Konsekvenser av svoveldirektivet

Offentlig ISBN nr. 978-82-93150-63-3 Konsekvenser av svoveldirektivet På oppdrag fra Norsk Industri, NHO, Oslo Havn KF og OMYA Hustadmarmor AS oktober, 2014 THEMA Rapport 2014-38

Om prosjektet Om rapporten Prosjektnummer: MCS-14-08 Rapportnavn: Konsekvenser av svoveldirektivet Prosjektnavn: Oppdragsgiver: Konsekvenser av svoveldirektivet Norsk Industri, Oslo Havn KF, OMYA Hustadmarmor AS Rapportnummer: 2014-38 ISBN-nummer 978-82-93150-63-3 Prosjektleder: Eivind Magnus Tilgjengelighet: Offentlig Prosjektdeltakere: Tore Holm (Carbon Limits), Kaja Fredriksen, Christoffer Noreng Ferdigstilt: Brief summary in English Tougher sulphur regulation of emissions from ships that will enter into force from the 1st of January is likely to have substantial impact on countries with a coastline in the European SECA area. This report analyses the economic consequences of the new sulphur regulation for Norway. The analysis is divided into three parts that are interlinked: The first part gives a static estimate of the total economic cost for the Norwegian economy based on aggregated data for maritime transport. The second part discusses possible and probable adjustments by agents to the new regulation and how the total cost is likely to be distributed among them based on interviews with relevant companies. The third part looks at whether the effects we have identified previously are in line Norwegian authorities goals for business-, environment- and infrastructure policy. We find that the costs imposed on the Norwegian economy will mount to 4-6 billion NOK per year. Consumers and export businesses will be the most affected. It is also likely that the shipping industry will see some reduction in volumes due to increased use of road transport. While Norwegian authorities championed the sulphur regulation itself, the rules are likely to have several side effects that are not in line with policy goals. Page ii

Om Øvre Vollgate 6 0158 Oslo, Norway Foretaksnummer: NO 895 144 932 tilbyr spesialist-kompetanse innenfor markedsanalyse, markedsdesign og strategirådgivning for energi- og kraftbransjen. Ansvarsfraskrivelse: AS (THEMA) tar ikke ansvar for eventuelle utelatelser eller feilinformasjon i denne rapporten. Analysene, funnene og anbefalingene er basert på offentlig tilgjengelig informasjon og kommersielle rapporter. Visse utsagn kan være uttalelser om fremtidige forventninger som er basert på THEMAs gjeldende markedssyn, -modellering og antagelser, og involverer kjente og ukjente risikofaktorer og usikkerhet som kan føre til at faktisk utfall kan avvike vesentlig fra det som er uttrykt eller underforstått i våre uttalelser. THEMA fraskriver seg ethvert ansvar overfor tredjepart. Page iii

INNHOLD Bakgrunnen for prosjektet... 2 Analyseramme... 3 Hovedfunn... 3 Policyimplikasjoner... 5 INNLEDNING OG BAKGRUNN... 6 MAKROANALYSEN- TOTAL KOSTNADEN FOR NÆRINGSLIVET... 9 2.1 Innledning... 9 2.2 Makroanalyse... 9 2.2.1 Metodikk... 9 2.2.2 Resultater... 13 2.2.3 Usikkerhet ved analysen... 14 MIROANALYSEN- TILPASNINGER OG KOSTNADSFORDELING... 16 3.1 Innledning... 16 3.2 Resultatene fra mikroanalysen... 16 3.2.1 Overflytting av godstransport fra sjø til vei er høyst sannsynlig... 16 3.2.2 Svoveldirektivets konsekvenser for rederinæringen... 23 3.2.3 Konsekvenser for vareeksporterende og vareimporterende bedrifter... 24 3.2.4 Konsekvenser på realinntekten til norske forbrukerne... 26 3.2.5 Konsekvenser for havnevirksomheten... 26 3.2.6 Konsekvenser for trailervirksomhet... 27 3.2.7 Konsekvenser for raffinerivirksomheten... 27 POLICY IMPLIKASJONER... 29 4.1 Svoveldirektivets innvirkning på relevante politiske målsetninger... 29 4.2 Virkemiddel som kan motvirke uønskede virkninger... 30 4.2.1 Mulighetsrommet... 30 4.2.2 Tiltak iverksatt i andre land... 31 4.2.3 Innspill til myndighetene... 33 4.3 Oppsummering av vår analyse... 33 REFERANSER... 36

SAMMENDRAG OG KONKLUSJONER Svoveldirektivet, vedtatt av EU i 2012, innebærer at ingen skip som seiler innenfor det europeiske SECA-området 1 kan bruke drivstoff som inneholder mer enn 0,1 prosent svovel fra og med 1. januar 2015. Overgangen til lavsvovlig drivstoff fører til høyere bunkerspriser for store deler av skipsfarten som betjener norske vareeiere. Denne rapporten analyserer økonomiske virkninger for norsk næringsliv og norske forbrukere. Rapporten peker på at det finnes flere tiltak som kan bøte på uønskede økonomiske konsekvenser av svoveldirektivet uten at direktivets positive virkninger for miljø og klima blir berørt på en negativ måte. Rapportens hovedfunn kan oppsummeres til følgende 6 punkter: Norsk næringsliv og norske forbrukere står overfor en samlet kostnadsøkning som følge av svoveldirektivet på i størrelsesorden 4 til 6 milliarder kroner årlig som vil slå inn i norsk økonomi allerede fra 2015. Rundt regnet halvparten av regningen, dvs. 2 til 3 milliarder kroner, vil bli sendt videre til norske forbrukere i form av høyere forbrukerpriser. Den resterende halvparten vil hovedsakelig bli dekket av vareeierne i form av lavere inntjening og verdiskaping. Det er særlig eksportindustrien som blir rammet. En viss reduksjon i verdiskapingen i den norske skipsfartsnæringen og havnevirksomhet kan også påregnes. Svoveldirektivet fører til en vridning av konkurransesituasjonen til fordel for veitransport på bekostning av sjøtransport. Det betyr at myndighetenes mål om å øke sjøtransportens andel av det fremtidige transportvolumet blir vanskeligere å realisere. Ved ulike tilnærminger har vi anslått at mellom 1 og 2 millioner tonn gods på kort sikt vil bli overflyttet fra sjø til vei som følge av svoveldirektivet. Det tilsvarer mellom 95000 og 190000 flere tungtransporter årlig på norske veier enn i dag. Svoveldirektivet stimulerer til, men vil ikke alene medføre utstrakt bruk av skrubbere og LNGbåter. Bakgrunnen for prosjektet EUs svoveldirektiv ble innført for å redusere skipsfartens utslipp av svovel i det europeiske SECAområdet. Internasjonale studier viser at direktivet kan ha ganske store økonomiske konsekvenser ved at transportkostnadene øker både for gods og persontransport til sjøs. Det er dermed grunn til å anta at økte transportkostnader til sjøs også vil påføre norske bedrifter og forbrukere økte kostnader og at et visst transportvolum kanaliseres over fra sjø til vei. Denne studien utreder viktige økonomiske konsekvenser av svoveldirektivet på kort og lang sikt for Norge. Målet har vært å anslå hvilken kostnad svoveldirektivet medfører for norsk økonomi totalt sett og hvordan denne kostnaden vil kunne forplante seg gjennom ulike verdikjeder slik at markedsvirkningene og de samfunnsøkonomiske effektene synliggjøres. Analysen er både basert på aggregerte tall for skipsfart og intervjuer med et utvalg berørte aktører. Den gir et grunnlag for å drøfte avbøtende tiltak for å kompensere uheldige økonomiske implikasjoner av direktivet uten at det går på bekostning av direktivets positive miljøvirkninger. Norsk Industri, Oslo Havn KF, NHO og OMYA Hustadmarmor AS har engasjert THEMA Consulting til å kartlegge svoveldirektivets økonomiske konsekvenser for norsk økonomi. Oppdragsgiverne støtter tiltak mot svovelutslipp, men ønsker at utredningen skal identifisere direktivets utilsiktede virkninger som et grunnlag for en diskusjon av avbøtende tiltak. 1 Det europeiske SECA-området omfatter Østersjøen, store deler av Nordsjøen og den engelske kanalen Page 2

