23. januar 2006 Vedlegg METODISK TILNÆRMING PÅ MILJØ OG KULTURMINNER Undertemaene naturmiljø, kulturmiljø og landskap danner grunnlaget for det felles temaet miljø og kulturminner som DN og RA har fått ansvaret for i den tematiske konfliktvurderingen. Tematisk inndeling i kulturmiljø, naturmiljø og landskap og sammenslåingen av disse til et felles tema er gitt i oppdraget til direktoratene. Nedenfor beskrives den metodiske tilnærmingen som har vært lagt til grunn i arbeidet. Rammene for oppdraget har ikke gitt rom for å utvikle noen ny metodikk. Bred forvaltningskompetanse og faglig skjønn har vært nødvendige og viktige elementer innenfor den metodiske tilnærmingen. Det er viktig å understreke at tematisk konfliktvurdering ikke er ment å være en etterprøving eller evaluering av utførte konsekvensutredninger. Tematisk konfliktvurdering er en overordnet vurdering på et overordnet nivå, og er ikke ment som en erstatning eller et alternativ til KU. Hensikten med tematisk konfliktvurdering har vært å vurdere konfliktnivå og rangere de planlagte vindkraftprosjektene i forhold til hverandre. Metodikken vil derfor nødvendigvis avvike fra standard KU-metodikk, der hensikten er å beskrive konsekvensene av enkelttiltak. DN og RA vil understreke at våre faglige vurderinger og vårt faglige skjønn bygger på: Regional miljøvernforvaltning sine vurderinger, med det faglige skjønn de baserer seg på Data fra egne databaser, bl.a. Naturbase, INON-databasen og Askeladden-kulturminnebasen DNs og RAs egen fagkompetanse Bidrag fra andre fagmiljøer, særlig innen landskapsvurderinger Utførende utrederes vurderinger (kun få saker i denne runden), med det faglige skjønn de baserer seg på Naturmiljø Undertemaet naturmiljø er sammensatt av fire ulike undertema: fugl, naturtype, friluftsliv og INON (inngrepsfrie naturområder). I tillegg er det, for noen få prosjekter, blitt vurdert verdi- og konflikt for temaet økologisk funksjon. Til hjelp i arbeidet med konfliktvurdering på temaet naturmiljø beskrev vi tidlig i prosessen en metodisk tilnærming til verdisetting og konfliktvurdering på alle de fem fagtemaene. Vi har basert oss på indikative kriterier, og har justert verdi- og konfliktvurderingene ut fra faglig skjønn, blant annet i forhold til geografiske forskjeller og generelle og stedsspesifikke kunnskaper om arter og naturtyper. Eksempelvis vil ulike typer rødlistearter indikere en viss verdi. Antallet potensielt berørte individer, hvilken funksjon området har for individene og alternative funksjonsområder, samt kvaliteten på kunnskapsgrunnlaget vil være eksempel på faktorer som vil justere en verdi opp eller ned. En rigid bruk av indikatorer vil være uhensiktsmessig innenfor rammene dette prosjektet har hatt. Disse indikative kriteriene er også benyttet som utgangspunkt for fylkesmennenes miljøvernavdelinger, som fikk i oppdrag å gjøre en konfliktvurdering av sine prosjekter.
