Fjell, Askøy, Sund og Øygarden. Kostnadsgjennomgang. Analyse av kommunenes ressursbruk sammenlignet med andre kommuner RAPPORT

Fjell, Askøy, Sund og Øygarden Kostnadsgjennomgang Analyse av kommunenes ressursbruk sammenlignet med andre kommuner RAPPORT 8. februar 211

Oppdragsgiver Fjell, Askøy, Sund og Øygarden Rapportnr. 746 Rapportens tittel Ansvarlig konsulent Kvalitetssikret av Kostnadsgjennomgang Kaare Granheim Odd Helgesen Dato 8. februar 211 2

Kostnadsgjennomgang Innhold 1 SAMMENDRAG OG ANBEFALINGER 8 1.1 METODE 8 1.2 DRIFTSRESULTATET 8 1.3 ADMINISTRASJON, POLITISK STYRING OG FELLESUTGIFTER 8 1.4 GRUNNSKOLESEKTOREN 8 1.5 BARNEHAGER 9 1.6 HELSE 9 1.7 PLEIE- OG OMSORGSTJENESTENE 9 1.8 SOSIALE TJENESTER 1 1.9 BARNEVERN 1 1.1 KIRKE OG KULTUR 11 1.11 TEKNISKE TJENESTER, BOLIG OG NÆRING 11 1.11.1 Gebyrnivåer 11 1.11.2 Brann og feiing 11 1.11.3 Samferdsel 11 1.11.4 Bolig 11 1.11.5 Tilrettelegging og bistand til næringslivet 11 2 TILPASNING TIL DE ANDRE KOMMUNENES KOSTNADSNIVÅ 12 2.1 FJELL KOMMUNE 12 2.2 ASKØY KOMMUNE 14 2.3 SUND KOMMUNE 16 2.4 ØYGARDEN KOMMUNE 18 3 INNLEDNING 2 3.1 BAKGRUNN 2 3.2 METODE FOR Å FINNE MULIGE GODE IDEER 2 3.3 LESERVEILEDNING 21 3.4 FRA ANALYSE TIL FORBEDRINGER AV DRIFTEN 22 4 NØKKELTALL 23 4.1 KOMMUNENES UTGIFTSBEHOV 23 4.2 DRIFTSUTGIFTENE OG DRIFTSINNTEKTENE 25 4.2.1 Inntektene 26 4.3 DRIFTSRESULTAT 27 4.4 LÅNEDEKNINGSGRAD 28 4.5 BEDRIFTSØKONOMISK RESULTAT 3 4.6 BEHOV FOR FORBEDRINGER I DRIFTEN 31 5 ADMINISTRASJON, POLITISK STYRING OG FELLESUTGIFTER 32 5.1 DEFINISJON OG AVGRENSNINGER 32 5.2 NETTOUTGIFTER TIL ADMINISTRASJON OG POLITISK LEDELSE PR. INNBYGGER 33 5.3 UTVIKLING OVER TID 35 5.4 BETYDNINGEN AV AKTIVITETSNIVÅ OG KOMMUNESTØRRELSE 35 5.4.1 Forskjeller i størrelse 36 5.4.2 Netto driftsutgifter pr. innbygger justert for aktivitetsnivå og kommunestørrelse 37 5.5 ANDELENE TIL ADMINISTRASJON REGNET BRUTTO, NETTO OG SOM ANDEL AV LØNN 38 5.6 OPPTELLING AV STILLINGER 39 5.7 OPPSUMMERING OG KONKLUSJON 41 6 GRUNNSKOLESEKTOREN 42 R746 3

6.1 NETTO UTGIFTER PR. ELEV GRUNNSKOLE OG SFO 42 6.2 NETTO UTGIFTER PR. INNBYGGER OPPLÆRING FOR VOKSNE 44 6.3 UNDERVISNING 45 6.3.1 Kostnadsnivå 45 6.3.2 Elever pr. årsverk 47 6.3.3 Gruppestørrelse og skolestørrelse 48 6.3.4 Elever med spesielle behov 52 6.3.5 Undervisningslokaler 54 6.3.6 Undervisningskvalitet 55 6.3.7 Oppsummering undervisning inkludert spesialundervisning 57 6.3.8 Skoleskyss 57 6.4 SFO 59 6.4.1 Andel elever som bruker SFO 6 6.4.2 Kostnader pr. SFO bruker 61 6.4.3 Forelderbetaling 62 6.4.4 Oppsummering SFO 63 6.5 UNDERVISNING SAMLET OPPSUMMERING 63 7 BARNEHAGER 64 7.1 NETTO DRIFTSUTGIFTER PR. BARN 1 5 ÅR 64 7.2 DEKNINGSGRAD OG OPPHOLDSTID 65 7.2.1 Dekningsgrad 65 7.2.2 Aldersfordeling 67 7.3 BRUTTOUTGIFTER PR. KOMMUNALE BRUKER 69 7.3.1 Bruttoutgifter pr. kommunale bruker korrigert for aldersammensetning og oppholdstid 69 7.4 TILBUD TIL BARN MED SPESIELLE BEHOV 7 7.5 PRODUKTIVITET I DRIFTEN AV DE KOMMUNALE BARNEHAGENE 71 7.6 FINANSIERING AV UTGIFTENE 72 7.7 BARNEHAGESTØRRELSE OG KOSTNADER SAMMENLIGNET MED RESTEN AV LANDET 74 7.8 OPPSUMMERING BARNEHAGER 74 8 HELSE 76 8.1 TJENESTER SOM INNGÅR I OMRÅDET HELSE I KOSTRA 76 8.2 KOMMUNENES BEHOV FOR HELSETJENESTER 76 8.3 PRIORITERING 77 8.4 ÅRSVERK KOMMUNEHELSETJENESTEN 77 8.5 DRIFTSUTGIFTENE FORDELT PÅ ULIKE TJENESTEOMRÅDER 78 8.6 OPPSUMMERING 8 9 PLEIE- OG OMSORG 81 9.1 TJENESTENE SOM INNGÅR I ANALYSEN 81 9.2 OM BRUKEN AV IPLOS DATA 82 9.3 BEHOV FOR PLEIE OG OMSORGSTJENESTER 82 9.4 PRIORITERING AV PLEIE OG OMSORGSTILBUDET 83 9.5 STRUKTUREN I TILBUDET STYRKEFORHOLDET MELLOM KJERNETJENESTER TIL HJEMMEBOENDE OG INSTITUSJONSOMSORG 85 9.6 RESSURSKREVENDE TJENESTER BETYDNING FOR KJERNETJENESTER I HJEMMET 87 9.7 PRODUKTIVITET I TJENESTEN SAMLET SETT 88 9.7.1 Brukeres bistandsbehov 88 9.8 DEKNINGSGRAD - TJENESTENE SAMLET SETT 89 9.9 SYKEHUSENES UTSKRIVNINGSPRAKSIS KONSEKVENSER FOR BEHOVET FOR PLEIE- OG OMSORGSTJENESTER 92 4

