RAPPORT VEILEDNING. Samfunnets sårbarhet overfor bortfall av elektronisk kommunikasjon

12 RAPPORT VEILEDNING Samfunnets sårbarhet overfor bortfall av elektronisk kommunikasjon

Utgitt av: Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) 2012 ISBN: 978-82-7768-270-9 Grafisk produksjon: Erik Tanche Nilssen AS, Skien

Samfunnets sårbarhet overfor bortfall av elektronisk kommunikasjon

Innhold Forord...5 Sammendrag...7 1. Innledning...9 1.1 Bakgrunn og mandat...9 1.2 Avgrensninger...9 1.3 Rapportens oppbygning... 10 2. Metode og begreper... 11 2.1 Metode og data... 11 2.2 Definisjon av noen sentrale begreper... 11 3. Elektroniske kommunikasjons nett og -tjenester... 13 3.1 Kritisk infrastruktur og innsatsfaktor... 13 3.2 Samfunnets avhengighet av elektronisk kommunikasjon... 14 3.3 Ekomnett og ekomtjenester... 15 3.4 Endring i bruksmønsteret medfører nye sårbarheter... 17 3.5 Oppsummering... 18 4. Regulering av ekomsektoren... 19 4.1 Historisk utvikling... 19 4.2 Regulatoriske virkemidler... 19 5. Samfunnskritiske virksomheters avhengighet og sårbarhet overfor svikt i ekomnett og -tjenester... 21 5.1 Finanssektoren... 21 5.2 Helsesektoren... 22 5.3 Samferdselssektoren... 22 5.4 Petroleumssektoren... 24 5.5 Energisektoren... 24 5.6 Sikkerhets- og beredskapsarbeidet i enkeltsektorer... 25 6. Beskrivelse av hendelsene 23. mai, 10. juni og Dagmar... 27 6.1 23. mai... 27 6.2 Pinseflommen juni 2011... 27 6.3 Stormen Dagmar... 27 7. Erfaringer fra pinseflommen og Dagmar.. 29 7.1 Relevante myndigheter under hendelsene... 29 7.2 Konsekvenser av bortfall... 30 7.3 Konklusjon... 34 8. Beredskapsaktørenes oversikt, forebygging og planer for svikt i ekomnett og -tjenester... 35 8.1 Ansvar, nærhets- og likhetsprinsippet... 35 8.2 Sentralt nivå... 35 8.3 Regionalt nivå - Fylkesmannen... 36 8.4 Lokalt nivå - kommunen... 37 8.5 Kommunikasjon under kriser... 39 8.6 Samfunnskritiske virksomheters arbeid for å redusere egen sårbarhet... 40 8.7 Konklusjon... 42 9. Det nye Nødnettet... 43 9.1 Om Nødnettet... 43 9.2 Andre brukere av Nødnett... 44 9.3 Konsekvenser av Dagmar for Nødnettet... 44 9.4 Tiltak for ytterligere robusthet i Nødnett... 45 10. Forslag til tiltak som kan redusere sårbarheten... 47 10.1 Tiltak for å styrke mobilnettene... 47 10.2 Tiltak for å redusere aktørers sårbarhet... 48 11. Referanser... 51 Vedlegg... 53

Forord Flere hendelser i 2011 har vist hvor avhengig samfunnet er av elektroniske kommunikasjonstjenester (ekomtjenester) og hvor sårbare vi er for svikt i disse. Under stormen Dagmar førte bortfall av mobil- og fasttelefonnettet til at kommunikasjon mellom viktige beredskapsaktører og mellom myndigheter og befolkning ble svært vanskelig. Mest dramatisk ble situasjonen da befolkningen på store deler av Vestlandet ikke hadde mulighet til å ringe nødsentralene for å be om nødvendig hjelp. Både Dagmar og flommen i pinsen 2011 viser at man på kommunenivå har stor evne til å håndtere og improvisere i en krisesituasjon. Imidlertid er det grunn til å tro at hendelsene både under pinseflommen og Dagmar fort kunne fått større konsekvenser hvis det for eksempel hadde skjedd ulykker samtidig som veier var stengt og kommunikasjonen vanskelig. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) har, sammen med Post- og teletilsynet (PT), fått i oppdrag å utrede viktige beredskapsaktørers sårbarhet overfor brudd i offentlige elektroniske kommunikasjonsnett (ekomnett) med utgangspunkt i tre hendelser i 2011. Hensikten med denne rapporten er å bidra til læring om hvor sårbart samfunnet er overfor bortfall i ekom, og hvilke tiltak det er mulig å sette inn for å redusere denne sårbarheten. myndigheter på lokalt, regionalt og sentralt nivå bør iverksette for å redusere sårbarheten ved bortfall av ekomtjenester, og tiltak som kan styrke robustheten i ekomnett. Dette vil bidra til å styrke samfunnssikkerheten. Vi vet ikke når vi vil oppleve en ny hendelse som medfører at for eksempel mobiltelefoni ikke fungerer, men vi vet med ganske stor sikkerhet at en slik hendelse vil inntreffe. Det er et mål å gjøre risikoen for bortfall av ekomtjenester så lav som mulig, vi vet imidlertid at vi ikke kan fjerne all risiko, og myndigheter og befolkning kan derfor ikke legge til grunn 100 prosent oppetid i ekomtjenester. Derfor må alle nivåer i samfunnet være forberedt på bortfall av ekomtjenester og ha tenkt igjennom hvilke tiltak de selv kan sette inn for å begrense konsekvensene for samfunnet og den enkelte. Det er viktig at de vurderingene og anbefalingene som kommer frem i denne rapporten blir tatt opp til vurdering hos de ansvarlige aktørene, slik at vi blir enda bedre rustet til å møte en ny hendelse med mulige bortfall i elektroniske kommunikasjonstjenester. Jon A. Lea Direktør I denne rapporten viser vi at samfunnet i økende grad er avhengig av ekomtjenester for å kunne opprettholde viktige funksjoner i samfunnet, som for eksempel styring og kriseledelse, håndtering av hendelser og kommunikasjon mellom myndigheter og befolkning. Dette belyses gjennom de erfaringene som er gjort fra flere av hendelsene i 2011. Videre gir rapporten en oversikt over hvordan aktører på lokalt, regionalt og nasjonalt nivå arbeider i forhold til risiko og sårbarhetsanalyser og beredskapsplanlegging. Avslutningsvis legges det frem forslag til tiltak som

