VÅR DATO VÅR REFERANSE 1 24.11.2016 2016/19099 DERES DATO 01.11.2016 VÅR SAKSBEHANDLER Petter Randa Bøe tlf 48271750 DERES REFERANSE Tromsø kommune Omsorgstjenesten Sørøya Elvestrandvegen 29 9020 TROMSDALEN Att. Gøril T Nilsen Delvis samtykke til gjennomsnittsberegning av alminnelig arbeidstid Omsorgstjenesten Sørøya, avdeling Kveldroveien Arbeidstilsynet viser til søknad datert 1. november 2016, mottatt 4. november, samt tilleggsopplysninger mottatt per epost 21. og 22. november 2016. Om søknaden Tromsø kommune v/omsorgstjenesten Sørøya søker om gjennomsnittsberegning av alminnelig arbeidstid, jf. arbeidsmiljøloven (aml.) 10-5 tredje ledd, for avdeling Kveldroveien. Virksomheten er tariffbundet, og vi forstår fremlagt søknadsmateriale slik at det er inngått avtale med tillitsvalgte etter aml. 10-5 andre ledd om gjennomsnittsberegning av alminnelig arbeidstid med inntil 12,5 timer daglig og 54 timer ukentlig arbeidstid. Søknaden gjelder adgang til at enkelte arbeidstakere skal kunne gå 13-timersvakter. Virksomheten ønsker samtykke til ordningen for en periode på to år. Arbeidstidsordningen innebærer: Lengste daglige vaktlengde er 13 timer. Lengste ukentlig arbeidstid skal etter det opplyste ikke overstige 54 timer. Antall daglige pauser er ikke spesifisert. Arbeidstakerne avvikler etter det opplyste selv pauser når dette passer i løpet av en arbeidsdag. Lengste gjennomsnittlige alminnelige arbeidstid i løpet av 8 uker er etter det opplyste 35,5 timer. Lengste gjennomsnittlige alminnelige arbeidstid i løpet av 26 uker er etter det opplyste 35,5 timer. Det er inngått avtale om forkortet daglig arbeidsfri ned til 8 timer i løpet av 24 timer og 28 timer i løpet av syv dager, jf. aml. 10-8 tredje ledd. Det utføres nattarbeid og søndagsarbeid. Virksomheten har tidligere fått samtykke til 13-timersvakter ved institusjonen, senest i vårt vedtak datert 18. november 2015 (vår ref. 2015/11153). Arbeidstilsynet gjør i denne sammenheng for ordens skyld oppmerksom på at vi vurderer alle omsøkte ordninger på selvstendig grunnlag. Det vil si at vi vil kunne komme til et annet resultat enn i tidligere saker, dersom det skulle vise seg at faktiske omstendigheter er endret eller at våre tidligere vedtak (samtykke/tillatelse) er fattet på mangelfullt eller feilaktig grunnlag. POSTADRESSE E-POST TELEFON ORGANISASJONSNR Postboks 4720 Sluppen post@arbeidstilsynet.no 73 19 97 00 974771748 7468 INTERNETT Norge www.arbeidstilsynet.no
VÅR REFERANSE 2 Begrunnelse for søknaden Søknaden er for det første begrunnet med brukerhensyn. Vi forstår søknadsmaterialet slik at brukerne har behov for ro, klare rutiner og færrest mulig personer å forholde seg til, og at ordningen med 13-timersvakter har bidratt til dette. Ordningen ønskes derfor videreført. Søknaden er også begrunnet med ønsker fra arbeidstakerne som går de lange vaktene. Dette er etter det opplyste begrunnet med større frihet på jobb, at brukerne får et bedre tilbud i helgene og at vaktene, på grunn av mulighet til å ta flere lange pauser, ikke oppleves som slitsomme. Nærmere om arbeidet Omsorgsboligen betjener fem brukere, i alderen 37 til 56 år. En bruker har alvorlig og dyp utviklingshemming med autismediagnose, tre brukere har dyp psykisk utviklingshemming og til tider utfordrende atferd og en bruker har dyp psykisk utviklingshemming og atferdsvansker, herunder atferdsproblematikken FRU (fokusrelaterte utførelsesvansker). Virksomheten har beskrevet de konkrete arbeidsoppgavene slik: 1. Gjennomføre miljøterapeutiske tiltak. 2. Stell og hygiene. 