Kostnadsgjennomgang 9.1 PRODUKTIVITET I INSTITUSJONSOMSORGEN 94 9.1.1 Brutto driftsutgifter pr. kommunal plass 94 9.11 NETTO DRIFTSUTGIFTER PR. PLASS 95 9.12 PRODUKTIVITET INNENFOR KJERNETJENESTER I HJEMMET 96 9.12.1 Driftskostnader pr. bruker 96 9.12.2 Dekningsgrader i de hjemmebaserte tjenestene 97 9.12.3 Omfang av tilbudte tjenester 98 9.13 ANDEL UTGIFTSDEKNING - BRUKERBETALING 99 9.14 UTVIKLINGEN I NETTO UTGIFTSNIVÅ FRA 23-28 1 9.15 TILBUDET AV PLASSER MED DØGNBEMANNING 11 9.16 HVORDAN PÅVIRKER TILBUDET TIL FUNKSJONSHEMMEDE UTGIFTSNIVÅET INNENFOR PLEIE- OG OMSORGSTJENESTENE? 13 9.17 OPPSUMMERING 13 1 SOSIALE TJENESTER 15 1.1 KOMMUNENES BEHOV FOR SOSIALE TJENESTER 15 1.2 NETTO UTGIFTER 16 1.2.1 Netto driftsutgifter pr. innbygger og pr. korrigerte innbygger 16 1.2.2 Netto driftsutgifter pr. område 16 1.3 PRODUKTIVITET 17 1.3.1 Årsverk i forhold til innbyggertall 17 1.3.2 Brutto driftsutgifter pr. bruker 18 1.4 ANDEL INNBYGGERE SOM MOTTAR SOSIALHJELP 1 1.5 UTBETALINGSNIVÅ OG STØNADSPERIODE 11 1.6 UTVIKLING OVER TID 111 1.7 OPPSUMMERING 112 11 BARNEVERN 113 11.1 TJENESTER SOM INNGÅR I OMRÅDET BARNEVERN I KOSTRA 113 11.2 KOMMUNENES BEHOV FOR BARNEVERNTJENESTER 113 11.3 PRIORITERINGER NETTO DRIFTSUTGIFTER 113 11.3.1 Pr. innbygger og pr. justert innbygger 113 11.3.2 Pr. barnevernklient 115 11.4 PRODUKTIVITET 116 11.4.1 Brutto driftsutgifter pr. barn med undersøkelse eller tiltak 116 11.4.2 Antall årsverk 117 11.4.3 Saksbehandlingstid 118 11.5 DEKNINGSGRADER 119 11.5.1 Dekningsgrader for barn med tiltak 119 11.6 UTVIKLING OVER TID 12 11.7 OPPSUMMERING 121 12 KULTUR OG KIRKE 123 12.1 KULTUR 123 12.2 KIRKE 124 12.3 OPPSUMMERING 126 13 TEKNISKE TJENESTER M.V. 127 13.1 KULTURMINNE, NATUR- OG NÆRMILJØ 127 13.1.1 Definisjoner og avgrensning 127 13.1.2 Utgifter og gebyrer 128 13.2 VANN, AVLØP OG RENOVASJON 129 13.3 BRANN- OG ULYKKESVERN 13 R746 5

13.4 SAMFERDSEL 133 13.4.1 Prioriteringer 133 13.4.2 Produktivitet 134 13.5 KOSTNADER KORRIGERT FOR BRUKEN AV VEIEN 135 13.5.1 Oppsummering 137 14 BOLIG 138 14.1 OPPSUMMERING 139 15 TILRETTELEGGING OG BISTAND TIL NÆRINGSLIVET 14 6

Kostnadsgjennomgang Forord På vegne av regionrådet for Fjell, Sund, Askøy og Øygarden har Agenda Kaupang foretatt en analyse av kommunenes ressursbruk sammenlignet med andre kommuner. Hensikten er både å identifisere kostnadseffektive løsninger i de ulike kommunene og potensialet i samarbeid om ulike tjenester. Analysene er i all hovedsak en gjennomgang av kommunens utgiftsnivå og kostnadsdriverne foretatt med grunnlag i KOSTRA-data for 2. Det er innhentet tilleggsopplysninger angående administrative stillinger. Arbeidet er utført i samarbeid med kommunen som har deltatt i valget av sammenligningskommuner og skissert perspektivene for prosjektet. Rapporten skrevet av Kaare Granheim, Øystein Granheim og Finn Arthur Forstrøm, med førstnevnte som prosjektleder og sistnevnte med ansvar for kvalitetssikring. Rapporten er utviklet i nært samarbeid med oppdragsgiver som har deltatt gjennom hele prosessen og styrt retningen for prosjektet. Rapporten er fremlagt for råddmenne før sluttredigering. Konsulenten er ansvarlig for rapportens innhold. Høvik 8. februar 211 Agenda Kaupang R746 7

1 Sammendrag og anbefalinger Agenda Kaupangs oppdrag har vært å gi kommunene en uavhengig analyse av kommunenes prioriteringer og kostnader for å gjennomføre forvaltning, tjenesteproduksjon og tilhørende administrasjon. Hensikten er å finne fram til områder der man kan utvikle mulighetene for mer effektiv bruk av ressursene. Analysene bygger i all hovedsak på data som er tilgjengelig i KOSTRA. Nøkkeltall for år 2 er benyttet som grunnlag for de gjennomførte analysene og vurderingene. I tillegg til at de fire kommunene er sammenliknet med hverandre, er de også sammenlignet med Lindås, Sandnes som er like stor som de fire til sammen og Bergen samt gjennomsnittet i Hordaland for å se på skalaeffekter. For de ulike tjenesteområdene har vi oppsummert sammenlikningen av driften som omtalt nedenfor. 1.1 Metode Vi har sammenlignet utgiftene slik de er rapportert til KOSTRA i de fire kommunene med Lindås, Sandnes som er like stor som de fire til sammen, Bergen og gjennomsnittet for Hordaland som referansekommuner. Netto utgifter er beregnet etter korreksjon for behovet for de ulike tjenestene. Brutto utgifter pr elev og pr plass etc er angitt i samsvar med opplysninger fra KOSTRA. Vi har foretatt noen korreksjoner i opplysningene i samarbeid med kommunene for at tallene skal være så korrekte som mulig 1.2 Driftsresultatet Vi har vurdert brutto og netto driftsresultat, samt et konstruert bedriftsøkonomisk resultat for alle kommunene. Kun Øygarden kan sies å ha et godt driftsresultat med 3 % driftsoverskudd. Kommunene inntekter fremover ventes å bli sterkt redusert med ca. 3 mill. kr. Fjell, Askøy og Sund har et behov for å bedre sin økonomiske situasjon med sikte på å kunne utvikle tjenestene og investere i takt med utviklingen av behovet i befolkningen som vokser betydelig uten å få urimelig stor lånegjeld. 1.3 Administrasjon, politisk styring og fellesutgifter Det er betydelige skalaforskjeller for administrasjon, politisk styring og fellesutgifter. Når vi justerer for disse skalaforskjellene ser vi at Sund og Fjell har en rimelig administrasjon gitt sin størrelse, mens administrasjonskostnadene ligger noe over et justert gjennomsnitt i Askøy og vesentlig over et justert gjennomsnitt i Øygarden. Vi har justert de rapporterte kostnadene til administrasjon for Øygarden da det er kommet inn driftskostnader til lokaler. 1.4 Grunnskolesektoren Gjennomgangen av grunnskolesektoren viser følgende: Askøy har de laveste driftsutgifter pr. barn i alderen 6-15 år til undervisningsformål når vi sammenligner med de andre kommunene og gjennomsnittet i Hordaland Sandnes som er brukt som sammenligningskommune har de nest laveste driftsutgiftene til undervisningsformål og kan supplere Askøy som referansekommune 8

