3.5.3 KOMMUNESTRUKTUR: EN FØNIKSFUGL I DET

Transkript

1 3.5.3 KOMMUNESTRUKTUR: EN FØNIKSFUGL I DET POLITISK-ADMINISTRATIVE LANDSKAP LAWRENCE E. ROSE Spørsmålet om en hensiktsmessig kommunestruktur er som en føniksfugl i det internasjonale politisk-administrative landskapet. Selv om spørsmålet forsvinner på et tidspunkt, så dukker det opp på nytt med ujevn mellomrom. Situasjonen i Norden er ikke enestående i denne sammenheng. Spørsmålet er, som Dente og Kjellberg bemerket i The Dynamics of Institutional Change (1988), allestedsnærværende og av uomtvistelig relevans. I etterkrigstiden har spørsmålet ved flere anledninger dukket opp og inntatt en framtredende plass på den politiske dagsorden i de aller fleste europeiske land. Og utfallet fra debattene og beslutninger som følger er på ingen måte ensartet; hvor prosessene leder hen er vanskelig å forutsi (jf. bl.a. Baldersheim og Rose 2010b; Martins 1995; Swianiewicz 2010a, 2010b). Forskningen som tar opp spørsmålet om en hensiktsmessig kommunestruktur har en tendens til å vektlegge ulike sider av saken. Enkelte er opptatt av de samfunnsøkonomiske konsekvensene av kommunestrukturen. Hvilke utgifter innebærer forskjellige alternativer? I denne tilnærmingen er kostnadseffektivitet en hoveddrivkraft. Andre er mer opptatt av allokeringseffektivitet det vil si hvordan innbyggernes behov i best mulig grad kan tilgodeses. Kostnader er i denne sammenheng ikke helt uvesentlig, men de er underordnet tanken om å levere offentlige goder og tjenester som i størst mulig grad samsvarer med folkets ønsker og krav. En tredje vinkling vektlegger de lokaldemokratiske implikasjonene kommunestrukturen medfører. Hva betyr alternative kommuneinndelinger for måten lokaldemokrati fungerer på? Som den nyere tids klassiker Size and Democracy skrevet av Robert Dahl og Edward Tufte (1973) tydeliggjør, er de ulike hensynene ikke adskilt fra hverandre i vanntette skott: svaret på spørsmålet beror heller på en avveiing mellom de ulike hensynene. Og i (de offentlige) debattene omkring hva som er de mest hensiktsmessige løsningene er, som Keating (1995) understreker, normative ståsteder ofte like om ikke mer avgjørende enn empiriske betraktninger og kunnskap. I tillegg kan debattørenes samfunnsposisjon prege det som blir sett på som mest relevant for en vurdering av de ulike alternativene. 228

2 HOVEDTREKK I FORSKNINGENS RESULTATER Spørsmålet om en hensiktsmessig kommunestruktur gir med andre ord opphav til mange problemstillinger og innfallsvinkler. Innsatsen det redegjøres for her har vært av komparativ karakter. Det gjelder to hovedprosjekter, begge som er basert på et samarbeid mellom forskere i flere land. I det første har søkelyset vært rettet mot nasjonale beslutningsprosesser knyttet til territorielle reformforslag i 11 europeiske land i de siste årene (jf. Baldersheim og Rose 2010b). Utfallene fra disse prosessene varierer. I en sammenfattende analyse er det foreslått en typologi som fanger opp utfallenes ulike art og hvor utfallene blir sett i sammenheng med tre sentrale forhold: (i) hvordan reformforslagene ble motivert, (ii) hvilken reformstrategi aktørene valgte og (iii) hvilke konfliktlinjer gjorde seg gjeldende (Baldersheim og Rose 2010a). 12 Hovedproblemstillingen i det andre komparative prosjektet er forholdet mellom kommunestørrelse og lokaldemokrati i Europa. Dette prosjektet, som er forankret i det ovennevnte arbeidet til Dahl og Tufte, er et samarbeid blant forskere i fem land Danmark, Nederland, Norge, Storbritannia og Sveits. Prosjektet har foregått over flere år, først med utgangspunkt i eksisterende datakilder og deretter basert på innsamling av nye datasett i fire land ved bruk av en felleslest og en design som er skreddersydd problemstillingen. Prosjektet har munnet ut i flere publikasjoner og konferansebidrag blant anet Denters 2002; Denters and Rose 2008; Frandsen 2002; Goldsmith and Rose 2002, 2006; Ladner 2002; Mouritzen, et al. 2009; Rose 2002 og en sammenfattende forskningsantologi er under avslutning (Denters at al. 2012). Hovedkonklusjonene fra dette arbeid kan oppsummeres under tre punkter: Det finnes en negativ empirisk sammenheng mellom kommunenes innbyggerantall og flere indikatorer for lokaldemokratiske egenskaper. 13 I de tilfellene hvor slike sammenhenger finnes er imidlertid effektene som regel svak (i både relativ og absolutt betydning) og ikke særskilt robuste. Effektene av kommunestørrelse er mest framtredende i de minste kommunene. Argumenter som påstår en positiv sammenheng mellom kommunenes innbyggerantall og lokaldemokratiske egenskaper er uten empirisk hold. Det blir ikke funnet noen slike sammenhenger. Sammenhengene mellom kommunenes innbyggerantall og kvaliteten på lokaldemokrati kan ikke forklares på grunnlag av innbyggernes sosio-demografiske sammensetning. Sammenhengene er med andre ord ikke såkalte compositional effects. 229