Analyseramme Økte transportkostnader berører norske vareeksporterende og vareimporterende bedrifter og aktører involvert i sjøtransport, herunder havner, rederier og raffinerier, samt norske forbrukere. Vi har utviklet en analyseramme for prosjektet som er gjengitt i figuren nedenfor. Økte drivstoffpriser vil avleire seg i økte fraktrater og/eller lavere inntjening i skipsfartsnæringen. Høyere fraktrater gir høyere transportkostnader for vareeiere som eksporterer og/eller importerer varer. Høyere fraktrater kan også føre til at noe av transportvolumet overføres fra sjø til land. I den grad økte transportkostnader kan veltes over i bedriftenes produktpriser, vil noe av de økte kostnadene bli betalt av norske forbrukere. Hvis ikke, fører økte transportkostnader til lavere verdiskaping og sysselsetting i næringslivet. Samlet sett vil de økte transportkostnadene, som svoveldirektivet fører til, fordele seg mellom den delen av næringslivet som ikke har mulighet til å velte kostnadsøkningen over på kundene, forbrukerne ved at en del varer blir dyrere og en viss reduksjon i skipsfartens og havnevirksomhetens inntjening. Analyseramme Samfunnsøkonomiske virkninger Markedsvirkninger Høyere bunkerspriser, skyldes overgang til MGO og mulig prisoppgang på MGO Lavere inntjening hos befraktere Lavere verdiskaping i skipsfartsnæringen Høyere fraktrater Høyere transportkostnader Høyere priser på ferdigvarer Redusert realinntekt for forbrukerne Lavere marginer i importog eksportbedrifter Lavere verdiskaping i eksport- og importbedrifter Overgang fra sjø til landtransport Økt verdiskaping trailernæringen Redusert verdiskaping i havnene Negative eksterne virkninger for miljø og samferdsel. Hovedfunn Norsk næringsliv blir eksponert for en kostnadsøkning på 4-6 milliarder kroner årlig Makroberegningene i rapporten forutsetter at alle skip som i dag seiler i SECA-området og som er innom norsk grunnlinje samt benytter drivstoff med høyere svovelinnhold enn kravet i svoveldirektivet, går over til å bruke drivstoff med lavere svovelinnhold fra 1. januar 2015. Med en antatt prisforskjell på 270 amerikanske dollar per tonn (1680 norske kroner per tonn) finner vi at norsk næringsliv står overfor en kostnadsøkning på 4-6 milliarder kroner hvert år fra 2015 som følge av dyrere drivstoff. Det er en rekke forbehold knyttet til dette tallet, men resultatet er sammenlignbart med det studier fra andre land kommer fram til. Den internasjonale litteraturen konkluderer gjennomgående med at svoveldirektivet vil få sterke konsekvenser for næringslivet. Page 3

Nøyaktig hvordan en regning på 4-6 milliarder kroner vil bli fordelt mellom ulike aktørgrupper er usikkert, men vårt grove anslag er at rundt regnet halvparten av regningen, dvs. 2-3 milliarder kroner vil bli sendt videre til norske forbrukere i form av høyere priser, mens resten i hovedsak blir betalt av norske eksportbedrifter i form av svekket konkurranse og redusert inntjening og verdiskaping. En viss reduksjon av verdiskapingen i norsk skipsfart og havnevirksomhet kan også påregnes, men den er relativt beskjeden i forhold til de andre to effektene. Sjøfartens konkurranseevne svekkes og vi får en overgang fra sjø til veitransport Det er vanskelig å kvantifisere nøyaktig godsvolumet som blir påvirket som følge av svoveldirektivet. I intervjuene oppga enkelte bedrifter at de kan og vil vurdere økt bruk av veitransport, mens andre er helt låst i dagens logistikkløsning. Selv relativt små endringer i transportmønstre vil kunne få store virkninger for veitransporten i Norge. Basert på resultater i andre studier, gjør vi et regnestykke som illustrerer at en relativ stor godsmengde vil heretter kunne bli flyttet over på norske veier. Usikkerheten i slike beregninger er imidlertid stor. Våre beregninger gir som resultat at mellom 1 og 2 millioner tonn gods kan bli overflyttet til vei, noe som kan bety en økning på mellom 95 000 og 190 000 tungtransporter på norske veier. Økte fraktrater skjermer verdiskapingen i rederinæringen Samtlige fraktselskap intervjuet i denne studien oppga at deres hensikt er å velte høyere drivstoffpriser over på sine kunder i form av tilsvarende økninger i fraktratene. Våre analyser tilsier at de i stor grad vil lykkes med dette. Intervjuene avdekket imidlertid likevel en bekymring for at konkurransen fra veitransport kan føre til volumnedgang fra og med 1. januar 2015. Eksportbedrifter er mer eksponert enn importbedrifter som kan velte kostnaden på forbrukerne Eksportnæringen operer i det internasjonale markedet som er sterkt konkurranseutsatt. I utgangspunktet er dermed deres mulighet til å velte over kostnadsøkninger på kundene små. Det forsterkes av svoveldirektivets konkurransevridende effekt som følge av at utslippskravene er strengere i SECA områdene enn i andre farvann. Intervjuene har avdekket at for mange aktører er sjøtransport den eneste muligheten. Det betyr at økte fraktrater slår rett inn på eksportbedriftenes bunnlinje, noe som også innebærer lavere verdiskaping og i verste fall lavere sysselsetting i industrien. Intervjuene har gitt inntrykk av at importbedriftene er gjennomgående bedre rustet enn eksportbedriftene til å håndtere kostnadsøkningen som svoveldirektivet medfører. De møter konkurranse bare fra andre tilsvarende aktører i det norske markedet. I tillegg er verdikjeden knyttet til importvarer ofte lenger og transportkostnadene utgjør dermed en mindre del av produktprisen. I tillegg oppgav flere importbedrifter at de har mulighet til å begrense kostnadsøkningen ved å skifte fra sjø til veitransport. Havnevirksomheten settes under press Veksten i transportvolumet i Norge har siden finanskrisen hovedsakelig blitt kanalisert til vei. Enkelte havner har opplevd til dels dramatiske fall i volumer. Under intervjuene har det kommet fram at mange forventer at svoveldirektivet vil føre til en ytterligere forverring av sjøtransportens relative konkurranseposisjon på godstransport til og fra Norge. En forventet overgang fra sjø til land gir sannsynligvis lavere kapasitetsutnyttelse i enkelte havner og et svekket inntektsgrunnlag. Hvis lavere inntekter kompenseres med høyere havneavgifter, vil sjøtransportens konkurranseevne bli ytterligere svekket. De havnene som er blitt intervjuet, har påpekt at deres situasjon er avhengig av avveininger og tilpasninger hos andre aktører. Ingen har dermed gjort egne kvantitative vurderinger av hvordan svoveldirektivet vil påvirke deres situasjon. Svoveldirektivet fører trolig til et økende press på å revurdere strategien for havnevirksomheten, både når det gjelder antall havner og den interne organiseringen av havnene. Effektiviteten i havnevirksomheten vil også i økende grad bli satt på agendaen. En diskusjon av strategien for Page 4

