Øyvind M. Berge, Inger Marie Hagen, Sissel C. Trygstad. Nytt regnskapssystem i tre statlige virksomheter. En intervjuundersøkelse

Øyvind M. Berge, Inger Marie Hagen, Sissel C. Trygstad Nytt regnskapssystem i tre statlige virksomheter En intervjuundersøkelse

Øyvind M. Berge, Inger Marie Hagen, Sissel C. Trygstad Nytt regnskapssystem i tre statlige virksomheter En intervjuundersøkelse Fafo-rapport 2009:52

Fafo 2009 ISBN 978-82-7422-710-1 ISSN 0801-6143 Omslagsfoto: Tore Wuttudal / NN / Samfoto Omslag: Fafos Informasjonsavdeling Trykk: Allkopi AS

Innhold Forord... 5 Kapittel 1 Introduksjon... 7 1.1 Fra kontantregnskap til?...7 1.2 Hvorfor nytt regnskapssystem?... 8 1.3 Evaluering og høring... 9 1.4 Kritisk forskning og høylytt mediedebatt... 10 1.5 Gangen i rapporten...17 Kapittel 2 Problemstillinger og metodisk tilnærming...19 2.1 Hva skal «barnet» hete?... 19 2.2 Problemstillinger og metodisk tilnærming... 20 2.3 Forskning på kontroversielle felt... 24 2.4 Oppsummering... 26 Kapittel 3 Utviklingstrekk i staten... 27 3.1 Like endringstiltak, men ikke nødvendigvis likt utfall...27 3.2 Trinn mot full markedseksponering... 28 3.3 Høyt utdannede arbeidstakere og stadige endringer... 32 3.4 Endring og vurdering av egen arbeidssituasjon... 35 3.5 Oppsummering... 39 Kapittel 4 Informantenes holdninger og vurderinger... 41 4.1 Påvirkning på daglig drift, prioriteringer og strategi...41 4.2 Nytt regnskapssystem innsyn og gjennomsiktighet... 48 4.3 Mer markedsdreining?... 53 4.4 Oppsummering et godt egnet system?... 58 Kapittel 5 Sammenfatning og avslutning... 61 5.1 Informantenes kunnskapsnivå...61 5.2 Forholdet mellom nivåer fra virksomhet til politisk nivå... 64 5.3 Et skritt på veien?...67 5.4 Avslutning... 70 Litteratur... 73 Vedlegg 1 Intervjuguide...77 3

4

Forord Nye regnskapsprinsipper har vært under utprøving i statsforvaltningen siden 2005. I utgangspunktet besto prøveprosjektet av ti virksomheter; Fiskeridirektoratet, Forsvarsbygg, Husbanken, Jernbaneverket, Kystverket, Nasjonalt folkehelseinstitutt, Norges geologiske undersøkelse, Norsk Utenrikspolitisk Institutt, Universitetet i Bergen og Universitetet i Stavanger. Fra høsten 2007 ble også Justervesenet innlemmet. LO har gjennom flere år fulgt utprøvingen av de nye regnskapsprinsippene ved å finansiere flere forskningsprosjekter der dette har vært tema, der forskere fra Høgskolen i Rena, Handelshøyskolen i Bergen og Fafo har vært involvert. Bakgrunnen for prosjektene har vært et internasjonalt og nasjonalt press på at offentlig sektor bør ta i bruk de samme prinsippene for økonomistyring og regnskap som private virksomheter benytter. I denne rapporten har Fafo sett nærmere på ulike brukeres oppfatninger av og erfaringer med de nye regnskapsprinsippene. Vi har intervjuet et utvalg tillitsvalgte og ledere i tre virksomheter, byråkrater i eierdepartement og utvalgte politikere. Sentrale spørsmål til informantene har vært om de opplever at de nye regnskapsprinsippene påvirker den daglige driften, prioriteringene og strategiene i virksomhetene, om de har betydning for innsyn og gjennomsiktighet og om nye regnskapsprinsipper driver de tre virksomhetene i retning av mer markedsbaserte løsninger. Intervjuene ble gjennomført i løpet av vår og tidlig høst 2009. Vi ønsker å rette en spesiell takk til de som hadde tid og lyst til å dele tanker og erfaringer med oss. På intervjutidspunktet var det uklart om de nye regnskapsprinsippene ville bli obligatoriske for statlige virksomheter. I statsbudsjettet for 2010 (St.prp. nr. 1, kap 9) ble det slått fast at statsregnskapet fortsatt skal føres etter kontantprinsippet, men at statlige virksomheter, i samråd med overordnet departement, kan føre egne virksomhetsregnskaper etter de nye regnskapsprinsippene i tillegg til det obligatoriske kontantregnskapet. Dette prosjektet har hatt en referansegruppe som har bestått av ulike personer i ulike faser. Vi vil takke Eystein Gjelsvik (Samfunnspolitisk avdeling i LO), Else Annie Hansen og Arnfinn Ihle (Fagforbundet), Janina Hortman (Norsk Jernbaneforbund), Terje Olsson (EL & IT forbundet), Tone Rønoldtangen (NTL), Anne Berit Sagedal (Forvarsbygg), Tor-Arne Solbakken (LO), Anita Solhaug (NTL) og Tone Sønsterud (tidligere LO Stat) for nyttige innspill og kommentarer underveis i prosjektet. En spesiell takk retter vi til Fanny Voldnes, nestleder i Næringspolitisk avdeling i LO, som har ledet referansegruppen. På Fafo retter vi en stor takk til Jon M. Hippe, som har 5

