Høring - finansiering av private barnehager

Transkript

1 Høring - finansiering av private barnehager Uttalelse - Sarpsborg kommune Status: Innsendt til Utdanningsdirektoratet. Bekreftet av instans via: egl@sarpsborg.com Innsendt av: Elisabeth Grønberg Langvik Innsenders e-post: egl@sarpsborg.com Innsendt dato: 8/20/2015 Hvilken kommune? (f.eks. X kommune): Sarpsborg kommune Kommune (Offentlig) Stilling: rådgiver Jeg bekrefter at uttalelsen er sendt inn på vegne av hele kommunen.

2 Høring finansiering av private barnehager 2.4. Spørsmål: Spørsmål 1. Hvilken finansieringsmodell ønsker dere? Velg ett alternativ Videreføring av dagens modell Videreføring av dagens modell Dagens modell støtter opp under rammefinansiering av kommunene ved at barnehagetilskuddet inngår i inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner. En tilskuddsberegning basert på nasjonale satser vil bryte med prinsippene bak rammefinansiering og vil redusere kommunens mulighet til lokalt selvstyre, produktivitet og prioritering av midler mellom ulike velferdsformål ut fra kunnskap om lokale forhold. Dersom barnehagesektoren skal være gjenstand for samme lokaldemokratiske styring som andre sektorer, bør derfor prinsippet om rammefinansiering gjelde også for denne sektoren. Strukturelle forskjeller mellom kommunene vil påvirke kostnadsnivået. En stor og effektiv kommune vil kunne ha lavere kostnader enn en liten kommune med spredt bosetting, blant annet på grunn av størrelsen på barnehagene. Nasjonale satser vil dermed føre til at kommuner som driver kostnadseffektivt påføres økte kostnader som følge av at andre kommuner ikke driver like kostnadseffektivt. En nasjonal sats vil kunne føre til større forskjeller mellom barnehager innen samme kommune. I kommuner med god økonomi, høy prioritering og/eller lite effektiv drift av barnehagesektoren kan de kommunale barnehagene få bedre økonomiske vilkår enn de ikke-kommunale barnehagene. I kommuner med dårlig økonomi, lav prioritering og/eller effektiv drift av barnehagene kan de ikke-kommunale barnehagene få bedre økonomiske vilkår enn de kommunale barnehagene. Dette vil føre til konkurransevridning. Dagens modell har så langt vært administrativt krevende både for kommunene, PBL og fylkesmannsembetene som klageinstans. Modellen innebærer at tilskuddet bygger på detaljerte, lokale beregninger, som har resultert i en rekke tvistespørsmål. Behovet for administrativ forenkling taler for en overgang til statlig bestemte tilskuddssatser. Kommunene har imidlertid gradvis fått bedre kompetanse på området, tvistespørsmål er fortløpende blitt avklart og utvikling av en egen veileder i regi av KS og PBL har ført til oppklaring av uklarheter. Overgangen til ordningen med å beregne tilskuddet basert på regnskap har også bidratt til en forenkling av tilskuddsberegningen og en større forutsigbarhet for ikke-kommunale barnehager. Dette har i sum ført til færre klagesaker og et bedre samarbeidsklima mellom kommunene og de ikke-kommunale barnehagene. En sjablongsats for pensjon bidrar også til forenkling og større forutsigbarhet for begge parter. KS har i sin høringsuttalelse gått inn for at det bør være en mulighet for kommuner, etter lokalt vedtak, å velge en nasjonal sats fastsatt av Utdanningsdirektoratet. Sarpsborg kommune mener at dette kan være en god løsning, men at det krever en del avklaringer bl.a. med hensyn om et lokalt vedtak om valg av beregningsmodell skal gjelde for ett eller flere år. Dersom vedtaket kun er gyldig for ett år, vil det bety at kommunen kan velge modell ut fra hva som gir lavest tilskudd for det enkelte år. Sarpsborg kommune mener at dette vil være en urimelig tilpasning og gi økt usikkerhet om de økonomiske rammebetingelsene for drift av de ikke-kommunale barnehagene. Nasjonal sats med lokal justering Ved bruk av nasjonal sats vil kommunens prioriteringer ikke påvirke hvordan kommunens samlede barnehagetilbud skal være, fordi det er driftskostnadene i alle landets kommuner som danner grunnlaget for tilskuddet til de ikke-kommunale barnehagene. At det legges opp til en lokal justering knyttet til bemanningstetthet og arbeidsgiveravgift, vil i noen grad påvirke tilskuddssatsen til de ikke-kommunale barnehagene, men i langt mindre grad enn