havnevirksomheten er allerede en del av utredningsmandatet til Nasjonal transport plan (NTP) 2018-2027. Direktivet alene vil ikke føre til utstrakt bruk av andre typer drivstoff og renseteknikker De aller fleste fraktselskapene intervjuet oppgav overgang til bruk av drivstoff med lavt svovelinnhold som den eneste muligheten på kort sikt. Bruk av alternative drivstoff og renseteknikker oppfattes av de fleste som for kostbare på kort sikt, selv om enkelte gjennom de senere årene har kjøpt LNGbåter eller installert skrubbere. På lengre sikt vil bruken av alternative typer drivstoff og renseteknikker vokse. Det er imidlertid snakk om en økning fra dagens svært beskjedne nivå. Samtlige aktører anser at LNG bare er aktuelt ved flåtefornyelse som kan ligge en del år inn i framtiden. LNG-alternativet er i dag et kostbart alternativ og en større vekst i dette segmentet er avhengig endringer i markedsforhold, utbygging av infrastruktur og eventuelt av statlige incentivordninger. Policyimplikasjoner Svoveldirektivet ble kjempet fram blant annet av norske myndigheter for å redusere skadelige utslipp fra skipsfart. Flere av direktivets konsekvenser avdekket i analysen er imidlertid i strid med norske myndigheters uttalte målsetninger. Det gjelder blant annet målet om å styrke næringslivets konkurranseevne, bedre framkommelighet, reduserte avstandskostnader i samferdselssektoren og en overføring av godstransport mot sjø. Lovteksten i svoveldirektivet muliggjør en rekke kompenserende tiltak. Andre land har i stor grad iverksatt tiltak for teknologiutvikling og da særlig LNG. Fra intervjuene fikk vi inntrykk av et sterkt ønske blant aktørene om like konkurranseforhold; både med hensyn til klima- og miljøreguleringer og eventuelle kompenserende tiltak. Det ligger utenfor dette prosjektets ramme å gjøre en vurdering av om det bør iverksettes tiltak, og i så fall hvilke, for å motvirke uønskede konsekvenser. Nedenfor lister vi imidlertid opp mulige tiltak som norske myndigheter har til sin disposisjon: Investeringsstøtte til ny teknologi. Endringer i brukeravgifter. Tiltak som utvikler og bedrer effektiviteten og infrastrukturen knyttet til havnene. Page 5

INNLEDNING OG BAKGRUNN Det såkalte svoveldirektivet, vedtatt av EU i 2012, trer i kraft fra 1. januar 2015. Direktivet innebærer en betydelig skjerping av utslippskravene norsk sjøfart står overfor. Internasjonale studier viser at direktivet kan få stor betydning, både økonomisk og for miljøet. Mange typer aktører vil trolig bli berørt; både vareeksporterende og vareimporterende bedrifter og aktører involvert i sjøtransport, herunder havner, rederier og raffinerier. Direktivets økonomiske konsekvenser for Norge er imidlertid lite utredet. Norsk Industri, Oslo Havn KF, NHO og OMYA Hustadmarmor AS har engasjert THEMA Consulting til å kartlegge svoveldirektivets økonomiske konsekvenser for norsk økonomi. Oppdragsgiverne støtter tiltak mot svovelutslipp, men ønsker at utredningen skal identifisere direktivets utilsiktede virkninger som et grunnlag for en diskusjon av avbøtende tiltak. Ser man på utslipp per tonnkilometer er sjøtransport et svært miljøvennlig alternativ. Likevel er det også betydelige utslipp fra skipsfart som har skadelige påvirkning på miljø og klima. De negative klima- og miljøvirkningene omfatter utslipp av svoveloksider, nitrogenoksider, karbondioksid og støvpartikler. Utslipp av klima- og miljøgasser fra skipsfart har derfor lenge vært underlagt internasjonale reguleringer. MARPOL, som står for «The International Convention for the Prevention of Pollution from Ships», ble vedtatt av den internasjonale maritime organisasjonen (IMO) allerede i 1973. Kravene er gradvis blitt strammet inn over tid. MARPOL anneks VI ble vedtatt i 1997 og trådde i kraft i 2005. Forskriften innebar blant annet et tak på svovelinnholdet i marint drivstoff på 4,5 prosent. I tillegg kom muligheten til å opprette såkalte Special Emission Control Areas (SECA) som er underlagt enda strengere krav. Østersjøen ble definert som SECA i 2006 etterfulgt av Nordsjøen samt den engelske kanalen i 2007, se figur 1. Innenfor dette området ble svovelinnholdet i drivstoffet begrenset til 1,5 prosent. I 2008 vedtok medlemmene en revisjon av anneks VI som medførte enda strengere krav. Kravene skulle gradvis implementeres fra 2010. Taket på svovelinnholdet i marint drivstoff ble redusert fra 4,5 prosent til 3,5 prosent i 2012 og videre ned til 0,5 prosent i 2020 eller 2025. For SECA-området ble kravet skjerpet ned til 1,0 prosent fra 1. juli 2010 og 0,1 prosent fra 1. januar 2015. Figur 1 SECA-området 2 Kilde: Malmqvist og Alden (2013), Sulphur regulation in the Baltic Sea- Scenarios for the mid Nordic region- Threats and opportunities. 2 Det finnes et SECA-område i nord-amerikansk farvann. Page 6

