsorg som var konkurranseutsatt2. Det må antas at denne prosentsatsen ikke er særlig høyere i dag. I løpet av saksutredningen er det sett nærmere på evalueringer3 av konkurranseutsettingsprosjekter i Oslo, Bærum, Trondheim og Drammen. Disse kommunene igangsatte sine prosjekter i perioden Det er særlig sett på erfaringer i forhold til kostnader, tjenestekvalitet, arbeidsforhold og arbeidsmiljø. Oppsummert fremstår funnene slik. Det er ingen entydige svar når det gjelder kostnader. Oslo og Bærum reduserte kostnader med 4-5 millioner årlig på drift av sykehjem som kan sammenlignes med Bjønnes sykehjem. Drammen og Trondheim kunne på sin side ikke vise til reduksjon i kostnader. Ved vurdering av tjenestekvaliteten er det en sammenheng mellom reduksjon i kostnader og tid til hver enkelt beboer. Men dette kommer ikke nødvendigvis av driftsform. Fysiske forhold ved sykehjemmene og individuelle trekk ved personene som bor der forklarer mer. Når det gjelder arbeidsforhold og arbeidsmiljø er det små forskjeller mellom kommersielle og kommunale sykehjem. 4.0 Prinsipper og kriterier for konkurranseutsetting. I forbindelse med vurdering av en eventuell konkurranseutsetting av Bjønnes sykehjem har rådmannen sett behov for prinsipper og kriterier som skal ligge til grunn for vurderingen. Etter rådmannens oppfatning er bruk av konkurranse et redskap for å få til en best mulig utnyttelse av de ressurser kommunen har til disposisjon. Rådmannen har et ansvar for å forvalte organisasjonen slik at økonomiske og personalmessige ressurser nyttes på best mulig måte til beste for innbyggernes velferd. Prinsipper for vurderinger av konkurranse som virkemiddel: 1. Bruk av konkurranse vurderes på områder der det vil være til brukernes fordel, herunder: Brukertilfredshet (kvalitet) Ønske om større mangfold i tjenestetilbudet Kostnader (sammenligning med andre kommuner/virksomheter). 2. All myndighetsutøvelse forblir en kommunal oppgave. 3. Det må etableres en bestiller utførermodell i forkant av konkurranseprosessen. 4. Forretningsvirksomhet bør som hovedregel organiseres som et KS (kommunalt selskap). Vurderingskriterier for konkurranseutsetting av kommunale sykehjem Kvalitet. Kvalitet på sykehjem måles på ulike måter. Det gjennomføres brukertilfredshetsundersøkelser og pårørendeundersøkelser, som blant annet gir indikasjon på kvaliteten på sykehjemmet. I tillegg utføres det kvalitetsrevisjoner og tilsyn med sykehjem av 2 Rapport fra NIBR (Norsk institutt for by- og regionforskning) 2008: Kommunale organisering Asplan Analyse 2002: Evaluering av kommunens prosjekt konkurranseutsetting i Bærum kommune. Kommunenes sentralforbund / Asplan analyse 2003: Evaluering av konkurranseutsetting og omstilling i pleie- og omsorgssektoren i Oslo kommune. Kommunenes sentralforbund / Asplan Analyse 2002: Konkurranseutsetting og omstilling i pleie- og omsorgssektoren i Trondheim kommune. Econ-rapport nr : Konkurranseutsetting i Drammen kommune. 3

16 tilsynsutvalg / egenkontroll og av statlige myndigheter kan også gi indikasjoner på kvaliteten ved sykehjemmet. Økonomiske hensyn. Kommunens tjenester skal ytes til beste for brukerne av tjenestene og på mest mulig kostnadseffektiv måte. På bakgrunn av dette blir økonomiske vurderinger viktige, og derav en vurdering av om konkurranse som virkemiddel vil være en mer kostnadseffektiv løsning. Rådmannens vurdering er at ved en eventuell konkurranseutsetting av Bjønnes sykehjem må det kunne påvises en bedring i tjenestekvalitet til en lavere kostnad enn ved drift i kommunal regi. 5.0 Økonomiske konsekvenser Ved vurderingen av de økonomiske konsekvensene vil det vurderes følgende forhold. Kostnadsnivået på drift av sykehjem i Nøtterøy kommune sammenlignet med andre kommuner. Kostnader knyttet til det å konkurranseutsette driften av sykehjemmet, såkalte transaksjonskostnader. Et overordnet mål med konkurranseutsetting er å redusere kostnadene uten at det går utover kvaliteten på tjenesten. Transaksjonskostnadene må alltid legges til produksjonskostnadene, og det er summen av disse to kostnadene sett i sammenheng med nytten, som er det avgjørende når man skal beregne om det lønner seg å kjøpe tjenester fra eksterne produsenter ved å konkurranseutsette en kommunal tjeneste. 