3 Disse konklusjonene, som supplerer og til dels står i kontrast til tidligere konklusjoner (jf. Mouritzen 1989; Newton 1982; Oliver 2000, 2001), blir presentert og drøftet på grunnlag av en serie analyser gjennomført med et multinivå analyseopplegg og en kumulativ kausallogikk. UTFORDRINGER FOR FREMTIDIG FORSKNING Begge prosjekter gir grunnlag for videre komparativ forskning. Når det gjelder det første er det grunn til å følge utviklingen i tiden fremover både i de elleve landene som ble omfattet av den opprinnelige analysen, men også i andre europeiske land. Kan den analytiske rammen brukes i andre sammenhenger eller må det tilpasses? Og er resultatene robuste i forhold til nye tidsmessige så vel som geografiske situasjoner? Lignende spørsmål og oppfølgingsmuligheter foreligger i forbindelse med det andre prosjektet. Er resultatene robuste med hensyn til forhold som gjør seg gjeldende over tid og i andre land? En særdeles vesentlig utfordring for å svare på dette spørsmålet blir imidlertid tilgang til ressursene som er nødvendige for å innhente sammenlignbare empiriske opplysninger tilpasset en multinivå forskningsdesign. UTVALGTE PUBLIKASJONER Baldersheim, Harald og Lawrence E. Rose, 2010a, A Comparative Analysis of Territorial Choice in Europe Conclusions. I Baldersheim, Harald og Lawrence E. Rose (red) Territorial Choice: The Politics of Boundaries and Borders. Basingstoke: Palgrave Macmillan. Baldersheim, Harald og Lawrence E. Rose (red), 2010b, Territorial Choice: The Politics of Boundaries and Borders. Basingstoke: Palgrave Macmillan. Denters, Bas, Michael Goldsmith, Andreas Ladner, Poul Erik Mouritzen og Lawrence E. Rose, 2012 (kommer), Size and Local Democracy in Europe. Cheltenham: Edward Elgar Publishing. Denters, Bas og Lawrence E. Rose, 2008, Municipal Size and Local Political Participation: Findings from Switzerland, Norway, Denmark and the Netherlands. Paper presented at the Annual Meeting of the American Political Science Association; Boston, Massachusetts, August. Goldsmith, Michael and Lawrence E. Rose, 2002, Guest editorial: Theme issue on Size and Democracy. Environment and Planning C: Government and Policy, 20(6):

4 Goldsmith, Michael og Lawrence E. Rose, 2006, Local Political Knowledge: Does Municipal Size Make a Difference?, Paper prepared for presentation at the 20 th IPSA World Congress, Fukuoka, Japan, 9-13 July Mouritzen, Poul Erik, Lawrence E. Rose og Bas Denters, 2009, Size and Local Democracy: A Summary of Findings from Switzerland, Norway, Denmark and the Netherlands. Paper presented at the 21th IPSA World Congress, panel 278 Santiago, Chile, July Rose, Lawrence E., 2002, Municipal Size and Local Nonelectoral Participation: Findings from Denmark, The Netherlands and Norway. Environment and Planning C: Government and Policy, 20(6): Rose, Lawrence E., 2005, Territorial and Functional Reforms: Old Wine in New Bottles or a New Vintage? I Herwig Reynaert, Kristof Steyvers, Pascal Delwit og Jean-Benoit Pilet, (red), Revolution or Renovation? Reforming Local Politics in Europe. Brugge: Vanden Broele. 231

5