3 dagens finansieringsmodell gjør. Det fører til at det lokale samlede barnehagetilbudet i mindre grad blir gjenstand for lokalpolitiske prioriteringer. Beregning av tilskuddet basert på nasjonal sats vil innebære en vesentlig administrativ forenkling og trolig færre lokale tvister om tilskuddsberegningene. På den annen side vil en nasjonal sats bety at lokale prioriteringer og effektivisering av egen barnehagedrift i liten grad vil innvirke på kommunens samlede tilskudd til ikke-kommunale barnehager. Sarpsborg kommune mener at en samlet avveining av de ulike argumentene taler for en videreføring av dagens modell med beregning av tilskuddet til ikke-kommunale barnehager basert på utgiftene til drift av kommunale barnehager i den enkelte kommune. Sarpsborg kommune støtter KS forslag om at det bør være en mulighet for kommuner, etter lokalt vedtak, å velge en nasjonal sats fastsatt av Utdanningsdirektoratet Spørsmål: Spørsmål 2. Støtter dere vårt forslag om å gi påslag for pensjonsutgifter? Direktoratet foreslår et fast påslag (sjablongtillegg) for pensjon på 14 % av brutto lønnskostnadene i de kommunale barnehagene fratrukket utgiftene til pensjon og arbeidsgiveravgift på pensjonsutgiftene. Satsen vil kunne endres avhengig av fremtidige pensjonsforhold. Beregninger viser at en sats på 14 % vil gi full dekning for årlige pensjonsutgifter for knappe 80 % av alle ikke-kommunale barnehager. For de med pensjonsutgifter utover dette nivået innen 2015 foreslås en søknadsordning. En søknadsordning vil kunne føre til en økning i antall klagesaker og slik sett bli administrativt mer krevende for kommunene da grunnlaget for beregningene ikke nødvendigvis er presist. Direktoratet peker selv på disse utfordringene og foreslår i stedet en ordning hvor kommunen basert på skjønn kan gi tilskudd for pensjonsutgifter utover 14 %. Sarpsborg kommune mener at et sjablongtillegg på 14 %, som dekker opp mot 80 % av alle ikke-kommunale barnehagers faktiske pensjonsutgifter, er et for høyt tillegg. Dette vil i så fall bety at et stort antall ikke-kommunale barnehager, på samme måte som i dag, får kompensert for pensjonsutgifter de ikke har. Siden pensjon beregnes på grunnlag av lønn, og lønn eksklusiv sosiale kostnader i gjennomsnitt utgjør 86 % av de utgiftene i barnehager, vil dette medføre at ikke-kommunale barnehager bare i Sarpsborg vil bli overkompensert med flere millioner kroner. Sarpsborg kommune mener at dette er midler som i stedet bør anvendes til andre viktige velferdsformål. I høringen fra direktoratet er det opplyst at et sjablongtillegg for pensjon på 12 % gir full kompensasjon for om lag 62 % av de ikke-kommunale barnehagene. Sarpsborg kommune mener at dette er et mer akseptabelt nivå som i mindre grad bidrar til å kompensere for kostnader et flertall av de ikke-kommunale barnehagene faktisk ikke har. Sarpsborg kommune er innforstått med at et lavere sjablongtillegg vil kunne medføre noe merarbeid for kommunen ved at flere barnehager kan søke om tilskudd utover dette nivået. Sarpsborg kommune mener at dette allikevel er et akseptabelt merarbeid i forhold til de betydelige beløp dette gjelder Spørsmål: Spørsmål 3. Støtter dere forslaget om en søknadsbasert ordning for barnehager med særlig høye pensjonsutgifter?