5.1 Transaksjonskostnader. I forbindelse med konkurranseutsetting må det i tillegg til å sammenligne interne og eksterne kostnader ved å produsere en tjeneste, også beregnes hva det koster kommunen å ha anbudsrunder, kontraktskriving, juridisk rådgivning, omstilling, administrativ oppfølging og så videre. Dette betegnes som transaksjonskostnader. Grovt sett kan transaksjonskostnadene deles opp i følgende kostnadselementer: Utredningskostnader Gjennomføringskostnader Oppfølgingskostnader Det er utfordrende å beregne eksakt hva transaksjonskostnadene vil være ved en eventuell konkurranseutsetting av et sykehjem. I rapportene fra prøveprosjektene i Bærum, Drammen, Trondheim og Oslo er transaksjonskostnadene beregnet. Dette er større kommuner enn Nøtterøy, men i de fleste av prøveprosjektene var det ett eller to sykehjem som ble konkurranseutsatt. Tallene fra disse kommunene kan derfor gi en indikasjon på kostnadsnivået. Resultatene4 fra disse kommunene viser at kostnader til gjennomføring varierer mellom 3 og 8 årsverk. For Nøtterøy kommune er det realistisk å forvente at det vil være behov for minimum to nye årsverk i forbindelse med eventuell konkurranseutsetting. Det vil være behov for både juridisk og økonomisk kompetanse. Behovet vil variere over tid. Med mye ressursbruk i forbindelse med anbudsrunder, kontraktinngåelse og omstilling, og noe mindre til oppfølging. Kostnaden knyttet til disse årsverkene anslås til kr ,- inkludert sosiale- og kontor/adm. kostnader. 4 Bærum kommune brukte nesten 3 årsverk, to til gjennomføring og en til oppfølging. I Drammen ble det brukt nesten 4 millioner kr til gjennomføring, nesten ingenting til oppfølging. Mens det i fem bydeler i Oslo ble brukt 15 millioner over tre år, dvs. 1 million per bydel per år.

17 5.2 Kostnadsnivå Gjennom KOSTRA-statistikken foreligger det mange indikatorer som i utgangspunktet kan benyttes for å få oversikt over egen ressursbruk sammenlignet med andre kommuner. Denne statistikken gir imidlertid ikke alltid et riktig bilde av ressursbruken.5 Det er derfor nødvendig å kvalitetssikre KOSTRA-tall før de benyttes til å trekke konklusjoner om ressursbruk i en tjeneste er relativt høy eller lav. Her vil derfor kostnadsspørsmålet tilnærmes på to måter. For det første undersøkes det på hva som påvirker kostnadsnivået for sykehjemsplasser. Hensikten er å si noe om Nøtterøy kommunes kostnadsprofil. For det andre sammenlignes andre kommuner6 og NHO service sitt eksempel7 med Nøtterøy kommune. Det brukes da konkrete regnskapstall Hva påvirker kostnadsnivået KS mener at det ikke er mulig å trekke slutninger om kostnadsnivå uten å se pleie og omsorgstjenestene i sammenheng8. De faktorene som påvirker kostnaden per plass i institusjonstjenesten er særlig: 1) Kartlagt behov hos beboerne 2) Bemanningsfaktor per plass 3) Dekningsgrad 80år+ i institusjon vs. Dekningsgrad i hjemmetjenesten 4) Andel plasser som brukes i tidsbegrenset opphold 5) Lønnsutgifter per årsverk Det vil være nødvendig å innhente konkrete data og tall fra den enkelte kommune for å kunne sammenligne kostnader. Her er det kartlagt følgende: Bistandsbehov: Kartlagt behov hos beboerne. I Kostra rapporteres bistandsbehovet for beboere på institusjon på langtids- og korttidsopphold hver for seg. Kommuner med høy andel beboere med omfattende bistandsbehov vil normalt ha behov for høyere pleiefaktor/høy bemanning. Med andre ord jo høyere bistandsbehov hos brukere, dess høyere enhetskostnader. 5 Ulik praksis mellom kommuner for hvilke kostnader som føres på hvilken funksjon, kan medføre feil i det tilgjengelige datamaterialet. Det samme kan direkte feilføringer og ulike organisasjonsmodeller eller tankesett for hvor kostnader hører hjemme. Ulik politisk prioritering av tjenester (for eksempel satsing på hjemmetjeneste isteden for sykehjemsplasser) vil også medføre at ressursbruken vris fra en funksjon over på en annen. Det er også slik at kommunene i Norge er ulike mht størrelse, befolkningssammensetning, reiseavstander og kostnadsnivå. 6 Det er valgt å sammenligne med sykehjem i Oslo kommune. De har lang erfaring med måling av ressursbruk innenfor sykehjemssektoren og utgir årlige rapporter. 7 NHO Service har nylig beregnet det de mener er effektiviseringspotensialet i 220 kommuner dersom de følger beste praksis. Beste praksis tar utgangspunkt i kostnadsnivået i de mest resurseffektive kommunene og prisnivået hos private leverandører slik det fremgår fra anbudsprosesser. 8 Samlet ressursbruk til pleie- og omsorgstjenester er et produkt av dekningsgrader (antall brukere) og enhetskostnad (hvor mye hver bruker mottar). Nettopp derfor bør enhetskostnader i pleie- og omsorgstjenesten ikke vurderes isolert, men ses i sammenheng med dekningsgrader. Her skiller plotjenester seg fra mange andre tjenester hvor målgruppen er klarere definert, behovene har mindre variasjon, og hvor tjenestene er mer standardiserte.