6

Sammendrag Bakgrunn, mandat og problemstilling Samfunnets avhengighet av elektronisk kommunikasjon (ekom) er økende og dermed også sårbarheten overfor bortfall av ekom. Tre hendelser i 2011 har belyst denne sårbarheten. Den første var 23. mai hvor to kabelbrudd førte til brudd i Telenors nett over store deler av landet. Den andre var 10. juni hvor en logisk feil i en server førte til at Telenors mobilnett falt ut i hele landet i 18 timer, samtidig som Østlandet ble rammet av storflom. Den siste hendelsen var stormen Dagmar i romjulen hvor store deler av Vestlandet opplevde ekstremvær med bortfall av ekomtjenester som følge av at kraftforsyningen ble rammet. Justis- og politidepartementet (JD) (nå Justis- og beredskapsdepartementet) og Samferdselsdepartementet ga etter de to første hendelsene Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) og Post- og teletilsynet i oppdrag å utrede viktige beredskapsaktørers sårbarhet overfor brudd i offentlige elektroniske kommunikasjonsnett (ekomnett) med utgangspunkt i de to hendelsene. Videre ble det bedt om forslag til tiltak som kan være egnet til å redusere samfunnets sårbarhet overfor feil i de offentlige ekomnettene. I romjulen ble mandatet utvidet til også å omfatte erfaringene fra Dagmar. DSB har ledet arbeidet med utredningen med bidrag fra PT, særlig knyttet til tekstinnspill i kapittel 3 og 4, samt forslag til tiltak i kapittel 10. Problemstillingene som belyses i utredningen er følgende: Hvor sårbare er viktige beredskapsaktører overfor brudd og andre feil i ekomnett? Hvilken betydning kan denne sårbarheten ha for samfunnets beredskap og krisehåndteringsevne? Hvilke erfaringer har hendelsene pinseflommen og stormen Dagmar i romjulen gitt viktige beredskapsaktører i forhold til håndtering og hvilke konsekvenser skapte bortfall av ekom for aktørene under disse krisene? I hvilken grad er viktige beredskapsaktører forberedt på bortfall av elektroniske kommunikasjonstjenester (ekomtjenester) eksempelvis i ROS-analyser og planverk? I utredningen har vi sett på samfunnets sårbarhet, det vil si sårbarheten som følger av at aktører mister ekomtjenester, og i liten grad sårbarheten i ekomsystemene som sådan eller årsaker til at disse faller bort. Dette er belyst av andre, blant annet i sårbarhetsrapporten 1 som Post- og teletilsynet (PT) la frem 13. januar 2012. Utredningen er basert på kvantitative data som DSBs kommuneundersøkelse 2, og en undersøkelse som PT har gjort overfor utvalgte Fylkesmenn. Kvalitative data er innhentet gjennom intervjuer med relevante aktører og gjennom deltakelse i ulike erfaringsseminarer etter hendelsene samt data fra flere rapporter og utredninger. Hovedfunn Tall fra kommuneundersøkelsen og data fra intervjuer viser at viktige beredskapsaktører er svært avhengig av ekomtjenester, men at de i liten grad har tatt hensyn til denne avhengigheten i planverk. Det er i liten grad gjort vurderinger knyttet til hvordan sårbarheten kan reduseres i egen organisasjon ved for eksempel innkjøp av ekomtjenester, og det er i liten grad tenkt igjennom hvilke tiltak som kan settes inn ved for eksempel bortfall av telefoni. Videre synes det å være knyttet store forventninger til ekomtjenestenes oppetid. Erfaringene fra håndteringen og konsekvensene relatert til bortfall av telefoni var relativt like for pinseflommen og Dagmar. I begge hendelsene var utfordringen særlig knyttet til følgende: Kommunikasjon mellom viktige aktører. Fylkesmannen hadde problemer med å nå andre aktører og kommunene. Nødetatene hadde sitt samband, men hadde store problemer med å nå andre relevante aktører, som for eksempel kommunal kriseledelse og Statens vegvesen, samt å kalle ut mannskap. Dette førte til at aktørene hadde problemer med å få et fullstendig situasjonsbilde og dette vanskeliggjorde dermed krisehåndteringen. Kommunikasjon med befolkningen. Myndighetene hadde i begge hendelsene problemer med å nå ut med informasjon om situasjonen til publikum. Under pinseflommen var 1 PT-rapport nr. 1 2012: Sårbarhetsanalyse av mobilnettene i Norge 2 Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (2012): Kommuneundersøkelsen 2012 7