4 Sarpsborg kommune støtter direktoratets forslag om at det innføres en søknadsordning hvor kommunen basert på skjønn kan gi påslag for særlig høye pensjonsutgifter innen Det bør utarbeides en fast mal å søke etter Spørsmål: Spørsmål 4. Støtter dere at kapitaltilskuddet kun beregnes ut fra nasjonal sats? Sarpsborg kommune støtter direktoratets forslag om at kapitaltilskuddet kun beregnes ut fra nasjonal sats per plass og oppholdstime. Sarpsborg kommune benytter i dag nasjonal sats Spørsmål: Spørsmål 5. Er dere enige i at kapitaltilskuddet gis likt for tre år? Det bør presiseres nærmere hva som inngår i 3 års perioden. Når en barnehage for eksempel utvider bør det presiseres at kapitaltilskuddet, for denne perioden, kun gjelder utvidelsene og de nye plassene som det utgjør Spørsmål: Spørsmål 6. Hvilken metode mener dere er best egnet til å beregne kapitaltilskuddet? Velg ett alternativ Godkjenningsår Sarpsborg har mange barnehager som er rehabilitert og bygd om til barnehage. Det er mest hensiktsmessige å benytte godkjenningsår som faktisk er da bygget startet med barnehagedrift Spørsmål: Spørsmål 7. Støtter dere at tilskuddet til familiebarnehager kun beregnes ut fra nasjonal sats? Sarpsborg benytter også i dag nasjonal sats Spørsmål: Spørsmål 8. Støtter dere at tilskuddet til åpne barnehager kun beregnes ut fra nasjonal sats?

5 Spørsmål: Spørsmål 9. Støtter dere vårt forslag om at kommunen der barnet er folkeregistrert skal være refusjonspliktig? Sarpsborg er enig i at folkeregisteradressen bør legges til grunn. Dette er basert på at finansieringen legger til grunn hvor barnet er folkeregistrert Spørsmål: Spørsmål 10. Støtter dere forslaget om ikke å videreføre en bestemmelse om minimumssats? Nei Svaret er basert på forslag om sjablongmessig beregning av pensjon på 14 %. Dette er høyt og de fleste barnehager i Sarpsborg vil fortsatt ha overkompensasjon på pensjon. Det bør også stadfestes hva som er er OK overskudd før minimumssatsen fjernes Spørsmål: Spørsmål 11. Er dere enige i forslaget om ikke å videreføre en bestemmelse om formål og virkeområde? Sarpsborg er enig i forslaget om ikke å videreføre forskriftens bestemmelse om formål og virkeområde Spørsmål: Spørsmål 12. Støtter dere vårt forslag om ikke å videreføre begrepet "ordinær drift" i ny forskrift? Vet ikke Sarpsborg klarer ikke helt å se hva konsekvensen av å fjerne bergrepet blir Spørsmål: Spørsmål 13. Støtter dere forslaget om å beholde en bestemmelse om kravet til forsvarlig saksbehandling etter forvaltningsloven? Nei Sarpsborg mener at det er tilstrekkellig at det står i forvaltningsloven.

6 Spørsmål: Spørsmål 14. Er dere enige i forslaget om ikke å videreføre 25 prosent-regelen? 25 % utgjør en stor del av barnehagens regnskap at den ikke kommer til nytte Spørsmål: Spørsmål 15. Støtter dere forslaget om at det ikke skal være særskilte regler for barnehager i midlertidige lokaler? Sarpsborg støtter forslaget. Dette er pr i dag merarbeid og gir liten økonomisk konsekvens Spørsmål: Spørsmål 16. Støtter dere forslaget om ikke å videreføre regelen om ekstra tilskudd? Spørsmål: Spørsmål 17. Er dere enige i at fristen for vedtak om sats bør være 31. oktober i året før tilskuddsåret?, det vil skape forutsigbarhet for både kommunen og de private aktørene Spørsmål: Spørsmål 18. Støtter dere forslaget om klagerett? Sarpsborg mener det er viktig med en klageordning. Kommunen må sikres rett til å få korrigert feil klagevedtak Spørsmål: Spørsmål 19. Er dere enige i forslaget om ikke å videreføre bestemmelsen om vilkårsstillelse? Nei Sarpsborg kommune mener at det er en mangel ved høringen at spørsmålet om kommunens rett til å stille rimelige og relevante vilkår for tilskudd til drift av ikke-kommunale barnehager ikke er mer utførlig behandlet i høringen. Sarpsborg kommune mener at dette bør

