Den kommunale boligpolitikken Et møte mellom private aktører, markedskrefter og sosialpolitiske forventninger Arne Holm Norsk institutt for by- og regionforskning
1. Se på endringene i kommunal boligpolitikk 2. Kommunale planprosesser 3. Aktører i de kommunale planprosessene 4. Mulighetene for å drive sosiale boligpolitikk
Et politikkfelt i endring - Økende desentralisering. Flere beslutninger til kommunene. - Økende liberalisering, redusert rolle for det offentlige
Boligpolitikkens utvikling, fire faser Den sosiale boligbyggingen; gjenreisning og boligbygging for folk flest. 1945-1970/80 Fra investeringsstøtte til mer selektiv støtte og behovsprøvd konsumstøtte. - Bostøtteordningen etableres på begynnelsen av 1970 tallet.
Normalisering av boligsituasjonen, bosetting av utsatte grupper. - HVPU reformen på slutten av 1980-tallet, eldre, opptrappingsplanen for psykisk helse Fattigdomsbekjempelse. - Bostedsløshet, utkastelser etc. Kommunalisering. Økende ansvar til kommunene gjennom reformer som HVPU og Opptrappingsplanen for psykisk helse
Stedsutvikling og områdeutvikling. - Bolig som ledd i stedsutvikling. - Byggeskikk - Vern og gjenbruk, kulturminnevern som del av bolig- og stedsutviklingen.
Hvordan påvirker desentralisering og liberalisering rammene for politikken? Økende privat deltakelse i utbyggingspolitikken Kommunene får en mer regulerende rolle
Samtidig har kommunene et boligsosialt ansvar. Sosialtjenesten skal medvirke til å skaffe bolig til personer som ikke selv kan ivareta sine interesser på boligmarkedet Lov om sosiale tjenester 1991:81, 3.4.
Den kommunale boligpolitikken blir en møteplass mellom ulike aktører; - kommunale myndigheter, Administrative og politiske - Private markedsaktører - Statlige kontrollinstanser - Frivillige organisasjoner - Enkeltpersoner - Andre
Plansystemet Kommunenes mest sentrale virkemiddel i forhold til å styre utviklingen innenfor utbyggingspolitikken ligger i det kommunale planleggingssystemet. Disse forberedes administrativt og besluttes politisk. En hver endring av arealutnyttelse må godkjennes politisk i kommunene.
Kommunale planprosesser innenfor boligsektoren Kommuneplaner Arealplaner Reguleringsplaner
Kommuneplanarbeidet (Innledende drøftinger med interesserte?) Planprogram, legges ut til offentlig ettersyn Planprogrammet behandles administrativt og politisk. (Uformelle drøftinger?) Planforslag ut til høring. Planforslaget behandles politisk Eventuelt nye runder med høring og uformell kontakt.
Planprosesser, fire faser Initiativfasen Definerende og saksforberedende fase Vedtaksfasen Implementeringsfasen
Initiativfasen Hvem tar initiativ til ulike boligpolitiske tiltak? Hvem bringer gitte boligpolitiske temaer på banen? Hvem melder sine interesser inn i de boligpolitiske prosessene?