det blant annet vanskeligheter med å informere publikum om hvilke veier som var fremkommelig og hvilke veier som var viktig å unngå. Mest dramatisk ble manglende kommunikasjon med befolkningen under Dagmar da folk over store områder ikke hadde mulighet til å ringe nødnummer for å be om nødvendig hjelp. Pinseflommen og Dagmar viser at man på kommunenivå har stor evne til å håndtere og improvisere i en krisesituasjon. Det ble tatt i bruk mange ulike løsninger for å opprettholde kommunikasjon; for eksempel jakt/ sikringsradio, satellittelefon, VHF og ordonnans. Det er grunn til å tro at hendelsene både under pinseflommen og Dagmar fort kunne fått større konsekvenser hvis det for eksempel hadde skjedd ulykker samtidig som veier var stengt og kommunikasjonen vanskelig. Selv om mange viste evne til rask og god krisehåndtering, ville flere aktører kunnet opprettholdt kommunikasjon hvis man hadde hatt planer for bortfall av ekom. En større grad av planer (ROS-analyser, beredskapsplaner) for bortfall av ekomtjenester ville bidratt til at sårbarheten ville vært mindre. Tiltak for å redusere sårbarheten Utrulling av landsdekkende Nødnett vil bidra til redusert sårbarhet, større redundans og flere bruksmuligheter for nødetatene. På aktørssiden har PT lagt frem en rekke tiltak for å styrke mobilsambandet i landet, og redusere sårbarheten på systemnivå. Disse tiltakene 3 ble lagt frem 13. januar 2012, og gjentas i denne utredningen. DSB ønsker å anbefale oppfølgingstiltak knyttet til aktører på lokalt, regionalt og sentralt nivå i tillegg til noen generelle tiltak. Oppsummert er tiltakene følgende: Innføre ordning med prioritet i mobilnettet og muligheter for nasjonal roaming 4. Bortfall av ekomtjenester skal inkluderes i ROSanalyser og planverk og det skal planlegges for alternative løsninger ved bortfall. Dette gjelder lokalt, regionalt og sentralt nivå. Kontinuitetsplanlegging som også omfatter ekomavhengighet må inkluderes i virksomheters risikostyring. DSB vil i denne forbindelse: - Utarbeide veileder for Fylkesmenn/ etater/kommuners arbeid med ROSanalyser og beredskapsplaner. - I samarbeid med Post- og teletilsynet utarbeide ekom-veileder som kan supplere ROS-veileder på ekom-området. - Utarbeide veileder i kommunal beredskapsplikt. - Gjennom tilsyn med Fylkesmenn følge opp at arbeidet med ROS-analyser og planverk inkluderer bortfall av ekomtjenester. Tiltakene vil bidra til bedre bevissthet knyttet til anskaffelse og drift av ekomtjenester, og planer for bortfall vil kunne redusere samfunnets sårbarhet og styrke beredskapsaktørers håndteringsevne. 3 PT-rapport nr. 2 2012: Foreløpige erfaringer og forslag til tiltak etter ekstremværet Dagmar og PT-rapport nr 1 2012: Sårbarhetsanalyse av mobilnettene i Norge 4 Med nasjonal roaming menes en tjeneste som, i henhold til en avtale mellom to operatører, muliggjør at en abonnent kan bruke en annen operatørs mobilnett i områder der abonnentens egen operatør ikke har dekning, og uten at abonnenten behøver å inngå særskilt avtale om det. 8

1. Innledning 1.1 Bakgrunn og mandat Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) og Post- og teletilsynet (PT) fikk i juli 2011 i oppdrag å etablere et prosjekt som skulle se på viktige beredskapsaktørers sårbarhet overfor brudd og feil i offentlige elektroniske kommunikasjonsnett (ekomnett). Oppdraget er gitt av Samferdselsdepartementet og Justisdepartementet, og er ledet av DSB. PT har bidratt blant annet med tekstinnspill i kapittel 3 og 4, samt forslag til tiltak i kapittel 10. Mandatet er som følger: Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap og Postog teletilsynet etablerer et prosjekt som skal vurdere viktige beredskapsaktørers sårbarhet overfor brudd og andre feil i offentlige elektroniske kommunikasjonsnett (ekomnett) og hvilken betydning denne sårbarheten kan ha for samfunnets samlede beredskap og krisehåndteringsevne. Utredningen skal ta utgangspunkt i hendelsene 23. mai og 10. juni og de erfaringene lokale, regionale og sentrale myndigheter gjorde i den sammenheng. Særlig skal det sees på hvilken betydning svikten i Telenors mobilnett 10. juni hadde for håndteringen av flom og skredhendelsene på Øst- og Vestlandet samme dag. Prosjektet skal også gi en vurdering av samfunnets avhengighet av offentlige ekomnett i et bredere perspektiv, også for andre brukere enn beredskapsaktører 5. Utgangspunktet for bestillingen var to hendelser med bortfall av Telenors nett: den 23. mai 2011, hvor ekomnettet falt ut i store deler av Norge på grunn av to kabelbrudd og 10. juni hvor problemer med en sentral node for mobilt bredbånd forårsaket brudd i Telenors mobilnett som rammet hele landet i 18 timer. Denne hendelsen sammenfalt med en større flomsituasjon på Østlandet. Begge hendelsene blir nærmere omtalt i kapittel 6 og 7. Samfunnets avhengighet av elektronisk kommunikasjon er stadig økende. Både myndigheter og private virksomheter er helt avhengig av ulike typer elektronisk kommunikasjon for å levere tjenester. Enkelte av disse tjenestene vil være 5 Brev til Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap fra fra Justisog politidepartementet, 30.06.2011: Etablering av prosjekt som skal vurdere viktige beredskapsaktørers sårbarhet overfor brudd og andre feil i offentlige elektroniske kommunikasjonsnett helt avgjørende for at samfunnsmålene om trygghet for den enkelte, verdiskaping og velferd og nasjonal sikkerhet skal kunne nås, også i fremtiden. Samfunnet som helhet har blitt mer sårbart for selv kortere driftsavbrudd i systemer og nett. Den økte sårbarheten skyldes blant annet økt teknisk kompleksitet, men også at befolkningen, organisasjoner, næringsliv og forvaltning har gjort seg avhengig av fungerende ekomnett. De fleste samfunnsfunksjoner er avhengig av ekomtjenester, og vi står overfor en stadig økende elektronisk samhandling, der omfanget av informasjon som utveksles øker. Økende bruk av ekomtjenester medfører at konsekvensene av bortfall blir større. I romjulen 2011 ble Norge rammet av en stor hendelse med stormen Dagmar. Uværet forårsaket store ødeleggelser som blant annet medførte at store deler av befolkningen, særlig på nordvestlandet, mistet strømtilførsel og telefondekning. Justisdepartementet har bedt DSB om også å se til erfaringene fra Dagmar i denne utredningen. Alle de tre hendelsene som er omtalt i denne utredningen synliggjør at samfunnet er svært avhengig av fungerende ekomtjenester, og at særlig bortfall av telefoni kan få store konsekvenser. Hensikten med utredningen er å peke på hvilke konsekvenser bortfall av ekom kan få, og hvilke tiltak som kan etableres for å redusere samfunnets sårbarhet overfor bortfall av ekom. Tiltakene som foreslås er rettet både mot tilbydere av ekomtjenester og mot aktører i samfunnet som er avhengig av ekomtjenester for å opprettholde nødvendige funksjoner. Forslagene vil kunne bidra til å styrke samfunnets håndteringsevne og beredskap for uønskede hendelser hvor ekom faller bort. 1.2 Avgrensninger Viktige beredskapsaktører: Det fremgår av mandatet at vi skal se på viktige beredskapsaktørers sårbarhet overfor brudd i ekomnett. Analysen har tatt utgangspunkt i noen konkrete hendelser og de viktigste beredskapsaktørene er i denne sammenheng de aktørene som var mest involvert i hendelsene, og som derfor har de mest relevante erfaringene 9