7 fremkomme klart i barnehageloven med forskrift. Siden ikke-kommunale barnehager blir fullfinansiert fra det offentlige er det nødvendig at kommunene kan stille de samme kvalitetskrav til ikke-kommunale barnehager som stilles til kommunens egne barnehager. Sarpsborg kommune mener barnehagene skal dokumentere at de leverer et tilbud i henhold til den kvaliteten som de har fått tilskudd for, og at det kan foretas en avkortning i tilskuddet hvis barnehagen ikke kan dokumentere kvaliteten i henhold til dette, herunder ordnede lønns- og arbeidsvilkår. Dersom ikke-kommunale barnehager skal ha samme finansiering som kommunale barnehager må det også være lik plikt til å tilby deltidsplasser og tilby plass til barn med særskilte behov. Det bør også være samme krav til åpningstider. Anledning til å stille vilkår vil gjøre det mulig for kommunen i større grad å styre barnehagesektoren samlet sett og utvikle en helhetlig lokal barnehagepolitikk, uavhengig av eierskap Spørsmål: Spørsmål 20. Støtter dere forslaget om at det ikke stilles krav til like rapporteringstidspunkt? Spørsmål: Spørsmål 21. Er dere enige i forslaget til beregning av gjennomsnittlig barnetall i kommunale barnehager? Spørsmål: Spørsmål 22. Bør gjennomsnittsberegningen kun gjøres med bruk av to årsmeldinger?, dette er en ryddig registrering og godt innarbeidet allerede i dag Spørsmål: Spørsmål 23. Er dere enige i forslaget om rapportering av barn i private barnehager?, det er slik det gjøres i dag og fungerer godt Spørsmål: Spørsmål 24. Støtter dere forslaget om at barn som fyller tre år i løpet av tilskuddsåret, regnes som under eller over tre år, avhengig av om barnet rapporteres i løpet av årets sju første måneder, eller årets fem siste måneder?

8 Spørsmål: Spørsmål 25. Er dere enige i forslaget om klagerett? Se begrunnelse pkt Spørsmål: Spørsmål 26. Støtter dere forslaget om tilskuddsberegning og kommunesammenslåing? Spørsmål: Spørsmål 27. Hvilke andre utfordringer med kommuesammeslåingen og tilskuddsberegningen bør det tas høyde for i overgangsperioden? Spørsmål: Spørsmål 28. Støtter dere forslaget om å beregne nasjonal sats med utgangspunkt i dagens beregning av nasjonal sats? Ved beregning av nasjonalsats bør det opprettes flere funksjoner i KOSTRA for å få et mer korrekt regnskap Spørsmål: Spørsmål 29. Bør satsen for Oslo beregnes særskilt? Vet ikke Uklart hvor mye det avgjør på satsen om Oslo er med eller ikke Spørsmål: Spørsmål 30. Støtter dere forslaget om at den lokale justeringen av den nasjonale satsen baseres på bemanningstetthet og arbeidsgiveravgift i kommunen? 5.6. Spørsmål: Spørsmål 31. Er dere enige i forslaget om rapportering?

9 Spørsmål: Spørsmål 32. Støtter dere forslaget om ikke å videreføre en bestemmelse om kommunens forpliktelser etter forvaltningsloven? Spørsmål: Spørsmål 33. Er dere enige i forslaget om klagerett? Spørsmål: Spørsmål 34. Støtter dere forslaget om fratrekk? Spørsmål: Spørsmål 35. Er dere enige i forslaget til metode for å finne bemanningstetthet i kommunale barnehager? Ved rapportering i BASIL er det pr i dag mulig å rapportere inn åpen barnehage i samme skjema som ordinær barnehage. Det kommer imidlertid ikke frem av innrapporteringen hvor mye av personalet som tilhører åpen barnehage. Dette må justeres slik at det kommer frem Spørsmål: Spørsmål 36. Støtter dere forslaget til overgangsbestemmelse? 6.1. Spørsmål: Spørsmål 37. Har dere innvendinger eller andre innspill til økonomiske konskvenser? 6.2. Spørsmål: Spørsmål 38. Har dere innvendinger eller andre innspill til administrative konsekvenser? 7. Spørsmål: Spørsmål 39. Har dere kommentarer til forskriftstekstene med merknader? Generell kommentar Arkivsak-dok. 15/ Saksbehandler Elisabeth Grønberg Langvik Saksgang Møtedato Sak nr. Plan- og økonomiutvalget

