Styringsutfordringer og utviklingstrekk - jakten på den nye kommunen: fra Public Administration - New Public Management - New Governance.

Transkript

1 Styringsutfordringer og utviklingstrekk - jakten på den nye kommunen: fra Public Administration - New Public Management - New Governance Innledning Samplan Lillehammer 19. september 2014 Professor Morten Øgård Institutt for statsvitenskap og ledelsesfag Universitetet i Agder/UC - Berkeley

2 Disposisjon Innledning: Hvilke utfordringer er det som skal håndteres? Refleksjoner rundt størrelse og strukturelle reformer Hva kjennetegner den «gode» organisasjon? Ser vi konturene av noe nytt når det gjelder kommunal demokrati, organisering og ledelse? Eventuelle implikasjoner for ledelse i kommunale organisasjoner

3 Hvilke utfordringer er det som skal håndteres?

4 Stat kommune relasjonen Internasjonale strømninger - Økonomiske og utfordringer - Legitimitetsmessige Knyttet til det representative Knyttet til innbyggerne: demokratiet: - Økt individualisering - Frafall av politikere - Valgfrihet - Styringsproblemer - Ønske om økt innflytelse 1)Profesjonelt byråkrati - Mindre tillit til lokaldemo 2)Mangel på styringsinfo

5 Hvorfor oppstår styringsutfordringer? Ledelse = motivasjonsprosesser Politikk utforming/ vedtak Iverksetting Service: Brukere Borgere Kommunikasjonsprosesser = læring Det kommunale kretsløp som et utgangspunkt for å si noe om styringsutfordringer og gode organisasjoner

6 Fire strategier som brukes for å håndtere presset mot kommunene 1) Territorielle reformer: Kommunesammenslåing 2) Begrense kommunenes autonomi og oppgaver: Statlig overtakelse av sykehus, NAV osv. 3) Markedstenkning: Konkurranseutsetting, privatisering, benchmarking, valgfrihet osv. 4) Interkommunalt samarbeid: Fra selvstyrte generalister til samarbeidende spesialister i klynger

7 Jeg kunne lagt til at det finnes en femte strategi som på engelsk har gått under navn som: Self government Communitarism Community based democracy Community empowerment

8 Med unntak av den sistnevnte strategien sliter de fire første i forhold til klassiske begreper som: Ethics og Accountability Begrepene er relatert til hverandre og blir ofte brukt om hverandre i og med at begge begrepene relaterer seg til forpliktelse og ansvar. Vi kan definere de to begrepene med referanse til Kearns (1996:10) på følgende måte:

9 Ethics is primarily concerned with the responsibility-personal or organizational for making decisions according to an accepted (or defensible) moral code for distinguishing right from wrong. Accountability, on the other hand, involves the responsibility to answer to higher authority for whom ethical standards (if they are considered at all) may be only one of many performance criteria

10 In its most narrow interpretation, accountability involves answering to a higher authority in the bureaucratic or interorganizational chain of command Accountability, in essence, is the obligation of public and nonprofit organizations to serve a higher authority-the public trust- which is the ultimate source of their mandate, their authority, and their legitimacy

11 Refleksjoner rundt størrelse og strukturelle reformer

12 Av en eller annen eller grunn synes reformmakerne å ha hengt seg opp i at det må eller er høyst nødvendig at det foretas strukturelle reformer i kommune Norge: Det være seg om vi snakker om territorielle reformer eller behovet for å bygge store organisasjoner Det er ikke måte på hvor store organisasjoner vi trenger å bygge. Vi kan snakke om at det råder en form for gigantomani: Vi må ha store/mega sykehus, store kommuner, store skoler, store barnehager, store eldreinstitusjoner, store departementer, stor NAV forvaltning, store skattekontor, store lensmannskontorer/politidistrikt, store universiteter osv.