fra håndteringene. Disse er nødetatene (helse, politi og brann), involverte kommuner, Fylkesmenn, Statens vegvesen og Norges vassdrags-og energidirektorat (NVE). Utredningen skal også se på samfunnets avhengighet av ekom i et bredere perspektiv, også for andre brukere enn beredskapsaktører. Dette er gjort ved å se nærmere på fem sektorer med stor betydning for det norske samfunnet; Samferdselssektoren, helsesektoren, finanssektoren, petroleumssektoren og energisektoren. I utredningen omtales disse sektorenes avhengighet og sårbarhet for brudd og svikt i offentlige ekomnett og hvordan dette kan ramme sektorens leveranser. Rapporten går i noen grad også inn på de bredere konsekvensene for samfunnet av svikt i leveransene fra sektorene. Områdene som er omtalt er ment som eksempler på samfunnets avhengighet og sårbarhet for brudd i ekomtjenester, og gir ikke et samlet bilde av samfunnets sårbarhet. Sårbarhet: Sårbarhet er et uttrykk for de problemer et system vil få med å fungere når det utsettes for en uønsket hendelse, samt de problemer systemet får med å gjenoppta sin virksomhet etter at hendelsen har inntruffet. Sårbarhet er knyttet opp til mulig tap av verdi 6. Med sårbarhet menes også den begrepsmessige motsetningen til sikkerhet. Det fokuseres spesielt på de funksjoner og tjenester som er nødvendig for å ivareta innbyggernes grunnleggende behov eller som på annen måte er nødvendig for i størst mulig grad å begrense negative konsekvenser knyttet til bortfall av ekomtjenester. Begrepet ekom refererer i utgangspunktet til alle former for elektronisk kommunikasjon. I de tre hendelsene som er utgangspunkt for utredningen, var det imidlertid utfall av telefoni som var sentralt. I utredningen vil vi derfor i hovedsak berøre konsekvensene ved bortfall av telefoni. 1.3 Rapportens oppbygning I kapittel 2 beskrives metoden som er benyttet og hvilke kilder som har dannet grunnlaget for vurderingene. Tema for kapittel 3 er elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester. Kapittelet redegjør for begrepene kritisk infrastruktur (ekomnett) og kritiske innsatsfaktorer (ekomtjenester) og knytter dette til kritiske samfunnsfunksjoner. Kapittelet omtaler til slutt tjenestene og tilbydere på ekomområdet. Kapittel 4 tar for seg reguleringen av ekomsektoren og regulatoriske virkemidler. Samfunnskritiske virksomheters avhengighet og sårbarhet overfor svikt i ekomnett og -tjenester er tema for kapittel 5. Kapittel 6 inneholder en nærmere beskrivelse av hendelsene 23. mai, 10. juni og stormen Dagmar. Viktige beredskapsaktørers erfaringer fra pinseflommen og Dagmar er tema for kapittel 7. I kapittel 8 er temaet beredskapsaktørers oversikt over risiko og sårbarhet knyttet til ekomtjenester, forebygging og planer ved svikt i ekomnett og -tjenester. Kapittel 9 beskriver det nye Nødnettet, mulige sårbarheter og hvilke konsekvenser stormen Dagmar fikk for Nødnettet. Forslag til tiltak som kan redusere den samfunnsmessige sårbarheten omtales i kapittel 10. I utredningen har vi et hovedfokus på konsekvensene som aktører opplever ved at ekomtjenester faller bort. Det vil si at vi ser på en organisatorisk sårbarhet ved bortfall av ekomtjenester, uavhengig av hva årsaken til bortfallet er. Vi berører derfor i liten grad den tekniske sårbarheten til selve ekomsystemene, det vil si systemenes sårbarhet overfor brudd eller andre feil eller årsaker til brudd og feil. 6 NOU 2000:24: Et sårbart samfunn. Utfordringer for sikkerhets- og beredskapsarbeidet i samfunnet 10