Kostnadsgjennomgang Fjell, Sund og Øygarden har alle betydelige innsparingspotensialer målt mot Askøy og Sandnes De høye kostnadene til undervisningsformål skyldes først og fremst kostnader til undervisning Askøy har middels store skoler med gjennomsnittlig 22 elever pr. skole. Sund og Øygarden har ca halvparten så store skoler som Askøy mens skolene i Fjell er nesten like store som i Askøy Askøy klarer å levere grunnskoleundervisning vesentlig rimeligere enn gjennomsnittet tatt i betrakting skolestørrelser Betydningen av skolestørrelser og gruppestørrelser for kostnadsnivået i grunnskolen kan gjøre det attraktivt med samarbeid over kommunegrenser der disse kostnadsbesparelsene kan realiseres 1.5 Barnehager 2 er et av de siste årene med kompensasjon for veksten i utgiftene i barnehagesektoren fra 23. Mye forandrer seg derfor fra 211. Fra da av blir kostnadsnivået viktigere. Fjell brukte kun kr 8 251 for hvert barn i alderen 1 5 år til barnehager. Fjells netto driftsutgifter til barnehageformål var dermed de laveste blant våre kommuner i 2. Driftsutgiftene til barnehageformål i Askøy og Sund ligger godt under gjennomsnittet i Hordaland. De ligger imidlertid noe over Sandnes og Fjells utgifter. Øygarden har de klart høyeste driftskostnadene, vesentlig høyere enn i alle sammenligningskommunene. Private barnehager er gjennomgående billig for kommunene. Sund har ingen private barnehager, Øygarden har få. Fjell har 44 % og Askøy har 42,7 % av barna i private barnehager. I Lindås går 55,4 % av barna i private barnehager. Sund og Sandnes har de laveste bruttodriftsutgiftene pr. bruker i kommunale barnehager. Fjell produserer flest oppholdstimer pr. årsverk, tett fulgt av Sund og Sandnes. Gjennomsnittlig størrelse er av betydning, men det er mindre forskjeller mellom kommunene. Sandnes drar nytte av store barnehager mens Fjell har lavere kostnader enn kommuner med tilsvarende størrelser på sine barnehager. 1.6 Helse Fjell, Sandnes og Bergen har de laveste driftsutgifter til kommunale helsetjenester etter korrigering for befolkningens beregnede behov. Dekningsgraden eller tilgjengeligheten til helsetjenesteårsverk er stort sett tilfredsstillende. Det er ingen klar sammenheng mellom lave kostnader og lave dekningsgrader. Askøy har lavest dekningsgrad for leger og nest lavest dekningsgrad for helsesøstere. Sund har lavest dekningsgrad for helsesøstere og nest lavest dekningsgrad for fysioterapeuter. Øygarden har stort sett høye dekningsgrader, men lavest dekningsgrad for fysioterapeuter. Analysen identifiserer et mindre innsparingspotensial innefor helse for Sund og Askøy, samt et relativt betydelig innsparingspotensial for Øygarden. 1.7 Pleie- og omsorgstjenestene Det er meget store forskjeller i behov for pleie og omsorgstjenester mellom sammenlikningskommunene. Fra 63 % av landsgjennomsnittet for Fjell, til 99 % for R746 9

Hordaland. Av sammenligningskommunene er det ingen som bruker mindre til pleieog omsorgsformål pr. innbygger justert for behov enn Fjell. Pleie- og omsorgstjenesten i de fire kommunene hadde følgende kjennetegn ut fra KOSTRA-dataene i 2: Fjell har de laveste kostnadene til pleie og omsorg, før og etter justering for behov Sund har justerte utgifter klart under gjennomsnittet for Hordaland Askøy har justerte utgifter på nivå med gjennomsnittet i Hordaland Øygarden har justerte driftsutgifter godt over gjennomsnittet i Hordaland Det er store forskjeller i hvilken grad brukere får hjemmetjenester og institusjonstjenester i kommunene og det er store forskjeller i kostnadene pr. bruker. Fjell bruker klart minst til pleie, omsorg og hjelp i institusjon Sund bruker minst til pleie, omsorg og hjelp i hjemmet Fjell ligger meget lavt i forhold til sammenlikningskommunene når det gjelder kostnader pr. innbygger til institusjonstjenester Lave kostnader til hjemmetjenesten pr bruker i Sund og Øygarden. Kan Indikere at pleiebehovet ikke behøver være veldig stort før brukerne får plass i institusjon Vi har beregnet potensialet for å spare utgifter ved å kopiere de andre kommunene Dersom Askøy la seg på samme utgiftsnivå som Fjell, vil det, ut fra en teknisk beregning bety en innsparing på 49,8 millioner kroner Dersom Sund la seg på samme utgiftsnivå som Fjell, vil det, ut fra en teknisk beregning bety en innsparing på 6,5 millioner kroner Dersom Øygarden la seg på samme utgiftsnivå som Fjell, vil det, ut fra en teknisk beregning bety en innsparing på 28,5 millioner kroner 1.8 Sosiale tjenester Alle fire kommunene har et moderat behov for sosiale tjenester. Sosialtjenesten i kommunene hadde følgende kjennetegn ut fra KOSTRA-data i 2: Fjell og Askøy har meget lave driftsutgifter til sosialhjelp Det er få årsverk i sosialtjenesten i Fjell, Askøy og Sund mens Øygarden har noe flere årsverk enn gjennomsnittet i Hordaland. Fjell ville spart 5 med en tilpassning til kostnadsnivået i Askøy Sund kunne spart 3,5 millioner med en tilpassing til kostnadsnivået i Askøy Øygarden kunne spart 1,2 millioner med en tilpassning til kostnadsnivået i Askøy Kommunene ser med andre ord ikke ut til å ha vesentlige innsparingsmuligheter knyttet til driften av sosialtjenesten. 1.9 Barnevern Sund har et moderat behov for barnevern. Fjell, Askøy og Øygarden har behov for barnevern tett på gjennomsnittet for Hordaland. Barnevernstjenesten hadde følgende kjennetegn i de fire kommunene ut fra KOSTRA - data i 2: Fjell hadde de laveste driftsutgiftene til barnevern pr relevant innbygger Sund har de laveste utgiftene pr barnevernsklient Sund har de laveste utgiftene til barn utenfor opprinnelig familie 1

Kostnadsgjennomgang Fjell og Askøy hadde noe høyere kostnader til barn utenfor opprinnelig familie enn gjennomsnittet i Hordaland Øygarden og Sandnes hadde den laveste andelen undersøkelser med behandlingstid over tre måneder Fjell, Askøy og Sund kunne med fordel redusert andel saker med behandlingstid over tre måneder Askøy og Sund har muligens noe for få årsverk innen barnevernet Askøy og Fjell har få årsverk med fagutdanning Utgiftene er i vekst for alle kommunene. Øygarden og Lindås utmerker seg med de høyeste kostnadene, mens Sandnes utmerker seg med reduserte kostnader de to siste årene 1.1 Kirke og kultur Fjell, Askøy og Sund har moderate utgifter til kirke og kultur. Sund bruker minst mens Øygarden bruker mest av kommunene i utvalget. Det er marginale innsparingspotensialer som indikeres i Fjell og Askøy. For Øygarden indikerer Sund et teoretisk innsparingspotensial på henholdsvis 7 millioner innen kultur og 2,8 millioner innen kirken. Beregningen tar ikke hensyn til antall kirker og må derfor bare oppfattes som en indikasjon. 1.11 Tekniske tjenester, bolig og næring 1.11.1 Gebyrnivåer Flere av kommunene har relativt høye gebyrer for VAR unntatt Askøy som har lave gebyrer for renovasjon. Øygarden har lave gebyrer for bygge- og kart og deleforretninger og Sund har lave gebyrer for kart og deleforretninger. 1.11.2 Brann og feiing Askøy hadde de laveste kostnadene til brann og ulykkesvern totalt. Fjell har litt høye kostnader og Øygarden har høye kostnader pr. innbygger. 1.11.3 Samferdsel Askøy hadde de laveste kostnadene til samferdselsformål pr. innbygger. Øygarden og til en viss grad Sund ser ut til å ha et potensial for lavere driftsutgifter til kommunale veier. Fjell har imponerende lave driftsutgifter som funksjon av antall km. pr. innbygger. Lave kostnader kan i tillegg til høy produktivitet også skyldes lavere prioritering av vedlikehold. 1.11.4 Bolig Askøy hadde de laveste netto driftskostnader til boligformål. Sammenliknet med Askøy og Sandnes kan det se ut som Fjell, Sund og Øygarden kan ha mulighet til å øke husleien eller redusere utgiftene og dermed redusere driftskostnadene og komme i pluss på driften. 1.11.5 Tilrettelegging og bistand til næringslivet Gjennomsnittskommunen i Hordaland hadde netto inntekter fra næringsrelatert virksomhet. Det skyldes trolig kraftverksrelaterte inntekter. Askøy hadde de laveste kostnadene av de øvrige kommunene i sammenlikningen. R746 11