lest og kommentert rapporten, og til Fafos informasjonsavdeling som har bidratt til at denne rapporten nå kan publiseres. Alle feil og mangler står imidlertid forfatterne ansvarlig for. Fafo, desember 2009 Øyvind M. Berge, Inger Marie Hagen og Sissel C. Trygstad (prosjektleder) 6

Kapittel 1 Introduksjon Spørsmål om offentlig sektors egenart har preget den offentlige debatten de siste to tiårene. Hva skal det offentlige ha ansvar for? Hvordan kan offentlig sektor styres best mulig, og i hvilken grad skal det offentlige benytte prinsipper hentet fra privat sektor? Begreper som modernisering, forenkling og fornyelse har fulgt i kjølvannet av denne debatten. Hva ulike aktører har lagt i de ulike begrepene, har imidlertid variert. Moderniseringsbølgen på begynnelsen av dette tiåret var eksempelvis knyttet til utskillinger og selskapsetableringer av virksomheter i statsforvaltningen, noe som har medført at statsforvaltningen i dag er mindre enn det den var på 1990-tallet, og sammensetningen av ansatte har endret seg i takt med utskillingene. 1 Samtidig har det også foregått store endringer innad i forvaltningen. Én av endringene de siste årene har dreid seg om utprøving av nytt regnskapssystem. I denne rapporten har vi intervjuet ulike aktører som i større eller mindre grad er berørt av denne utprøvingen. Vi har intervjuet politikere, styrerepresentanter, ledere og tillitsvalgte i tre ulike statlige virksomheter for å få kunnskap om deres erfaringer. Sentrale spørsmål er om nytt regnskapssystem har påvirket beslutninger og maktforhold internt i virksomhetene og politikernes muligheter for kontroll av ressursforbruk og prioriteringer. 1.1 Fra kontantregnskap til? I statsforvaltningen har det inntil i dag vært vanlig å benytte kontantregnskapet. Dette regnskapet har vært utviklet spesielt for offentlig sektor, for å sikre styringen over de tjenestene som det offentlige tilbyr borgere og brukere. Hovedformålet med kontantregnskapet er å belyse inntekter og finansielt grunnlag for offentlig virksomhet, og å vise hvordan dette er fordelt på ulike offentlige formål og aktiviteter ( Jensen og Monsen 2009:15). I 2005 ble det igangsatt et prøveprosjekt der felles standarder for føring av statlige virksomheters interne regnskaper skulle utprøves i ti pilotvirksomheter i statsforvaltningen. Senere ble det elleve virksomheter. Fra Finansdepartementets side ble det lagt vekt på at hovedhensikten med å ta i bruk det nye regnskapssystemet 1 Vi refererer her til den juridiske definisjonen av statsforvaltningen, der helseforetakene holdes utenfor. 7