Også EU vedtar regler for svovelinnholdet i marint drivstoff. Det første direktivet ble vedtatt i 1999 og deretter revidert i 2005. I 2012 vedtok EU det såkalte svoveldirektivet (vedlagt) som først og fremst sidestiller EU regelverket med kravene i IMO MARPOL anneks VI fra 2008. På enkelte områder går EUs lovtekst enda lenger. Som en del av EØS samarbeidet er Norge forpliktet til å ta direktivet inn i vår lovgiving. Hovedmålet for denne studien er å anslå de økonomiske konsekvensene av svoveldirektivet for norsk næringsliv på kort og lang sikt. Vi har gjennomført analysen i flere trinn. Det første trinnet, som vi har kalt makroanalysen, har som formål å beregne hvor mye transportkostnadene totalt sett vil øke for norsk næringsliv. Det andre trinnet, mikroanalysen, består i å vurdere hvilke tilpasningsmuligheter de ulike aktørene har og hvilke strategier de velger. Tilpasningene danner grunnlaget for å vurdere hvordan de økonomiske kostnadene kommer til å fordele seg mellom ulike typer aktører. Svoveldirektivet er relevant både for miljøpolitikken, næringslivspolitikken og samferdselspolitikken. I den siste delen av rapporten setter vi derfor virkningene vi har identifisert opp mot relevante målsetninger for norske myndigheter. Vi kommer ikke med konkrete tiltaksanbefalinger, men bruker vår konsekvensanalyse til å si noe om virkningene samsvarer med norske myndigheters mål, og hvilke virkemiddel myndighetene har til rådighet for å motvirke eventuelle uønskede konsekvenser av direktivet. Boks 1: Miljø- og klimavirkninger av svoveldirektivet Svoveldirektivet gir en miljøgevinst gjennom å bidra til reduserte utslipp av miljøgassene nitrogen, svart karbon og særlig svovel som skaper lokal og regional luftforurensing. Disse gassene skader både folks helse, avlinger og bygninger. Trafikanalys (2013) anslår miljøgevinsten av svoveldirektivets iverksettelse til 1-4 milliarder svenske kroner. I realiteten vil dette tallet kunne bli lavere dersom konsekvensene av svoveldirektivet blir vesentlig mer trafikk på vei. Entec (2009) finner blant annet at både utslipp av svovel, nitrogen, og støvpartikler bli lavere. Studien konkluderer med blant annet følgende miljøgevinster for Storbritannia i 2020: Reduksjon i surhetsgraden i nedbøren i utsatt bebodd areal fra 42 prosent til 39,6 prosent. Reduksjon i antall dødsfall og akutte sykehusinnleggelser på henholdsvis 250 og 450 årlig. Kun minimal effekt på gjennomsnittlig levealder. 1500 færre legebesøk på grunn av astmatiske problemer, 1500 færre legebesøk på grunn av pustebesvær og 6000-12000 færre tilfeller av akutt bronkitt årlig. Det er større usikkerhet knyttet til virkningene av svoveldirektivet på utslipp av klimagasser, primært CO 2. Direktivet redusere utslippene av svart karbon betydelig og i nordiske farvann/arktiske områder noe som vil ha positiv effekt på klimaet. I tillegg har lavsvovel produkter høyere energiinnhold og brenner mer effektivt og vil derfor slippe ut mindre av klimagassen CO 2 når den brennes (5-10 prosent mindre). Imidlertid er produksjonen av lavsvovelprodukter mye mer energikrevende enn produksjon av høysvovel produkter per produsert energienhet og således isolert sett bidra til en forverring av CO 2 utslipp globalt. Dette kommer av at drivstoff med høyt svovelinnhold, såkalt tungolje, er i motsetning til drivstoff med lavere svovelinnhold et residual produkt fra raffineringsprosessen og krever dermed mindre bearbeiding for å produsere. Effekten på CO 2 utslipp vil bl.a. avhenge av hvor lavt svovelinnholdet i det endelige produkt blir. Enkle beregninger 1 antyder faktisk at den økte energibruken ved produksjonsprosessen mer enn oppveier CO 2 utslippsfordelene ved å brenne et mer raffinert produkt slik at totaleffekten blir økt utslipp av CO 2. Nettoeffekten på totale klimagassutslipp blir dermed høyst usikkert. Denne rapporten kvantifiserer ikke klima- og miljømessige konsekvenser av svoveldirektivet, men de er tett knyttet til de økonomiske og ligger til grunn for beslutningen fra nasjonale og internasjonale myndigheter om å stille krav til svovelutslipp forbundet med sjøfart. Følgende avsnitt tatt fra svoveldirektivet (direktiv 2012/33/EU) illustrerer dette: «Emission from shipping due to the Page 7

combustion of marin fuels with a high sulphur content [...] harm human health and the environment and contribute to acid deposition. Without the measures set out in this Directive, emissions from shipping would soon have been higher than from all land-based sources. Boks 1 gir derfor et overblikk over hva andre studier har konkludert med om svoveldirektivets klima- og miljøeffekt. Her gjør vi også noen enkle betraktninger om mulig netto klimaeffekt da flere rapporter synes å ha et litt forenklet syn og ikke i tilstrekkelig grad skiller mellom miljøhensyn på den ene siden og klimautslipp på den andre. Page 8

MAKROANALYSEN- TOTAL KOSTNADEN FOR NÆRINGSLIVET I dette kapitlet tallfester vi de økonomiske kostnadene svoveldirektivet vil påføre norsk næringsliv og norske forbrukere som følge av økte transportkostnader. Analysen er statisk ved at vi ikke tar hensyn til tilpasninger aktørene kan gjøre over tid for å redusere kostnaden ved å bruke drivstoff med lavere svovelinnhold. Denne delen av rapporten ser heller ikke på hvordan kostnaden fordeles mellom ulike typer aktører, en tråd som blir tatt opp i den påfølgende delen av rapporten. Makroanalysen gir en god indikasjon på størrelsesordenene av de økonomiske virkningene. 2.1 Innledning De strengere utslippskravene som svoveldirektivet setter gir kostnadsøkninger forbundet med transport på sjø. Landtransport blir ikke direkte berørt da trailerne stort sett bruker diesel som oppfyller svoveldirektivets krav til utslipp. Fordi kravene ikke er like for alle, oppstår det en konkurransevridende effekt mellom aktører innenfor og utenfor SECA-området. Størrelsen på den direkte økonomiske kostnaden for norsk næringsliv er avhengig av en rekke faktorer hvorav mange er svært usikre. Det finnes mange typer marint drivstoff og i diskusjoner om utslippsreguleringer støter man ofte på ulike begrep som det krever en del teknisk kunnskap å skille mellom. For denne studien er det stort sett bare relevant å skille mellom drivstoff med svovelinnhold over SECA-grensen på 0,1 prosent og drivstoff med svovelinnhold under 0,1 prosent. Førstnevnte blir referert til som «drivstoff med høyt svovelinnhold» mens sistnevnte blir omtalt som «drivstoff med lavt svovelinnhold». Det er imidlertid viktig å understreke at kravet til svovelinnhold i drivstoff som benyttes i SECA-området, allerede i dag er lavt i internasjonal sammenheng. Svovelutslipp fra skip som i dag benytter drivstoff med høyt svovelinnhold kan reduseres på flere måter. Skipene kan benytte drivstoff med lavt svovelinnhold eller andre typer drivstoff som for eksempel metanol og flytende naturgass (LNG). Alternativt kan såkalte skrubbere installeres på båter som er store nok til å ha tilstrekkelig plass. Skrubberne skiller ut svovelen i drivstoffet som gjør at båtene fortsatt kan bruke bunkerolje med høyt innhold av svovel. Aktørenes valg påvirker de økonomiske virkningene av svoveldirektivet. Likeledes vil muligheten til å unnslippe reguleringen ved å omgå SECA-området, enten ved å velge andre sjøruter eller transport på land, påvirke kostnaden. Den faktiske økonomiske kostnaden av direktivet vil alltid være forskjellen mellom dagens situasjon og kostnaden forbundet med det valgte alternativet. Dersom alle som i dag benytter drivstoff med høyt svovelinnhold i SECA-området fra 1. januar går over til å benytte lavsvovel drivstoff, vil total kostnaden være lik forskjellen i pris på drivstoff med høyt og lavt svovelinnhold multiplisert med transportert volumet i SECA-området for disse skipene. 2.2 Makroanalyse 2.2.1 Metodikk Målet vårt i denne delen av rapporten er å beregne hvor mye transportkostnadene totalt sett kommer til å øke ved at en stor del av flåten som betjener norske vareeiere får økte drivstoffkostnader. De økte kostnadene belaster norsk økonomi enten ved at verdiskapingen i norsk næringsliv svekkes og/eller ved at norske forbrukere må betale høyere priser for importerte varer eller varer som i dag fraktes innenlands med skip. Transportvolum Våre beregninger tar utgangspunkt i en antagelse om at alle skip som i dag seiler i SECA-området og som benytter drivstoff med høyt svovelinnhold vil gå over til å bruke drivstoff med lavt svovelinnhold fra 1. januar 2015. Dette er en forenkling. Likevel antyder eksisterende studier at det ikke er langt fra sannheten, se boks 2. Vi legger til grunn at endringen i transportkostnader for norsk næringsliv tilsvarer prisforskjellen mellom drivstoff med høyt og lavt svovelinnhold for det transportvolumet som i dag bruker drivstoff med høyt svovelinnhold og som er innom Norge. Siden Page 9

