Kommunereform og mulige demokratiske utfordringer

Kommunereform og mulige demokratiske utfordringer KS Samplan rådmenn Sola 13 januar 2016 Morten Øgård Professor Institutt for statsvitenskap og ledelsesfag Universitetet i Agder/UC-Berkeley

Disposisjon Refleksjoner rundt størrelse og strukturelle reformer. Hva sier den samfunnsvitenskapelige forskningen? Kultur en underkommunisert variabel i all snakk om strukturelle endringer To sentrale danske referansestudier om den danske kommunereformen økonomi demokrati En gjennomgang av noen interessante funn knyttet til størrelse mer generelt Oppsummering og avslutning

Refleksjoner rundt størrelse endring og strukturelle reformer

En presisering Min tilnærming knyttet til spørsmålet om demokratiske utfordringer knyttet til kommunereform er forvaltningsteoretisk. Dette innebærer at skal en forstå demokratiske implikasjoner av strukturelle reformer så må en opparbeide seg kunnskap om hva: Størrelse har og si for en organisasjons prestasjoner og resultater og ikke minst Fenomenet endring og organisasjoner (muligheter og begrensninger)

Av en eller annen eller grunn synes vi i Norge å ha hengt oss opp i at det innen offentlig sektor må foretas strukturelle reformer: Det være seg om vi snakker om territorielle reformer eller behovet for å bygge store organisasjoner Det er ikke måte på så store organisasjoner vi trenger. Vi kan snakke om at det råder en form for gigantomani: Vi må ha store/mega sykehus, store kommuner, store skoler, store barnehager, store eldreinstitusjoner, store departementer, stor NAV forvaltning, store skattekontor, store politidistrikt osv.

Troen på størrelse som en avgjørende faktor for en organisasjons resultater er m.a.o. stor Svært få stiller spørsmålet hvor denne gigantomanien kommer fra, og i hvilken grad størrelse egentlig er svaret på de utfordringene som kommunene og andre deler av den offentlige forvaltning står overfor Kanskje det er på tide at noen våger å stille spørsmålet: «Does size really matter?» eller «When does size matter?»

Hva sier samfunnsvitenskapelig forskning om størrelse? Økende størrelse fører til sterkere horisontal og vertikal spesialisering. Dvs. flere hierarkiske nivå = økt avstand mellom de styrende og de som blir styrte Økende størrelse fører til økt formalisering. Dvs. regler og rutiner = mindre personlig kontakt til brukere/klienter Økende størrelse fører til økt administrasjon. Dvs. økt makt til det profesjonelle byråkratiet Økende størrelse fører til økt fremmedgjøring. Dvs. økt følelse av avstand og reduserte påvirkningsmuligheter

Alle disse punktene kan oppsummeres med utgangspunkt i Nobelprisvinneren i økonomi Oliver Williamson ved UC- Berkeley Størrelse = byråkrati = økte transaksjonskostnader Dette er et av de mest bekreftede funnen vi har i hele organisasjonsteorien/statsvitenskapen

Hva sier samfunnsvitenskapelig forskning om endring/sammenslåing av organisasjoner? Svært vanskelig og meget krevende å slå sammen/endre organisasjoner gjennom målrettede reformer Nærmere 70% av alle sammenslåinger mislykkes Utfordringene spores veldig ofte tilbake til altfor optimistiske anslag omkring effekter Manglende forståelse av hva sammenslåinger faktisk koster, samt kulturelle utfordringer (vis plansjer kulturkartlegging) Fusjoner/sammenslåinger ofte et resultat mer av individuelle ønsker og makt, enn faktiske behov

For å rette søkelyset mot størrelse vil jeg dra dere med i et lite eksperiment

Det første jeg vil gjøre er å be dere om å tenke gjennom hva som kjennetegner omgivelsene til kommunene i deres region? Omgivelsene er Stabile Dynamiske Homogene Omgivelsene er Heterogene

Neste spørsmål blir: Hvilken organisasjonsform skal en velge gitt de omgivelsene som en står overfor? Omgivelsene er Stabile Dynamiske Homogene Omgivelsene er Heterogene

Hva sier teorien oss? Omgivelsene er Stabile Maskinbyråkrati Dynamiske Profesjonelt byråkrati Homogene Omgivelsene er Heterogene Divisjonalisert/konsern modell Organisk/Adhokrati/- nettverk

«Alle vet at KULTUR SPISER STRUKTUR Til Lunsj» Jonas Gahr Støre Ap-leder DN 18. oktober 2014 Morten Øgård og Linda Hye, Institutt for statsvitenskap og ledelsesfag, Universitetet i Agder 14

Lyngdal kommune som eksempel på en kulturanalyse med tilhørende ledelsesutfordringer - En gjennomlysning fra topp til tå Morten Øgård og Linda Hye, Institutt for statsvitenskap og ledelsesfag, Universitetet i Agder