10 Finansiering av ikke-kommunale barnehager høringsuttalelse Saken er fremmet etter prinsippet om fullført saksbehandling. Følgende har vært medsaksbehandlere: Rune Antonsen, enhet økonomi Vedlegg: Høring finansiering av private barnehager Sammendrag: Kunnskapsdepartementet har gitt Utdanningsdirektoratet i oppdrag å utrede en finansieringsmodell for ikke-kommunale barnehager. Det skal vurderes to ulike modeller for beregning av tilskudd. En finansieringsmodell tar utgangspunkt i at driftstilskuddet skal baseres på utgiftene til barnehageplasser i den enkelte kommune. Den andre modellen innebærer en finansiering basert på nasjonale gjennomsnittlige utgifter i kommunale barnehager med mulighet for lokale justeringer. Begge modeller legger opp til at dekning av pensjonskostnader skal skje gjennom et fast påslag, mens kapitaltilskudd skal gis ut fra en nasjonal sats. Rådmannen mener Sarpsborg kommune bør gå inn for modellen der ikke-kommunale barnehager får tilskudd basert på kostnadene til kommunens egne barnehageplasser. Dette er en videreføring av dagens modell, men med den vesentlige endring at dekning av pensjonskostnader gjøres gjennom et fast påslag. Rådmannen mener samtidig at det bør være en mulighet for kommuner, etter lokalt vedtak, å velge en nasjonal sats fastsatt av Utdanningsdirektoratet. Utredning: Dette saksframlegget beskriver rådmannens vurderinger og viktigste anbefalinger. Forslag til høringsuttalelse følger som vedlegg til saken. En rekke forhold som skal besvares i høring omfatter mer administrative forhold er ikke omtalt i saksfremstillingen, men fremkommer av høringsuttalelsen (vedlegg til saken). Barnehagelovens 14 angir kommunens plikt til å finansiere ikke-kommunale barnehager. Hovedformålet er likeverdig behandling av kommunale og ikke-kommunale barnehager innenfor den enkelte kommune, jf. 14 tredje ledd. Det følger av lovens 14 at kommunen skal gi godkjente ikke-kommunale barnehager tilskudd hvis de søkte om godkjenning før sektoren ble rammefinansiert , og at kommunen kan yte tilskudd dersom barnehagen søkte godkjenning senere. 2 Et av målene i Barnehageforliket i 2003 var full økonomisk likeverdig behandling av kommunale og ikke-kommunale barnehager, jf. Innst. S. nr. 250 ( ). Det ble i Barnehageforliket lagt opp til en trinnvis innfasing av likeverdig behandling. Fra fikk kommunen plikt til å finansiere ikke-kommunal barnehager, og fra fikk alle ikkekommunale barnehager rett til et offentlig tilskudd på minst 85 % av det tilsvarende barnehager eid av kommunene i gjennomsnitt mottok i offentlig finansiering. I kommuneproposisjon for 2009 ble det varslet at det øremerkede tilskuddet til barnehager skulle innlemmes i inntektssystemet fra , jf. St.prp. nr. 57 ( ). Innlemming i rammen innebærer at finansiering av både kommunale og ikke-kommunale barnehager er en del av inntektssystemet, som er hovedfinansieringsmodellen for kommunesektoren. For 2015 har ikke-kommunale barnehager rett til kommunalt tilskudd minst tilsvarende 98 % av det som kommunale barnehager i gjennomsnitt mottar i offentlig finansiering. Beregningen baseres på siste kjente regnskapsår. Den sentrale begrunnelsen for rammefinansiering, er at det gir rom for lokale løsninger og medvirker til kommunalt tilpasset ressursbruk. Rammefinansiering av kommunesektoren er ansett som svært viktig for å bygge opp under det lokale selvstyret.