Generell utbygging: - I stor grad private eller halvprivate markedsaktører Sosial boligbygging - Internt i kommunen, administrativt eller politisk
Definerende og saksforberedende fasen Kompleks fase, hvor ulike grupper søker sine interesser ivaretatt. Legitime deltakere varierer fra sak til sak
Aktuelle deltakere i fase to kan være: Private og halvprivate markedsaktører Sivilsamfunnet Statlige aktører Kommunale aktører - Politiske - Administrative
Hvor viktig er følgende aktører i forhold til å levere innspill til kommuneplanarbeidet, slik lederne av planutvalgene ser det? Meget viktig Viktig i enkeltsaker Lite viktig Planadm. 84% 13% 2% Private grunneiere 31% 67% 2% Private utbyggere/ boligutviklere 21% 66% 9% Andre aktører fra næringslivet 12% 62% 23% Boligbyggelagene 3% 29% 30% Samferdselsmynd. 26% 54% 18% Kulturvernorg. 9% 52% 25%
Statlige sektormyndigheter som er viktige for kommunenes utbyggingspolitikk, slik lederne for planutvalgene ser det. Samferdselsmyndighetene 28% Landbruksmyndighetene 35% Miljøvernmyndighetene 30% Kulturvernmyndighetene 8%
Hvor ofte har planutvalgene kontakt med representanter fra lokale frivillige organisasjoner, slik lederne av planutvalgene vurderer det? Jevnlig Bare i spesielle saker Sjelden Aldri Miljøorganisasjoner 7% 42% 36% 8% Landbruksorg. 21% 51% 21% 3% Friluftsorg. 9% 53% 28% 6% Kulturminnevernorg. 4% 46% 34% 9% Beboerorg. 16% 56% 16% 4% (De som svarer uaktuelt og vet ikke kommer i tillegg.)
I den grad planutvalgene har hyppig kontakt med lokale frivillige organisasjoner, hvorvidt opplever lederne av planutvalget at denne kontakten har betydning for saken? I høy grad I liten grad Miljøvernorganisasjonene 58 % 41% Landbruksorganisasjonene 66% 34% Friluftsorganisasjonene 60% 40% Kulturminnevernorganisasjonene 63% 37% Beboerorganisasjonene 69% 31%
Vedtaksfasen Sentrale politiske organer i kommunene i saker av noe omfang I tilfelle med sosial boligbygging ligger dette hos de bevilgende myndigheter Bygningsrådet eller tilsvarende kan fatte vedtak som skal fremmes som forslag for formannskapet eller utvalg gitt tilsvarende myndighet.
Ulike aktørers betydning for utformingen av utbyggingspolitikken, slik lederne av planadministrasjonen vurderer det. Svært viktig Viktige Liten betydning Private grunneiere 28% 60% 10% Private utbyggere/ Boligutviklere 29% 55% 13% Andre aktører fra næringslivet 9% 49% 36% Boligbyggelagene 3% 17% 44% Statlige sektorinteresser 25% 53% 19% Frivillige interesserorganisasjoner 1% 32% 51% ( Uaktuelle og Vet ikke holdt utenfor )
Ulike aktørers betydning for utformingen av utbyggingspolitikken, slik lederne av planutvalgene vurderer det. Svært viktig Viktige Liten betydning Private grunneiere 32% 58% 9% Private utbyggere/ Boligutviklere 35% 53% 11% Andre aktører fra næringslivet 14% 54% 30% Boligbyggelagene 6% 35% 27% Statlige sektorinteresser 14% 47% 35% Frivillige interesserorganisasjoner 5% 37% 50% ( Uaktuelle og Vet ikke holdt utenfor )
Implementeringsfasen Nedbygging og utfasing av kommunenes boligpolitiske engasjement Dette har gitt et tomrom som er fylt av private aller halvprivate markedsaktører.
Initiativfasen og implementeringsfasen tett koblet I markedsaktørers initiativ vis a vis de kommunale boligpolitiske myndighetene ligger det også ofte en forventning om å ha ansvaret for gjennomføringen
Den kommunale boligpolitikken påvirkes i stor grad av: - Private aktører, grunneiere, utbyggere og boligutviklere. - Statlige sektorinteresser betyr noe mindre, særlig på politisk nivå. - Frivillige organisasjoner har minst betydning.
Tosidig prosess Planprosessen i kommunene alternerer mellom Lukkede prosesser der private aktører har kontakt med deler av det administrative og politiske miljøet og premisser legges. Åpne faser, der saker legges ut til høring. Da er ofte sentrale premissene i stor grad er lagt.
Nordahl (2006) finner i sin studie av fire byutviklingsprosjekter at nettopp markedsaktørene er drivkreftene bak de studerte byutviklingsprosjektene: De har den finansielle styrken samtidig som de bærer den økonomiske risikoen ved prosjektene.