Et utvalg av kommuner i en region Morten Øgård og Linda Hye, Institutt for statsvitenskap og ledelsesfag, 21

To sentrale referansestudier for å si noe om demokratiske og økonomiske effekter av kommunereformer Lassen D.D. & S. Serritzlev (2011): «Jurisdiction Size and Local Democracy: Evidence on Internal Political Efficiacy from Largescale Municipal Reform». American Political Science Review. Vol.105, No.2 May 2011 Blom-Hansen, J., K. Houlberg, S. Serritzlev (2014): «Size, Democracy, and the Economic Costs of Running the Political System». American Journal of Political Science, Vol. 58, No. 4, October 2014, Pp. 790-803

Begge studiene er banebrytende innenfor feltet kommunereform, demokrati og økonomi. I vår sammenheng blir de virkelig interessante når vi ser dem i forhold til hverandre, og jeg vil illustrere mitt poeng på følgende måte

Hovedfunn I (Demokrati) Lassen D.D. & S. Serritzlev (2011): «Jurisdiction Size and Local Democracy:» «When the size of municipalities increases, internal political efficiacy drops (dvs. innbyggernes innsikt og påvirkningsevne reduseres betydelig)» (s. 255) - Dette er et funn som er blitt bekreftet gang på gang helt fra 1950 tallet og fram til i dag. (Se senest Denters m.fl. 2014)

Hovedfunn II (Økonomi) Blom-Hansen, J., K. Houlberg, S. Serritzlev (2014): «Size, Democracy, and the Economic Costs of Running the Political System»: «Evidence from the Danish municipal reform strongly suggests that the economic costs of running the political system decrease with jurisdiction size»(s. 801) - Dette er et funn som er avkreftet en rekke ganger, men sterkt bekreftet i denne studien (ref tabell under)

Survey studies of Scale Effects in Local Government Blom- Hansen, Houlberg and Serritzlew (2014:793) Ostrom 1972 Surveyed studies on Scale Effects 13 U.S. studies Main conclusion of Survey No association between size and costs Derksen (1988) Boyne (1995) Martins (1995) Bish (2001) Byrnes and Dollery (2002) Unspecified number of Dutch amalgamation studies 17 UK studies Unspecified number of European studies Unspecified numbers of U.S. and Canadian studies 32 UK, U.S., and Australian studies No economic gains from amalgamations Diseconomies of scale (unit costs rise with scale) Mixed results; no conclusive evidence on scale effects 80% of local activity do not posess economies of scale beyond small municipalities Mixed evidence no conclusive evidence on scale effects

De to studiene sett i sammenheng Ut fra de to studiene kan vi stille følgende spørsmål: Er det slik at reduserte administrative kostnader kommer til en pris, og hvilken? Svaret på dette spørsmålet gir Blom-Hansen mfl. (s.801) langt på vei selv når de hevder at : «Our findings show that costs of running the system may be reduced by increasing jurisdiction size. But increasing jurisdiction size may also have costs. Welfare gains may be sacrified because reducing the number of municipalities makes it more difficult to tailor public services to local preferences and offers citizens fewer tax-service packages to choose from when they decide where to live. Democracy may also suffer. Another analysis of the «danish quasiexperiment shows that citizens internal political efficiacy has dropped by nearly two points on a 10-point scale as a result of the municipal amalgamation (Lassen and Seritzlew 2011)»

Hva kan vi så trekke ut av dette? De danske forskerne viser at kommunesammenslåinger kan gi en administrativ besparelse på ca 10% av samlede toppadministrative utgifter (som i følge Blom-Hansen m.fl. utgjør i underkant av 1% av kommunenes samlede utgifter). Men denne besparelsen har en pris knyttet til: Mulighet for redusert service for brukerne og Reduserte muligheter for demokratisk deltakelse og påvirkning for den enkelte innbygger

Det store spørsmålet blir Er en 10% besparelse på toppadministrative utgifter verdt prisen knyttet til betydelig redusert innsikt og påvirkningsevne for den enkelte innbygger?

