Byrådssak 121/14 Aktivitetsplikt for sosialhjelpsmottakere KJMD ESARK-45-201200046-50 Hva saken gjelder: Utredning vedrørende muligheter for økte krav om aktivisering av mottakere av økonomisk sosialhjelp. Saken omhandler gjeldende praksis, virkemidler og tiltak for å få flest mulig mottakere av økonomisk sosialhjelp ut i aktivitet samt forslag om etablering av aktivitetstiltaket «Folk i Arbeid» i flere bydeler. Begrunnelse for fremleggelse for bystyret: Bystyret fattet følgende vedtak i møte 23.01.13 under sak 3-13, Interpellasjoner til bystyrets møte 23012013: «Byrådet legger frem sak for bystyret, der mulighetene for å gjennomføre økte krav om aktivisering av sosialhjelpsmottakere blir utredet» Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak: 1. Det skal settes vilkår om arbeidsrettet aktivitet i saker der slike vilkår kan fremme aktivitet eller rehabilitering. 2. Vilkår skal settes når de kan bidra til å motivere og påvirke sosialhjelpsmottakeren til å komme ut av en vanskelig situasjon 3. Alle som vurderes å ha restarbeidsevne skal inn i statlige eller kommunale arbeidsrettede tiltak. 4. Konsekvenser av brudd på vilkår knyttet til aktivisering er reduksjon i økonomiske ytelser. 5. Det etableres oppfølgingsenheter ved flere NAV kontor etter metodikken utviklet i tiltaket «Folk i arbeid» (FIA) ved NAV-Fana. Årlige utgifter på kr.6 millioner til tiltak vurderes i forbindelse med kommende rullering av Budsjett 2015/Økonomiplan 2015-2018. Dato: 8. april 2014 Dette dokumentet er godkjent elektronisk. Ragnhild Stolt-Nielsen byrådsleder Dag Inge Ulstein byråd for sosial, bolig og områdesatsing 1
Saksutredning: I NAV kontorene arbeides det kontinuerlig for å effektivisere og gjøre det enklere for brukere innen sosialtjenesten som trenger kvalifiseringsløp for å kunne komme ut i ordinært arbeid. Dette fordi vedkommende kan få tilbud både fra statlig og kommunal side ved samme kontor. Arbeid skal alltid være førstevalg til selvforsørgelse. Denne strategien har vært sentral i arbeidet med å videreutvikle tjenestetilbudet i sosialtjenesten i Bergen de siste årene. Aktivitetstiltak og vilkår Alle NAV kontorene i Bergen har en innarbeidet og langvarig praksis på å sette vilkår om arbeidsrettet aktivitet i vedtak om stønad til livsopphold til arbeidsledige sosialhjelpsmottakere. Slike vilkår blir satt både når sosialhjelpsmottakeren vil ha behov for arbeidsrettet bistand fra NAV og når sosialhjelpsmottakeren kan komme i arbeid ved økt egeninnsats. Bergen har over år stilt krav om aktivitet til mottakere av økonomisk sosialhjelp. Gjennom tiltak som jobbklubber, grupperettede råd og veiledningsgrupper og aktivt samarbeid med NAV stat om statlige virkemidler har vi gjort det mulig å stille krav til arbeid og aktivitet til alle ungdommer som henvender seg som er i stand til aktivitet. Kommunen har få egne aktivitetstiltak men har i partnerskapet til NAV stat utviklet et godt samarbeid om NAV stat sine tiltak. Tiltaksmenyen til NAV er stor og variert. Det er gode muligheter til å finne fram til et egnet statlig tiltak for den enkelte. Det er også gode muligheter til utprøving i ulike tiltak. Videre er sosialtjenestens kvalifiseringsprogram et svært godt tiltak for personer som er i målgruppen for et slikt program. Og det er et felles resultatmål om 55 % deltakelse i statlige tiltak for de som er i kvalifiseringsprogrammet. Felles for de fleste av NAV sine arbeidsrettete tiltak, er at de tilbys etter at det er foretatt en behovsvurdering som konkluderer med et innsatsbehov utover standard innsats. Det kan ofte være noe ventetid før oppstartdato. Dette medfører at noen sosialhjelpsmottakere mottar sosialhjelp i en periode uten at de deltar i et arbeidsrettet tiltak. Bistandsbehov