3. Følge og utføre uke planer (vask av leiligheter) 4. Utføre aktivitetsplaner (gymsal, basseng, klubb, ridning, fiske etc.) 5. Oppfølging helse og legebesøk. 6. Oppdatere IP, og evaluerer. 7. Dokumentere hendelser i løpet av dagen. 8. Oppdatere seg faglig. 9. Pårørendesamarbeid. 10. Kontakt med andre instanser som UNN, nevrologisk avdeling og habiliteringen. Rettslig grunnlag Arbeidstilsynet kan gi samtykke til gjennomsnittsberegning av den alminnelige arbeidstiden, jf. aml. 10-5 tredje ledd. Gjennomsnittsberegning vil si at arbeidstakeren kan ha lengre arbeidsdager i visse perioder, mot kortere arbeidsdager i andre perioder, uten at arbeidstakerne får økt samlet arbeidstid. Den samlede arbeidstiden kan likevel ikke overstige 13 timer i løpet av 24 timer. I løpet av en åtteukersperiode må gjennomsnittlig samlet arbeidstid ikke overstige 48 timer i uken. I løpet av en 26-ukersperiode må gjennomsnittlig alminnelig arbeidstid ikke overstige alminnelig arbeidstid etter aml. 10-4. Innenfor rammene i aml. 10-5 tredje ledd, foretar Arbeidstilsynet en helhetsvurdering hvor blant annet arbeidsgivers og arbeidstakers interesser i ordningen er av betydning, samt hvilken risiko den aktuelle arbeidstidsordningen kan ha. Arbeidstilsynet skal ved avgjørelsen legge særlig vekt på hensynet til arbeidstakernes helse og velferd. Det er en forutsetning for gjennomsnittsberegning av arbeidstiden at arbeidet er av en slik art at lengre daglig eller ukentlig arbeidstid ikke øker faren for helseskader eller arbeidsulykker og ikke forringer arbeidstakernes mulighet til å utvise forsiktighet, se Ot.prp. nr. 41 (1975-1976) s. 64. Videre følger det av aml. 10-2 første ledd at arbeidstakerne ikke skal utsettes for uheldige fysiske eller psykiske belastninger som følge av arbeidstidsordningen, og at sikkerhetshensyn må
VÅR REFERANSE 3 ivaretas. I dette ligger det et overordnet og ufravikelig forsvarlighetskrav til arbeidstidsordningen. Arbeidstilsynets vurdering 1. Vilkårene for nattarbeid og søndagsarbeid Arbeidstidsordningen innebærer arbeid på søndager. Ettersom enkelte av vaktene, inkludert noen av langvaktene, innebærer arbeid etter kl. 21:00 utføres det også nattarbeid i lovens forstand, jf. aml. 10-11 første ledd. Arbeidstilsynet tar derfor først stilling til om lovens vilkår for natt- og søndagsarbeid er oppfylt. Arbeid på natt og på søndager er ikke tillatt med mindre arbeidets art gjør det nødvendig, jf. aml. 10-10 andre ledd og 10-11 andre ledd. Spørsmålet blir om arbeidets art gjør natt- og søndagsarbeid nødvendig. Bestemmelsene om natt- og søndagsarbeid er i hovedsak en videreføring og forenkling av tilsvarende bestemmelser i tidligere aml. (1977), og de kriterier som var oppstilt i disse bestemmelsen er nå omfattet av nødvendighetskriteriet i dagens bestemmelser. De gamle bestemmelsene inneholdt en konkret opplisting av unntak fra forbudet mot natt- og søndagsarbeid, deriblant «arbeid i virksomhet for syke- og pleiehjelp». En institusjon som den foreliggende kan antakelig i utgangspunktet ikke anses som en institusjon innenfor «syke- og pleiehjelp». På en annen side var antakelig denne typen omsorgstilbud ikke påtenkt da den gamle loven ble utformet i 1977, og mange av de samme hensyn vedrørende tilsyn, omsorg osv. som lå bak behovet for å tillate natt- og søndagsarbeid innenfor syke- og pleiehjelp vil kunne ligge til grunn for behov for natt- og søndagsarbeid innenfor en institusjon som den foreliggende. Arbeidstilsynet finner derfor at arbeidets art gjør natt- og søndagsarbeid nødvendig. 