det allerede er iverksatt tilsvarende utslippsreguleringer/avgifter av transport innenlands, er det i stor grad transport for import og eksport som får økte kostnader som følge av svoveldirektivet. Analysen av skipstrafikken er basert på Automatic Information System (AIS) data. AIS-dataene er et internasjonalt hjelpemiddel for å identifisere og overvåke skip og dermed avverge skipskollisjoner. Alle skip over en viss størrelse er pålagt krav om AIS utstyr og i praksis er enda flere som fører AIS. AIS registreringer fanger dermed opp det vesentlige av skipstrafikken innenfor et gitt område. Boks 2: Bruk av renseteknikker og alternative drivstoff Studier viser at en svært stor andel av flåten, som i dag betjener SECA-områder, vil fortsette å bruke oljeprodukter som drivstoff. En liten andel vil investere i skrubbere som fjerner svovelen fra drivstoffet. På sikt vil det bli investert i flere skip med alternativ drivstoff, hovedsakelig LNG. Amec (2013) trekker fram at konstruksjonen og alderen 1 til dagens flåte gjør det lite attraktivt å installere skrubbere for øyeblikket. Overgang til skip basert på LNG løftes fram som den mest miljøvennlige løsningen, men LNG-båter er også det dyreste alternativet med dagens kostnadsbilde. Kostnadsutfordringen er i større grad knyttet til infrastruktur (og marked) enn tekniske løsninger. Skip basert på metanol som drivstoff er enda tidligere i utviklingsfasen. Ingen andre studier undersøker nærmere muligheten for å benytte metanol 1. Trafikanalys (2013) begrunner dette med: «Risikoene ved bruk av metanol som marint drivstoff er relativt ukjente. Entec (2009) finner at i den mest kostnadseffektive tilpasningen for rederinæringen mellom 2010 og 2015 er å gå over til å bruke marint drivstoff med lavere svovelinnhold. Etter 2015 kan skrubbere gradvis bli en mer lønnsom strategi, i starten kun for nye båter mens både nye og eldre båter vil etter 2020 installere skrubbere. I 2015 vil kostnadsøkningen forbundet med å installere skrubbere være 1,2-2,2 milliarder pund, mens den i 2020 vil være 1,9-2,8 milliarder pund. Ifølge SWECO (2012) vil 10 prosent av den svenske flåten ha installert skrubbere innen 2015. Det svenske sjøfartsdirektoratet forventer imidlertid at bare et titalls båter vil ha installert skrubbere i 2015, mens 1 prosent av flåten som trafikkerer i svenske havner vil benytte LNG som drivstoff. Sjøfartdirektoratet konkluderer dermed med at 2750 av 2800 båter fremdeles vil benytte marint drivstoff med lavt svovelinnhold i 2015. Trafikanalys (2013) referer til amerikanske studier som finner investeringskostnaden for installering av skrubbere for containerbåter varierer fra 60-80 millioner kroner. Intervjuundersøkelser gjennomført i forbindelse med studien antyder at tilpasningsmulighetene både for rederier og vareeiere på kort sikt er små. Likevel konkluderer Sweco med at utsiktene for tilpasninger på sikt er gode. Kystverket har gitt oss AIS data for all trafikk i SECA-området for august måned i 2013 fordelt på ulike skipskategorier. Med dette utgangspunkt begrenset vi først utvalget til skip som trolig har vært innom en norsk havn ved hjelp av kartkoordinater relatert til den norske grunnlinjen 3. Koordinatene er basert på forskrift om grunnlinjene for sjøterritoriet rundt Fastlands-Norge. For mange observasjoner manglet for at tallene for skipenes forbruk av drivstoff kunne brukes direkte. Derfor summerte vi først skipenes tilbakelagte distanse i SECA-området, gitt at skipet har vært innom norsk grunnlinje. I tillegg har vi justert tilbakelagt distanse for besøk i utenlandske havner og andel av skipene som bruker drivstoff med høyt svovelinnhold. Vi anser tilnærmingen for å være en god indikasjon på transportvolumet til norsk næringsliv som blir berørt svoveldirektivet. For å omgjøre transportvolumet til faktisk drivstoff forbruk benyttet vi faktorer for gjennomsnittlig drivstoff forbruk for ulike typer skip basert på resultater i DNV (2011), se figur 2. 3 Grunnlinjen er en kyststats avgrensning mot havet. Grunnlinjen er basis for å fastlegge yttergrensene for kyststatens soner. Page 10