2 Tilpasning til de andre kommunenes kostnadsnivå Vi skal til se nærmere på hvordan kostnadsnivået i kommunene ville blitt om man hadde lagt seg på samme standard og produktivitetsnivå som i de andre kommunene eller gjennomsnittet i Hordaland. 2.1 Fjell kommune I beregningene har vi kopiert hver av de andre kommunenes prioritering og anvendt den på befolkningssammensetning og det beregnede behovet som finnes i Fjell kommune. For Fjell kommune viser gjennomgangen følgende: Endring i kostnader hvis kommunen har samme kostnadsnivå som sammenlikningskommunene pr. relevant innbygger. Behov for undervisning ut fra ulike kriterier pr. "delsektor" 5 4 3 Mill. kr 2 1-1 Sund Askøy Øygarden Sandnes Lindås Bergen Hordaland Tekniske formål ekskl. VAR 1,9-17,8 52,1,4 5, -3,6-24,7 Sosialtjeneste og barnevern 22,3 6,9 23,5 18,3 25,2 32,6 28,6 Helse 8,7 11,4 3,8 -,3 1, -,1 5,2 Pleie og omsorg 17,6 35,3 121,4 4,8 79,6 37,6 32,8 Kirke og kultur -8, -4,5 42,4 12,7,2 12,2 9,1 Undervisningsformål 5,4-43,3 87,3-27,1 52,6-19, -1,3 Barnehage sektoren 4,6 4,9 4,1 1,5 6,1 15,2 12,6 Figur 2-1 Endringer i kommunens netto driftsutgifter ved kopiering av utgiftsnivået i referansegruppen Figuren viser at i forhold til de andre kommunene og gjennomsnittet i Hordaland, driver Fjell kommune gjennomgående rimelig. Askøy er eneste kommune som indikerer betydelig innsparingspotensialet innen to områder, tekniske formål med 16,5 millioner og undervisningsformål med 46,3 millioner. Sandes og Bergen underbygger mye av innsparingspotensialet indikert av Askøy innen undervisningsformål. Sandes viser også at det er noe potensial innen tekniske formål. Ellers er det to kommuner, Bergen og Sandnes som viser noe innparingspotensialet innen administrasjon og to kommuner, Askøy og Sund, som viser et potensial innen kirke og kultur. Vi har nedenfor sett nærmere på hvor mye kommunen hadde spart dersom man hadde kopiert den rimeligste kommunen på hvert område. 12

Kostnadsgjennomgang Innsparingspotensial beregnet ut fra dem som bruker minst Undervisningsf ormål Kirke og kultur Tabell 2-1 Beregning av teoretisk innsparingspotensial. Vi ser av tabellen at Fjell kommune rent teoretisk kunne ha spart 84,9 millioner kroner dersom kommunen kopierer den billigste av sammenligningskommunene på hvert enkelt tjenesteområde. Kommunen bruker minst av sammenlikningskommunene på følgende områder: Barnehageformål Pleie og omsorg Barnevern Netto kost pr just. innb. (1 kr) Fysisk planlegging og tilrettelegging Kommune, bruker minst Fjell Undervisning inkl spes 69,18 6,78 Askøy 371 8,4 31,2 Gr skole for voksne 1,12 -,5 Øygarden 21823,, 43,7 SFO 4,58 2,85 Bergen 1515 1,73 2,6 Lokaler 12,43 9,74 Askøy 371 2,68 1, Kultur 1,28,94 Sund 21823,34 7,4 8, Kirke,44,41 Sund 21823,3,6 11,8 11,8 Fjell 21823 63 %,, Pleie og omsorg Helse 1,39 1,37 Sandnes 21823 17 %,1,3 Sosial inkl kommunal syss tiltak 1,2,99 Askøy 21823 86 %,2,5 Barnevern,94,94 Fjell 21823 11 %,, Administrasjon 2,95 2,36 Lindås 21823 96 %,56 12,3 Vann, avløp og renov, -,9 Askøy 21823,, Brann- og ulykkesver,53,42 Askøy 21823,11 2,3 Fysisk planlegging me,36,36 Fjell 21823,, Tekniske formål Samferdsel,57,36 Askøy 21823,21 4,5 2,1 Bolig,7 -,31 Askøy 21823,39 8,4 Tilrettelegging/bistand,22, Hordal 21823,22 4,8 Totalt 84,9 93 % Behov per innbygger Innsparing, bruker minst Hovedformål Delformål Antall akt Pr. akt innb Totalt (mill kr) Fjell Bruker minst innb. 2) (1 kr) Delformål Hovedformål Barnehage sektoren Barnehageformål 8,25 8,25 Fjell 1639,, R746 13

2.2 Askøy kommune I beregningene har vi kopiert hver av de andre kommunenes prioritering og anvendt den på befolkningssammensetning og det beregnede behovet som finnes i Askøy kommune. For Askøy kommune viser gjennomgangen følgende Endring i kostnader hvis kommunen har samme kostnadsnivå som sammenlikningskommunene pr. relevant innbygger. Behov for undervisning ut fra ulike kriterier pr. "delsektor" 5 4 3 Mill. kr 2 1-1 -2 Sund Fjell Øygarden Sandnes Lindås Bergen Hordaland Tekniske formål ekskl. VAR 33, 2,4 8,1 2,9 26,1 16,3-7,8 Sosialtjeneste og barnevern 17,3-7,8 18,6 12,8 2,5 28,9 24,3 Helse -3,9-13,1 22,2-13,4-1,6-13,2-7,2 Pleie og omsorg -24,9-49,8 121,6 7,8 62,5 3,2-3,5 Kirke og kultur -4, 5,1 53,7 19,6 5,3 19,1 15,5 Undervisningsformål 5,1 44,7 134,3 16,9 99,3 25, 43,3 Barnehage sektoren -,4-5,6 4,2-3,9 1,4 11,7 8,7 Figur 2-2 Endringer i kommunens netto driftsutgifter ved kopiering av utgiftsnivået i referansegruppen Figuren viser at i forhold til de andre kommunene og gjennomsnittet i Hordaland, driver Askøy kommune gjennomgående ganske rimelig. Askøy bruker minst av alle på tekniske formål og undervisning. Fjell indikerer et betydelig innsparingspotensial innen pleie og omsorg og helse, samt noe innsparingspotensial innen sosialtjeneste og barnevern og barnehagesektoren. Det siste området er beheftet med usikkerhet pga av finansieringsmodellen. Sund underbygger mye av innsparingspotensialet indikert av Fjell innen pleie og omsorg. Sandnes, Lindås, Bergen og gjennomsnittet i Hordaland indikerer innsparingspotensial innen administrasjon uten at det er angitt på figuren. (Se 5.4.2) Dersom vi også ser på hver tjeneste innen undervisningsformål og tekniske formål øker det teoretiske innsparingspotensialet. Innsparingspotensialet i Askøy er beregnet ut fra rimeligste løsning i de ulike kommunene. Resultatet er vist på tabellen nedfor : 14

Kostnadsgjennomgang Innsparingspotensial beregnet ut fra dem som bruker minst Undervisningsf ormål Kirke og kultur Tabell 2-2 Beregning av teoretisk innsparingspotensial. Vi ser av tabellen at Askøy kommune rent teoretisk kunne ha spart 154,8 millioner kroner dersom kommunen kopierer den billigste av sammenligningskommunene på hvert enkelt tjenesteområde. Kommunen bruker samtidig minst av sammenlikningskommunene på følgende områder: Undervisning inkludert spesialundervisning Sosialtjenesten inkludert kommunale sysselsettingstiltak Vann avløp og renovasjon Samferdsel Boligformål Netto kost pr just. innb. (1 kr) Kommune, bruker minst Askøy Undervisning inkl spes 6,78 6,78 Askøy 3 824,, Gr skole for voksne 1,12 -,5 Øygarden 24 993,17 4,1 42,5 SFO 3,57 2,85 Bergen 1 569,72 1,1 Lokaler 9,74, Øygarden 3 824 9,74 37,3 Kultur,98,94 Sund 24 993,4 1, 4, Kirke,53,41 Sund 24 993,12 3, 13,66 11,8 Fjell 24 993 77 % 1,99 49,8 Pleie og omsorg Helse 1,91 1,37 Sandnes 24 993 15 %,56 14, Sosial inkl kommunal syss tiltak,99,99 Askøy 24 993 83 %,, Barnevern 1,31,94 Fjell 24 993 98 %,36 9, Administrasjon 3,52 2,68 Lindås 24 993 96 %,81 2,1 Vann, avløp og renov -,9 -,9 Askøy 24 993, Brann- og ulykkesver,42,42 Askøy 24 993,, Fysisk planlegging me,38,36 Fjell 24 993,2,6 Tekniske formål Samferdsel,36,36 Askøy 24 993,, 8, Bolig -,31 -,31 Askøy 24 993,, Tilrettelegging/bistand,8 -,22 Hordal 24 993,3 7,5 Totalt 154,8 91 % Behov per innbygger Innsparing, bruker minst Hovedformål Delformål Antall akt Pr. akt innb Totalt (mill kr) Askøy Bruker minst innb. 2) (1 kr) Delformål Hovedformål Barnehage sektoren Barnehageformål 11,85 8,25 Fjell 2 11 3,6 7,2 R746 15