Hovedprinsippet for behandling av søknader om økonomisk sosialhjelp er at det skal foretas en konkret vurdering av hjelpebehovet og av hvilke muligheter søkeren har til å bli økonomisk selvhjulpen. Alle som vurderes å ha restarbeidsevne skal inn i statlige eller kommunale arbeidsrettede tiltak, noe som det også settes vilkår om i vedtakene om økonomisk sosialhjelp. Vilkår skal bidra til å motivere og påvirke sosialhjelpsmottakeren til å komme ut av en vanskelig situasjon. Vilkår om arbeidsrettet aktivitet er sentralt for sosialhjelpsmottakere med sosialhjelp som hovedinntekt. Det samme gjelder sosialhjelpsmottakere med dagpenger som hovedinntekt, og sosialhjelpsmottakere i deltidsarbeid. Alle som henvender seg til NAV- kontoret, og som ønsker eller trenger bistand for å komme i arbeid, har rett til å få vurdert sitt bistandsbehov. Brukere som har behov for en mer omfattende vurdering av sitt bistandsbehov, har rett til å få en arbeidsevnevurdering. Hovedprinsippet for behandling av søknader om økonomisk sosialhjelp er at det skal foretas en konkret vurdering av hjelpebehovet, og av hvilke muligheter søkeren har til å bli økonomisk selvhjulpen. Det blir satt vilkår for økonomisk sosialhjelp både når søker har behov for bistand for å komme i arbeid/aktivitet, og når det antas at søker kan komme i arbeid ved økt egeninnsats. Det blir blant annet satt vilkår om å delta i arbeidsrettete kurs og tiltak, om å registrere seg ved flere vikarbyrå, om å søke på ledige stillinger og dokumentere et minimums antall søknader hver måned og om å møte til veiledningssamtaler og/eller informasjonsmøter. 2
Brukere som ikke oppfyller vilkårene, vil som hovedregel få redusert stønad. Brukere som ikke blir økonomisk selvhjulpen innen forventet tid, vil få en ny vurdering av sitt bistandsbehov. Kvalifiseringsprogrammet Kvalifiseringsprogrammet er ansett av regjeringen som et av de viktigste virkemidlene i kampen mot fattigdom. Målet med programmet er å bidra til at flere kommer i arbeids og aktivitet ved hjelp av tettere og mer forpliktende bistand og oppfølging, også i tilfeller der veien fram kan være relativt lang og usikker. Brukere av sosialtjenesten som vurderes å ha restarbeidsevne men kanskje ikke nok til å være i et ordinært tiltak i NAV kan ha stor nytte av kvalifiseringsprogrammet. Programmet avklarer også om deltakere i programmet har nok restarbeidsevne til å kunne være i arbeid og sikrer at det blir søkt varige trygdeytelser når det er aktuelt. I 2013 var det 718 deltakere som deltok i programmet og i snitt så var det 403 deltakere pr. måned. 242 deltakere gjennomførte eller planmessig avviklet programmet og av disse kom 57,4 % ut i ordinært arbeid, arbeidsmarkedstiltak eller skole/utdanning. Tiltak og oppfølging Det kan ofte være en utfordring å fremskaffe og iverksette rett tiltak til rett bruker. Det er behov for lavterskel arbeids-/aktivitetsrettede tiltak, en bred meny av statlige tiltak, og lokalbaserte løsninger i samarbeid mellom kommune og stat. Det er derfor sterkt fokus på god kartlegging og oppsummering av brukernes behov for at NAV stat kan være treffsikre i sine anskaffelser. Det diskuteres også aktivt med statlig del av NAV når det gjelder bruk av tiltaksmidler og personalressurser med mer for å oppnå en best mulig bruk av kommunale og statlige ressurser. Alle NAV-kontorene i kommunen har et spesielt fokus på ungdomsgruppen, 18-24 år. Sosialhjelpsmottakere i denne aldersgruppen har i mange år vært prioritert for rask og tett oppfølging, både individuell oppfølging og oppfølging i grupperettete tiltak i regi av stat og kommune i fellesskap. Den tette oppfølgingen av ungdom har medvirket til at ungdommer kommer raskt i gang med arbeidsrettete tiltak. En annen