Figur 2 Forbruk av drivstoff per skipstype Tonn drivstoff per nautiske mil 0,18 0,16 0,14 0,12 0,10 0,08 0,06 0,04 0,02 - Kilde: DNV «Prognoser for skipstrafikk Nordsjøen» 2009. I august måned 2013 har vi observert 2 420 unike skip som har vært innom norsk grunnlinje med en total utseilt distanse på 7,46 millioner nautiske mil, se figur 3. Stykkgodsskip er den skipskategorien med samlet lengst utseilt distanse, som er i tråd med tidligere studier fra blant annet DNV (DNV 2011) og Kystverket (Kystverket 2011). Figur 3 Utseilt distanse i SECA-området i august 2013 Nautiske mil 3 000 000 2 500 000 2 000 000 1 500 000 1 000 000 500 000 - Kilde: Analyse av AIS-data fra Kystverket utført av THEMA De fleste av de observerte skipene er innom både norske og utenlandske havner ved trafikk til Norge. I flere tilfeller er den utseilte distansen knyttet til norsk havn bare en liten del av total utseilt distanse innenfor måneden. Det er derfor knyttet usikkerhet til i hvor stor grad den observerte utseilte distansen kan tilskrives norsk aktivitet (havner). Uten å gjøre justeringer for at skipene seiler innom en eller flere utenlandske havner, vil vi overestimere forbruket av drivstoff og dermed Page 11

kostnadsøkningen. Vi har valgt to ulike tilnærminger for å justere for usikkerhet knyttet til hvor stor andel av utseilt distanse som kan tilknyttes norsk aktivitet. Metode 1 tar utgangspunkt i observasjoner i havnestatistikken om et utvalg skip fra datasettet vårt. Statistikken inneholder informasjon om foregående havn, og basert på disse tallene anslår vi at omtrent 20 prosent av utseilt distanse er i direkte trafikk mellom norsk og utenlandsk havn. Ved skip som går i direkte trafikk tilskriver vi hele utseilte distansen til norsk aktivitet (eksport/import). For den resterende andelen er det knyttet stor usikkerhet til hvor mye som kan tilskrives norsk aktivitet, men vi anslår grovt at halvparten kan tilskrives norsk aktivitet. Metode 2 er basert på en grov tilnærming; hvis et skip har basert norsk grunnlinje kan vi følge skipet opptil 2 000 nautiske mil. Basert på et histogram av datagrunnlaget er 2 000 nautiske mil den distansen med flest observasjoner («den vanligste distansen») som har passert norsk grunnlinje. Tilnærmingen vil underestimere trafikk som går direkte mellom to havner som overstiger 2 000 nautiske mil, men kan igjen overestimere utseilt distanse til et skip som har vært innom norsk havn som en del av en større rute mellom flere havner. Begge metodene er mangelfulle, men gjør oss i større grad sikre på at resultatene er rimelige uten justeringer. Det krever mer detaljkunnskap og datagrunnlag for å estimere eksakte selingsdistanser. Det optimale er å følge hvert enkelt skip i detalj med havnestatistikk og andel norske varer per skip. Trafikanalys (2013) velger å behandle usikkerheten ved å følge et skip som har vært i svensk havn (f.eks. Gøteborg) til neste utenlandske havn (f.eks. København) og kun tilskrive denne distansen til svensk aktivitet, selv om skipet fortsetter til Rotterdam med svenske varer. En slik tilnærming vil underestimere kostnaden for svensk næringsliv. Drivstoffpriser Det er gjort mange forsøk på å anslå hvor mye drivstoffprisen vil øke etter 2015. Tabell 1 gir en oversikt over anslagene i et utvalg studier. Som tabellen viser er det et stort sprik mellom de ulike anslagene, hvilket indikerer en betydelig usikkerhet om de økonomiske virkningene av direktivet. Tabell 1. Ulike anslag på prisforskjell mellom drivstoff med høyt og lavt svovelinnhold Entec (2009) Amec (2013) SWECO (2012) Trafikanalys (2013) Det svenske sjøfartsverket (2009) Bartholomew & Panagiotopoulos (2011) Purvin & Gertz (2009) ISL(2010) Intervall Prisforskjell 119 559 USD pr. tonn 275 350 USD pr. tonn >350 USD pr. tonn 340 480 USD pr. tonn 297 USD pr. tonn 320 USD pr. tonn 244 USD pr. tonn 310 560 USD pr. tonn 119 560 USD pr. tonn Det er verdt å merke seg at en kostnadsøkning på drivstoff vil påvirke norsk økonomi uavhengig av hvor båter som frakter til og fra Norge bunkrer (kjøper drivstoff). Beslutningen om hvor man fyller drivstoff på båtene tas på grunnlag av forskjeller i nivået på drivstoffprisene samt båtenes seilingsrute. For virkningen av svoveldirektivet er det ikke nivået på prisene men økningen som er viktig, og som medfører økte kostnader forbundet med transport på sjø. Page 12

Våre resultater er basert på forventet prisforskjell mellom drivstoff med lavt og høyt svovelinnhold som observeres i markedet i Rotterdam per august 2014 som er 271 amerikanske dollar per tonn (1680 norske kroner per tonn). Anslaget er noe lavere enn gjennomsnittlig forventet prisforskjell i ulike studier og kan derfor virke konservativt. Det skal understrekes at flere aktører ikke forventer en stor økning i prisforskjellen da etterspørselen etter drivstoff med lavt svovelinnhold fra land i SECAområdet utgjør en liten andel av verdens etterspørsel etter produktet og at raffinerier vil tilpasse seg økt etterspørsel. I tillegg er flere av studiene utført for flere år siden som gjør at forventingene kan ha forandret seg og studiene er av mindre relevans. Nye drivstoffprodukter er også i ferd med å bli introdusert i markedet som også kan få betydning for prisforskjellen, se boks 3 nedenfor. Vi legger til grunn at andelen skip som bruker drivstoff med høyt svovelinnhold i SECA-området er 85 prosent av det totale forbruket. Dette samsvarer med estimatet i European Shortsea Network (2013). For Norge er dette sannsynligvis et konservativt estimat. I samme studie er det estimert at andelen av den norske flåten som bruker drivstoff med høyt svovelinnhold er tilnærmet 70 prosent. Boks 3. Exxon Mobil lanserer nytt drivstoffprodukt ExxonMobil Marine Fuels & Lubricants har lansert et nytt 0,10 prosent lav-svovel drivstoff i forkant av 2015-forskriftene som krever at skip som kommer innenfor 200 nautiske mil av kysten i Nord-Amerika og som går i Østersjøen og i Nordsjøen begrenser innholdet av svovel til 0,1 prosent, ned fra 1 prosent i dag. Det nye drivstoffet tiltrekker "enorm interesse", ifølge Bunkerwold. Ship & Bunker siterer Iain Hvit, markedssjef hos Exxonmobil Marine Fuels & Lubricants: "Alle snakker om dette. I forhold til andre produktlanseringer har det vært en enorm interesse". Det nye drivstoffet er blitt tilbudt til shortsea-linjer som opererer ut fra Rotterdam. Exxonmobile selger drivstoffet direkte til kunder på kontraktsbasis. Det ryktes at prisene er lavere enn for Low Sulphur Marine Gas Oil (MGO). Vi har ikke tilgang på bekreftede opplysninger om hvor mye lavere prisen på dette produktet bli i forhold til MGO. 2.2.2 Resultater Resultatene viser en kostnadsøkning i størrelsesorden 4 til 6 milliarder kroner, se figur 4. Det tilsvarer en kostnadsøkning på 89 kroner per nautiske mil basert på metode en. Driftskostnadene for utenriks sjøtransport er beregnet til 116 milliarder kroner i 2012 av SSB, der bunkers utgjør 20,2 milliarder kroner. Vårt estimat for økte bunkerskostnader på 4 til 6 milliarder utgjør dermed 3 til 5 prosent av de totale driftskostnadene for utenriks sjøtransport og 20 til 30 prosent av bunkerskostnader (hele utenriks), sammenlignet med 2012-tall. For å få et mer håndfast grep om hva kostnadsøkningen kan bli i et konkret tilfelle, har vi tatt utgangspunkt i et tenkt bulkskip som seiler tur/retur fra Elnesvågen til Oulu i Finland. Seilasen er på omtrent 2 800 nautiske mil og båten trenger 0,09 tonn per nautiske mil. Kostnadsøkningen ifølge våre resultater som følge av overgang til lavsvovel blir da 1 680 kroner per tonn drivstoff. Under gitte forutsetninger gir dette en total økning for en seilas på tilnærmet 425 000 kroner. Fordelingen av kostnad avhenger av kapasitetsutnyttelsen til bulkskipet og i hvilken grad kostnaden kan veltes over til kunden. Page 13