11 Utdanningsdirektoratet legger frem to alternative forslag til finansieringsmodeller i høringsnotatet. Den ene finansieringsmodellen tar utgangspunkt i dagens ordning, men med endringer på blant annet pensjon og kapital. Den andre finansieringsmodellen tar utgangspunkt i nasjonale gjennomsnittlige utgifter i kommunale barnehager, hvor det fastsettes nasjonal sats med utgangspunkt i disse utgiftene. Videre kan denne satsen justeres av den enkelte kommune for de lokale kostnadsdriverne bemanningstetthet og arbeidsgiveravgift. Vurderinger som gjelder pensjon og kapitaltilskudd vil være lik for begge modellene. Det sentrale spørsmålet i høringen er hvilken av de to alternative finansieringsmodellene som bør innføres. Valget av finansieringsmodell kan blant annet påvirke eierstrukturen i barnehagesektoren og i hvilken grad hensynene bak rammefinansiering ivaretas. Sentrale hensyn ved valg av modell Flere viktige og til dels motstridende hensyn må avveies ved valg av finansieringsmodell. Rammefinansiering Det er bred enighet mellom staten og kommunesektoren om at rammefinansiering skal være det sentrale virkemiddelet for finansiering av kommuner og fylkeskommuner. Begrunnelsen for dette er flere. Helt sentralt er at kommunenes kunnskap om lokale forhold gir kommunene best forutsetninger for å bestemme hvordan disponible midler bør anvendes for å gi størst mulige velferdsvirkninger i egen kommune. Lokal styring og påvirkning Ordningen med rammefinansiering av barnehagesektoren og lokal beregning av tilskudd til de ikke-kommunale barnehagene innebærer at kommunene i noen grad kan påvirke tilskuddsutbetalingene gjennom effektiv drift av egne barnehager. Administrativ forenkling Dagens ordning har vist seg å være svært administrativt krevende for kommunene, fylkesmannsembetene som klageinstans og Private Barnehagers Landsforbund (PBL). Sarpsborg, i likhet med mange andre kommuner, har erfaring for dette gjennom en rekke klager på tilskuddsberegningen. Som kjent har kommunen under vurdering om det skal reises søksmål mot staten når det gjelder hvordan pensjon inngår i beregningen av tilskuddet til ikke-kommunale barnehager etter dagens tilskuddsregler. 3 Likeverdig behandling Likeverdig behandling av kommunale og ikke-kommunale barnehager ved tildeling av offentlig tilskudd berører selve formålet med tilskuddsordningen. Valg av modell har betydning for kommunens muligheter til likeverdig behandling. Forutsigbarhet Forutsigbar finansiering er en forutsetning for at ikke-kommunale barnehager skal kunne planlegge sin drift og for privates vilje til å investere i drift av barnehager. Forutsigbarhet for fremtidige utgifter og også sentralt for kommunen som budsjettstyrt virksomhet. Pensjon og kapitaltilskudd Det er særlig to deler av tilskuddsberegningen som bidrar til skjevheter i dagens finansiering av ikke-kommunale barnehager: kapitaltilskuddet og pensjonsdelen av driftstilskuddet. Tilskuddet som beregnes ut fra drifts- og kapitalkostnader i kommunale barnehager, går ikke til dekning av bestemte kostnader i ikke-kommunale barnehager. For en del ikkekommunale barnehager har de faktiske kapitalkostnader vært høyere enn kapitaltilskuddet fra kommunen, mens driftskostnadene i en del ikke-kommunale barnehager har vært lavere enn driftstilskuddet. Det innebærer at noen av disse barnehagene har brukt deler av driftstilskuddet til kapitalkostnader som overstiger det de mottar i kapitaltilskudd. Som følge av skjevheten i finansieringen, mener Utdanningsdirektoratet at endringer i drifts- og kapitaltilskuddet til ikke-kommunale barnehager må gjøres samtidig. Rådmannen støtter