var å gi virksomhetene et bedre beslutningsgrunnlag for å bedre ressursstyringen og effektivitetsvurderingene. De nye regnskapsprinsippene hadde klare likhetstrekk med de som benyttes i private virksomheter, der bedriftsøkonomisk lønnsomhet er av avgjørende betydning. Kritikken mot det nye regnskapssystemet har imidlertid vært relativt omfattende. Det har blitt stilt spørsmål ved om dette systemet, med sin vektlegging av lønnsomhet, er godt egnet til å forvalte fellesskapets ressurser til beste for borgerne. Det har blitt kritisert for at det bidrar til å innføre bedriftsøkonomiske styringsprinsipper i offentlig sektor, at det påvirker demokratisk styring i negativ retning, og at det er svært komplisert. I denne rapporten skal vi synliggjøre de ulike frontene i debatten, men først og fremst er det aktørenes erfaringer med bruk av regnskapssystemene som står i sentrum. Sentrale spørsmål er blant annet om nytt regnskapssystem etter informantenes oppfatning påvirker den daglige driften i positiv eller negativ retning, om det påvirker makt- og innflytelsesstrukturer i virksomhetene, om det bidrar til mer markedsbaserte løsninger og sist, men ikke minst, om det påvirker det politiske nivåets innsyn og kontroll med virksomhetene. 1.2 Hvorfor nytt regnskapssystem? I utredningen Hva koster det? (NOU 2003:06) tilrådde utvalget at statsbudsjettet og statsregnskapet skulle forlate kontantregnskapet som føringsprinsipp til fordel for det som omtales som periodiseringsprinsippet. Som en del av oppfølgingen av NOU 2003:06 ble det i statsbudsjettet for 2004 lagt opp til å utvikle regnskapsstandarder og prøve ut regnskapsføring etter periodiseringsprinsippet i et uvalg statlige virksomheter. I utgangspunktet besto prøveprosjektet av ti virksomheter; Fiskeridirektoratet, Forsvarsbygg, Husbanken, Jernbaneverket, Kystverket, Nasjonalt folkehelseinstitutt, Norges geologiske undersøkelse, Norsk Utenrikspolitisk Institutt, Universitetet i Bergen og Universitetet i Stavanger. Fra høsten 2007 ble også Justervesenet innlemmet som pilotvirksomhet. Fra juni 2006 ble ansvaret for å videreføre utprøvingen overført til Senter for statlig økonomistyring (SSØ). Det er likevel fortsatt Finansdepartementet som har ansvaret for å fastsette nye standarder samt å vedta endringer i eksisterende standarder. I 2009 kom SSØ med sin sluttrapport fra «periodiseringsprosjektet» (SSØ 2009). Her kan vi lese at hovedmålet med prosjektet har vært: Mer effektiv ressursbruk (kjennskap til alle kostnader for ulike aktiviteter, mål og resultater). 8

Sammenlignbar kostnadsinformasjon (mellom statlige virksomheter, mellom statlige og private virksomheter, mellom norske og tilsvarende utenlandske virksomheter, over tid med seg selv). Bedre oversikt over statens eiendeler. I tillegg legges det vekt på at den informasjonen som fremkommer også skal kunne brukes i etatsstyringen og som tilleggsinformasjon til Stortinget. De virksomhetene som har deltatt i prøveprosjektet har i utprøvingsperioden ført to regnskaper. De har ført kontantregnskap og de har ført regnskap etter de nye regnskapsprinsippene. Hvorvidt Bondevik II-regjeringen og senere Stoltenberg IIregjeringen forutså at utprøvingen av nytt regnskapssystem skulle skape så stor debatt som det faktisk har gjort, er uvisst. Men både på forskerhold og hos andre deltakere i den offentlige debatten har temperaturen vært høy. I avsnittene under viser vi ulike standpunkter i diskusjonen. 1.3 Evaluering og høring I løpet av de fire årene det nye regnskapssystemet har vært under utprøving, har det blitt gjennomført en evaluering og en høringsrunde som hadde svarfrist 9. januar 2009. Den første evalueringen ble gjennomført av Statskonsult i 2006. I Statskonsults evalueringsrapport fremgår det blant annet at det som omtales som periodisert regnskap gir bedre styringseffekt, informasjon om kostnader og effektivitet er mer tilgjengelig, kombinasjonen av de to regnskapsprinsippene ser ikke ut til å ha vesentlig betydning i styringen, og man er tilfreds med prosjektets organisering og prosess som helhet, Av mer problematiske effekter vises det til: Liten involvering av ledere unntatt ledere innen økonomi og administrasjon. Økte kostnader eller merarbeid, selv om disse omtales som relativt små, men av en viss betydning. Ikke aller regnskapsmessige valg passer alle virksomheter like godt (Statskonsult 2006, s. 2 3). I tillegg presenterte Regjeringen en oppsummering av erfaringene med nye regnskapsprinsipper i statsbudsjettet for 2010, kapittel 9 (se 1.4 og 5.4). 9