Figur 4 Estimert årlig økning i drivstoffkostnad for skipstransport til og fra Norge som følge av overgang til drivstoff med lavt svovelinnhold Milliarder kroner Metode 1 Metode 2 7,0 6,0 5,0 4,0 4,7 4,2 5,7 5,1 3,0 2,0 1,0-70 % andel tungolje 85 % andel tungolje Det er svært vanskelig å sammenlikne størrelsen på estimatene med hva andre studier har funnet. Ulike grunner som forklarer dette er: 1) Hull i AIS-data. 2) Flere studier bruker andre prisforskjeller mellom drivstoff med høyt og lavt svovelinnhold. 3) Andre tilnærminger til å beregne totalkostnaden, f.eks. basert på salg av drivstoff med høyt svovelinnhold. 4) Estimatene sier ingen ting om hvilken betydning kostnadsøkningen har for næringslivet sammenlignet med andre land. Likevel er det verd å merke seg at samtlige studier på virkningene av svoveldirektivet konkluderer med, som denne rapporten, store økonomiske kostnader for næringslivet. Amec (2013) finner at kostnadsøkningen for britisk sjøtransport i den engelske kanal og i Nordsjøen kan komme til å overstige 300 millioner pund. Entec (2009) anslår at effekten av å innføre marint drivstoff med 0,1 prosent svovelinnhold er forbundet med en kostnadsøkning på 1,1-2,1 milliarder pund i 2015 og 1,6-3,6 milliarder pund i 2020. Trafikanalys (2013) forventer at den totale drivstoffkostnaden vil øke med 4,5-6,4 milliarder svenske kroner årlig 4. Ved hjelp av simuleringer konkluderes det med at transportkostnaden per tonn vil kunne øke med 10 prosent for frakt av papir fra Norrland til England, mens ståltransport fra Midt-Sverige til Danmark kan øke med 3 prosent. Til tross for dette konkluderer studien med at svensk næringsliv på sikt kan komme styrket ut av miljøreguleringene dersom en lykkes med de strukturelle tilpasningene. 2.2.3 Usikkerhet ved analysen Makroanalysen gir en tilnærming på hvilke kostnader norsk næringsliv kan stå overfor. Usikkerheten i analysen er knyttet til følgende forhold: Makroanalysen er statisk. Ingen tilpasninger er i utgangspunktet med; verken på rutevalg, valg av drivstoff eller installering av skrubbere. Andre analyser og den informasjonen vi har fått gjennom intervjuene, se del 3 av rapporten, gjør at denne usikkerheten ikke er vesentlig på kort og mellomlang sikt. Svoveldirektivet kan medføre overgang til andre transportmiddel (som per i dag er dyrere transportvalg men som etter 1. januar 2015 kan bli et konkurransedyktig alternativ), eller mindre total mengde transportert gods som følge av lavere verdiskaping. Uansett vil dette medføre mindre transportert volum i SECA farvannet enn de historiske verdiene våre anslag 4 Studien antar at 10-30 prosent av kostnadsøkningen kan spares inn gjennom gode tilpasninger. Netto kostnadsøkning blir da 3,2-5,7 mrd. SEK årlig. Page 14

er basert på. På den annen side vil overgang til dyrere alternativer også medføre en økt kostnad. August måned er muligens ikke representativ for hele året. Særlig passasjertrafikken i denne måneden kan være høyere på grunn av ferieavvikling. Passasjertrafikken utgjør imidlertid en liten andel (6 prosent av estimert drivstofforbruk) og det er uklart i hvilken grad økt passasjertrafikk påvirker drivstofforbruket. Videre er det er ingen klar sesongtrend i transport godsmengde i utenrikshandelen fra norske havner. Det anbefales en mer grundig gjennomgang av historisk skipstrafikk i SECA-området og tilhørende trafikk knyttet til Norge. Omregningen fra transportert volum til faktisk drivstoff forbruk er basert på gjennomsnittsverdier for drivstofforbruk per skipstype i 2009. Andre studier viser til lavere hastighet for flere skipstyper de seneste årene som følge av økte drivstoffkostnader og lavere økonomisk vekst. Det er imidlertid begrenset hvor mye skipene kan redusere farten uten at det påvirker servicegraden og det er dermed lite trolig at disse verdiene har endret seg stort de senere årene. Vi ikke har hatt mulighet til å gjøre en bedre kalibrering av drivstofforbruket over en gitt distanse i forhold til våre data. Hvor mye energi et skip bruker avhenger av type båt, motorens størrelse og utnyttelsesgrad samt gjennomsnittlig hastighet. Vi har ikke opplysninger om de to sistnevnte faktorene og gitt den store datamengden ville det vært krevende å regne ut båtenes hastighet. Studien fra 2009 har gjennomført en slik kalibrering per skip og dermed per skipskategori. Skip vil alltid kjøre med lavere hastighet nærmere havner og bruke mindre drivstoff, et hensyn som heller ikke er ivaretatt direkte i beregningene. Flere observerte distanser/skip er innom både norske og utenlandske havner ved trafikk til Norge. Det er knyttet usikkerhet i hvor stor grad den estimerte drivstoffkostnaden kan tilskrives norsk aktivitet. Det er usikkerhet til hvordan prisene på ulike typer drivstoff vil utvikle seg framover. Våre beregninger hviler på en forutsetning om andelen skip som i dag benytter drivstoff med høyt svovelinnhold. Det er knyttet usikkerhet til dette estimatet; den norske LNG- flåten er stor i internasjonal sammenheng, og trolig har en del skip allerede skrubbere installert. Vi har gjort sensitivitetsberegninger der vi har justert våre tall for det transporterte volumet noe ned, men det finnes ikke gode nok tilgjengelige tall for å konkludere på dette. Page 15