18 Andel brukere insitusjon med omfattende bistandsbehov ,4 81,9 77,5 76, , Andel brukere i institusjon som har omfattende bistandsbehov: Tidsbegrenset opphold ,2 40,4 39,3 35,1 37,1 Andel brukere i institusjon som har omfattende bistandsbehov: Langtidsopphold Nøtterøy AK Gj.snitt alle kommuner AKUO Gj.snitt landet utenom Oslo KA07 Gj.snitt Vestfold KG13 Gj.snitt kommunegruppe 13 Tabellen viser at Nøtterøy kommune ligger noe under gjennomsnittet for landet når det gjelder bistandsbehov for brukere på langtidsopphold, men litt over gjennomsnittet for Vestfold og andre sammenlignbare kommuner. Når det gjelder bistandsbehov for brukere på korttidsopphold ligger Nøtterøy kommune over snittet for landet og snittet for Vestfold. Samlet sett tilsier dette høyere enhetskostnader enn gjennomsnittet for Vestfold, men omtrent på nivå med landsgjennomsnittet Bemanningsfaktor: Bemanningsfaktor per plass. Lønnsutgiftene utgjør på landsbasis omtrent 80 prosent av bruttoutgifter til institusjonstjenesten. Kommuner med høy bemanningsfaktor vil ha høyere utgifter per plass enn kommuner med lav bemanningsfaktor. Tabellen under viser bemanningsfaktoren for de kommunale sykehjemmene, hver for seg og samlet, samt et eksempelsykehjem fra NHO Service. NHO eksempel sykehjem Gipø Bjønnesåsen Østegaard Nøtterøy kommune, totalt 0,89 0,87 1,39 0,99 0,96 Bemanningsfaktoren for kommunens sykehjem varierer. Gipø har den laveste, mens Østegaard og Bjønnesåsen ligger høyere. Det er ikke uventet tatt i betraktning at de to sistnevnte har beboere med større bistandsbehov og er betydelig mindre institusjoner. Stordriftsfordeler og bistandsbehov gir seg tydelig utslag på bemanningsfaktoren. Bemanningsfaktoren for Nøtterøy kommune er totalt på 0,96 og er for 1 stort og 2 mindre sykehjem Dekningsgrad 80 år+ i institusjon vs. hjemmetjenesten Kommuner med høy andel innbygger i denne aldersgruppen som er beboer på institusjon, vil normalt ha lavere gjennomsnittlig bistandsbehov enn kommuner med lav andel. Disse kommunene vil normalt ha en lav andel innbygger i samme aldersgruppe som har bistand fra hjemmetjenesten. Tilsvarende vil kommuner med lav andel 80 år+ i institusjon normalt ha høyere bistandsbehov siden det er de med høyest bistandsbehov som normalt er beboere. Disse kommunene har også behov for høyere bemanningsfaktor enn andre kommuner, og dermed høyere utgift per plass. Kostnader per plass i institusjon må derfor vurderes i lys av kommunenes dekningsgrader for begge deltjenestene under ett og i forhold til bistandsbehov.