effekt av oppfølgingen, er at NAV har fanget opp ungdom som har behov for hjelp fra andre etater, blant annet helsehjelp og oppfølging fra OT (Fylkeskommunens Oppfølgingstjeneste). ASSS-nettverket og storbyforskningsprosjektet unge sosialhjelpsmottakere i storbyene I løpet 2009 så var det totalt 700 personer i alderen 18-24 år som hadde økonomisk sosialhjelp som hovedinntekt. Motsvarende tall for 2011 var 516 personer og i 2013 var tallet 484. Også når en sammenligner Bergen med andre storbyer så ligger Bergen godt an når det gjelder andel ungdommer og ligger godt under snittet bland ASSS kommunene (ASSS står for Aggregerte Styringsdata for Samarbeidende Storkommuner). Årsaken til dette ligger i prinsippet om at ungdommer ikke skal levere søknad om økonomisk sosialhjelp før de har fått tilbud om et arbeidsrettet tiltak. Ungdommer er et sentralt tema i felles styringskort for NAV og sosialtjenesten i Bergen og stønadstiden på økonomisk sosialhjelp for ungdommer har gått ned de siste årene. Gjennom ASSS-nettverket er det dokumentert at andelen unge sosialhjelpsmottakere i alderen 18-24 år varierer sterkt fra kommune til kommune i nettverket. Gjennom SSB data her det blitt gjort funn som antyder at ungdom som debuterer som sosialhjelpsmottakere i 18-års alderen tenderer mot å bli langtidsmottakere av økonomisk sosialhjelp eller blir gjengangere gjennom mange år. Unge sosialhjelpsmottakere er en utfordring som er større for storbyene enn for små og mellomstore kommuner og ASSS rapportene kan dokumentere til dels store forskjeller mellom storbyene på dette området Det er derfor iverksatt et storbyforskningsprosjekt som omhandler unge sosialhjelpsmottakere i storbyene. De storbyene som er med i prosjektet er Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger og Kristiansand samt KS. Formålet med forskningsprosjektet vil være å belyse hvilke forhold som påvirker andel unge sosialhjelpsmottakere i en kommune samt bevissgjøre kommunene på hvilke grep som kan være hensiktsmessige for å redusere antall unge stønadsmottakere. 3
I forhold til de andre ASSS kommunene ligger Bergen en god del under snittet når det gjelder stønadsmottakere i alderen 18-24 år. Å starte voksenlivet som sosialhjelpsmottakerer er åpenbart svært uheldig for den enkelte ungdom. I tillegg vil andelen unge sosialhjelpsmottakere ha stor betydning for utviklingen i antall stønadsmottakere på sikt. De fleste kommunene i ASSS-nettverket har iverksatt tiltak som retter seg spesielt mot unge sosialhjelps mottakere og som tar sikte på å «snu dem i døra» Aktuelle indikatorer i de årlige ASSS rapportene tyder imidlertid på at kommunene lykkes i ulik grad i dette arbeidet. Jobbfokus NAV Hordaland og Bergen kommune har i fellesskap drevet jobbfokus/jobbklubb ved NAV kontorene i Bergen og har svært gode erfaringer med dette tiltaket. Ungdommene fikk individstønad og reisepenger for å delta i tiltaket men ordningen ble dessverre avviklet på grunn av begrensninger i regelverket. Siden NAV kontorene oppnådde gode resultater med jobbfokus metodikken så har partnerskapet mellom NAV Hordaland og Bergen kommune i fellesskap bestemt at tiltaket skal videreføres. Partnerskapet har derfor bedt NAV kontorene om å videreføre/etablere grupperettet råd- og veiledningstilbud for å bidra til at ungdom kommer raskere i arbeid. Tiltaket kan tilbys målgruppen uavhengig av stønad som den enkelte har ved oppstart og kan også tilbys ungdom uten stønader. Økonomi og Folk i arbeid NAV-kontorene har begrensete muligheter til å gi like tett oppfølging til sosialhjelpsmottakere over 25 år som det gis til ungdomsgruppen, med unntak av de som deltar i kvalifiseringsprogrammet. Det er bare ett av kommunens åtte NAV-kontor som har etablert