Er vi villig til å betale den prisen? Dette er et politisk spørsmål, og ingen forsker, selv ikke en kommunalforsker kan komme opp med et objektivt svar på spørsmålet. Som forskere kan vi informere folkevalgte om de fordeler og ulemper som hefter ved det ene eller andre valget Til syvende og sist er det dere gjennom deres folkevalgte som må fatte den endelige avgjørelsen

Eksempler på studier som tar opp problemstillinger rundt størrelse

Sverige/Storbritannia Skal en virkelig forstå hva kommunesammenslåing innebærer bør en se nærmere på Sverige og Storbritannia Begge landene foretok for 40 år siden en storstilt kommunesammenslåing Målet var å bygge mer robuste organisasjoner som kunne iverksette storstilte velferdsreformer Man bygde store kommuner, men de utviklet seg til enorme fagbyråkratier, som politisk og administrativt har vist seg vanskelige å styre For å bøte på denne rigiditeten innførte man markedsprinsipper som konkurranseutsetting og privatisering Dette igjen skapte nye problemer som institusjonell egoisme og manglende koordinering, åpenhet og innsyn Løsningen har vært å utvikle et nytt kontrollbyråkrati. Ref Sverige der man har fått over 43 000 årsverk av kontrollbyråkrater i løpet av det siste tiåret

Små organisasjoner/kommuner har lavere sykefravær enn store (KS 12.09.2014) «Det politiske systemet i store kommuner har flere utgifter per pr representant enn for små kommuner Økt kommunestørrelse fører til økt maktkonsentrasjon» An Sherin Johansen 2014 (s. 63-64)

Gigantsykehus hverken billigere eller bedre Så langt er det få positive effekter å spore De påståtte positive virkningene er ikke dokumentert. Det er ikke grunnlag for å hevde at gigantsykehus og store helseforetak er riktig medisin Større sykehus = bedre kvalitet Hovedfunn er at fusjon ikke har noen positive effekter på hverken kostnadseffektiviteten eller kvaliteten Hovedforklaringen er at gigantsykehus fører til manglende konkurranse om pasientene og dermed økte transaksjonskostnader NHH Professor Kurt R. Brekke (2014)

Stordriftsulemper (Riise Groven 2014) Landets 25% minste kommuner (107 stk) står for om lag 4% av kommunesektorens samlede utgifter Om lag 14,8 milliarder av totalt 342 milliarder kroner Landets 25% største kommuner står for om lag 72% av kommunesektorens samlede utgifter dvs. 247 milliarder kroner av 342 milliarder totalt Spørsmålet blir hvor har man det største effektiviseringspotensialet målt i kroner?

Stordriftsulemper Stordriftsulemper begynner å gjøre seg gjeldende allerede på ca 15 000 innbyggere Stordriftsulemper begynner virkelig å gjøre seg bemerket ved ca 55 000 innbyggere

Om man øker produktiviteten tilsvarende 10% i hver av landets 25% minste kommuner, vil dette utgjøre 1,5 milliarder kroner. Om man i de 25% største kommunene til sammenlikning kunne øke produktiviteten tilsvarende bare 2% i hver kommune, ville dette utgjøre 4,9 milliarder kroner

Størrelse og demokrati (Denters m.fl. 2014) Det er ikke slik at økt størrelse på kommunene fører til et bedre lokaldemokrati. Det motsatte synes heller å være korrekt, at innbyggerne i mindre kommuner er mer tilfreds med lokaldemokratiets virkemåte enn hva som er tilfelle for de store kommunene.

Pedagogtetthet/kravet Det er ikke sammenheng mellom størrelse og pedagogtetthet i barnehager og skole. De små kommunene er bedre stilt enn de store. Verstingene finner man blant de største kommunene

Barnevern Ikke belegg for å si at barnevern i mindre kommuner er dårligere enn i de større Store enheter skaper nye utfordringer Små kommuner bygger bærekraftige enheter gjennom samarbeidsløsninger Nordlandsforskning 2015

Funksjonhemmede Økte forskjeller mellom kommunene. Har skapt økt sentralisering av tilbud Økt avstand mellom brukere og tjenesteprodusent Antall klager fra brukere har eksplodert Reduserte bevilgninger til tjenesteområdet Dansk Handicap Forbund

NAV evaluering Størrelse som forklaringsvariabel på manglende måloppnåelse kommer også klart fram i studier av den nye NAV-forvaltningen der bl.a. Fevang, Markussen og Røed (2014) viser at kjennetegn ved kontorstørrelse har en signifikant negativ effekt på overgang til jobb for klientene i store kontorer, mens det går bedre i de små kontorene både på kort og lang sikt. Dette er i følge forskerne i henhold til studier av prosessevalueringen til Andreassen og Reichborn- Kjennerud (2009), som fant at store kontor hadde større omstillingsproblemer enn små

Nærings- og samfunnsutvikling I en fersk rapport fra NORUT okt. 2015 («Brikker som mangler Kunnskap om næringsrettet samfunnsutvikling og kommunestørrelse») blir det trukket følgende konklusjon: «Ingen forskjeller mellom små og store kommuner knyttet til hvordan kommunene jobber med nærings- og samfunnsutvikling» «Kunnskapsgrunnlaget på feltet er meget mangelfullt»

Så betyr størrelse egentlig noe for en organisasjons resultat? Er det slik at større kommuner vil føre til bedre:» Demokrati» Service» Robusthet» Kostnadseffektivitet»Neppe Takk for oppmerksomheten