12 denne vurderingen. Driftstilskuddet til ikke-kommunale barnehager beregnes utfra driftskostnadene i kommunens egne barnehager. Driftskostnadene omfatter også kommunens pensjonsutgifter. En del ikkekommunale barnehager har imidlertid lavere pensjonsutgifter sammenlignet med kommunene. Vurderingene som gjelder pensjon og kapitaltilskudd vil som nevnt være lik for begge modellene. Pensjon Direktoratet foreslår et fast påslag (sjablongtillegg) for pensjon på 14 % av brutto lønnskostnadene i de kommunale barnehagene fratrukket utgiftene til pensjon og arbeidsgiveravgift på pensjonsutgiftene. Satsen vil kunne endres avhengig av fremtidige pensjonsforhold. Beregninger viser at en sats på 14 % vil gi full dekning for årlige pensjonsutgifter for knappe 80 % av alle ikke-kommunale barnehager. For de med pensjonsutgifter utover dette nivået innen 2015 foreslås en søknadsordning. En søknadsordning vil kunne føre til en økning i antall klagesaker og slik sett bli administrativt mer krevende for kommunene da grunnlaget for beregningene ikke nødvendigvis er presist. Direktoratet peker selv på disse utfordringene og foreslår i stedet en ordning hvor kommunen basert på skjønn kan gi tilskudd for pensjonsutgifter utover 14 %. Rådmannen mener at et sjablongtillegg som dekker opp mot 80 % av alle ikke-kommunale barnehagers faktiske pensjonsutgifter er et for høyt tillegg. Dette vil i så fall bety at et stort antall ikke-kommunale barnehager, på samme måte som i dag, får kompensert for pensjonsutgifter de ikke har. Siden pensjon beregnes på grunnlag av lønn, og lønn eksklusiv sosiale kostnader i gjennomsnitt utgjør 86 % av de utgiftene i barnehager, vil dette i sum medføre at ikke-kommunale barnehager i Sarpsborg vil bli overkompensert med flere millioner kroner. Rådmannen mener at dette er midler som i stedet bør anvendes til andre viktige velferdsformål. I høringen fra direktoratet er det opplyst at et sjablongtillegg for pensjon på 12 % gir full kompensasjon for om lag 62 % av de ikke-kommunale barnehagene. Rådmannen mener at 4 dette er et mer akseptabelt nivå som i mindre grad bidrar til å kompensere for kostnader et flertall av de ikke-kommunale barnehagene faktisk ikke har. Rådmannen er innforstått med at et lavere sjablongtillegg vil kunne medføre noe merarbeid for kommunen ved at flere barnehager kan søke om tilskudd utover dette nivået. Rådmannen mener at dette allikevel er et akseptabelt merarbeid i forhold til de betydelige beløp dette gjelder. Rådmannen støtter direktoratets forslag om at det innføres en søknadsordning hvor kommunen basert på skjønn kan gi påslag for særlig høye pensjonsutgifter innen Kapitaltilskudd Kapitaltilskuddet skal dekke de ikke-kommunale barnehagenes kapitalkostnader, dvs. renter og avskrivninger. De ikke-kommunale barnehagenes kapitalkostnader varierer, og i mange tilfeller er det lite samsvar mellom kapitaltilskuddet og den enkelte barnehages kapitalkostnader. Etter dagens ordning kan kommunen velge om den vil beregne tilskuddet ut fra gjennomsnittlige kapitalkostnader i tilsvarende kommunale barnehager eller om den vil benytte nasjonal gjennomsnittssats for kapitaltilskudd. Kommunen står fritt til å vurdere dette fra år til år. Sarpsborg kommune benytter nasjonal sats. Det er komplisert for kommunen å beregne tilskuddet ut fra egne kapitalkostnader, noe som trolig er en viktig årsak til at mange kommuner velger å basere tilskuddet på nasjonal sats i