13 Svært få stiller spørsmålet hvor denne gigantomanien kommer fra, og i hvilken grad størrelse egentlig er svaret på de utfordringene som kommunene står overfor Kanskje det er på tide at noen våger å stille spørsmålet: «Does size matter?» eller «When does size matter?» For å rette søkelyset mot størrelse vil jeg dra dere med i et lite eksperiment

14 Det første jeg vil gjøre er å be dere om å tenke gjennom hva som kjennetegner omgivelsene til kommunene i deres region? Omgivelsene er Stabile Dynamiske Homogene Omgivelsene er Heterogene

15 Neste spørsmål blir: Hvilken organisasjonsform skal en velge gitt de omgivelsene som en står overfor? Omgivelsene er Stabile Dynamiske Homogene Omgivelsene er Heterogene

16 Hva sier teorien oss? Omgivelsene er Stabile Maskinbyråkrati Dynamiske Profesjonelt byråkrati Homogene Omgivelsene er Heterogene Divisjonalisert Organisk/Adhokrati/- nettverk

17 Noen tanker omkring størrelse Størrelse = byråkrati = økte transaksjonskostnader er et av de mest bekreftede funnen vi har i hele organisasjonsteorien/statsvitenskapen Nærmere 70% av alle sammenslåinger mislykkes Utfordringene spores veldig ofte tilbake til altfor optimistiske anslag omkring effekter Manglende forståelse av hva sammenslåinger faktisk koster, samt kulturelle utfordringer Fusjoner/sammenslåinger ofte et resultat mer av individuelle ønsker og makt, enn faktiske behov

18 Refleksjoner rundt størrelse (forts.) Små organisasjoner/kommuner har lavere sykefravær enn store (KS ) «Det politiske systemet i store kommuner har flere utgifter per pr representant enn for små kommuner Økt kommunestørrelse fører til økt maktkonsentrasjon» An Sherin Johansen 2014 (s ) «The lesson for other states confronting the wave of hospital mergers is to look much more carefully at possible consequences than Massachusetts did 20 years ago. Mergers are hard to undo after the fact» (New York Times Monday, july 7, 2014)

19 Gigantsykehus hverken billigere eller bedre Ressurskrevende fusjoner i sykehussektoren hviler på et ønske om bedre og billigere sykehus, men når de positive virkningene ikke kan dokumenteres er det på høy tid å dempe fusjonsiveren NHH Professor Kurt R. Brekke

20 Så langt er det få positive effekter å spore De påståtte positive virkningene er ikke dokumentert. Det er ikke grunnlag for å hevde at gigantsykehus og store helseforetak er riktig medisin Større sykehus = bedre kvalitet Hovedfunn er at fusjon ikke har noen positive effekter på hverken kostnadseffektiviteten eller kvaliteten Hovedforklaringen er at gigantsykehus fører til manglende konkurranse om pasientene og dermed økte transaksjonskostnader

21 Fusjon Oslo universitetssykehus Skulle i følge beregningene i forkant gi en besparelse på ca 900 millioner kroner i året. Før årsskiftet 2013/2014 lå OUS an til et totalt underskudd på 300 millioner kroner Likevel kjøper man retorikken rundt fusjonstankegangen om høyere effektivitet, stordriftsfordeler og bedre kvalitet på pasientbehandling Alle er enige om nettopp dette, men hvor er bevisene?

22 «Hvis en fusjon innebærer at hele eller deler av sykehuset må legges ned, og du ikke kan dokumentere høyere kvalitet eller bedre kostnadseffektivitet, kan lang reisevei være det eneste du sitter igjen med» Så langt ser sykehusfusjonering ut som rene tapsprosjekter Professor Kurt R. Brekke (NHH)

23 Stordriftsulemper Landets 25% minste kommuner (107 stk) står for om lag 4% av kommunesektorens samlede utgifter Om lag 14,8 milliarder av totalt 342 milliarder kroner Landets 25% største kommuner står for om lag 72% av kommunesektorens samlede utgifter dvs. 247 milliarder kroner av 342 milliarder totalt Spørsmålet blir hvor har man det største effektiviseringspotensialet målt i kroner?