Høringsuttalelser Før jul i 2008 ble det gjennomført en høringsrunde om de nye regnskapsprinsippene. I skrivende stund har fortsatt saken status som «under behandling» på Finansdepartementets nettsider. Formålet med høringen var å innhente faglige vurderinger og synspunkter på de regnskapsmessige veivalgene og tilpasningene som er gjort i de foreløpige statlige regnskapsstandardene (Finansdepartementet i høringsnotat av november 2008). Totalt 33 instanser avga en høringsuttalelse, mens fem instanser ikke ønsket å avgi høringssvar eller kvitterte med «ingen merknad». Majoriteten av høringsuttalelsene er positive til at det er etablert felles standarder for offentlige virksomheter som velger å føre sitt internregnskap etter andre prinsipper enn kontantprinsippet. Aller lengst går Den norske Revisorforening (2009), som mener at utprøvingen av de nye regnskapsprinsippene bør være et første skritt på veien mot et periodisert statsregnskap. To høringsuttalelser er negative til å skulle innføre de nye statlige regnskapsstandardene. Helse- og omsorgsdepartementet (2009) peker på at de er enige i målene med de nye regnskapsprinsippene (mer effektiv ressursbruk, sammenlignbar kostnadsinformasjon og bedre oversikt over statens eiendeler). Samtidig oppfatter departementet at de nye regnskapsprinsippene ikke synes å være godt egnet for å nå disse målene. De peker på at de nye prinsippene er «mest hensiktsmessig i forretningsdrift der man skal dokumentere avkastning på den innskutte kapital». Landsorganisasjonen i Norge (LO) stiller også spørsmålstegn ved hvor hensiktmessige disse prinsippene er for offentlig sektor. LO (2009a) peker plant annet på at «det mest interessante er det beløpet som staten faktisk har brukt på eiendelen og ikke en beregnet verdi basert på kompliserte og subjektive regler». LO stiller blant annet spørsmål ved nødvendigheten av å verdifastsette Jernbaneverkets jernbaneskinner dersom skinnene ikke skal selges. Således er de også skeptiske til at åpningsbalansen skal fastsettes «til bruksverdi vurdert til gjenanskaffelsesverdi» (markedsverdi) og peker på at en bygning ved Universitetssykehuset i Nord-Norge som ble verdsatt til 23,4 millioner i 2003, ble solgt to år etter for 600 000. Vi kommer tilbake til høringsuttalelsene fra våre virksomheter i kapittel 5. Foruten evalueringer og høring er det også gjennomført forskning både nasjonalt og internasjonalt som har sett på ulike sider av det nye regnskapssystemet. 1.4 Kritisk forskning og høylytt mediedebatt I løpet av de siste årene er det skrevet flere forskningsrapporter som har sett på ulike sider ved det nye regnskapssystemet. Noen har sett nærmere på systemets røtter og den tradisjonen det springer ut av (Tranøy 2009), andre har sett på konsekvenser for 10

samfunnet så vel som den enkelte virksomhet ( Jensen 2007), og det har vært lansert et alternativ til dagens system kameralregnskapet (Monsen og Jensen 2009). Monsen og Jensen foreslår at det utvikles et felles prinsippgrunnlag for regnskap i kommuner, fylkeskommuner og staten basert på finansiell periodisering og de behov regnskap for offentlig virksomhet skal dekke. 2 Vi gjengir noen av disse forskningsbidragene i avsnittet under, uten noen ambisjon om å presentere alt som er skrevet av forskning på nye regnskapsprinsipper i det offentlige. Som det vil fremgå av presentasjonen under, bruker ulike forskere ulik betegnelse. Dette kommer vi tilbake til i kapittel 2. Her benytter vi den betegnelsen som forfatterne selv har brukt i sine rapporter. Forskning på feltet i kortversjon Jensen (2007) fremhever at overgangen til det han omtaler som forretningsbaserte regnskapsprinsipper er en metode som gjenspeiler en tro på at marked, konkurranse og bedriftsøkonomiske styringsprinsipper kan bidra til å utvikle mer effektive velferdsgoder. Jensen etterlyser dokumentasjon på slike resultater. Videre argumenterer han for at innføring av disse regnskapsprinsippene innebærer at bedriftsøkonomiske styringsprinsipper blir nedfelt som hovedprinsipp for økonomistyringen i offentlige virksomheter (ibid. s. 14). Han beskriver også (i korte trekk) hovedforskjellen på de to regnskapssystemene. Til grunn for kontantregnskapet ligger prinsippet om at offentlige virksomheter disponerer inntekter for å realisere velferdspolitiske mål knyttet til tjenester, produkter og tiltak som dekkes ved fellesskapsløsninger. Resultatet av virksomheten er de velferdseffekter som oppnås. Økonomisk overskudd er som resultatmål irrelevant. Det viktigste økonomiske styringssystemet er budsjetter og økonomiske planer. Regnskapet viser hvordan budsjettet blir gjennomført og belyser virksomhetenes økonomiske status, som gir grunnlag for en kontroll av økonomiske disposisjoner, resultater og effektivitet. Hovedformålet med forretningsmessig virksomhet er å oppnå resultater i form av økonomisk overskudd. De disponerer ressurser og har kostnader som settes inn i en produksjonsprosess for å skape produkter som selges i et marked. Hensikten er å skape salg som gir inntekter. Målet er størst mulig profitt eller overskudd. Hva slags produkt som leveres og hvem som kjøper produktene, er underordnet dette målet. Det viktigste økonomiske styringsredskapet er regnskapet, som er utviklet for å vise det økonomiske resultatet. Jensen påpeker at det ikke er noen felles bestemmelser om budsjettsystem 2 Forfatterne påpeker at det også bør vurderes hvordan enkel bokføring kan gjennomføres og hvilke virkninger det vil ha, og de oppfordrer til at man spesielt bør vurdere å innføre kameralregnskap i form av forvaltningskameralistikk. 11