MIROANALYSEN- TILPASNINGER OG KOSTNADSFORDELING Denne delen av rapporten er, i motsetning til makroanalysen, dynamisk og kvalitativ. Vi ønsker her å kartlegge tilpasningsmulighetene og strategiene til de berørte aktørene. Bedriftenes tilpasningsmuligheter vil ha betydning for hvordan den økonomiske kostnaden som ble beregnet i makroanalysen vil fordele seg mellom ulike typer aktører. Diskusjonen er basert på intervjuer gjennomført i perioden juni-september 2014 med relevante bedrifter. En god forståelse av konkurransesituasjonen er her helt sentralt; den legger premissene for tilpasningsmulighetene hver aktør har og således også hvor den endelige regningen havner. Markedskonkurranse kan komme både fra identiske tilbydere, tilbydere i utlandet og aktører i andre næringer. Denne delen av rapporten går derfor også nærmere inn på ulikheter mellom eksport og importbedrifter samt konkurranseforholdet mellom vei- og sjøtransport. 3.1 Innledning Konkurranseforholdene i de ulike markedene avgjør hvem som vil måtte bære de økte drivstoffkostnadene. Hvis rederiene ikke har mulighet til å velte over den økte drivstoffkostnadene på vareeierne gjennom økte fraktrater går deres inntjening ned, som igjen medfører lavere verdiskaping i rederinæringen. Jo større andel av den økte drivstoffkostnaden som kan veltes over på vareeiere, jo mer vil inntjeningen og verdiskapingen blant vareimportører og vareeksportører ta støyten. Utviklingen i fraktprisene vil på kort sikt avhenge av fraktavtalene som allerede er inngått mellom vareeiere og speditører (i hvilken grad avtalene tillater overvelting av denne typen kostnader). En annen viktig parameter er vareeierens mulighet til å benytte alternative former for transport. Hvis den er til stede, medfører svoveldirektivet lavere verdiskaping i rederinæringen og havnene. Et skift fra sjø- til veitransport vil imidlertid isolert sett komme trailernæringen til gode. Vareeierne på sin side vil kunne velte over økte transportkostnader på sine kunder gjennom økte priser på ferdigvarer dersom deres konkurransesituasjon tillater det. Resultatet vil da bli redusert real inntekt for norske forbrukere. Det er blitt gjennomført telefonintervjuer med til sammen 11 norske bedrifter, samt et fåtall svenske aktører. Utvalget dekker både vareeksportører, vareimportører, rederier, befraktere, havner og raffinerier. Overordnet ønsket vi å avdekke både bedriftenes kjennskap til svoveldirektivet og i hvilken grad de er forberedt på konsekvensene direktivet vi kunne få. Blant annet ved å framskaffe opplysninger om bedriftens transport- og drivstoffkostnader som andel av de totale kostnadene kunne vi danne oss et bilde av hvor utsatt bedriften er for økte drivstoffkostnader. Spørsmål omkring bedriftens konkurransesituasjon ble også inkludert for å forstå i hvilken grad en kostnadsøkning kan veltes over på bedriftenes kunder. En egen del av intervjuguiden var tilegnet spørsmål omkring bedriftenes muligheter til tilpasninger og hva de anser som sannsynlige strategivalg. Både på kort sikt (den 1. januar 2015) og på lengre sikt (fra 2020) ble vareeiere og fraktselskaper bedt om å vurdere sannsynligheten for at de vil velge andre transportruter, velge andre transportmiddel, kutte i andre utgifter, øke prisen på ferdigproduktet, endre bedriftens geografiske lokalisering og/eller endre kundesegmentet. Rederiene ble bedt om å kommentere hvor sannsynlig det er at de vil benytte drivstoff med lavt svovelinnhold, benytte LNG eller metanol, installere skrubbere, velge andre transportruter, kutte andre utgifter og/eller øke fraktkostnaden. 3.2 Resultatene fra mikroanalysen 3.2.1 Overflytting av godstransport fra sjø til vei er høyst sannsynlig Havnestatistikken til SSB gir en oversikt over mengde gods som lastes og losses over norske havner. Den gir dermed en god indikasjon på utviklingen i godsmengdene som fraktes sjøveien. Figur 5 viser utviklingen i losset og lastet volum over utvalgte norske havner for perioden 2002 til 2012. For totalvolumet viser statistikken en relativt stabil utvikling. Volumet i 2012 lå 6 prosent over volumet ti år tidligere. I samme periode vokste det norske bruttonasjonalproduktet med om lag 15 prosent målt i faste priser. En rimelig antagelse er at det samlede totale transportvolumet når en Page 16

inkluderer transport på vei og jernbane stort sett følger utviklingen i BNP målt i faste priser. Det betyr at det er andre transportalternativer som tar unna veksten i transportvolumet. Figuren viser også at finanskrisen, som var på sitt verste i årene 2008 2010, ga en tydelig reduksjon mengden gods som norske havner håndterte. Et annet slående trekk ved figuren er markerte endringer i de enkelte havners transportvolum. Bergen havn har vist en svært markert reduksjon, mens Narvik havn, som ligger utenfor SECA-området har vist en sterk vekst i perioden. Oslo havn har også vist en viss tilbakegang totalt over perioden. En god del av norsk havnevirksomhet er tilknyttet oljevirksomheten. Transporttjenester av oljerelatert gods forklarer en god del av forskjellene i volumet mellom havner. Transport knyttet til oljevirksomhet er et eksempel på en aktivitet som er lite utsatt for konkurranse fra landtransport, noe som problematiseres senere i avsnittet. Figur 5 Årlig losset og lastet volum over utvalgte norske havner 2002-2012 Oslo Havn KF Kristiansund og Nordmøre Havn IKS Grenland Havn IKS Mill. tonn 250,0 Narvik Havn KF Bergen og Omland Havnevesen Totalt 140,0 200,0 120,0 100,0 150,0 80,0 100,0 60,0 50,0 40,0 20,0-2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 - Til tross for at norske myndigheter lenge har hatt målsetting om å øke andelen gods som transporteres til sjøs sammenliknet med vei, har den faktiske utviklingen over tid vært motsatt. Figur 6 viser utviklingen av det innenlandske transportvolumet målt i tonnkilometer. Mellom 2004 og 2013 økte det innenlandske transportvolumet med 14 prosent, dvs. ganske nøyaktig like mye som veksten i BNP målt i faste priser. Veksten i sjøtransporten var imidlertid kun 2,1 prosent, mens veksten i veitransporten var hele 28 prosent i samme perioden. Page 17

Figur 6 Innenlandsk transportvolum målt i tonnkilometer i Norge, 2004 2013, fordelt på sjø, vei og jernbane Tonnkm (mill.) 25 000 Sjøtransport Jernbanetransport (inkl. CargoNet) Veitransport 20 000 15 000 3,8 mill. tonnkm 10 000 5 000-2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 For øyeblikket skjer transport av gods til og fra steder i våre naboland samt resten av Nord-Europa i hovedsak på veiene, se figur 7, og andelen er også økende. Figur 7 Årlig transportmengde fordelt på transportmiddel til og fra Europa og i verden for øvrig Kilde: TØI rapport 1125/2011. Mange faktorer kan potensielt forklare hvorfor veitransporten over tid har styrket sin konkurranseposisjon vis-a-vis sjøtransport. Under intervjuene ble utvidelsen av EU området trukket fram. Den har gitt tilgang på billig arbeidskraft som særlig er blitt brukt til trailertrafikk. I tillegg kan utfordringer knyttet til effektivitet i havnene ha påvirket sjøfarten negativt. Imidlertid mente de fleste av aktørene intervjuet at servicen i norske havner kommer svært godt ut i internasjonale Page 18