24 Om man øker produktiviteten tilsvarende 10% i hver av landets 25% minste kommuner, vil dette utgjøre 1,5 milliarder kroner. Om man i de 25% største kommunene til sammenlikning kunne øke produktiviteten tilsvarende bare 2% i hver kommune, ville dette utgjøre 4,9 milliarder kroner

25 Stordriftsulemper Stordriftsulemper begynner å gjøre seg gjeldende allerede på ca innbyggere Stordriftsulemper begynner virkelig å gjøre seg bemerket ved ca innbyggere

26 Hva kjennetegner den gode organisasjon? Leverer varene (effektiv/styrbar både politisk og administrativt) Har et kontinuerlig fokus på åpenhet, innsyn og deltakelse i sentrale prosesser (demokrati) Tar vare på og videreutvikler de ansatte og folkevalgte (kunnskapsforvaltning) Ligger i forkant og hele tiden klarer å drive fram nye innovasjoner (både når det gjelder demokrati, ledelse brukerorientering, struktur og organisasjonskultur, samarbeid, styring osv.) Nettverksorientert (internt/eksternt) Evne til å mobilisere samfunnets totale ressurser med tanke på utvikling og krisehåndtering

27 La oss så gå litt mer i dybden på disse elementene og vise hva litteraturen trekker fram som vesentlige aspekter med tanke på å bygge organisasjoner som kan virke i det offentliges tjeneste

28 Leverer varene (effektiv/styrbar både politisk og administrativt) Lager styrings- og organisasjonsstrukturer som er fleksible, effektive og ikke minst åpner opp for kreativitet Skaper RE-ledere som tar ansvar og ønsker å utnytte handlingsrommet Streber etter å skape en brukerorientert organisasjon som sette brukeren i sentrum og ikke systemer og forvaltning Avklarer roller pol/adm Utvikler den politisk- og innbyggerorienterte styringsinformasjonen

29 Tar vare på og videreutvikler de ansatte (kunnskapsforvaltning) Kontinuerlig fokus på HMS: Gå utover rene kvantitative arbeidsmiljøkartlegginger Kjører kurs og opplæring, men vri innsatsen mot opplæring som gir formell kompetanse (studiepoeng) Etablerer strategier og systemer for kunnskapsforvaltning Driver kunnskapsutvikling/etter og videreutdanning sammen med andre (kommuner, private, utdanning, forskning osv.)

30 Ligge i forkant og hele tiden være klar på å drive fram nye innovasjoner Fokuserer på kontinuerlig innovasjon og nytenkning når det gjelder formelle styringsverktøy og organisering (organisatorisk og ledelsessmessig) Stimulerer kreativitet og entreprenørskap med tilhørende kreativitet når det gjelder belønningsstrukturene i organisasjonen Nettverksorientering for å fremme av innovasjon og læring fra omgivelsene Aktiv bruk av benchmarking data, og da særlig med tanke på folkevalgte og innbyggere. Stort trøkk på gevinstrealisering knyttet til IKT investeringer

31 Nettverksorientert (internt/eksternt) Tenker nettverk både internt og eksternt Skaper en kultur for samarbeidsorientering både internt og internt Skaper systemer for nettverksevaluering Fokuserer på netteverksledelse Fokuserer på demokratiske legitimiteten og åpenheten i nettverk

32 Evne til å mobilisere samfunnets totale ressurser med tanke på utvikling og krisehåndtering Utvikler en klar politikk for relasjoner til frivillig sektor? Forholder seg aktivt og bevisst til stiftelser og fond? Har etablert en egen form for opplæring i krisehåndtering? Har en kontiuerlig rulerende plan for krisehåndtering?