for forretningsvirksomhet, og at det er opp til den enkelte hvorvidt en skal ha det og hvordan det eventuelt skal utformes og brukes: «Bruk av regnskapsloven som bestemmelser for økonomisk styring av offentlig virksomhet er derfor utilstrekkelig. Fokus på de økonomiske resultatmål i regnskapsloven vil kunne gi misforståelser og misvisende styringsmål for offentlig virksomhet» ( Jensen 2007:18). Også Monsen (2008) påpeker viktigheten av å analysere forretningsregnskapet i offentlige organisasjoner kritisk. 3 Han viser til internasjonal forskning som både har stilt spørsmål ved nytten av private regnskapsteknikker i offentlig sektor, og empiriske studier i offentlige organisasjoner der forretningsregnskapet er innført. 4 Han skriver: «Selv om resultatene fra disse studiene varierer, fremhever Paulson (2006, s. 47 48) at de fleste stiller kritiske spørsmål ved innføringen av forretningsregnskapet i offentlige organisasjoner» (ibid. s. 66). Kritikken mot manglende forskning som etterprøver nytten eller om et konsept eller system holder hva det lover, er en kritikk som vi også kjenner igjen fra diskusjonen knyttet til New Public Management. Internasjonalt har Newberry og Pallot (2006) vært sterkt kritiske. De viser at bruk av nytt regnskapssystem i New Zealand har ført til en finansiell utarming av statlige enheter. Bruk av regnskapsloven, med fokusering på inntjening, insentiver og deling av bestiller og utfører, har ført til økt privatisering. De er sterkt kritiske til at bytte av regnskapssystem fra regjeringshold ble omtalt som mer teknisk enn politisk, og konkluderer blant annet med: «I New Zealand synes det som om tekniske mekanismer har bidratt til å redusere offentlige myndigheters omfang og evne til å utføre sine oppgaver. Hvilken størrelse offentlig sektor bør ha, eller hvorvidt privatisering er ønskelig, er spørsmål som det ikke finnes bare ett riktig svar på. Men hvis vi tror på demokratiet, bør disse spørsmålene tas opp i åpen politisk diskusjon og debatt i stedet for å søkes gjennomført med tekniske midler og skjult for offentligheten, herunder dem som innebærer regnskapsførsel. Ved å bidra til en demokratisk debatt, kan andre land finne det nyttig med en detaljert undersøkelse av den virkelige effekten av tilsynelatende nøytrale tekniske mekanismer» (ibid. s. 19). 3 Forretningsregnskap er den betegnelsen Monsen bruker, og viser til at systemet måler lønnsomhet og ikke pengeperiodisering. 4 Se Monsen (2008) for referanser. 12

