Byrådssak 1505 /13 Høringsuttalelse vedrørende forslag om å bruke regnskap i stedet for budsjett som grunnlag for beregning av tilskudd til ikke-kommunale barnehager KJHO ESARK-03-201300286-68 Hva saken gjelder: Utdanningsdirektoratet (Udir) har 14. oktober 2013 sendt på høring forslag til endringer i Forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager. Utdanningsdirektoratet foreslår å endre grunnlaget for beregning av tilskuddet til ikke-kommunale barnehager fra budsjett til regnskap. Det foreslås videre at to, eventuelt ett år gamle regnskap med deflatorjustering legges til grunn og at endringen skal gjøres gjeldende fra 1. januar 2014. Formålet med endringene er å gi private barnehager (i forskriften og i denne saken omtalt som ikkekommunale barnehager) større grad av forutsigbarhet når det gjelder finansieringen, og å redusere den administrative byrden for kommunene. Høringsfristen er fastsatt til 11. november 2013. Fra 2011 har de kommunale barnehagenes budsjett blitt lagt til grunn for beregning av tilskuddssatser til de ikke-kommunale barnehagene. Private Barnehagers Landsforbund (PBL) og KS har henvendt seg til Udir om at dette beregningsgrunnlaget har gitt uheldige utslag og at det er behov for endringer. Forskriften var på mange måter «uferdig» da den nye finansieringsordningen ble iverksatt fra 1. januar 2011. Først i løpet av 2012 og 2013 har det kommet viktige avklaringer og tolkninger av regelverket. Med et tydelig regelverk kan budsjett være et like godt verktøy som regnskap for beregning av tilskuddssatser. Et tydelig regelverk vil også kunne redusere den administrative byrden ved at det blir færre klager. Gjeldende system med budsjett som grunnlag bygger på prinsippet om rammefinansiering og er et styringsmiddel for kommunene. Dersom kommunen øker eller reduserer bevilgningene til egne barnehager, gir dette utslag i tilskuddet til de ikke-kommunale barnehagene for samme tilskuddsår som bevilgningsendringene. Med regnskap som utgangspunkt blir virkningen for de ikke-kommunale barnehagene forskjøvet ett eller to år. Slik byrådet vurderer dette, kan det slå uheldig ut både for de ikkekommunale barnehagene og for kommunen. Denne høringen gjelder bare forslaget om å endre beregningsgrunnlaget fra budsjett til regnskap. Byrådet tillater seg likevel å påpeke at det er uhensiktsmessig å vurdere budsjett/regnskap som grunnlag for beregning av tilskuddssatser løsrevet fra de helhetlige vurderingene, spesielt i forhold til pensjon. Byrådet vil avvise forslaget fra Udir i høringen om endring av beregningsgrunnlag, og krever i tillegg en full gjennomgang av beregningsgrunnlaget for pensjon, samt rettigheter og vilkår / plikter for private og kommunale barnehager, i arbeidet som Udir skal sluttføre i 2014. Her bør en alternativ beregningsmodell for pensjonskomponenten utarbeides, enten ved innføring av en ordning med avkorting av tilskudd basert på de private barnehagenes faktiske pensjonspremie eller ved at pensjonskomponenten underlegges samme beregningsmetode som nasjonal sats for kapitaltilskudd, dvs. som et vektet gjennomsnitt for alle aktuelle regnskapsår, slik det er gjennomført av Telemarksforsking. 1
Byrådet mener den kommunale handlefriheten må ivaretas og at kommunene selv må ha muligheten til å foreta endringer, styre og påvirke budsjettene for barnehagesektoren. En eventuell vurdering av om beregningsgrunnlaget skal være budsjett eller regnskap bør komme først når regelverket på dette feltet er avklart og etter flere års erfaringer med budsjett som grunnlag. Vedtakskompetanse: Byrådets fullmakter 7, vedtatt i bystyret 28. november 2011 i sak 260-11. Byrådet selv avgir høringsuttalelse på vegne av Bergen kommune. Høringsuttalelser avgitt i byrådet sendes uten ugrunnet opphold bystyrets kontor til orientering. Saken anses ikke å være av prinsipiell karakter. Byråden for barnehage og skole innstiller til byrådet å fatte følgende vedtak: 1. Byrådet avgir høringsuttalelse slik det fremgår av saksutredningen. 2. Melding om vedtak sendes bystyrets kontor. Dato: 05. november 2013 Dette dokumentet er godkjent elektronisk. for Harald Victor Hove byråd for barnehage og skole byråd Gunnar Bakke 2