2. Vedrørende nattevakter Det fremgår av arbeidsplanen at enkelte arbeidstakere går nattevakter, noen av dem inntil fem på rad. Virksomheten har som nevnt ovenfor inngått avtale med tillitsvalgte etter aml. 10-5 andre ledd om gjennomsnittsberegning av alminnelig arbeidstid med inntil 12,5 timer daglig arbeidstid. Nattevaktene er på 10 timer, og ligger dermed innenfor det man timemessig kan avtale etter aml. 10-5 andre ledd. Mot denne bakgrunn går Arbeidstilsynet derfor ikke nærmere inn på nattevaktene som sådan i vurderingen av søknaden. Enkelte arbeidstakere er satt opp med både nattevakter og 13-timersvakter i sin arbeidsplan. I disse tilfellene blir nattevaktene en del av vurderingen, men da som en del av totalvurderingen av om vi kan samtykke til de 13- timersvakter som er satt opp i arbeidsplanen (se nærmere i punkt 3 nedenfor om dette). På generelt grunnlag opplyses det om at medisinsk forskning viser at den som arbeider flere nattskift på rad, ofte får for lite og for dårlig søvn på dagtid mellom nattskiftene. Antallet netter som skal til for å komme tilbake til normal døgnrytme øker med antallet nattskift på rad. Selv om arbeidsbelastningen er mindre og deler av nattskiftet kan være roligere/passivt, må arbeidstakerne ha søvn for å oppnå restitusjon. Videre vil flere nattskift i strekk føre til at arbeidstakerne snur døgnrytmen og tilpasser seg nattrytme. Arbeidstakere som jobber flere netter etter hverandre, blir tvunget biologisk inn i adapsjonsfasen fra dagrytme til nattrytme, og senere tilbake i dagrytme igjen. Slik adapsjon er krevende for helsen. Dette er grunnen til at Arbeidstilsynet ved behandling av søknader om arbeidstidsordninger sjelden gir tillatelse til å jobbe mer enn to til tre netter i
VÅR REFERANSE 4 strekk, før man har en friperiode på tre til åtte dager, fordi nattarbeid ut over dette i utgangspunktet ikke anses som forsvarlig iht. aml. 10-2. Vi gjør videre oppmerksom på at forsvarlighetskravet som kommer til uttrykk i aml. 10-2 første ledd også gjelder for avtalefestede arbeidstidsordninger. Arbeidstilsynet har tilsynsmyndighet, jf. aml. 18-1, og kan ved et eventuelt tilsyn ta stilling til om lovens krav til forsvarlighet mv. er overholdt. 3. Nærmere om omsøkt ordning Aml. 10-5 tredje ledd oppstiller et krav om at samlet gjennomsnittlig arbeidstid i løpet av en periode på åtte uker ikke overstiger 48 timer, og at alminnelig arbeidstid i løpet av en periode på høyst 26 uker ikke overstiger det som følger av 10-4. Normalt er alminnelig arbeidstid i lovens forstand inntil ni timer per dag og inntil 40 timer per uke, jf. 10-4 første ledd. Gjennomsnittlig arbeidstid i løpet av åtte og 26 uker er som nevnt ovenfor opplyst til å være 35,5 timer. Grensene for gjennomsnittsberegning i 10-5 tredje ledd, jf. 10-4 er dermed overholdt. Spørsmålet i det følgende blir om arbeidstidsordningen er helse-, velferds- og sikkerhetsmessig forsvarlig iht. 10-5 tredje ledd, jf. 10-2 første ledd. Det fremgår av søknadsmateriellet at arbeidstakerne som går 13-timersvaktene ønsker å gå disse vaktene, og at ordningen gir velferdsmessige fordeler i form av flere frihelger. Velferdsmessige goder kan ha stor betydning for enkelte arbeidstakere, og er forhold som kan tillegges betydning i Arbeidstilsynets vurdering. Velferdsmessige goder er umiddelbare konsekvenser av en arbeidstidsordning. Det er imidlertid ikke bare de umiddelbare virkninger av en arbeidstidsordning som skal tillegges vekt, men også langsiktige virkninger. En arbeidstidsordnings betydning for arbeidstakernes helse kan gi seg utslag over tid. Velferdsmessige