2. Metode og begreper 2.1 Metode og data Metoden som er benyttet i arbeidet med denne utredningen tar utgangspunkt i mandatets understreking av at prosjektet skal gjennomføres i dialog med involverte etater, Fylkesmenn og kommuner. Som omtalt i kapittel 1, skal utredningen belyse viktige beredskapsaktørers og samfunnets avhengighet av ekom, og hvor sårbar denne avhengigheten gjør dem. Særlig skal erfaringer fra hendelsene nevnt over tas hensyn til. For å belyse dette og andre relevante problemstillinger nevnt i kapittel 1 har vi benyttes oss av data fra følgende kilder: DSBs Kommuneundersøkelse: Kommuneundersøkelsen er basert på en spørreundersøkelse til alle landets kommuner, og tar opp flere spørsmål som er relevant for kommunenes forebygging og beredskap, herunder bortfall av ekomnett og -tjenester. Undersøkelsens hovedtema er status for samfunnssikkerhet og beredskap i landets kommuner. Dokumenter: Diverse dokumenter innhentet fra Fylkesmenn, kommuner og andre herunder planverk, evalueringer, ROS-analyser og tidligere gjennomførte analyser. Intervjuer med relevante aktører. Det er gjennomført intervjuer med en rekke relevante aktører 7 som var involvert i hendelsene. Dagsseminar om stormen Dagmar med involverte Fylkesmenn og etater. Hensikten med seminaret var å kartlegge hvilke sårbarheter og beredskapsutfordringer som ble avdekket i forbindelse med stormen Dagmar. 2.2 Definisjon av noen sentrale begreper De mest sentrale begrepene som benyttes i forbindelse med elektronisk kommunikasjon i denne utredningen, er definert nærmere nedenfor. Informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) Med informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) menes teknologi og systemer av teknologi som anvendes til å skape, omdanne, utveksle, mangfoldiggjøre og publisere informasjon i form av tekst, lyd, bilder og/eller tall. Elektronisk kommunikasjonsnett (ekomnett) Elektronisk kommunikasjonsnett (ekomnett) blir ifølge ekomlovens 1-5 pkt. 2 definert som et system for elektronisk kommunikasjon der radioutstyr, svitsjer, annet koplings- og dirigeringsutstyr, tilhørende utstyr eller funksjoner inngår. Elektronisk kommunikasjon (ekom) Elektronisk kommunikasjon (EKOM) blir ifølge ekomlovens 1-5 pkt. 1 definert som overføring av lyd, tekst, bilder eller andre data ved hjelp av elektromagnetiske signaler i fritt rom eller kabel i et system for signaltransport. Ekom brukes i denne rapporten som en beskrivelse av funksjon og tjeneste for elektronisk formidling av informasjon, dvs både nettet og tjenesten. Offentlig elektronisk kommunikasjonstjeneste Offentlig elektronisk kommunikasjonstjeneste er definert som elektroniske kommunikasjonstjenester som er tilgjengelig for allmennheten eller beregnet for bruk for allmennheten. Deltakelse på erfaringsseminar/oppsummeringsmøte i regi av tre Fylkesmenn etter hendelsene pinseflommen og Dagmar. Dokumentasjon fra hendelsene og relevante rapporter og utredninger, jf. referanseliste bakerst. 7 Det er gjennomført intervjuer/møter med følgende aktører: Fylkesmannen i Oppland, Gudbrandsdal politidistrikt, Statens vegvesen Oppland, Statens vegvesen Hedmark, Politidirektoratet, Direktoratet for nødkommunikasjon (DNK), Avinor, Norges Vassdrags- og energidirektorat (NVE), Post- og teletilsynet og syv kommuner på Vestlandet og Østlandet ift hendelsene. 11

12

3. Elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester Flere utredninger har synliggjort samfunnets avhengighet av kritisk infrastruktur og sårbarhet overfor svikt i disse. Spesielt sårbarhetsutvalget (NOU 2000:24 Et sårbart samfunn) og infrastrukturutvalget (NOU 2006:6 Når sikkerheten er viktigst) la et grunnlag for arbeidet med å redusere samfunnets sårbarhet overfor svikt i kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner. I det følgende omtales begrepene nærmere, dette for å synliggjøre kritikaliteten av ekomnett og -tjenester for samfunnet generelt og for håndtering av kriser spesielt. 3.1 Kritisk infrastruktur og innsatsfaktor Kritisk infrastruktur er de anlegg og systemer som er helt nødvendige for å opprettholde samfunnets kritiske funksjoner som igjen dekker samfunnets grunnleggende behov og befolkningens trygghetsfølelse. De grunnleggende behovene er definert som mat, vann, varme, trygghet og lignende. Dette er i tråd med definisjonen som er brukt i St.meld. nr. 22 (2007-2008) Samfunnssikkerhet Samvirke og samordning og NOU 2006:6 Når sikkerheten er viktigst. Samfunnsfunksjoner kan igjen inndeles i ulike typer leveranser. Kritiske samfunnsfunksjoner og leveranser omtalt i denne rapporten er blant annet følgende: Styring og kriseledelse Nød- og redningstjeneste Finanstjenester Varetransport Begrepet samfunnsfunksjon knyttes ut fra definisjonen til tjenester som har direkte effekt på samfunnets og befolkningens grunnleggende behov. For å bringe større klarhet i sammenhengen og forskjellen mellom samfunnsfunksjon og infrastruktur, benyttes i denne rapporten begrepet innsatsfaktor. Innsatsfaktorer er de eksterne tjenestene eller leveransene som en virksomhet med kritisk samfunnsfunksjon er avhengig av for å kunne produsere og levere slik at samfunnets og befolkningens grunnleggende behov kan ivaretas. Dette kan for eksempel være energi (strømforsyning), kapital, arbeidskraft og elektroniske kommunikasjonstjenester 8. Innsatsfaktorer kan ha en betydelig infrastrukturavhengighet. Eksempelvis er leveranser fra finanssektoren avhengig av kraftnett (strømforsyning) og ekomnett (elektronisk kommunikasjon). Tilsvarende vil beredskapsaktører være avhengig av fungerende ekomnett for å kunne kommunisere med andre relevante aktører under beredskapsinnsats. De innsatsfaktorer som en virksomhet med kritisk samfunnsfunksjon er avhengig av for å kunne dekke samfunnets grunnleggende behov, betegnes som kritiske innsatsfaktorer. Disse innsatsfaktorene er i stor grad tjenester knyttet til transport, logistikk og kommunikasjon. Det kan være transport av energi fra produksjons- eller importanlegg til brukerne, transport av varer og personer eller fremføring av informasjon i analog eller digital form, det vil si ekomtjenester. Allmenne innsatsfaktorer er tjenester som i prinsippet er tilgjengelige for alle virksomheter og hele befolkningen innenfor et område. De kjennetegnes gjerne av å være relativt tett koplet til et infrastruktursystem, og av at antallet tilbydere ofte er begrenset. Frem til 1990-tallet var tjenesteyting og infrastruktur fullt ut integrert i statlige monopoler. Televerket, nå Telenor, er et eksempel i så måte. Nå er i stor grad ansvaret for tjenesteytingen skilt ut og gjort til gjenstand for konkurranse, mens monopolet i de fleste tilfeller er opprettholdt med hensyn til ansvaret for infrastruktursystemene og deres funksjonsevne. Unntaket er ekomsektoren der det er opprettet konkurrerende nett, men hvor samlokasjon gjør at deler av de konkurrerende nettene følger samme trasé og enkelte steder har utstyr plassert i de samme bygningene 9. 8 Se for øvrig: Sikkerhet i kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner modell for overordnet risikostyring, KIKS-prosjektet 1. delrapport. DSB januar 2012 9 De aller fleste tilbydere av elektronisk kommunikasjon er avhengig av det landsdekkende transportnettet som eies av Telenor ASA. 13