2.3 Sund kommune I beregningene har vi kopiert hver av de andre kommunenes prioritering og anvendt dem på befolkningssammensetning og det beregnede behovet som finnes i Sund kommune. For Sund kommune viser gjennomgangen følgende: Endring i kostnader hvis kommunen har samme kostnadsnivå som sammenlikningskommunene pr. relevant innbygger. Behov for undervisning ut fra ulike kriterier pr. "delsektor" 12 1 8 6 Mill. kr 4 2-2 -4 Fjell Askøy Øygarden Sandnes Lindås Bergen Hordaland Tekniske formål ekskl. VAR -3, -8, 11,5-2,9-1,7-4, -9,9 Sosialtjeneste og barnevern -5,4-3,7,3-1,,7 2,5 1,5 Helse -2,3,9 6,3-2,4,5-2,3 -,8 Pleie og omsorg -6,5 6,5 38,3 8,6 22,9 7,4 5,6 Kirke og kultur 2,2 1, 14,1 5,8 2,3 5,6 4,8 Undervisningsformål -1,2-11, 18,3-7,3 11, -5,5-1,4 Barnehage sektoren -1,3,1 9,9 -,9,4 2,9 2,2 Figur 2-3 Endringer i kommunens netto driftsutgifter ved kopiering av utgiftsnivået i referansegruppen Figuren viser at i forhold til Øygarden og Lindås driver Sund kommune gjennomgående ganske rimelig. Sammenliknet med Sandnes, Bergen og gjennomsnittet i Hordaland ligger Sund på et tilsvarende nivå samlet sett. Fjell og Askøy driver i hovedsak sine tjenester noe rimeligere. Sund kunne brukt 8, mindre på tekniske formål og 11 millioner kroner mindre undervisning henholdsvis ved å kopierer Askøy som bruker minst av alle. Fjell indikerer innsparingspotensialer innen pleie og omsorg med 6,5 millioner og sosialtjeneste og barnevern med 5,4 millioner, samt noe innsparingspotensial inne fem øvrige områder. Sandnes underbygger mye av innsparingspotensialet indikert av Fjell. Sandnes, Lindås, Bergen og gjennomsnittet i Hordaland indikerer også innsparingspotensial innen administrasjon. Det er bare Sund og Øygarden som bruker mer enn Askøy til administrasjon. Dersom vi også ser på hver kommune innen undervisningsformål og tekniske formål, øker det teoretiske innsparingspotensialet. Innsparingspotensialet i Sund beregnet ut fra hvem som bruker minst er gjengitt under: 16

Kostnadsgjennomgang Innsparingspotensial beregnet ut fra dem som bruker minst Undervisningsf ormål Kirke og kultur Tabell 2-3 Beregning av teoretisk innsparingspotensial. (konsejonsinntekter fra kraftverk er holdt utenom) Vi ser av tabellen at Sund kommune rent teoretisk kunne ha spart 54,4 millioner kroner dersom kommunen hadde kopiert den billigste av sammenligningskommunene på hvert enkelt tjenesteområde i 2. Kommunen bruker minst av sammenlikningskommunene på følgende områder: Kultur Kirke Netto kost pr just. innb. (1 kr) Kommune, bruker minst Sund Undervisning inkl spes 74,39 6,78 Askøy 845 13,61 11,5 Gr skole for voksne 1,5 -,5 Øygarden 6 79,1,6 21,6 SFO 4,7 2,85 Bergen 319 1,22,4 Lokaler 1,72, Øygarden 845 1,72 9,1 Kultur,94,94 Sund 6 79,,, Kirke,41,41 Sund 6 79,, 12,37 11,8 Fjell 6 79 83 % 1,7 6,5 Pleie og omsorg Helse 1,76 1,37 Sandnes 6 79 11 %,39 2,4 Sosial inkl kommunal syss tiltak 1,78,99 Askøy 6 79 74 %,58 3,5 Barnevern 1,22,94 Fjell 6 79 91 %,25 1,5 Administrasjon 3,77 2,59 Lindås 6 79 17 % 1,26 7,6 Vann, avløp og renov, -,9 Askøy 6 79,9 Brann- og ulykkesver,52,42 Askøy 6 79,,6 Fysisk planlegging me,45,36 Fjell 6 79,,5 Tekniske formål Samferdsel,97,36 Askøy 6 79,61 3,7 1, Bolig,6 -,31 Askøy 6 79,37 2,3 Tilrettelegging/bistand,26 -,22 Hordal 6 79,48 2,9 Totalt 54,4 81 % Behov per innbygger Innsparing, bruker minst Hovedformål Delformål Antall akt Pr. akt innb Totalt (mill kr) Sund Bruker minst innb. 2) (1 kr) Delformål Hovedformål Barnehage sektoren Barnehageformål 11,25 8,25 Fjell 435 3, 1,3 R746 17

2.4 Øygarden kommune I beregningene har vi kopiert hver av de andre kommunenes prioritering og anvendt den på befolkningssammensetning og det beregnede behovet som finnes i Øygarden kommune. For Øygarden kommune viser gjennomgangen følgende: Endring i kostnader hvis kommunen har samme kostnadsnivå som sammenlikningskommunene pr. relevant innbygger. Behov for undervisning ut fra ulike kriterier pr. "delsektor" 1-1 -2 Mill. kr -3-4 -5-6 -7-8 -9 Fjell Askøy Sund Sandnes Lindås Bergen Hordaland Tekniske formål ekskl. VAR -1,2-13,7-8,1-1,1-9,2-1,9-15, Sosialtjeneste og barnevern -4,5-3,2 -,2-1,,3 1,7 1, Helse -6,2-3,8-4,4-6,1-4,1-6,1-5, Pleie og omsorg -33,4-23,7-28,6-22,2-11,5-23,1-24,4 Kirke og kultur -8,3-9,2-9,9-5,8-8,3-5,9-6,5 Undervisningsformål -14,6-21,8-13,7-19,1-5,6-17,8-14,8 Barnehage sektoren -7,8-6,9-6,9-7,5-6,6-4,9-5,4 Figur 2-4 Endringer i kommunens netto driftsutgifter ved kopiering av utgiftsnivået i referansegruppen Figuren viser at i forhold til de andre kommunene og gjennomsnittet i Hordaland, driver Øygarden kommune gjennomgående ganske dyrt. I henhold til Kostra er Administrasjonen vesentlig rimeligere i alle sammenlikningskommunene. Pleie og omsorg er også vesentlig rimeligere i alle kommunene. Forskjellen er minst målt mot Lindås som i likhet med Øygarden har høye inntekter, men selv Lindås driver pleie og omsorg 11,5 millioner kroner rimeligere enn Øygarden. Det største innsparingspotensialet innen pleie og omsorg finner vi i sammenlikningen med Fjell. Potensialet er beregnet til 33,4 millioner. Dersom vi også ser på hver tjeneste og innen undervisningsformål og tekniske formål og holder utgifter til undervisningsbygg for seg, øker det teoretiske innsparingspotensialet. Innsparingspotensialet i Øygarden beregnet ut fra hvilken kommune som bruker minst er gjengitt under: 18