hensyn må således veies mot hensynet til at ordningen skal være helse- og sikkerhetsmessig forsvarlig, og Arbeidstilsynet kan etter en konkret vurdering komme til at en arbeidstidsordning ikke er forsvarlig selv om den gir velferdsmessige gevinster og eventuelt er ønsket av de ansatte. Lengste daglige skiftlengde er 13 timer. Vi forstår tilleggsopplysningene slik at brukerne står til arbeidsgivers disposisjon i pausene, og lengste alminnelige daglige arbeidstid er dermed 13 timer, jf. aml. 10-1 første ledd. Nyere studier viser at risikoen for innsovningsvansker og for lite søvn er fordoblet ved en arbeidstid på mer enn 55 timer per uke versus 35 40 timer per uke, og risikoen øker ved gjentatte lange skift. Dette må ses i sammenheng med at arbeidsmedisinsk forskning viser at risikoen for feilhandlinger øker med lengden av skiftet. Risikoen øker mye raskere enn skiftlengden, og dette er antakelig en trøtthetseffekt. Arbeidstid over åtte timer gir en økt risiko for ulykker på rundt 50 %, og over 12 timer på rundt 100 %, med en kumulativ effekt utover i arbeidstiden (Kilde: Stami-rapport: Arbeidstid og helse, 2014). Videre tyder forskning på at lange arbeidsøkter og skift- og nattarbeid også øker risikoen for hjerte- og karsykdom og diabetes.
VÅR REFERANSE 5 Som et generelt utgangspunkt gir Arbeidstilsynet, på bakgrunn av ovennevnte forhold, normalt ikke samtykke til vakter på over 10-10,5 timer alminnelig arbeidstid ekskludert pauser i løpet av 24 timer eller ca. 60 timer i løpet av sju dager. Enhver arbeidstidsordning vurderes imidlertid konkret, og kan innebære at man avhengig av belastninger, passive perioder, risikoforhold ol. kan tillate både kortere og lengre arbeidstid enn dette avhengig av omstendighetene i hver enkelt sak. Arbeidstilsynet har derfor i særlige tilfeller gitt samtykke til inntil 13 timer daglig arbeidstid. Ved vurderingen av om samtykke skal gis, legges det blant annet vekt på om vaktene forekommer sporadisk, om ordningen er sterkt ønsket av arbeidstakerne, om arbeidet er lite anstrengende, om det har innslag av passiv karakter og om arbeidet innebærer stor grad av egenkontroll. Når det gjelder kravet til at de lange vaktene må forekomme sporadisk har Direktoratet for Arbeidstilsynet i sin klagesaksbehandling uttalt at vakter på opptil 13 timer kun «[bør] godtas som unntak, og ikke som en fast ordning. I henhold til Arbeidstilsynets forvaltningspraksis kan 13-timers vakter i særlige tilfeller godtas når vaktene forekommer sporadisk. Gjennom langvarig praksis er det lagt til grunn at f.eks. to langvakter inntil 13 timer i tilknytning til helg i løpet av en 4-ukers periode vil oppfylle kravet til spredning», jf. vedtak datert 3. juni 2016 (ref.nr. 2016/8615). Tilsvarende kommer til uttrykk i Direktoratets vedtak datert 16. juni 2016 (ref.nr. 2016/10951). De lange vaktene forekommer i denne saken som to slike vakter lørdag og søndag hver sjette helg, og forekommer dermed sporadisk. Slik arbeidsoppgavene er beskrevet fremstår de ikke som fysisk belastende. På bakgrunn av de opplysninger vi har mottatt om til dels utagerende atferd hos enkelte brukere, vurderer vi det imidlertid slik at arbeidshverdagen kan oppleves som krevende i perioder der slik utagering forekommer. Det er videre opplyst at arbeidshverdagen er styrt av enkelte rutiner knyttet til stell og aktiviteter, men at arbeidstakerne ut over dette har relativt stor grad av innflytelse på sin egen arbeidshverdag. Vi oppfatter dette slik at egenkontrollen i hverdagen er forholdsvis god. Det fremgår videre av søknaden