3.2 Samfunnets avhengighet av elektronisk kommunikasjon Samfunnet står overfor stadig økende elektronisk samhandling og utveksling av informasjon gjennom bruk av elektronisk kommunikasjon. Internett benyttes til e-post, publisering og innhenting av informasjon, og interaktive e-tjenester som e-forvaltning, e-handel og nettbank. Videokonferanser (VTC) er tatt i bruk i næringslivet og i det offentlige. IKT-systemer og nettverk danner basis for prosesstyring og overvåking av installasjoner på norsk kontinentalsokkel, av kraftverk og vannverk. Tilgang til ekomtjenester har etter hvert fått direkte betydning for det enkelte individs og befolkningens trygghet. Dette kan for eksempel gjelde i nød- og krisesituasjoner der den enkelte har behov for å varsle myndighet, søke informasjon via telefon, kringkastning eller Internett, eller føler behov for å komme i kontakt med sine nærmeste. Elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester er også viktige forutsetninger for at myndigheter, næringslivet, organisasjoner og den enkelte skal få utført dagligdagse arbeidsrutiner og -prosesser. Samfunnets avhengighet av elektronisk kommunikasjon er gjennomgripende, og vi er i like stor grad avhengig av fungerende og stabile ekomnett som av andre viktige infrastruktursystemer som kraftnett, vei og jernbane. Betydningen av en sikker og robust infrastruktur for ekomtjenester er avgjørende for et velfungerende samfunn 10. Figur 1 synliggjør ulike typer leveranser/funksjonaliteter innenfor enkeltsektorer som er kritisk avhengig av ekomtjenester, og den gjensidige avhengigheten som eksisterer mellom ekomtjenester og elektrisk kraft. Elektronisk kommunikasjon Finanssektoren Kontantforsyning Korthåndtering Pengeoverføring Verdipapirhandel Næringssektoren Produksjon Lagerhold Distribusjon Justissektoren Kriseledelse Lov og orden Brann- og redning Kommunesektoren Avfallshåndtering Vann og avløp Fjernvarme Fasttelefoni Mobiltelefoni Internett Elektrisk kraft Helse- og omsorgssektoren Akuttmedisin Distribusjon av legemidler Kommunikasjon om helserisiko Samferdselssektoren Vegtransport Jernbane Flysikringstjenester Sjøtransport Petroleumssektoren Utvinning Raffinering Distribusjon Energisektoren Prosesstyring av kraftanlegg Avanserte strømmålere Figur 1. Avhengighet av elektronisk kommunikasjon 10 Infrastrukturutvalget (NOU 2006:6 Når sikkerheten er viktigst) påpekte at elektronisk kommunikasjon er avgjørende for opprettholdelse av vitale tjenester i samfunnet. Sårbarhetsutvalget (NOU 2000:24 Et sårbart samfunn) påpekte at det kan få store økonomiske konsekvenser for enkeltpersoner, virksomheter og offentlige etater hvis IKT-systemene deres er utilgjengelige eller ikke virker som forutsatt. 14