Verdivurdering For å vurdere konfliktnivået for et prosjekt har vi tatt utgangspunkt i en vurdering av verdi i det aktuelle området (planområdet og evt influensområdet), da det er denne type data man kan finne i ulike baser, rapporter, oversikter med mer. Verdivurderingen har så langt det har vært mulig vært basert på etablert metodikk (eks. naturtypekartlegging og verdsetting av friluftslivsområder) og formell status for arter og områder (eks. rødliste og vern etter naturvernloven). For alle temaene gjelder at referansen er nasjonale miljømål (se separat vedlegg). Konfliktvurdering presisering av de ulike fagtema Basert på verdivurderingen har vi vurdert konsekvensene av det planlagte tiltaket, om inngrepet er i direkte eller indirekte konflikt med verdiene og i hvilken grad inngrepet er i konflikt med verdiene. I det følgende har vi gjort en beskrivelse av de kriterier og faglige vurderinger vi har lagt til grunn under de enkelte fagtema. I denne runden har kunnskapstilfanget vært jevnt over mangelfullt. Registrerte verdier har i enkelte tilfeller vært presentert i meldingen. I de fleste tilfeller har det imidlertid kun vært antatte verdier eller en konstatering av at man ikke kjenner verdiene. Det viktigste kunnskapstilfanget har vi fått gjennom Naturbase og gjennom informasjon fra Fylkesmennenes miljøvernavdelinger. Naturbase inneholder en stor mengde data, men kun data der man har gjort registreringer. Verken kartlegging av biologisk mangfold eller naturtypekartlegging er nasjonalt dekkende, og det vil være en del huller. Miljøvernavdelingene har foretatt en egen konfliktvurdering, og har der de har funnet det mulig beskrevet verdiene og vurdert konfliktene. I enkelte tilfeller har DN og miljøvernavdelingen vurdert både verdi og konflikt ulikt. Det er ikke noe eget undertema som omfatter verneområder, men det har vært en forutsetning at evt direkte påvirkning på et eksisterende verneområde utløser kategori E, og indirekte påvirkning utløser alt fra E til C-D avhengig av områdetype og måten inngrepet påvirker på. DN og miljøvernavdelingene har knyttet konflikt med vern noe ulikt til fagtemaene enten på naturmiljø eller på landskap. For den endelige karakteren har dette imidlertid ikke hatt noen betydning. Det har ikke vært en automatisk sammenheng mellom verdikategori E og konfliktkategori E, verdikategori D og konfliktkategori D osv. Vi har gjort en vurdering av den reelle (eller antatte, siden kunnskapen om sammenhenger er mangelfull) konflikten prosjektet vil innebære i forhold til de antatte verdiene. Vindturbiner vil i ulik grad være forenlig/uforenlig med verdiene. Fugl Et av utgangspunktene har vært plassering av arter i Rødlista, herunder også ansvarsarter for Norge som er listet i Rødlista. Kunnskapsgrunnlaget har i denne runden vært mangelfullt. Bestandsstatus i tiltaksområdet, og hvordan området benyttes, har i mange tilfeller ikke vært kjent. Dette sammen med at kunnskapen om hvordan vindkraft i Norge faktisk vil påvirke arter og bestander ikke er dokumentert medfører en betydelig grad av usikkerhet i konfliktvurderingene. Konflikten et prosjekt antas å ha med enkelte rødlistearter vil variere avhengig av geografi/regional utbredelse, antall berørte individer, antall andre berørte rødlistearter, alternative funksjonsområder etc. Det vil alstå være noen grad av faglig skjønn også der rødlistearter blir berørt. Når det gjelder Ramsarområder har vi vurdert det slik at en evt. plassering av vindturbiner innenfor grensene alltid vil føre til plassering i kategori E. Viktige områder for fugl (som ikke nødvendigvis