Foruten de interne virkningene i offentlig sektor, er også Newberry og Pallot opptatt av at nye regnskapsprinsipper vanskeliggjør politisk innsyn og demokratisk kontroll. Vi skal presentere ytterligere noen forskningsfunn. I 2008 gjennomførte Fafo en spørreundersøkelse blant ledere og tillitsvalgte i pilotvirksomhetene som prøver ut de nye regnskapsprinsippene, omtalt i rapporten som forretningsbasert regnskap, samt til ledere og tillitsvalgte i en sammenlignbar gruppe av virksomheter som på undersøkelsestidspunktet ikke hadde tatt i bruk det nye regnskapssystemet. Intensjonen med undersøkelsen var blant annet å synliggjøre om nytt regnskapssystem etter informantenes oppfatning påvirket virksomhetsstyring og beslutningsstruktur i virksomhetene. I undersøkelsen fremkom det blant annet at brukere av det nye regnskapssystemet i større grad svarer at informasjonen brukes aktivt i virksomhetsstyringen til å: gjennomføre sammenligninger og beslutningsanalyser, måle effektivitet og lønnsomhet til tjenester og virksomhetsområder, sammenligne kostnader og ressursbruk med andre tilbydere av sammenlignbare tjenester. Ledere og tillitsvalgte hadde imidlertid svært ulike oppfatninger av om det nye regnskapssystemet bidrar til å eksempelvis flytte oppgaver fra pressområder eller til å øke kvaliteten. Sju av ti ledere svarte at forretningsbasert regnskap bidrar til økt kvalitet på tjenestene, mens den tilsvarende andelen blant tillitsvalgte var 5 prosent. Noe av begrunnelsen for det store avviket kan være ulike oppfatninger om hva kvalitet er. Når forskjellen var så vidt stor, er det likevel grunn til å tro at det dreier seg om en reell uenighet. Det var også funn i materialet som antydet at respondentene mener at det nye regnskapssystemet i større grad tilrettelegger for å privatisere og/eller delprivatisere tjenester i virksomheten: 37 prosent av de som brukte forretningsbasert regnskap, svarte at dette regnskapssystemet i svært stor eller stor grad tilrettelegger for privatisering eller delprivatisering av tjenester i virksomheten. Den tilsvarende andelen av de som brukte kontantregnskap, var 15 prosent. Det at en andel respondenter svarte at regnskapssystemet kan bidra til å tilrettelegge for privatisering og/eller delprivatisering, betyr ikke at de mener dette er en ønsket utvikling. Det er også grunn til å understreke at beslutninger knyttet til privatisering eller delprivatisering er politiske. Et gjennomgående funn i undersøkelsen var svært ulike oppfatninger blant tillitsvalgte og ledere i de virksomhetene som benyttet det nye regnskapssystemet. Blant tillitsvalgte var det tidvis en relativt stor andel som svarte «vet ikke» på de ulike spørsmålene. Åtte av ti tillitsvalgte og fire av ti ledere hadde heller ikke fått opplæring i det 13

nye regnskapssystemet. Når regnskapsinformasjonen i relativt stor grad brukes aktivt i virksomhetsstyringen, vil manglende opplæring kunne innvirke på tillitsvalgtes og lederes muligheter for påvirkning i de fora der økonomirelaterte spørsmål diskuteres. Utviklingen i offentlig sektor tyder på at disse foraene både blir flere og viktigere. Derfor er kompetanseoppbygging, særlig blant tillitsvalgte når det gjelder bruk og betydning av forretningsbasert regnskap, viktig for å kunne øve innflytelse på beslutninger av betydning for de ansatte. Som det fremgår av denne gjennomgangen, har de nye regnskapsprinsippene blitt møtt med kritikk i akademia. Noe av grunnen til det er trolig å finne i at regnskapsregler er med på å forme den økonomiske virkeligheten (Tranøy 2009), og fordi reglene vil være med på å bestemme blant annet beregning av eiendeler, hvordan kostnader og inntekter skal fordeles over tid, hvordan ansattes fremtidige pensjon skal føres i regnskapet (ibid. s. 5). Men også i media har debatten gått høylytt i løpet av det siste året. Debatten i media På forsommeren 2009 var det en intens debatt i avisa Klassekampen, der sentrale politikere, forskere og fagbevegelsen deltok i en kronikkutveksling om regnskapsstandardene. I tillegg var det i samme avis en omfattende dekning om saken på redaksjonell plass. Selv om debatten var på sitt mest intense på forsommeren 2009, var den ikke ny av dato. I februar 2008 valgte statssekretær i Finansdepartementet, Ole Morten Geving (Sp), å redegjøre for Regjeringens ønske med prøveprosjektet (Geving 2008). Han viste blant annet til at Regjeringen ikke betraktet dette som en styringsreform eller som et forsøk på å begrense den politiske styringen av de statlige forvaltningsorganer. Kontantprinsippet skal også i fremtiden ligge fast, og bevilgningsvedtakene skal ikke endres. Han fremholder imidlertid at man med prøveprosjektet vil undersøke om nytteverdien av merinformasjonen ved å ha et regnskap ved siden av kontantregnskapet, overstiger kostnadene ved å bringe denne informasjonen til veie. Han tar også avstand fra påstander om at de nye regnskapsprinsippene er blindt å overføre regnskapsprinsippene fra private bedrifter til offentlige virksomheter: «De foreløpige regnskapsstandardene som er utviklet og under utprøving, er basert på periodiseringsprinsippet og på regnskapsreglene i privat sektor så langt de passer. Det er dog gjort vesentlige tilpasninger til statsspesifikke problemstillinger på flere sentrale områder». I februar 2009 fremholder SSØ-direktør Marianne Andreassen at diskusjonen om de nye regnskapsprinsippene bygger på misforståelser og lite kunnskaper om hva de faktisk innebærer, samt hvilke prinsipper de bygger på (Klassekampen 2009a). Professor Bjarne Jensen fremholder på sin side at det er forkjemperne som misforstår (ibid.): 14