3.3 Ekomnett og ekomtjenester 3.3.1 Ekomnett De grunnleggende elementene som til sammen utgjør ekominfrastrukturen er transportnett, aksessnett, tjenestenett og drifts- og støttesystemer. Nedenfor gis en beskrivelse av infrastrukturen som ligger til grunn for elektronisk kommunikasjon. Transportnett betegner nasjonale og regionale nett som knytter forbindelser over lange avstander og kan beskrives som ryggraden i et fungerende kommunikasjonssystem. Transportnettene benytter sambandssystemer med stor kapasitet over fiberkabel og i noen tilfeller radiolinje. Det er flere virksomheter som eier fiberinfrastruktur som kan inngå i andre tilbyderes transportnett. Kun Telenor og Ventelo eier og tilbyr nasjonal transportkapasitet basert på fiberoptiske kabler, men dette er kun en del av et marked for overføringskapasitet. Telenor og Ventelo er henholdsvis den største og nest største aktøren i dette markedet. Begge disse transportnettene er en del av det Post- og teletilsynet regner som kritisk infrastruktur i ekomsektoren, og de bærer det meste av kapasiteten for andre ekomtilbydere. En del av infrastrukturen til Ventelo og Telenor er framført i felles traséer, noe som medfører at deler av den kritiske infrastrukturen er sårbar. Videre finnes det et landsdekkende transportnett for kringkasting. Nettet eies og drives av Norkring, et heleid datterselskap av Telenor. Kringkasting er distribusjon av radio- og fjernsynssignaler, men i dag suppleres dette av overføring av multimediasignaler (TV, radio, Internett, telefoni og video) som i økende grad skjer direkte til brukere gjennom ekomnettene. I tillegg finnes et landsdekkende ikke-kommersielt transportnett som utgjøres av Forsvarets Digitale Nett (FDN). FDN er et telenett som er etablert for å dekke Forsvarets behov for teletjenester. FDN dekker i dag alle Forsvarets installasjoner over hele landet samt enkelte deler av offentlig forvaltning. FDN har totalt om lag 50 000 brukere. Forsvaret har tidligere drøftet spørsmålet om bortsetting og salg av deler av FDN til andre offentlige etater eller til private selskaper. Aksessnett knytter forbindelse mellom den enkelte sluttbruker og transport- og tjenestenettene. Det er flere former for aksessnett. Det mest omfattende består av kobberledninger som er lagt i forbindelse med utbygging av fasttelefoni innenlands, men som i dag også brukes til bredbåndsaksess. Ett (eller flere) ledningspar knytter hver enkelt husstand eller bedrift til nærmeste telefonsentral eller mindre koblingspunkt med sentralutstyr. Telenor hadde i 2010 en markedsandel på 99,5 prosent av markedet for overføringskapasitet i analoge linjer 11. I dag erstattes kobberledninger med fiber. Det finnes også aksessnett som består av ledninger til sluttbrukere fra leverandører av radio- og TV-signaler i form av kabel-tv gjennom coaxialkabler og fiber. Mobilnettene er nok en type aksessnett hvor det er trådløs forbindelse mellom basestasjoner og brukernes mobiltelefoner. For at en tilbyder av mobilnett skal dekke hele landet kreves det et aksessnett med flere tusen basestasjoner. Det er per i dag kun to mobiloperatører med slike nett som de andre mobiltilbyderne er avhengig av. I tillegg finnes det mindre aksessnett som er realisert som trådløs forbindelse eller fiberkabel. Dette vil ofte være snakk om forskjellige lokale initiativ hvor det er etablert aksessnett for borettslag, boligbyggelag og i enkelte lokalsamfunn. Tjenestenett er ikke et selvstendig fysisk overføringsnett, men kan benytte ulike typer infrastruktur som også anvendes til andre typer tjenester. Tradisjonell fastnettelefoni og mobiltelefon er eksempler på tjenestenett. Et tjenestenett består av systemer og utstyr som er nødvendig for å levere de enkelte tjenestene. Disse benytter transportnettet for å formidle informasjon mellom tjenestenodene. Eksempel på tjenestenoder er telefonsentraler for formidling av telefoni. Drifts- og støttesystemene er IT-systemer som overvåker og styrer ekomnett og tjenestenett, og disse kan utgjøre en kritisk del av infrastrukturen. Funksjonene er gjerne sentralisert og er i seg selv avhengige av elektronisk kommunikasjon for å overvåke og styre komponentene i nettene. 3.3.2 Sårbarhet i ekomnett Det er vanlig å klassifisere årsaker til feil og brudd i ekomnett i fysiske og logiske feil samt overbelastning. Fysiske feil kan være brudd i kabler eller strømbrudd. Logiske feil kan være programvarefeil eller designfeil i kommunikasjonssystem. Overbelastning skaper kapasitetsproblemer som kan være en følge av økt trafikk i forbindelse med en hendelse, eller økning i signaliseringstrafikk som følge av ny teknologi (smarttelefoner) og endret bruksmønster. Det er også viktig å merke seg at noen feil rammer en eller noen få tilbydere, mens andre feil kan ramme de fleste eller alle tilbydere. 11 Post- og teletilsynet: Det norske markedet for elektroniske kommunikasjonstjenester 2010 15