berører rødlistearter) som ikke blir fanget opp gjennom enten eksisterende/foreslåtte verneområder eller naturtypekartlegginga, har vi tatt med under tema økologisk funksjon. Naturtyper DN-håndbok 13-1999 Kartlegging av naturtyper verdsetting av biologisk mangfold plasserer de ulike naturtypene i kategoriene svært viktig eller viktig. Til hjelp i dette arbeidet har vi også brukt Truete vegetasjonstyper i Norge, rapport botanisk serie NTNU 2001-4 og NINA utredning 029 Kystlynghei på Vestlandet og i Trøndelag. Naturtype og vegetasjon i fare. Både for verdiplasseringen og konfliktvurderingen har vi brukt noen grad av skjønn i forhold til lokal/regional/nasjonal utbredelse og i hvilken grad naturtypen faktisk blir påvirket. Eksempelvis vil noen naturtyper opprettholde sin funksjon selv om enkelte vindturbiner plasseres i terrenget, mens turbiner og veier plassert i andre naturtyper kan føre til drenering og uttørking og helt eller delvis tap av lokaliteten. For enkelte naturtyper kan avbøtende tiltak i form av lokal tilpasning bidra til redusert konfliktnivå. Økologisk funksjon Dette gjelder områder som har en viktig økologisk funksjon som ikke blir fanget opp av kategorien fugl eller naturtype : viktige områder for fugl utenom Rødlista (hekking, rasting, myting, trekk osv) og leveområder for pattedyr på Rødlista. Dette fagtemaet har for de fleste prosjekters vedkommende ikke blitt tatt i bruk av DN, og der vi har brukt det har faglig skjønn vært retningsgivende for plasseringen. Friluftsliv Kriteriene for verdivurdering er hentet fra DN-Håndbok 25 2004 Kartlegging og verdsetting av friluftslivsområder. Denne metodikken er relativt ny, og få kommuner har ennå verdsatt sine friluftslivsområder etter denne. Metodikken presentert i håndboken har likevel vært viktig for å plassere aktuelle friluftslivsområder knyttet til vindkraftprosjektene i en verdikategori. I henhold til denne metodikken er verdi ikke nødvendigvis knyttet opp til antall brukere/nærhet til større befolkningskonsentrasjon og lignende. Derfor vil områder med spesielt viktig funksjon for friluftslivet kunne få høy verdi uavhengig av faktisk bruk i dag. På den annen side trenger ikke inngrep i mye brukte områder utløse stor konflikt dersom det finnes alternative områder med tilsvarende kvaliteter i nærheten. I mange tilfeller vil de største konfliktene på friluftslivssiden være knyttet til indirekte konflikter i form av redusert opplevelsesverdi fra omkringliggende områder. I enkelte tilfeller kan dette derfor slå ut med høy konflikt på friluftsliv (influensområder med stor verdi for friluftsliv) selv om selve planområdet ikke har høy verdi for friluftsliv. Urørthet INON-verktøyet gir en absolutt avgrensing av områder ut fra avstand til bestemte typer større tekniske inngrep. Området er ikke nødvendigvis helt fritt for tekniske inngrep, men INON er det best tilgjengelige verktøyet vi har. For å vurdere verdien av ulike INON-områder har vi sett på den regionale fordelingen av de ulike områdetypene (sone 1 og 2, samt villmarksområde). Det siste villmarksområdet i en region vil ofte være av større betydning enn om en bit tas av et villmarksområde i en region som har mye. Spesielt langs kysten er det lite igjen av INON-områder, slik at de ofte vil ha større verdi her enn i innlandet. Størrelse vil også være av betydning i verdivurderingen. Større sammenhengende INON-områder fra fjord til fjell har vært vurdert som av svært stor verdi, og en punktering av et slik område vil kunne føre til at INON som fagtema slår direkte ut på den endelige karakteren på naturmiljø. I hovedsak har INON imidlertid vært brukt som støtte til de øvrige fagtema.
Kulturmiljø Tema kulturminner og kulturmiljø tar utgangspunkt i Riksantikvarens samlete forvaltningsansvar for kulturminner og kulturmiljøer og omfatter alle typer kulturminner fra de eldste tider til i dag. Verdivurderinger Til grunn for verdi- og konfliktvurderingene ligger de overordnete begrunnelsene om å ta vare på kulturminner og kulturmiljøer som kilder til kunnskap, grunnlag for opplevelse og som bruksressurser. Delverdier eller kriterier er knyttet til: Representativitet. Et overordna kriterium i forhold til å sikre et representativt utvalg på landsbasis og for å sammenligne ulike objekter og miljøer som forteller samme historie, for å finne ut hvilket som best representerer liknende verdier. Sammenheng og miljø. Når kulturminner forekommer slik at de viser sammenhenger gir det mer kunnskap og opplevelse enn