at arbeidstakerne som går 13-timersvakter har mulighet til å avvikle «flere lange pauser på dagen». De kan i disse pausene trekke seg tilbake til personalbasen, mens de andre arbeidstakerne som har vakt i boligen da fører tilsyn med brukerne. Vi forstår også søknadsmateriellet slik at arbeidstakerne har mulighet til å forlate arbeidsplassen i korte perioder etter kl. 14:30 for å innta måltider, koble av osv, dersom de ønsker dette. Basert på dette forutsetter vi at arbeidsdagen vil inneholde flere lengre passive perioder, slik at reell aktiv arbeidstid normalt ligger et godt stykke under 13 timer. Dette er forhold som er egnet til å redusere belastningene ved ordningen. To arbeidstakere (Eva Busch og Anitta P. Rasmussen) er satt opp på både nattevakter og 13- timersvakter. Nattevaktenes varighet er 10 timer, og det er i epost mottatt 23. november opplyst at nattevaktene innebærer våkent arbeid. Begge arbeidstakerne arbeider to til tre nattevakter de ukene de også er satt opp på 13-timersvakter, i tillegg til at de er satt opp på en til tre nattevakter uken etter en 13-timershelg (eksempelvis uke 1 og 2 og uke 7 og 8). Et konkret eksempel er turnusplanen for Anitta P. Rasmussen i uke 7 og 8. I uke 7 er hun satt opp på nattevakt fra onsdag kl. 21:30 til torsdag kl. 07:30, ny nattevakt fra torsdag kl. 21:30 til fredag kl. 07:30 og 13- timersvakter fra kl. 08:00 til kl. 21:30 lørdag og søndag. I uke 8 har hun en ny nattevakt som starter mandag kveld, etterfulgt av kveldsvakter onsdag og torsdag, før tre fridager. Både Busch
VÅR REFERANSE 6 og Rasmussen arbeider i tillegg jevnlig mellom tre og fem nattevakter på rad i de øvrige deler av arbeidsplanens varighet på 12 uker. På bakgrunn av det som er sagt ovenfor om helserisikoene ved både nattarbeid og lange arbeidsdager vurderer Arbeidstilsynet det slik at den kombinasjonen av nattevakter og 13- timersvakter som det er lagt opp til for disse to arbeidstakerne ikke kan anses som helsemessig forsvarlig iht. 10-5 tredje ledd, jf. 10-2 første ledd. Dette gjelder særlig ettersom omsøkt ordning er arbeidstakernes faste arbeidstidsordning, der de jevnlig og over lengre tid vil bli utsatt for de helsemessige risikofaktorene ordningen innebærer. Arbeidstilsynet vil på dette grunnlag avslå søknaden for disse to arbeidstakerne. Enkelte arbeidstakere er satt opp på en ny vakt mandagen etter en helg med to 13-timersvakter. Et eksempel er uke 10/11 i arbeidsplanen for Torill Eriksen. Arbeidstilsynet vurderer det slik at det ikke er forsvarlig iht. aml. 10-5 tredje ledd, jf. aml. 10-2 første ledd å gå direkte over i nye arbeidsperioder etter to 13-timersvakter på rad. Det vil derfor bli satt vilkår om at dette rettes opp i arbeidsplanen, jf. vedtakspunktet nedenfor. Basert på ovenstående har Arbeidstilsynet kommet til at ordningen anses helse-, velferds- og sikkerhetsmessig forsvarlig iht. 10-5 tredje ledd, jf. 10-2 første ledd for flertallet av arbeidstakerne, innenfor rammene av vedtakspunktet nedenfor. Vi har i den forbindelse særlig vektlagt at de lange vaktene anses å forekomme sporadisk, at vaktene etter det opplyste inneholder lengre passive perioder og at egenkontrollen er beskrevet som forholdsvis god. For to av arbeidstakerne anses ikke ordningen som helsemessig forsvarlig iht. 10-5 tredje ledd, jf. 10-2 første ledd. Vi har i denne vurderingen særlig lagt vekt på at ordningen for de to aktuelle arbeidstakerne innebærer belastende kombinasjoner av jevnlig nattarbeid og 13- timersvakter som fast arbeidstidsordning. Virksomheten har anmodet om at et eventuelt