19 KOSTRA ,0 25,0 25,0 18,2 20,0 15,0 11,2 12,0 11,4 12,9 12,7 12,9 13,2 19,0 25,8 25,0 20,3 20,0 15,6 14,2 30,0 15,0 10,0 10,0 5,0 5,0 0,0 0,0 Hor San And Lar Tøn Nøt Sto Hol Sve Andel 80 år i institusjon eller bolig med heldøgns bemanning San Tjø Re Hof Lar Snitt alle kommuner i landet Mottakere av hemmetjenster Mottakere av hjemmetjenester, pr innb år. Mottakere av hjemmetjenester, pr innb. 80 år og over Nøtterøy AK Gj.snitt alle kommuner AKUO Gj.snitt landet utenom Oslo KA07 Gj.snitt Vestfold KG13 Gj.snitt kommunegruppe 13 Når det gjelder andel over 80 år på institusjon ligger Nøtterøy kommune under landsgjennomsnittet, og passerer seg i nedre halvdel blant kommune i Vestfold. Dette trekker i retning av høyere kostnader per plass. Når det gjelder mottakere av hjemmetjenester så ligger Nøtterøy under gjennomsnittet for landet og for Vestfold. Nøtterøy kommune har lav dekningsgrad både når det gjelder beboere på institusjon og innenfor hjemmetjenesten Andel plasser som brukes til tidsbegrenset opphold Kommuner med høy andel plasser som brukes til tidsbegrenset opphold vil normalt ha høyere kostnader per plass siden korttidsbeboere fordrer mer bruk av bemanningsressurser. Høy andel plasser til tidsbegrenset opphold vurderes som indikator for kvalitet ved at tjenesten satser på beredskap, avlastning og rehabilitering. Her er det derfor en sammenheng mellom kvalitetsstandard i tjenesten og utgift per plass.

20 ,8 23, ,7 21,6 22,7 18,8 16,6 14,7 14, Andel plasser avsatt til tidsbegrenset opphold Andel plasser i skjermet enhet for personer med demens Andel plasser avsatt til rehabilitering/habilitering 8,6 8,1 5,6 5,1 5 5, Nøtterøy AK Gj.snitt alle kommuner AKUO Gj.snitt landet utenom Oslo KA07 Gj.snitt Vestfold KG13 Gj.snitt kommunegruppe 13 Nøtterøy kommune ligger over landsgjennomsnittet på disse indikatorene, men svakt under gjennomsnittet for Vestfold. Trekker i retning av høyere kostnader per plass og fokus på kvalitet i tjenestene Lønnsutgift per årsverk Lønnsutgifter er hovedsakelig påvirket av utdanningsnivå, lønnsansiennitet, pensjonskostnader og arbeidsgiveravgift. Lønnsdannelsen i kommunesektoren er regulert av Hovedtariffavtalen og avtalen er inngått mellom KS på arbeidsgiversiden og hovedsammenslutninger på arbeidstakersiden. For majoriteten av de kommunalt ansatte herunder sykepleiere, hjelpepleiere og assistenter fastsettes en minimumsavlønning sentralt, men den enkelte kommune har relativt stor mulighet til å bruke lønn som et strategisk virkemiddel for å beholde eller rekruttere kvalifisert arbeidskraft. Lønnsnivået i Nøtterøy følger sentrale avtaler og forhandlinger og avviker lite fra andre kommuner Oppsummering. Som nevnt over er det flere forhold som påvirker Nøtterøy kommunes sine kostnader per sykehjemsplass. Disse indikatorene må ses i sammenheng. Det ikke lar seg ikke gjøre å trekke konklusjoner ved å se isolert på en og en faktor. Nøtterøy kommune ligger over landsgjennomsnittet på flere av faktorene, men på linje med gjennomsnittet i Vestfold. I den grad det ligger høyere kan dette forklares med fokus på kvalitet i tjenenesten, slik det ses i forhold til andel plasser i tidsbegrenset opphold og plasser til rehabilitering / habilitering Sammenligning med andre kommuner. På grunn av usikkerhet rundt KOSTRA-tall er det nødvendig å se på konkrete regnskapstall for å kunne foreta sammenligninger om kostnadsforhold. I dette avsnittet gjøres det på to måter. Først sammenlignes henholdsvis Gipø og Bjønnesåsen med ulike typer sykehjem i Oslo kommune For å forenkle sammenligningen ses kun på lønnskostnader. Lønnsutgifter forklarer over 80 prosent av kostnader til sykehjemsdrift. Tallene er vektet i forhold til beboeres bistandsbehov9. Dernest sammenlignes sykehjemmene i Nøtterøy kommune med det NHO Service kaller beste praksis 10. Her sammenlignes flere regnskapstall knyttet til drift av sykehjem. 9 Dette etter modell fra Sykehjemsetaten i Oslo kommune som bruker denne metoden i sine sammenligninger. 10 NHO Service har gjort analyser for flere kommuner som viser hva de mener det er mulig å effektivisere. NHO service referere til det de kaller best praksis. Det er gjennomsnitt av de kjente kostnader som er oppnådd gjennom anbudskonkurranser det siste året eller hvor kommuner h ar offentliggjort egen tall.