et enkelt element. Identitet og symbol. Kulturminner som knyttes til konkrete hendelse, personer eller til en tradisjon om bruken av området. Autentisitet, arkitektonisk og kunstnerisk kvalitet, og verdi som bruksressurs er i tillegg generelt viktige kriterier Kriteriene er presentert i Riksantikvarens publikasjon: Alle tiders kulturminner. Områder som det planlegges vindkraftanlegg i, er oftest områder med liten eller ingen bebyggelse, gjerne typiske utmarksområder. Men planområdene kan ha likevel ha spor etter nyere tids kulturminner knyttet til utmarksbruk, ferdsel og også tidligere bosetting. I influensområde vil det være en stor variasjon av alle typer kulturminer og kulturmiljø. Det er imidlertid oftest automatisk fredete kulturminner som dominerer i planområdene i slike landskaper. På meldingsstadiet, vil det i de aller fleste tilfeller ikke være gjennomført registreringer etter kulturminnelovens 9. Vurderingen av verdi og mulig konflikt må basere seg på en vurdering av om det er et høyt potensial for funn av automatisk fredete kulturminner. Slike vurderinger gjøres med utgangspunkt i opplysninger om kjente kulturminner, vurderinger av lokaliseringsfaktorer som landskapsdata, naturdata og kulturhistoriske data. Konfliktvurdering Konfliktkategoriseringen er basert på vurdering av direkte inngrep i og nærhet til kulturminner og av fjernvirkning. En vurderer direkte inngrep i kulturminner innenfor planområdet, og inngrep som bryter og stykker opp sammenhenger mellom kulturminner/kulturmiljøer. Plassering av vindmøller i nærheten av kulturminner må vurderes i forhold til opplevelsen av disse og mulighet for skade. Konfliktvurderingen må omfatte både møller og andre nødvendige anlegg under og over bakken. Den visuelle virkningen av vindkraftanlegget på kulturmiljøer og viktige kulturminner i plan- og influensområdet vurderes i forhold til forekomstens opplevelsesverdi, - hvordan påvirker vindmøller som er synlig fra et verdifullt kulturminne, opplevelsen av dette sett fra kulturminnet og hvordan en opplever tiltaket og kulturminnet sett i sammenheng fra et ståsted utenfor. Slike endelige vurderinger må baseres på visualiseringer og analyser av slike. Konfliktvurderingen på meldingstadiet må justeres i neste runde i forhold til hva som faktisk finnes av kulturminner i planområdet, hvilken verdi disse har, og om de er av en slik karakter at der kan være muligheter for å redusere konflikten ved å tilpasse planen til funnene.
Konfliktvurderinger av store tiltak er omtalt i Riksantikvarens veileder: Kulturminne og kulturmiljø i konsekvensutgreiingar. Riksantikvarens rapport nr 31. Landskap Landskapstemaet er et felles tema for de to direktoratene. Landskap som et fellestema i en slik konkret prioritering av områder i en større arealplansammenheng er nytt for direktoratene. Vurderingene baserer seg på faglig skjønn. Til støtte for direktoratenes metodiske vurderinger har vi også trukket inn eksterne fagmiljøer som arbeider med landskap fra ulike faglige ståsteder. Vurderingene vil forholde seg til nasjonale miljømål for landskap som er gitt i St.meld.nr. 21(2004-2005) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand Vurderingen tar utgangspunkt i et landskapsbegrep som omfatter både naturgitte og menneskeskapte faktorer og vektlegger samspillet mellom disse. Dette er i tråd med definisjonen i den europeiske landskapskonvensjonen. Landskap betyr et område, slik folk oppfatter det, hvis særpreg er et resultat av påvirkning fra og samspillet mellom naturlige og/ eller menneskelige faktorer. Den lokale forankringen, vektleggingen av brukerens oppfatning av sitt landskap som betones i første del av definisjonen, fanges i liten grad opp i direktoratenes vurderinger. Dette følger av vår rolle generelt og av oppdraget knyttet til tematiske konfliktvurderinger. For det lokale syn på landskapet vises til høringer m.m. Landskapsbeskrivelse og verdivurdering I den kortfattede beskrivelsen av landskapet i vurderingsskjemaene, refereres hvilken landskapsregion området inngår