samtykke blir gitt med to års varighet. Arbeidstilsynet gir normalt ikke samtykker som overstiger et års varighet. Dette fordi forholdene ved en arbeidstidsordning kan endres over tid, og at det derfor etter en viss tid kan oppstå forandringer i belastninger, risikoforhold osv. I denne saken er vår vurdering gjort blant annet på bakgrunn av konkrete opplysninger om brukerne, bemanningssituasjon, passive perioder osv. Endringer i disse forhold kan medføre endrede premisser for den vurdering vi har lagt til grunn for vårt vedtak, og mot denne bakgrunn avgrenser vi vårt samtykke til ett år i denne saken. Avslutningsvis knytter Arbeidstilsynet noen kommentarer til følgende forhold: Vi har fått fremlagt en avtale med tillitsvalgte om utvidet overtidsarbeid etter aml. 10-6 femte ledd, der det er avtalt inntil 15 timer overtidsarbeid i løpet av syv dager og inntil 40 timer i fire sammenhengende uker. Vi har ikke mottatt nærmere opplysninger om faktisk overtidsuttak, estimert overtidsbelastning fremover i tid osv. for omsøkte arbeidstakere. Premisser for vår vurdering har vært fremlagt arbeidsplan og øvrig innsendt søknadsmateriell. Vi gjør derfor oppmerksom på at dersom den utvidede overtidsadgangen ovennevnte avtale gir mulighet til medfører at arbeidstidsordningen reelt sett får en annen karakter enn det som fremgår av fremlagt søknadsmateriell, må dette resultere i en ny søknad der disse forhold beskrives nærmere.
VÅR REFERANSE 7 Vedtak Arbeidstilsynet fatter følgende vedtak: Arbeidstilsynet samtykker til omsøkt arbeidstidsordning, med unntak for følgende arbeidstakere hvor søknaden avslås: Eva Busch Anitta P. Rasmussen Arbeidstilsynet kan med hjemmel i aml. 18-6 sjette ledd stille vilkår for samtykket dersom dette anses nødvendig for gjennomføringen av bestemmelsene i loven. Tilsynet setter følgende vilkår: Arbeidstidsordningen skal evalueres i samarbeid med arbeidstakerne og tillitsvalgte. Evalueringen må ta sikte på konkrete og kjente helsekonsekvenser av forlenget arbeidstid, og både positive og negative konsekvenser av ordningen må vurderes. Resultat fra evalueringen skal vedlegges en eventuell ny søknad til Arbeidstilsynet. Arbeidstakerne skal sikres minimum en fridag etter to etterfølgende 13-timersvakter. Samtykker som er gitt gjelder for ansatte ved Omsorgstjenesten Sørøya, avdeling Kveldroveien navngitt i søknaden, med unntak av to arbeidstakere opplistet i vedtakspunktet ovenfor. Samtykket gjelder i perioden fra 24. november 2016 til 24. november 2017. Klageadgang Dere kan klage på dette vedtaket jf. forvaltningsloven 28. Fristen for å klage er tre uker fra dere mottar dette brevet. For nærmere informasjon om klageinstans, fremgangsmåte ved klage og retten til å se sakens dokumenter, se www.arbeidstilsynet.no/klage. Informasjon til tillitsvalgte Tillitsvalgte skal gjøres kjent med vedtak fra Arbeidstilsynet, jf. Arbeidsmiljøloven 18-6 åttende ledd. Vi har sendt en egen kopi av dette brevet til tillitsvalgte. Behov for mer informasjon? Dere finner mer informasjon om Arbeidstilsynet og krav til arbeidsmiljøet på www.arbeidstilsynet.no, eller dere kan kontakte oss på telefon 73 19 97 00. Vennligst oppgi vårt referansenummer 2016/19099 ved eventuell henvendelse. Med hilsen Arbeidstidsenheten
VÅR REFERANSE 8 Christine Due Sivertsen avdelingsleder (sign.) Petter Randa Bøe Rådgiver (sign.) Dette brevet er godkjent elektronisk i Arbeidstilsynet og har derfor ingen signatur. Kopi til: Tromsø kommune Omsorgstjenesten Sørøya v/tillitsvalgte Jorunn Mortensen Elvestrandvegen 29 9020 TROMSDALEN