«Mange tror at bare ved å innføre private regnskapssystem så får man for eksempel bedre vedlikehold i offentlig sektor. Dette er tull. Bedre vedlikehold får man ved å kartlegge behovet, organisere noen til å drifte det og ved å sette av penger». Mens forkjemperne stadig viser til de nye regnskapsprinsippene som et forsøk på å få bedre informasjon og beskriver det som en teknisk endring, advarer motstanderne om at dette er et New Public Management-verktøy (NPM) og et første steg på veien til fristilling og privatisering av offentlige virksomheter. Den 4. april skriver Marianne Andreassen i en kronikk at det er direkte feil å snakke om innføring av en kommersiell og forretningsmessig tankegang (Andreassen 2009). Hun viser videre til at det i statsforvaltningen er samfunns- og velferdsmålene som er avgjørende, og hevder at regnskapsstandardene er tilpasset dette. Hun peker på at målet er å gi god informasjon til bruk i styringen av statlige virksomheter, for å oppnå best mulig tilbud til befolkningen. Professor Stein Østre repliserer noen dager senere at effektivisering av offentlig sektor har pågått siden «tidenes morgen», men at innføringen av forretningsmessige ledelses- og styringsprinsipper i offentlig forvaltning ikke kan oppfattes som noe annet enn NPM (Østre 2009a). I et senere innlegg argumenterer Østre for at Andreassen bør erkjenne at statlig økonomistyring baseres på normative vurderinger og vil ha politiske virkninger (Østre 2009b). Mot slutten av april konstaterer Johan Nygaard (2009): «Selv om de rødgrønne sier at de ikke vil privatisere en gitt virksomhet, er det altså SSØ sin oppgave å innføre økonomistyringssystemer som legger til rette for at Erna og Siv kan gjøre det». Påstanden fra Nygård blir underbygget av et oppslag 27. mai, der Klassekampen (2009b) i artikkelen «FrP lykkelige for SSØs modeller i forvaltningen av offentlig sektor Rødgrønn FrP-politikk» slår fast at Finansdepartementet hjelper FrP å tilrettelegge for omfattende konkurranseutsetting i offentlig sektor. I artikkelen blir det vist til et intervju med stortingsrepresentant Per-Willy Amundsen (FrP), som påpeker at innføringen av regnskapsmodeller med lønnsomhetsberegninger fra næringslivet i hele offentlig sektor, er avgjørende for å gjennomføre FrPs politikk. I samme artikkel fremholder skribent Bjarne Jensen at: «FrP nå sier akkurat det som SSØ egentlig driver. For FrP er målet er å sammenligne kostnadene i offentlig sektor med kostnadene i privat sektor, slik at det kan gjøres forretninger av offentlig virksomhet. Det er jo det samme som SSØ driver med når de innfører regnskapsprinsipper fra næringslivet i offentlig sektor». Videre argumenterer Jensen for at SSØs posisjon er et demokratisk problem, siden alle partiene på Stortinget med unntak av FrP, tydelig har sagt at de ikke ønsker en forretningsstyrt offentlig sektor. 15