Saksutredning: Utdanningsdirektoratet (Udir) har 14. oktober 2013 sendt på høring forslag til endringer i Forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager. Udir foreslår å endre grunnlaget for beregning av tilskuddet til ikke-kommunale barnehager fra budsjett til regnskap. Det foreslås videre at to, eventuelt ett år gamle regnskap som deflatorjusteres skal legges til grunn og at endringen skal gjøres gjeldende fra 1. januar 2014. Bakgrunn: Kunnskapsdepartementet har i oppdragsbrev nr: 23-13 Utarbeide forslag til revidert Forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager (oppdragsbrevet), bedt direktoratet om å «foreta en helhetlig gjennomgang av forskriften og vurdere behovet for endringer». Videre skal direktoratet vurdere om grunnlaget for beregningen av tilskuddet bør være kommunens regnskap, ikke kommunens budsjett. Endelig fremgår det av oppdragsbrevet at «Utdanningsdirektoratet skal som en del av oppdraget også vurdere om noen av endringene som foreslås, vil kunne gis virkning fra 1. januar 2014». Udir har også fått i oppdrag å vurdere tilskuddet til dekning av kapitalkostnader, håndtering av kommunenes pensjonsutgifter/pensjonskostnader i tilskuddsberegningen og finansieringen av åpne barnehager. Disse forholdene er ikke en del av denne høringen, men blir en del av direktoratets helhetlige gjennomgang av forskriften. Udir overtok forvaltningsansvaret for barnehageloven og tilhørende regelverk fra 1. januar 2012. I løpet av denne perioden har de mottatt flere henvendelser fra sektoren, deriblant Private Barnehagers Landsforbund (PBL) og KS, om at nåværende beregningsgrunnlag har gitt uheldige utslag, og at det er behov for endringer av beregningsgrunnlaget. Formålet med endringene er å gi ikke-kommunale barnehager større grad av forutsigbarhet når det gjelder finansieringen, og å redusere den administrative byrden for kommunene. Fra 2011, da den nye finansieringsordningen for barnehagesektoren ble innført, skal budsjettet for kommunenes egne barnehager legges til grunn for beregning av tilskuddssatser for de ikke-kommunale barnehagene. Når kommunens regnskap for det aktuelle året er avlagt, skal det foretas en avregning. Dersom kommunens egne barnehager har brukt mer eller mindre enn opprinnelig budsjettert, skal tilskuddssatsene til de ikke-kommunale barnehagene beregnes på nytt. Vedtak om endelig tilskudd for det enkelte år fattes derfor vanligvis ikke før andre halvår det påfølgende året. For de ikke-kommunale barnehagene innebærer forslaget som nå er til høring, at det fattes endelig vedtak om tilskudd ved begynnelsen av det enkelte år. Kommunene beregner foreløpige tilskuddssatser på grunnlag av budsjettet til egne barnehager og fatter vedtak om tilskudd til de ikke-kommunale barnehagene ved begynnelsen av det enkelte år. Kommuner som tildeler midler til egne barnehager i løpet av året, for eksempel i forbindelse med lønnsoppgjør, må gjøre nye beregninger og fatte nye vedtak om tilskudd til de ikke-kommunale barnehagene. Når regnskapet er avlagt, beregnes de faktiske tilskuddssatsene for året, og det fattes endelig vedtak om tilskudd for foregående år. 3
For kommunene innebærer forslaget at årsregnskap fra ett eller to år tilbake legges til grunn for beregning av tilskuddssatsene det enkelte år. Endelig vedtak om tilskudd til de ikke-kommunale barnehagene fattes for inneværende år. Forenklingen for kommunene vil bestå i at man slipper å fatte vedtak om endelig tilskudd etter avregningen og at kommuner som tildeler midler til egne barnehager gjennom året, ikke skal fatte nye vedtak om tilskudd til de ikke-kommunale barnehagene. Udir ber spesielt om tilbakemeldinger fra høringsinstansene om regnskap fra ett eller to år tilbake skal legges til grunn og om forslaget bør tre i kraft 1. januar 2014. Høringsfristen er fastsatt til 11. november 2013. Drøfting: Byrådet tillater seg å påpeke viktigheten av en full og grundig gjennomgang av dagens regelverk rundt kompensasjon av pensjonskostnader i kommunale og private barnehager. Både Bergen kommune og KS har påpekt at man ved dagens ordning, hvor Udir har presisert at faktisk betalt pensjonspremie i kommunene skal legges til grunn for utregning av tilskudd til private barnehager, medfører den utilsiktede konsekvens at private barnehager får kompensasjon for utgifter de faktisk ikke har. Dette følger av Udirs avklaring av 11. april 2012 på en henvendelse fra fylkesmannen i Hordaland om beregning av pensjonsutgifter i kommunale barnehager. Denne endringen alene medførte ekstrautbetalinger fra Bergen kommunes del på anslagsvis 50 millioner kroner selv om de private barnehagenes faktiske pensjonskostnader ikke var i nærheten av dette nivået. KS har på sin side anslått at private barnehager på landsbasis får 1 milliard kroner for mye i pensjonstilskudd fra norske kommuner som følge av denne konkrete endringen. I følge våre foreløpige beregninger ser det ut til rammene for tilskudd til barnehagesektoren vil bli overskredet, dersom den foreslåtte endringen fra Udir om å legge regnskapsdata til grunn blir vedtatt. Dette kan skje uten at Udir har ryddet opp i det grunnleggende problemet med beregningsgrunnlaget for likeverdig behandling, nemlig 100 prosent kostnadsdekning for private målt mot