et tiltak med mulighet for tett oppfølging av arbeidsledige sosialhjelpsmottakere i alle aldersgrupper. Dette er Folk i arbeid (FIA) ved NAV-Fana. På FIA skal sosialhjelpsmottakerne møte hver dag fra kl. 8.30-12.00 etter vilkår i vedtak. Hovedmålet med tiltaket er å hjelpe sosialhjelpsmottakerne til å få arbeid eller skoleplass. Det er også et mål å identifisere sosialhjelpsmottakere som kan ha rett til pensjon fra folketrygden. I tillegg har FIA mål om å gi trening i sosiale ferdigheter, normer og regler i samfunnet og kjennskap til muligheter vedrørende skolegang og arbeidsliv. Det er 3,5 stillinger ved FIA. Tiltaket har vist seg å gi svært gode resultater og det er ønskelig at flere bydeler hadde hatt tilsvarende tiltak. En etablering av tilsvarende tiltak ved flere sosialtjenester krever nye stillinger og tilpasninger i driften. Foreløpige vurderinger tilsier at en årlig trenger 6 millioner kroner når en kombinerer eksisterende og nye stillinger. Byrådet vil vurdere dette nærmere i forbindelse med kommende rullering av Budsjett 2015/Økonomiplan 2015-2018. Selv om den årlige kostnaden ikke er tilstrekkelig til å etablere slikt tiltak ved alle bydelene, vil reduserte utgifter til økonomisk sosialhjelp som følge av tiltakene kunne finansiere flere lignende etableringer. Tall og statistikk I 2013 lå andelen mottakere av økonomisk sosialhjelp med hovedinntekt sosialhjelp i Bergen på 31,5 %, den laveste andelen av samtlige storbyer i Norge. Oslo hadde 55,1 %, Stavanger 34,6 % og Trondheim hadde 61,6 % mottakere med hovedinntekt sosialhjelp. Dette innebærer at det er meget høy sosialfaglig kvalitet på arbeidet som blir gjort i Bergen. Styrende prinsipper som at færrest mulig skal gå på midlertidige ytelser, riktig ytelse til rett person og flest mulig i arbeid og tiltak har vist meget gode resultater i Bergen i forhold til andre storbyer. I 2013 mottok 6744 personer sosialhjelp fra Bergen kommune. Gjennomsnittlig stønadslengde for 2013 var 5,06 måneder (hele kommunen). Det er flere momenter som virker inn på at gjennomsnittlig stønadslengde er ulik fra bydel til bydel i Bergen og Fana hadde den laveste gjennomsnittlige stønadslengden. Det er grunn til å tro at FIA-tiltaket (Folk I Arbeid) i Fana kan være et moment som 4
påvirker gjennomsnittlig stønadslengde. Det er videre et sentralt moment at mange sosialhjelpsmottakere får en mer meningsfull tilværelse ved å delta i et aktivitetstiltak. Lang tid uten slikt tiltak er særlig uheldig for personer som sliter med depresjon og/eller lav selvtillit, personer som lite nettverk og personer som søker mot uheldige miljø. Det ble i 2013 fattet 40 467 vedtak og uført 116 964 utbetalinger fra sosialtjenesten i Bergen. 63 473 av utbetalingene ble utført etter at mottakeren hadde oppfylt vilkår som var stilt i vedtaket. Bergen har som tidligere nevnt en svært lav andel med hovedinntekt sosialhjelp og har den laveste andelen bland landets 10 største byer. Den svært lave andelen med hovedinntekt sosialhjelp som Bergen nå sitter igjen med er de med størst vanskeligheter til å kunne stilles krav om aktivisering til. Statistikk ungdom 18-24 år Tallene er hentet fra sosialtjenestens sitt fagsystem Socio og SSB. Sluttsummen kan variere noe på grunn at statistikktekniske årsaker uten at det har betydning av fortolkningen av dataene. Tabell 1 Antall sosialhjelpsmottakere 18-24 år Alder 2011 2012 2013 18 24 år 1371 (19,3 %) 1349 (20,2 %) 1358 (20,1 %) Tabellen viser at både antall og andel ungdommer har vært stabilt i Bergen de 3 siste årene (tallet i parentes viser andel ungdommer av alle mottakere av økonomisk sosialhjelp). Tabell 2 - Antall sosialhjelpsmottakere 18-24 år fordelt på kjønn Kjønn 2011 2012 2013 Menn 752 (54,9 %) 759 (56,3 %) 751 (55,3 %) Kvinner 619 (45,1 %) 590 (43,7 %) 607 (44,7 %) Totalt 1371 (100 %) 1349 (100 %) 1358 (100 %) Andelen menn er som regel alltid høyere enn andelen kvinner og også her er tallene relativt stabile de tre siste årene. Kvinnelige mottakere har som regel en litt høyere snittutbetaling enn menn. Dette kan komme av at kvinner i større grad enn menn har omsorg for barn. Tabell 3 Antall sosialhjelpsmottakere 18-24 år fordelt på sivilstatus Sivilstatus 2011 2012 2013 Enke/-mann 1 1 1 Gift 46 53 52 Samboer 92 107 144 Sep/skilt 1 0 0 Ugift 1256 1155 1234 Totalt 1396 1316 1431 De aller fleste er av naturlige årsaker ugift på grunn av alder. At sluttsummen ikke helt stemmer overens med antallet ungdommer kommer av dobbeltregistreringer av sivilstatus i sosialtjenesten sitt fagsystem Socio. Tabell 4 Antall sosialhjelpsmottakere 18-24 år fordelt på hjemland Hjemland 2011 2012 2013 Norsk 1203 1144 1083 Utenlandsk 168 205 275 Totalt 1371 1349 1358 5
Her ser vi en svak økning i antallet utenlandske ungdommer. Dette kan komme av at sosialtjenesten det siste året har blitt mere nøye på å registrere statsborgerskap så det er ikke sikkert at antallet utenlandske ungdommer faktisk har økt. Tabell 5 Antall sosialhjelpsmottakere 18-24 år fordelt på inntektssituasjon (hva de har som viktigste inntektskilde) Type inntekt 2011 2012 2013 Annen inntekt 127 131 145 Arbeidsinntekt 258 227 217 Ektef./samboer 16 9 10 Introduksjonsstønad 10 35 31 Kursstønad/lønnstilskudd 52 52 46 Kvalifiseringsstønad 59 72 80 Sosialhjelp 383 379 445 Stipend/lån fra Lånekassen 60 60 86 Trygd 418 348 289 Totalt 1383 1313 1349 Her ser vi at antallet ungdommer som har økonomisk sosialhjelp som hovedinntekt er lav og ligger på en andel på ca. 33 %. Dette er omtrent samme prosentandel som andelen sosialhjelpsmottakere totalt. Dette viser igjen at det jobbes svært godt med å holde andelen med hovedinntekt sosialhjelp lav i Bergen. Tabell 6 Antall sosialhjelpsmottakere 18-24 år med hovedinntekt trygd, fordelt på trygdeytelse Trygdeytelse 2011 2012 2013 Annen trygd 9 10 9 Dagpenger 57 44 59 Overgangsstønad 66 57 41 Sykepenger 11 8 4 Uførepensjon 11 12 11 AAP 271 228 176 Totalt 425 359 300 Her ser vi at andelen med hovedinntekt trygd har gått ned de 3 siste årene. Dette trenger ikke nødvendig vis å være negativt da det aktivt jobbes med å få over flest mulige fra midlertidige ytelser til varige inntekter. Konklusjon Det skal settes vilkår om arbeidsrettet aktivitet i saker der slike vilkår kan fremme aktivitet eller rehabilitering. Vilkår skal settes når de kan bidra til å motivere og påvirke sosialhjelpsmottakeren til å komme ut av en vanskelig situasjon Alle som vurderes å ha restarbeidsevne skal inn i statlige eller kommunale arbeidsrettede tiltak. Konsekvenser av brudd på vilkår knyttet til aktivisering er reduksjon i økonomiske ytelser. Det etableres oppfølgingsenheter ved flere NAV kontor etter metodikken utviklet i tiltaket «Folk i arbeid» (FIA) ved NAV-Fana. Årlige utgifter på kr.6 millioner til tiltak vurderes i forbindelse med kommende rullering av Budsjett 2015/Økonomiplan 2015-2018. Det vurderes at det ikke er behov for å øke bruken av vilkår da det er en styrt og god praksis på å sette vilkår om arbeidsrettet aktivitet i alle saker der slike vilkår kan fremme aktivitet eller rehabilitering. Det er viktig å poengtere at bruk av vilkår er viktig ved utmåling av sosialhjelp og krav om aktivisering skal også i fortsettelsen brukes aktivt. Når det gjelder unge sosialhjelpsmottakere så avventer Bergen resultatet 6
av storbyforskningsprosjektet for å se hva som faktisk fungerer best for denne aldersgruppen og som Bergen vil iverksette for å raskest mulig få ungdom ut i arbeid eller arbeidsrettet aktivitet. 7