Kostnadsgjennomgang Innsparingspotensial beregnet ut fra dem som bruker minst Hovedformål Tabell 2-4 Øygarden Antall akt innb. 2) Beregning av teoretisk innsparingspotensial. Vi ser av tabellen at Øygarden kommune rent teoretisk kunne ha spart 121,8 millioner kroner dersom kommunen kopierer den billigste av sammenligningskommunene på hvert enkelt tjenesteområde. Dette er mindre enn kommunen har i eiendomsskatt. Det viser dermed at kommunen uten eiendomsskatt ville vært en minsteinntektskommune og det er ingen av referansekommunene. 91 % Innsparing, bruker minst Pr. akt innb Totalt (mill kr) (1 kr) Delformål Hovedformål Barnehage sektoren Barnehageformål 36,83 8,25 Fjell 298 28,58 8,5 Undervisningsf ormål Kirke og kultur Delformål Netto kost pr just. innb. (1 kr) Øygarden Bruker minst Kommune, bruker minst Behov per innbygger Undervisning inkl spes 88,76 6,78 Askøy 623 27,98 17,4 Gr skole for voksne 1 -,5 -,5 Øygarden 4267,, 22,3 SFO 13,8 2,85 Bergen 253 1,23 2,6 Lokaler 13,39 9,74 Askøy 623 3,65 2,3 Kultur 2,59,94 Sund 4267 1,65 7, 9,9 Kirke 1,8,41 Sund 4267,66 2,8 19,96 11,8 Fjell 4267 88 % 7,83 33,4 Pleie og omsorg Helse 2,8 1,37 Sandnes 4267 13 % 1,46 6,3 Sosial inkl kommunal syss tiltak 1,34,99 Askøy 4267 79 %,27 1,2 Barnevern 1,67,94 Fjell 4267 11 %,74 3,2 Administrasjon 9,27 4,47 Lindås 4267 112 % 5,4 23, Vann, avløp og renov -,54 -,9 Askøy 4267,, Brann- og ulykkesver 1,1,42 Askøy 4267,68 2,9 Fysisk planlegging me,87,36 Fjell 4267,51 2,2 Tekniske formål Samferdsel 1,37,36 Askøy 4267 1, 4,3 14,1 Bolig,35 -,31 Askøy 4267,66 2,8 Tilrettelegging/bistand,46, Hordal 4267,46 1,9 Totalt 121,8 R746 19

3 Innledning 3.1 Bakgrunn Kommunene Fjell, Askøy Sund og Øygarden har nylig opprettet felles regionråd. Man arbeider med å definere rådets arbeidsområde og utviklingsprosjekter. Agenda Kaupang 1 er engasjert for å gjennomgå hele den kommunale driften for å få et bilde av kommunenes økonomiske situasjon og utfordringer. Fra alle kommunesentre kan man pendle til Bergen i løpet av mindre enn 45 minutter. Det er tydelig at veksten startet som følge av kommunene ble mer tilgjengelig for pendling til Bergen. Nå er det større vekst i arbeidsplasser enn i befolkning. Man er tett integrert i et større bolig- og arbeidsmarked, men etter mange år med vekst har kommunene til sammen ca. 57 innbyggere ved inngangen i 21. Et tettere samarbeid vil dermed kunne gi en god del stordriftsfordeler. Vekstkommunene har som regel en økonomi preget av relativt små skatteinntekter pr innbygger og relativt små utgiftsbehov. Investeringsbehovet er som regel stort og det kan bety at lånegjelden er stor. Dette gjelder for flere av kommunene. Øygarden avviker fra de andre kommunene med større utgiftsbehov enn landsgjennomsnittet og betydelig større inntekter. Kommunen har eiendomsskatt som på grunn av ilandføringsanleggene i kommunen er meget høy. Denne rapporten viser ressursbruken i kommunene og sammenligner kommunen med relevante kommuner. Vi vil på denne måten gi en beskrivelse av likheter og ulikheter mellom kommunene. Vi trekker fram forhold som kan være av interesse for å vurdere hva man skal samarbeide om og hvordan resultatene kan slå ut for økonomien. Rapporten vil på denne måten være et grunnlag for å finne fram til hvordan de fire kommunene kan frigjøre midler til å realisere prosjekter som kan gjøre livet for innbyggerne i kommunene bedre. 3.2 Metode for å finne mulige gode ideer Vurderingen av de kommunale driftsutgiftene er basert på sammenlikninger med andre kommuner i år 2. Sammenlikningstallene er i all hovedsak hentet fra KOSTRA-nøkkeltall. Vi har tatt hensyn til at kommunene ikke har likt behov for kommunale tjenester. Dette er i mange tilfeller svært avgjørende for å kunne sammenlikne kommunene. Etter avtale med oppdragsgiver er det gjennomført sammenlikninger med Bergen kommune som er navet i arbeidsmarkedet for hele området og sentrum i boligmarkedet der det aller meste av kommunene er en integrert del. Utviklingen i Bergen vil derfor være av svært stor betydning for alle våre kommuner som en viktig motor for næringsvirksomheten i regionen og som en svært viktig premissgiver for hele det regionale boligmarkedet. Vi har trukket inn Sandnes kommune som har tilsvarende folketall som de fire kommunene til sammen og en tilsvarende vekst. Som en del av Stavangerregionen nyter Sandnes også godt av litt større skatteinntekter. Man kan dermed se hvordan en slik kommune prioriterer. Lindås er en mer moden vekstkommune som har hatt vekst siden Mongstad anleggene ble bygget på 7 tallet og er den største kommunen nord for Bergen. Vi har med oss 1 I resten av rapporten referert til som vi, siden rapporten i sin helhet er utarbeidet av konsulenten og står for konsulentens regning. 2

Kostnadsgjennomgang gjennomsnittstall for Hordaland. Kommunene, befolkningen, veksten og innbyggere pr km 2 fremgår av tabellen nedenfor. Tabell 3-1 Oversikt over referansekommunene sortert etter vekst Kommune Av tabellen ser vi at sammenligningskommunene har fra 14 286 innbyggere i Lindås til 256 6 i Bergen. Sandnes har 64 671. Rangerer vi kommunene enkeltvis ser vi Askøy har den største veksten de siste ti årene med 26,7 % fulgt av Sandnes med 22, % Lindås har litt mindre vekst enn alle de fire kommunene i regionen med 14,4 % mens Bergen har litt større vekst enn Hordaland med henholdsvis 11,8 % og 1,5 %. Bergen er tettest befolket med 576,2 innbyggere km 2. Sandnes, Askøy og Fjell er i en mellomgruppe med 2 +/- 65 og Sund, Øygarden, Lindås ligger på 1-2 ganger gjennomsnittet for Hordaland som er på 32,8 innbyggere pr. km 2. 3.3 Leserveiledning Kostnadsforskjeller mellom kommunene på et gitt tjenesteområde kan i hovedsak spores tilbake til: Ulikheter i kommunenes prioriteringer. Forskjeller i hvor produktive kommunene er til å utføre tjenestene eller de administrative gjøremålene. Kombinasjoner av disse forholdene. Befolkning 1.1 Vekst 2 21 Innbygger pr. 2 21 km2 areal 1246 Fjell 18178 21823 2,1 % 154,6 1247 Askøy 19727 24993 26,7 % 266,1 1245 Sund 516 679 17,8 % 64,1 1259 Øygarden 3623 4267 17,8 % 66,5 112 Sandnes 52998 64671 22, % 226,3 1263 Lindås 12492 14286 14,4 % 31,2 121 Bergen 229496 2566 11,8 % 576,2 Hordaland 431932 477175 1,5 % 32,8 Kommunenes prioriteringer uttrykkes vanligvis ved hjelp av netto driftsutgifter pr. innbygger i alt eller pr. innbygger i målgruppen, eksempelvis netto driftsutgifter til undervisning pr. innbygger 6 15 år og netto driftsutgifter til sosiale tjenester pr. innbygger 2-66 år. Netto driftsutgifter påvirkes av slike forhold som dekningsgrader, standard på tjenesten og omfanget av brukerbetaling. Produktiviteten måles gjennom brutto driftsutgifter pr. bruker, eksempelvis pr. SFObruker eller pr. barn i kommunal barnehage. Indikatorer slik som antall brukere pr. årsverk, eller antall undersøkelser pr. årsverk benyttes også som målestokk for produktiviteten. I rapporten har vi søkt å gjøre rede for hvilke av de ovennevnte forholdene som er årsakene til at kostnadsnivået varierer fra kommune til kommune. Vi er på jakt etter forskjeller. I den grad vi kan forklare forskjellene vil vi peke på dette. Om det lar seg gjøre å skille mellom det som skyldes geografiske forhold, strategiske produksjonsvalg, tradisjoner og politiske prioriteringer tilforskjell fra de rene tilfeldigheter kan være litt uvisst, men vi skal være åpne for alle muligheter. Hensikten er å peke på muligheter som oppstår dersom man benytter muligheten for å tenke som en enhet eller som fire tettere samarbeidende enheter der de beste tradisjonene og de beste R746 21