kommunale barnehager. Byrådet vil fremheve at private skal ha 100 prosent av det en kommunal barnehageplass koster, men dette må avkortes mot kostnader som private ikke har og som kommunen heller ikke kan pålegge dem, eksempelvis tilsvarende pensjonsordning for sine ansatte som den kommunale. I tillegg må arbeidet med reell likeverdig behandling også bety at også de private barnehagene får ansvar for å innfri barnehageretten ved opptak slik kommunale barnehager i dag er pålagt. Lik behandling, like oppgaver, like vilkår. Byrådet vil derfor avvise forslaget fra Udir i høringen om endring av beregningsgrunnlag, og vil i tillegg kreve en full gjennomgang av beregningsgrunnlaget for pensjon, samt rettigheter og vilkår for ikkekommunale og kommunale barnehager, i arbeidet som Udir skal sluttføre i 2014. Her bør en alternativ beregningsmodell for pensjonskomponenten utarbeides, enten ved innføring av en ordning med avkorting av tilskudd basert på de private barnehagenes faktiske pensjonspremie eller ved at pensjonskomponenten underlegges samme beregningsmetode som for nasjonal sats for kapitaltilskudd, dvs. som et vektet gjennomsnitt for alle aktuelle regnskapsår, slik det er gjennomført av Telemarksforsking. Gjeldende system bygger på prinsippet om rammefinansiering og er et styringsmiddel for kommunene. En fordel med å bruke budsjett som beregningsgrunnlag er at de ikke-kommunale barnehagene får tilnærmet samme tilskudd per barn som de kommunale barnehagene, med utgangspunkt i samme år. 4
Dersom kommunen øker eller reduserer bevilgningene til egne barnehager, gir dette utslag i tilskuddet til de ikke-kommunale barnehagene for samme tilskuddsår som bevilgningsendringene. Kommunen har med dette systemet en mulighet til å styre utviklingen av barnehagesektoren gjennom budsjettet. Ved bruk av to år gamle regnskap vil de ikke-kommunale barnehagene bli styrt vesentlig tregere enn de kommunale barnehagene. En eventuell reduksjon i bevilgningen til barnehagesektoren vil dermed gå enda sterkere ut over de som må bære reduksjonen, det vi si de kommunale barnehagene. Endringer i sektoren, enten det er økte bevilgninger eller reduksjoner, bør tas samtidig av kommunale og ikke-kommunale barnehager. Bergen har en stor ikke-kommunal barnehagesektor, der to av tre barn går i ikke-kommunale barnehager. Den nye finansieringsordningen for barnehagesektoren med ny Forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager ble gjort gjeldende fra 1. januar 2011. Etter at Udir overtok forvaltningsansvaret for barnehageloven med forskrifter fra 1. januar 2012, ble det publisert en rekke fortolkninger av forskriften. Fortolkningene fordelte seg over hele året. I juli 2013 kom rundskriv Udir-2013-forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikkekommunale barnehager. Høsten 2012 kom KS og PBLs veileder for beregning av tilskudd til private barnehager (Veilederen). Dette er redskaper som burde ha vært på plass før den nye finansieringsordningen ble innført og som trolig ville ha forhindret en del av de uheldige utslagene. På grunn av det uklare regelverket har det kommet mange klager fra de ikke-kommunale barnehagene, og dette har lagt beslag på kommunenes administrative ressurser. Et tydeligere regelverk der det klart fremgår hva som skal inngå i beregningsgrunnlaget, enten budsjett eller regnskap legges til grunn, vil derfor kunne lette den administrative byrden. I tre år har de kommunale barnehagenes budsjett blitt lagt til grunn for beregning av satsene til de ikkekommunale barnehagene. Det er foretatt to avregninger, basert på årsregnskap 2011 og 2012. I løpet av denne tiden, spesielt etter at Udir overtok forvaltningsansvaret og etter at Veilederen kunne tas i bruk, har det blitt klarere hvilke kostnader som skal inngå i beregningsgrunnlaget, både når budsjettet utarbeides og når det foretas avregning basert på avlagt årsregnskap. Dette reduserer avviket mellom foreløpig og endelig tilskudd. Tolkninger fra Udir, Veilederen og erfaringer fra avregningen for det enkelte år har bidratt til at kvaliteten på budsjettet og dokumentasjonen er blitt bedre. Byrådet mener derfor at budsjett som beregningsgrunnlag for tilskuddssatsene til ikke-kommunale barnehager er et like godt verktøy som regnskap, i det minste når håndteringen av pensjonskostnader/ pensjonsutgifter er avklart. Gitt den korte tiden systemet har fått virke og med de uklarhetene som har vært og de som fortsatt finnes, mener Bergen kommune at det er for tidlig å vurdere om regnskap eller budsjett skal legges til grunn. Byrådet mener den kommunale handlefriheten må ivaretas og at kommunene selv skal ha muligheten til å foreta endringer, styre og påvirke budsjettene for barnehagesektoren. 5