Gjensidig avhengighetsforhold mellom kommunene og de private aktørene. Kommunene avhengig av de private aktørene for å få bygget boliger. De private avhengig av kommunene for å få realisert sine interesser.
Private aktører tar kontakt og initiativ overfor de kommunale planleggingsmyndighetene og formidler ønsker. Kommunene inviterer de private aktørene med i mange tilfeller, når planene skal lages.
Det boligsosiale feltet Handler både om situasjoner og personer
Situasjoner: Sårbare situasjoner, med behov forsterkninger. - Hendelser privat eller i arbeidslivet. - Utskriving fra fengsel eller institusjon - Utflytting av foreldrehjemmet Kan være starten på en marginaliseringsprosess
Fattigdomsfeller - mangel på tilstrekkelig inntekt til å skaffe seg en eid bolig. - Utsatte husholdninger, med bolig i kommunale boliger kan ha vansker med å komme over i normal bosituasjon.
Bosetting er mer enn bolig Vanskeligstilte grupper i forhold til rus og psykiatri, med videre trenger også tjenester i boligene for å kunne bli boende.
Boligsosial planlegging i kommunene, hvordan er dette forankret? - Handlingsplaner utarbeides i forhold til konkrete målgrupper, men slike planer er lite forankret i de kommunale planutvalgene. - Fragmentert organisering av boligsosiale virkemidler. - Hvordan få til en helhetlig boligpolitikk om en ikke samordner og lager helhetlige planer som også inkluderer utsatte grupper?
Planlegging i bykommuner I hvilken grad tar aktørene i de kommunale planprosessene høyde for boligsosiale målsettinger? Mye fokus på enkeltprosjekter i byutviklingen, men lite på de overordnede sosiale konsekvensene av ulike tiltak. Handler i stor grad om hvilke aktører som er sentrale innenfor planprosessene. Stort innslag av private aktører, gir det den offentlige planleggingen mer preg av saksbehandling?
Kommunenes muligheter for å drive en sosiale boligpolitikk Gitt det klare private initiativet til grunn for utbyggingsprosessen, hvilke muligheter har kommunene for å drive en sosial boligpolitikk?
EU s konkurranseregelverk Kommunene må forholde seg til EU s konkurranseregelverk ved fremskaffelse av boliger. Definerer også mulighetene for sosial boligbygging. Mulige samarbeidspartere må ha like konkurransevilkår. Komplisert regelverk, må tolkes i enkelttilfeller.
Utbyggingsavtaler - Kommunen har rett til å etablere utbyggingsavtaler etter PBL 17. - Utdyper vilkårene i reguleringsplanene og utdyper rammene for oppfylling av vilkårene i planene. - Basert på frivillighet. - Samarbeidsarena for kommunene som planmyndighet og de private markedsaktørene
Kommunal kjøp og salg av tomter Etter boligkrisen på slutten av 1980-tallet, hvor en rekke kommunale tomteselskaper gikk konkurs, har kommunene blitt oppfordret til å unngå å erverve arealer for boligutvikling.
Uten virkemidler i den sosiale utbyggingspolitikken? Kan benytte planleggingsredskaper som reguleringsplaner, rekkefølgebestemmelser og utbyggingsavtaler i kombinasjon. Men er dette egnet til å legge boligsosiale hensyn inn i et prosjekt?
Utviklingspotensialet i den sosiale boligpolitikken Formulere en eksplisitt innovasjonsstrategi Rigide strukturer hindrer innovasjon? Boligbyggelagenes rolle i den sosiale boligpolitikken (10 prosents regelen)
Utfordringer videre Boligsosial politikk må samordnes og integreres tydeligere i annen velferdspolitikk Spesifikke storbyproblemer må løftes frem Bedre samordning av de boligsosiale virkemidlene Markedsaktører, inkludert boligsamvirket, må stimuleres til i større grad å sikre eierinnslaget i boligsektoren og styrke integrerte sosiale miljøer lokalt.