Transportnettet for elektronisk kommunikasjon som forbinder større byer og tettsteder har generelt høy sikkerhet og redundans, mens nettet som benyttes mellom transportnett og lokale brukere enkeltvis tilbyr den enkelte bruker liten redundans. Sårbarheten i ekomnettene er avhengig av hvordan infrastrukturen er bygget opp. Infrastrukturen kan gjøres mer robust ved å etablere alternative veier og duplisere utstyr (redundans), og ved å sikre sentrale knutepunkter mot ulike former for uønskede hendelser. Et svakt punkt vil kunne påvirke den totale sårbarheten i ekomnettene. Driftssenteret for et telesystem trenger ikke å ligge i det samme landet som systemet det betjener. Ønsket om å redusere kostnader ved driftsfunksjonene kan medføre at driftsfunksjonene flyttes ut av landet til et land med lavere driftskostnader. En slik utvikling kan medføre at kompetanse og bemanning med nærhet til utstyret forvitrer, og at operatørens evne til å opprettholde tilgjengeligheten ved større feil- eller krisesituasjoner svekkes Selv om tilbydere har egne mobilnett, vil de som oftest måtte leie linjene som knytter basestasjonene og de sentrale nettkomponentene sammen. I dag leveres de fleste linjene av Telenor. Ventelo har etter hvert også en betydelig infrastruktur på landsbasis, og regionalt har flere selskaper med utspring i kraftbransjen bygd ut fibernett. Bredbånd betegner medier, tjenesteplattformer eller teknologier for høyhastighets dataoverføring mellom to eller flere maskiner eller brukere. Bredbånd er både brukt om selve overføringsmediene (f. eks. fiber, kabel, kobber), tjenesteplattformene (f. eks. fast eller mobilt bredbånd) og teknologiene (f. eks. ADSL, UTMS) som overfører data. Bredbånd kan betegne både fast, trådløs og mobil høyhastighets dataoverføring. Også kabel-tv-nett brukes som bredbåndsmedium. Telenor har om lag halvparten av markedet for både fast og mobilt bredbånd. Telenor er stadig den største leverandør av ekomtjenester i Norge, både innenfor fasttelefoni, mobiltelefoni og Internett. 3.3.3 Ekomtjenester Ekomtjenester tilbys i form av fasttelefoni, mobiltelefoni samt Internett (både som fastnett og mobilt nett). Nedenfor følger en oversikt over aktørene og markedet for ekomtjenester. Fasttelefoni betegner telefoni gjennom fast linjenett, det vil si trådnett av kobber, kabel eller fiber helt ut til abonnenten. Den største aktøren innen fasttelefoni i Norge er Telenor ASA. Mobiltelefoni er en betegnelse for trådløs telefoni hvor samtalen går i luften ut til abonnentenes telefonapparat. Ved utgangen av første halvår 2011 var Telenors markedsandel på 49,4 prosent og NetComs markedsandel på 17,7 prosent 12. 12 Post- og teletilsynet: Det norske markedet for elektroniske kommunikasjonstjenester 1. halvår 2011 16

3.4 Endring i bruksmønsteret medfører nye sårbarheter Inntil for få år siden representerte fasttelefonen den viktigste telefonitjenesten for husholdninger og virksomheter. Denne tjenesten hadde høy robusthet som følge av at fasttelefonnettet i liten grad var avhengig av ekstern strømforsyning. De senere årene har det skjedd omfattende endringer i bruksmønsteret blant ekombrukere ved at en stadig økende andel av taletrafikken foregår med mobiltelefon. Antallet brukere med fastnettabonnement synker, og nå har kun seks av ti husstander fasttelefon. Dette er illustrert ved figuren nedenfor: Figur 2. Fasttelefoni mellom 1. halvår 2001 og 1. halvår 2011. Den teknologiske utviklingen gjør at det analoge kopperaksessnettet over tid vil fases ut og erstattes av fiberbredbånd og trådløs aksess. Samtidig er den teknologien for fastnettelefoni som gjerne omtales som PSTN og ISDN så gammel at den vil fases ut og erstattes med ny teknologi 13. Dette er såpass gjennomgripende endringer både med hensyn til bruksmønster og teknologi at det må følges opp med risiko- og sårbarhetsvurderinger etter hvert som infrastrukturen endres. De to store endringene det siste tiåret er tilgang til Internett og en stadig økende bruk av mobiltelefon. I dag har mobiltelefonen overtatt rollen som folks viktigste og oftest eneste telefontjeneste, og er klart størst i utbredelse og bruk. Mobiltelefonen har ikke bare overtatt fasttelefonens 13 I Sverige gjennomfører nå Telia Sonera et teknisk skifte fra fasttelefon til telefoni med mobil teknikk i deler av landet. Se for øvrig Tillgången till telefoni, PTS uppföljningsrapport februari 2012. rolle, men benyttes også i et helt annet omfang og dekker et mye større mangfold av kommunikasjonsbehov. Selv om en mobil og radiobasert tjeneste har andre tekniske forutsetninger enn fastnettstelefoni, er forventningen til tjenestens tilgjengelighet svært høy i samfunnet. Mobilnettene er i rask endring. Disse endringene vil ha betydning for sårbarheten i nettene og for tjenestene som tilbys. Smarttelefoner utgjør en raskt voksende andel av mobiltelefonimarkedet. Disse telefonene legger til rette for en helt annen bruk enn tradisjonelle mobiltelefoner, som i all hovedsak ble benyttet til tale og SMS. Brukere av smarttelefoner genererer også mye mer trafikk i nettene. I tillegg har mange applikasjoner og operativsystem i smarttelefoner egenskaper som brukeren ikke nødvendigvis kjenner til, men som fører til en stor mengde signaleringsog datatrafikk. Internasjonalt har man registrert at 17

smarttelefoner genererer det mangedobbelte av den signaleringstrafikk tradisjonelle mobiltelefoner genererer. Denne utviklingen har skjedd så raskt at den i noen tilfeller har medført midlertidige kapasitetsproblemer i nettene. 3.5 Oppsummering Ekomnett og -tjenester utgjør kritisk infrastruktur og kritiske innsatsfaktorer i et moderne samfunn. Endringer i bruksmønster og infrastruktur for kommunikasjon fører til at gamle sårbarheter erstattes med nye. Det er avgjørende at virksomheter som har ansvar for å ivareta kritiske samfunnsfunksjoner kontinuerlig arbeider med å redusere sårbarheter og planlegger for å opprettholde sine leveranser nær sagt uansett hvilken svikt i leveranser av ekomtjenester som måtte inntreffe. I slik planlegging er det viktig å forholde seg til endringer i sårbarhetsbildet. Risikostyring er et egnet verktøy for å sikre robusthet i leveransene fra en virksomhet. Risikostyring innebærer å kunne identifisere, vurdere, håndtere og følge opp risiko slik at risikoen er under et akseptert nivå. Offentlige og private virksomheter må rette oppmerksomheten og styre ressursene inn mot de tiltak som håndterer de mest vesentlige risikoene. Som integrert del av risikostyringen inngår beredskaps- og kontinuitetsplanlegging. 18