løsningene kopieres eller på annen måte gjøres til felles løsning for de fire kommunene. Som nevnt i pkt. 2.2 er analysene basert på kommunenes innrapportering av KOSTRAtall for 2. Erfaringsmessig vil det være noe ulik praksis i kommunenes innrapporteringspraksis, blant annet med hensyn til hvilke funksjoner utgiftene er rapportert inn under. Erfaringsmessig vet vi at mange lesere etterlyser informasjon om kvaliteten på tjenestene både i den kommunen som er gjenstand for analyse og i sammenlikningskommunene. Denne analysen er i liten grad koblet opp mot tall for kvaliteten på de kommunale tjenestene bl.a. fordi det ikke finnes gjennomgående informasjon om kvaliteten i tjenesteproduksjonen i kommunene. Studier av ressursbruk og kvalitet i tjenesteproduksjonen har dessuten ofte vist at det ikke er noen sammenheng mellom disse størrelsene. For enkelte tjenester har vi likevel angitt enkelte indikatorer på kvalitet. Innføring av kompensasjonsordningen for merverdiavgift har ført til visse problemer med hensyn til sammenlikning av driftsutgifter mellom kommunene på likt grunnlag. SSB har korrigert for dette forholdet i KOSTRA-databasen. 3.4 Fra analyse til forbedringer av driften De fire kommunene har i første omgang gitt et utredningsoppdrag til konsulenten. I denne delen av utredningen har vi oppmerksomheten vendt mot områder der det ser ut til at det er interessante forskjeller i kommunenes netto utgifter korrigert for behovet eller for kostnadene pr enhet produsert tjeneste. Vi har ikke gått inn på hva som eventuelt kan være tiltak for å oppnå de beregnes potensielle innsparingene. Vi har imidlertid laget en separat rapport med gjennomgang av den kommunale tjenesteproduksjonen og drøftet mulige løsninger tilpasset de ulike oppgavetypene. 22

Kostnadsgjennomgang 4 Nøkkeltall Hensikten med dette kapitlet er å gi en grov oversikt over nøkkeltall når det gjelder kommunens driftsutgifter og -inntekter, driftsresultat og finansielle stilling. 4.1 Kommunenes utgiftsbehov Gjennom kommunenes inntektssystem beregnes hver enkelt kommunes utgiftsbehov i forhold til gjennomsnittet for Hordaland. Utgiftsbehovet i den enkelte kommune er sterkt korrelert med alderssammensetning, levekårsindikatorer og andre kjennetegn ved befolkningen, slik som antall skilte og andel funksjonshemmede. I figuren nedenfor viser vi en sammenlikning av hvordan de viktigste kriteriene i kommunenes inntektssystem slår ut når det gjelder behov for tjenester i de valgte kommunene. Kriteriene som gjengis er befolkning 6-15 år, befolkning 16-66 år, befolkning 67-79 år, befolkning 8-89 år, antall skilte og antall PU-brukere over 16 år de seks kriteriene med størst vekt. Figuren viser andelen av disse gruppene i forhold til gjennomsnittet for Hordaland og beregnet tjenestebehov med alle utgiftsfaktorer for hver av kommunene. Kommunens andel av ulike "befolkningsgrupper" i forhold til kommunes andel av befolkningen totalt (kriteriene med størst vekt i inntektssystmet er tatt med) "Vektet behov" for tjenester pr. innbygger totalt ut fra kommuens andel av alle kriteriene 14 % 12 % 1 % 94 % 93 % 96 % 15 % 9 % 11 % 96 % 1 % 8 % 6 % 4 % 2 % % Figur 4-1 Fjell Askøy Sund Øygarden Sandnes Lindås Bergen Befolkning 6-15 år Befolkning 16-66 år Befolkning 67-79 år Befolkning 8-89 år Hordaland Befolkning 9 år og eldre Befolkning PU 16 år og over "Vektet behov" totalt Kommunenes behov for tjenester Det er sterke likhetstrekk mellom de fire kommunene med hensyn til hvilke aldersgrupper som trekker behovet opp og ned, men det er også betydelige forskjeller. Sund ligner mer på landsgjennomsnittet enn de tre andre kommunene. Sandnes er den av sammenligningskommunene som er mest preget av vekst og derfor også har en aldersprofil som ligner de fire kommunene. Lindås har spor av vekst med mange barn og forholdsvis mange i alderen 16-67 år. Kommunen har også en stor aldersgruppe 9+ og forholdsvis stor andel PU > 16 år. Bergen og gjennomsnittet for Hordaland ligner mer på landsgjennomsnittet og figuren viser at justering for behov blir sentralt for å lage presise sammenlikninger. Figuren forteller oss at Fjell, Askøy og Øygarden kommune har mange unge i alderen 6 15 år, også Sund, Sandnes og Lindås har et behov i denne gruppen som ligger over gjennomsnittet for Hordaland. R746 23

Fjell har klart færrest eldre i alle de tre grupperingene som er angitt, mens det er noe større behov knyttet til disse gruppene i de øvrige kommunene. Øygarden har et behov over gjennomsnittet for Hordaland for gruppen 8-89 år, men færrest PU brukere over 16 år. Det er ellers interessant å merke seg at når det gjelder Bergen, så er denne kommune underrepresentert i alle aldersgrupper utenom 16-66 som inneholder de viktigste skatteyterne. Dette bør slå i ut i skatt per innbygger. Dette vil vi også se nøyere på i rapporten om regional utvikling. Alt i alt ser vi at våre kommuner har et behov som ligger klart under landsgjennomsnittet. Vi har vist dette litt tydeligere i tabellen nedenfor der vi også har rangert kommunene i de to gruppene etter stigende behov. Tabell 4-1 Oversikt over samlet behov for kommunene med rangering Studiekommuner Referansekommuner Kommuner Behov Kommuner Behov Askøy 93 Sandnes 9 Fjell 94 Bergen 96 Sund 96 Hordaland 1 Øygarden 15 Lindås 11 Vi har nedenfor vist hvordan netto driftsutgifter er i de ulike kommunene før og etter korreksjon for utgiftsbehovet. Netto driftsutgifter pr. innbygger totalt Justeringen består i at antallet innbyggere er vektet ut fra behovskriteriene i inntektssystemet 7 6 5 4 Kr oner 3 2 1 Fjell Askøy Sund Øygarden Sandnes Lindås Bergen Hordaland Pr innbygger 31 94 32 229 34 261 6 394 32 167 41 212 35 657 37 125 Pr justerte innbygger 34 115 34 52 35 533 57 687 35 884 4 619 37 285 37 36 Figur 4-2 Netto driftsutgifter pr. innbygger og netto driftsutgifter pr. innbygger justert for behov. Kommunenes samlede utgifter. Fra figuren ser vi at Fjell bruker kr 31 94 pr. innbygger, som er minst av kommunene. De andre kommunene bruker fra kr 32 167 i Sandnes til kr 6 294 i Øygarden. Gjennomsnittet i Hordaland ligger på kr 37 125 innbygger. 24