Dagen etterpå fremholder førsteamanuensis Bent Sofus Tranøy at verktøyene som SSØ bruker i styringen av offentlig sektor, er utviklet av private revisjonsfirmaer. Han viser til at regnskapsregler aldri er nøytrale, men at de alltid favoriserer noen interesser og hensyn på bekostning av andre (Klassekampen 2009c). Den 2. juni fremholder stortingsrepresentant Rolf Terje Klungland (Ap) at man har behov for de nye regnskapsprinsippene for å få oversikt over kostnadene i offentlig sektor. Han erkjenner at høyresida nok vil bruke kostnadsinformasjonen til å privatisere og konkurranseutsette offentlig sektor. Samtidig påpeker han at venstresida kan bruke informasjonen til å få et bedre bilde av hva tjenestene i offentlig sektor koster, og dermed bedre ivareta en kostnadskontroll i det offentlige (Klassekampen 2009d). Ole Morten Geving svarer flere ganger på kritikken, både på redaksjonell plass og i kronikker. Den 3. juni henviser han til sine tidligere uttalelser. I en kronikk samme dag tar han avstand fra en del av påstandene som blir rettet mot Regjeringen (Geving 2009): «Regjeringen har ingen hemmelig privatiseringsplan for offentlig sektor. Artiklene inneholder faktafeil, udokumenterte påstander og en stor dose konspirasjonsteori om Finansdepartementets og SSØs rolle». Han viser igjen til at prøveprosjektet ikke innebærer en styringsreform, men at «supplerende regnskapsinformasjon fra periodiserte virksomhetsregnskaper er ment som kilde for tilleggsinformasjon». Samme dag omtaler Klassekampen på redaksjonell plass et anbefalingsnotat fra Finansdepartementet til SSØ. I notatet fra 2004, revidert i 2006, anbefalte Finansdepartementet at «offentlig sektor får en harmonisering med regnskapsbestemmelsene for privat sektor». I artikkelen reagerer stortingsrepresentant Rolf Reikvam (SV) på notatet, som han oppfatter å være i strid med Regjeringens politikk (Klassekampen 2009e). I debatten blir det også lansert alternative forslag til dagens ordning. Professor Norvald Monsen presenterer det alternative kameralregnskapet i en kronikk 4. juni. Dette er et regnskapssystem som er utviklet for offentlig sektor i de tysktalende land, og som ivaretar politikernes ønske om merinformasjon, samtidig som det ikke baserer seg på de samme regnskapsprinsippene som man opererer med i privat sektor (Monsen 2009). Samme dag tar fagdirektør Harald Brandsås i Den norske Revisorforening til orde for at staten bør gå enda lenger og avskaffe hele kontantregnskapet. Han fremholder dessuten at de nye statlige regnskapsstandardene (SRS) er bygd på nøytrale prinsipper, der formålet er å speile virksomheten best mulig (Klassekampen 2009f ). Debatten nådde en foreløpig avklaring da finansminister Kristin Halvorsen den 24. juni langt på vei forskutterte utfallet av den forestående politiske behandlingen av prøveprosjektet (Halvorsen 2009). Finansministeren tar der avstand fra påstanden om at de nye regnskapsprinsippene er første steg på veien mot å legge lønnsomhetsvurderinger hentet fra privat sektor til grunn for styringen av offentlige virksomheter. Hun 16

slår videre fast at Regjeringen kommer til å gå inn for at dagens system for budsjettering og regnskapsføring i staten (kontantregnskapet) skal videreføres. Hun utyper at dette vil innebære at offentlige virksomheter kan føre regnskaper i tillegg til de obligatoriske kontantregnskapene, men at dette vil være en frivillig ordning: «De som har fryktet at forsøkene med utprøving av internt virksomhetsregnskap i statlige virksomheter basert på periodiseringsprinsippet skulle munne ut i et obligatorisk nytt styringssystem til erstatning for dagens ordning, kan ta det med ro. Jeg tror mange av de som engasjerer seg i denne debatten tar utgangspunkt i at man her har jobbet med regnskapssystemer som skal komme til erstatning for det gjeldende kontantprinsippet. Det har det ikke vært snakk om, og utprøvingsarbeidet endrer ingen styringsprinsipper i staten». I statsbudsjettet for 2010 (St.prp. nr. 1, kap 9) bekreftes finansministerens tidligere uttalelser. Det blir slått fast at statsregnskapet fortsatt skal føres etter kontantprinsippet. Det tillates at statlige virksomheter, i samråd med overordnet departement, fører egne virksomhetsregnskaper etter periodiseringsprinsippet i tillegg til det obligatoriske kontantregnskapet. I denne sammenheng vil de statlige regnskapsstandardene være anbefalte, men ikke obligatoriske regnskapsstandarder. Regjeringen påpeker også at den tidligere klart har avvist budsjettprinsipper i staten etter modell for hva man finner i privat sektor, med blant annet utvidet disponerings- og finansieringsfullmakter for statlige virksomheter, og at denne politikken skal ligge fast. 1.5 Gangen i rapporten Som kapittel 1 har vist, er det forskningsfeltet vi her går inn i preget av sterke motstridende oppfatninger i alle fall i offentligheten. Vi vet mindre om hvordan de aktørene som bruker det nye regnskapssystemet vurderer dette ute i virksomhetene, og det er det som er hovedtema i denne rapporten. De motstridende oppfatningene er med på å prege fremstillingen i denne rapporten. I kapittel 2 starter vi derfor med en diskusjon om «hva skal barnet hete» et sentralt spørsmål er ganske enkelt hva de nye regnskapsprinsippene skal omtales som. Her presenterer vi også problemstillinger og metodisk tilnærming. I kapittel 3 ser vi nærmere på den sektoren vi er inne i. Her benytter vi tilgjengelige data som forteller om endringer og arbeidstakernes vurdering av egen arbeidssituasjon. I kapittel 4 gjengir vi viktige empiriske funn i undersøkelsen. I det siste kapittelet fremhever vi sentrale funn og diskuterer disse i lys av mulige konsekvenser og utviklingsretninger. 17

18