33 Sagt på en litt annen måte kunne dette innebære at robuste organisasjoner framstår som å: Holde seg selv på tå hev ved å måle resultater, evaluere programmer/prosjekter og ikke minst skape klare forventninger knyttet til hvilke resultater som skal oppnås. Dyrke selvstyre og fleksibilitet gjennom å desentralisere mest mulig makt og myndighet nedover i systemet, bygge ned barrierer mellom enheter, fremme deltakelse og åpen kommunikasjon Fremme tilpasning gjennom kontinuerlig oppfølging av brukere, investere i nye ideer, stimulere læring og innovasjon, og skape kraftfulle insentivstrukturer for resultatoppnåelse Holde seg orientert gjennom utvikling og bruk av databaser og ny informasjons- og kommunikasjonsteknologi

34 Hva kjennetegnet den moderne 90 talls organisasjonen?

35 Tre hoveddimensjoner i en NPM orientert utviklingspolitikk: - Tro på ledelse - Mer bruk av indirekte styring enn av direkte autoritet - Brukerorientering

36 New Public Management en oversikt over ulike elementer Fokus på økt effektivitet Tro på ledelse som innebærer Ledere blir gitt mulighet til å lede gjennom utstrakt bruk av desentralisering og delegering Profesjonalisering av lederrollen Disiplinering av arbeidsstyrken gjennom produktivitetskrav Ledere ansettes på kontrakt nært knyttet opp til resultatkrav

37 Privatisering/fristilling av kommunal virksomhet Prestasjonsbasert belønningssystem Mer bruk av indirekte kontroll enn av direkte autoritet i form av: Fokus på kvalitet/kvalitetssikring Delegering av ansvar og myndighet Målstyring Vektlegging av markeder og kontrakter Konkurranseeksponering Benchmarking

38 Brukervalg/valgfrihet Rettighetslovgivning Bruker/borger fokusering i form av: Citizen Charter/service forbindelser Voucher Borger/brukerundersøkelser Kommunedels/bydelsutvalg IT demokrati (Cyber democracy) Folkeavstemninger Høringer

39 Langt på vei kan en si at slik flertallet av norske og nordiske kommuner i dag framstår organisatorisk og ledelsesmessig så er de et bilde av den moderne 90- talls organisasjonen: - Stor tro på betydningen av ledelse - Mindre bruk av direkte autoritet enn indirekte styring - Brukerorientering Spørsmålet blir imidlertid om vi blant våre foregangskommuner i dag ser konturene av noe nytt?

40 Ser vi konturene av noe nytt?

41 Utviklingstrekk i styringsoppfatninger i offentlig sektor Fra: Public Administration New Public Management Public/New/Network Governance

42 Hva ligger i New Governance begrepet? Noen definisjoner: the way in which stakeholders interact with each other in order to influence the outcomes of public policies (Boivard og Löfler 2003:6) Government is the institution itself, where governance is a broader concept describing forms of governing which are not necessarily in the hands of formal government (Huges 2003) The notion of governance implies that public policies are no longer made merely by government but through a complex process of interaction among many different parties, including those in government, but also those in business and those in nonprofit organizations. (Denhardt m.fl. 2008:394) Følgende figur er et forsøk på å illustrere ulike retninger innenfor governance litteraturen

43 Nettverksbasert oppgaveløsning/innovasjon Partnerskap (PPP) Kontraktbasert styring Endringsledelse Lederskap gjennom resultatinformasjon Public/New/N etwork/ Governance IKT Refleksivt Lederskap Fra politikk utforming til politikk moderering/tilrettelegging Åpenhet Accountabillity Nytt fokus på å engasjere innbyggerne Fra servicekvalitet til livskvalitet og demokratibokslut

44 Typer av utviklingspolitikk fordelt på land, 1997/ /11 (Mean scores: Scale 0-100) Bruker orientering Markeds orientering Samfunns/borger orientering Åpenhet/innsyn/ informasjon Finland Mean Sverige Mean Norge Mean Danmar k Mean Total Mean

45 Governance tenkningens konsekvenser i forhold til kommuner Ikke bare Organisatorisk lederskap Politikk områder og strategi Men i økt utstrekning Nettverk lederskap Politicking : Balansere ulike strategiske interesser Strategisk personalforvaltning Kunnskapsforvaltning Prosessfokus Måling av objektive og subjektive resultater Fokus på autoritet Ikke bare tjenestekvalitet Dagens kommuner må ta hensyn til: Interne og eksterne relasjoner Måling av multidimensjonell resultatoppnåelse Utvikle good local governance (kreative og lærende lokale nettverk) Men også livskvalitet og demokrati (involvering)