Kostnadsgjennomgang Det er imidlertid netto driftsutgifter pr. justerte innbygger som er mest interessante for vår analyse. Vi ser at det forsatt er Fjell som bruker minst med kr 34 115 pr. justert innbygger. Askøy brukte kr 34 52, Sund kr 35 533 og Øygarden kr 57 687. Sandnes ligger på om lag samme nivå som Sund med kr 35 884. Bergen bruker litt mer med kr 37 285 som også er noe mer enn Hordaland med kr 37 36. Lindås bruker kr 4 619, men det er langt mindre enn i Øygarden. Utgiftene er lave i Fjell, Askøy og Sund i forhold til de øvrige kommunene i sammenligningen både før og etter korreksjon for behov Øygarden skiller seg ut med meget høye kostnader Sandnes ligger litt over nivået for Fjell-Sund Bergen bruker ca 8 % mer enn de fire kommunene og Bergen ligger på nivå med gjennomsnittet for Hordaland (der Bergen er en viktig andel) Lindås bruker ca 9 % mer enn Bergen og ligger dermed er på et nivå mellom våre tre rimelige kommuner og Øygarden 4.2 Driftsutgiftene og driftsinntektene Med utgangspunkt i regnskapstallene for år 2 kan vi stille opp følgende oversikt over brutto driftsinntekter og driftsutgifter pr. innbygger i alle kommunene. Driftsinntektene består av skatter, rammetilskudd, andre overføringer fra staten, salgs- og leieinntekter, og andre inntekter. Finansinntekter og -utgifter er holdt utenfor sammenlikningen. Brutto driftsutgifter og driftsinntekter pr. innbygger 1 9 8 7 Kroner 6 5 4 3 2 1 Fjell Askøy Sund Øygarde n Sandnes Lindås Bergen Hordalan d Brutto driftsutgifter per innbygger 46 745 51 774 51 199 81 896 51 233 6 885 54 327 56 589 Brutto driftsinntekter per innbygger 46 448 52 78 5 898 87 934 51 444 63 2 52 148 56 11 Figur 4-3 Brutto driftsutgifter og driftsinntekter pr. innbygger Oversikten viser at det er betydelige forskjeller mellom kommune. Utgiftene følger i stor grad inntektene. Øygarden med sine store inntekter på 81 896 kroner pr innbygger har betydelig lavere utgifter enn inntekter. Askøy, Sandnes og Lindås går også i pluss. Fjell fremtrer med lavere inntekter og bruker det meste av inntektene i 2. R746 25

Når det gjelder størrelsen på inntekter og utgifter vil disse i noen grad avhenge av om kommune har organisert hele virksomheten i en organisasjon eller om det er etablert selskaper/stiftelser som utfører deler av oppgaven og mottar salgsinntekter som eller ville gått tilkommunekassen. Figuren forteller heller ikke hele sannheten om kommunens økonomiske situasjon fordi finansinntektene og finansutgiftene ikke inngår i sammenlikningsgrunnlaget. Det skal vi vise senere. Vi skal se nærmere på detaljene nedenfor. 4.2.1 Inntektene For oversiktens skyld synes vi at det er interessant å se litt nærmere på hvordan kommunenes inntekter er sammensatt, blant annet for å vurdere om kommunene har noen uutnyttede inntektsmuligheter. 1 9 8 7 Kommunens inntekter pr. innbygger Kroner 6 5 4 3 2 1 Fjell Askøy Sund Øygarden Sandnes Lindås Bergen Hordaland Andre driftsinntekter 8 964 1 12 12 165 15 37 8 334 11 818 8 292 9 466 Salgs- og leieinntekter 3 19 5 587 3 817 7 914 7 35 5 688 6 571 6 721 Andre statlige tilskudd til driftsformål 5 156 7 485 3 27 176 5 247 5 56 5 423 5 7 Konsesjonskraftinntekter - - - - - - - 224 Eiendomsskatt - - 1 527 3 777-8 153 678 1 736 Statlig rammeoverføring 7 83 1 436 1 18 15 388 5 556 1 49 7 666 1 36 Skatt på inntekt og formue 21 459 19 8 2 3 18 642 25 2 22 436 23 571 22 516 Figur 4-4 De viktigste inntektene pr. innbygger Det er ganske store forskjeller mellom kommunene når det gjelder inntektsskatten. Den varierer fra kr 18 642 i Øygarden til kr 25 2 i Sandnes. For kommunene i Bergen vest har Fjell høyeste skatt pr. innbygger i med kr 21 459. Det er bare Sund og Øygarden som har eiendomsskatt. Sund ligger med kr 1 527 i eiendomsskatt pr. innbygger på gjennomsnittet for Hordaland. Bergen har kr 678, mens Lindås har kr 8 153. Det gjør det mulig å løfte utgiftene i kommunen. Øygarden står i en særstilling med kr 3 777 pr. innbygger. Øygarden og Lindås henter betydelige midler fra eiendomsskatt på industrianlegg. Det er eiendomsskatt på ilandføringsanleggene som er forklaringen. Bergen har de laveste inntektene fra eiendomsskatt av kommunene som har denne inntektskilden. Ingen av kommunene vi har valgt ut har konsesjonskraftinntekter, men vi ser at noen av kommunene i Hordaland har det uten at det løfter gjennomsnittet svært mye. Det er kommunenes frie inntekter (dvs. summen av skatt og rammetilskudd) som sammen med eiendomsskatt danner grunnlaget for finansieringen av kommunens virksomhet. Når det gjelder salgs- og leieinntekter er forskjellene mellom kommunene også betydelige. Fjell og Sund ligger på bunn med kun kr 3 19 og kr 3 817 pr. innbygger. Gjennomsnittet i Hordaland er på hele kr 6 721. Her vil omfanget av virksomhet som 26

Kostnadsgjennomgang alternativt drives av egne selskaper eller av private være avgjørende. Mange av kommunene har stor andel private barnehager. Fjell har boligstiftelse og eget selskap for VAR tjenestene. Sund har organisert Sund Eigedomsutvikling KF, som er et kommunalt foretak med formål å etablere utleieboliger, forvaltning, drift og vedlikehold. Inntektene skal ikke dekke mer enn kostnadene. Lånegjelde blir imidlertid holdt utenom regnskapet. 4.3 Driftsresultat Brutto driftsresultat utrykker kommunens overskudd på driften, mens netto driftsresultat er resultatet etter at en har tatt hensyn til netto rente- og avdragbelastning, og etter at en har trukket ut igjen verdien av avskrivingene. I en tabell kan sammenhengen mellom brutto og netto driftsresultat fremstilles på følgende måte: Tabell 4-2 Skissemessig fremstilling av forskjellen mellom brutto og netto driftsresultat Driftsinntekter Driftsutgifter inkl avskrivninger Brutto driftsresultat Eksterne finansinntekter Eksterne finansutgifter Resultat eksterne finansieringstransaksjoner Motpost avskrivninger Netto driftsresultat B C D = B C E F G = E F H I = D+G-H I beregning av brutto driftsresultat har man belastet regnskapet for ordinære avskrivninger (ikke kalkulatoriske). Ved beregning av netto driftsresultat trekkes altså avskrivningene ut og erstattes med netto avdrag på lån. Siden avskrivningene vanligvis vil være større enn avdragene fordi ikke alle investeringene er lånefinansiert, vil ikke netto driftsresultat gi et fullverdig bilde av kommunens evne til å kunne drive i økonomisk balanse. Netto driftsresultat er likevel den primære indikatoren for økonomisk balanse i kommunesektoren, selv om den ikke er så egnet for å vurdere om kommunen klarer å ivareta det såkalte formuesbevaringsprinsippet. Sammenlikningene av kommunenes netto og brutto driftsresultat vises i figur 4.5 nedenfor. Vi har også vist resultatet etter korreksjon for MVA-kompensasjon knyttet til investeringene fordi denne kompensasjonen vil svinge med investeringene og bør holdes utenfor for å sammenlikne kommunene på likt grunnlag. R746 27