i, basert på NIJOS sin landskapsregioninndeling for Norge ( www.nijos.no/landskap). Opplysningen er tatt med som en referanse og inneholder i seg selv ingen verdivurdering. Landskapsbegrepet omfatter alle typer landskap fra høgfjell, kyst, utmark, jordbrukslandskap og til storbyens sentrum. I arbeidet med vindkraft er det kystlandskap med lite eller ingen bebyggelse, utmarksområder og til dels jordbrukslandskap som dominerer. Vurderingene nedenfor reflekterer dette. Vurderingene omfatter natur- og kulturhistoriske prosesser som er av en slik karakter at de preger et landskap. De landformende prosessene er viktige. Den visuelle dimensjonen er viktig. Landskapstemaet skiller seg fra de to tilgrensende temaene naturmiljø og kulturmiljø ved et mer overordnet og helhetlig perspektiv, der influensområdet mht virkninger også er mye større. Innenfor de helhetlige landskapsverdiene kan vi i forhold til den tematiske konfliktvurderingen trekke fram følgende delverdier som er vektlagt: Naturverdier: er knyttet til landskapsformene og landskapet sett ut fra geomorfologi, biologi og friluftsliv. Indikatorer for landskap med stor verdi vil eksempelvis være verneområder med landskap som del av verneformålet, kulturlandskap registrert i Nasjonal registrering og viktige friluftslivsområder med store opplevelsesverdier. Et landskap som er lite preget av større tekniske inngrep, vil i denne sammenheng øke verdien.
Kulturhistoriske verdier: Områder der menneskets påvirkning på landskapet gjennom lang tid er til stede og synlig. Spor etter lang tids bruk av området eller stort mangfold i kulturspor og områder som klart viser sammenhenger mellom kulturspor og naturgrunnlaget. Det kan være større områder som er knyttet til viktige historiske hendelser. Graden og karakteren av moderne inngrep og hvilket preg disse har, vil ha betydning for verdien. Symbolverdi. Noen områder har en klar posisjon i folks bevissthet som spesielle områder. Symbolbetydningen kan være knyttet til landformer og plassering, til værforhold og til historiske hendelser m.m. Noen slike landskaper vil vekke gjenkjennelse hos de fleste som bor i Norge som noe spesielt. Det vil i tillegg være områder som har symbolverdi for mennesker i en landsdel, lokalt og for bestemte etniske og sosiale grupper. De siste fanges i liten grad opp i våre vurderinger. Landskapsbildet: Den visuelle dimensjonen står sentralt i opplevelsen og forståelsen av det totale landskapsbildet. Den visuelle opplevelsen av vindmøller i forhold til ulike typer landskapsrom, relieff og avstand er sentrale i konfliktvurderingen. I noen områder vil hovedfokus være naturverdiene, i andre de kulturhistoriske, men ofte vil det nettopp være helheten av naturgitte og menneskeskapte verdier som gir landskapet dets karakter og verdi. Konfliktvurderinger av meldte anlegg Grunnlaget for å gjøre konfliktvurderinger på meldingsstadiet er: eksisterende kunnskap og med basis i den antatte verdier i plan- og influensområdet. Opplysninger om planområdet, størrelse på planområdet, størrelse på anlegget (antall møller og møllestørrelse). Verdivurderinger ligger alltid til grunn for konfliktkategorisering, men kunnskapsgrunnlaget på meldingsstadiet gjør at konfliktvurderingen må bli lite konkret og i hovedsak være en slutning fra verdivurdering til (en foreløpig) konfliktvurdering. Vi har også på meldingsstadiet noen momenter for å vurdere landskapets sårbarhet overfor vindkraftanlegg. F. eks vil et område som er lite berørt av moderne storskala inngrep, oppfattes som mer sårbart for store vindkraftanlegg, mens det kan være lettere å innpasse et slikt anlegg der det fins andre moderne anlegg. Utfra kartet er det mulig å vurdere hvor eksponert plasseringen av planområdet er. I et influensområde med store landskapsverdier gir stor synlighet økt konflikt. Konflikter med landskapsverdier vil i tillegg til fjernvirkning, også kunne være direkte konflikter dersom vindmøllene med sine fundamenter og infrastruktur plasseres inn i verdifulle landskap og slik endrer deres karakter.