13 stedet for egne beregninger. Utdanningsdirektoratet anbefaler at kapitaltilskuddet i fremtiden kun skal beregnes ut fra nasjonal sats per plass og oppholdstime. Tre av fire kommuner som har tilsvarende barnehager i sin kommune, valgte uansett å bruke den nasjonale satsen for både 2011 og Fordi flertallet av kommunene allerede bruker nasjonal sats etter dagens regelverk, antar direktoratet at en overgang til kun å bruke nasjonal sats vil være uproblematisk for de fleste kommunene. Utdanningsdirektoratet foreslår at kapitaltilskuddet gis likt basert på gjennomsnittlig kapitalkostnad gruppert for tre år. Hensikten er at kapitaltilskuddet i større grad skal reflektere de enkelte barnehagenes faktiske kapitalkostnader. Nyere barnehager vil dermed få høyere kapitaltilskudd enn eldre. For bygg eldre enn 2007 foreslås et minimumstilskudd som tilsvarer gjennomsnittlig kapitalkostnad for nye og gamle barnehager. Kommuner som har benyttet lokal sats vil ved overgangen til nasjonal sats få mindre administrasjon. Rådmannen støtter direktoratets forslag om at kapitaltilskuddet kun beregnes ut fra nasjonal sats per plass og oppholdstime. Alternative modeller for finansiering av ikke-kommunale barnehager Utdanningsdirektoratet legger frem to alternative forslag til finansieringsmodeller i høringsnotatet. Den ene finansieringsmodellen tar utgangspunkt i dagens ordning, men med enkelte endringer på blant annet pensjon og kapital. Den andre finansieringsmodellen tar utgangspunkt i nasjonale gjennomsnittlige utgifter i kommunale barnehager, hvor det fastsettes nasjonal sats med utgangspunkt i disse utgiftene. Videre kan denne satsen justeres av den enkelte kommune for de lokale kostnadsdriverne bemanningstetthet og arbeidsgiveravgift. Videreføring av dagens modell Denne finansieringsmodellen tar utgangspunkt i at tilskuddet til godkjente ikke-kommunale barnehager skal beregnes på bakgrunn av utgiftene i kommunale barnehager i den enkelte kommune. Dette er en videreføring av dagens finansieringsmodell, men med endringer blant annet på pensjon og kapital, som omtalt ovenfor. 5 Dagens modell støtter opp under rammefinansiering av kommunene ved at barnehagetilskuddet inngår i inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner. En tilskuddsberegning basert på nasjonale satser vil bryte med prinsippene bak rammefinansiering og vil redusere kommunens mulighet til lokalt selvstyre, produktivitet og prioritering av midler mellom ulike velferdsformål ut fra kunnskap om lokale forhold. Dersom barnehagesektoren skal være gjenstand for samme lokaldemokratiske styring som andre sektorer, bør derfor prinsippet om rammefinansiering gjelde også for denne sektoren. Strukturelle forskjeller mellom kommunene vil påvirke kostnadsnivået. En stor og effektiv kommune vil kunne ha lavere kostnader enn en liten kommune med spredt bosetting, blant annet på grunn av størrelsen på barnehagene. Nasjonale satser vil dermed føre til at kommuner som driver kostnadseffektivt påføres økte kostnader som følge av at andre kommuner ikke driver like kostnadseffektivt. En nasjonal sats vil kunne føre til større forskjeller mellom barnehager innen samme kommune. I kommuner med god økonomi, høy prioritering og/eller lite effektiv drift av barnehagesektoren kan de kommunale barnehagene få bedre økonomiske vilkår enn de ikke-kommunale barnehagene. I kommuner med dårlig økonomi, lav prioritering og/eller effektiv drift av barnehagene kan de ikke-kommunale barnehagene få bedre økonomiske vilkår enn de kommunale barnehagene. Dette vil føre til konkurransevridning. Dagens modell har så langt vært administrativt krevende både for kommunene, PBL og fylkesmannsembetene som klageinstans. Modellen innebærer at tilskuddet bygger på detaljerte, lokale beregninger, som har resultert i en rekke tvistespørsmål. Ikke minst viser den pågående tvisten mellom KS/Sarpsborg kommune og staten ved Kunnskapsdepartementet at det er et behov for forenkling av tilskuddsberegningene.

14 Behovet for administrativ forenkling taler for en overgang til statlig bestemte tilskuddssatser. Kommunene har imidlertid gradvis fått bedre kompetanse på området, tvistespørsmål er fortløpende blitt avklart og utvikling av en egen veileder i regi av KS og PBL har ført til oppklaring av uklarheter. Overgangen til ordningen med å beregne tilskuddet basert på regnskap har også bidratt til en forenkling av tilskuddsberegningen og en større forutsigbarhet for ikke-kommunale barnehager. Dette har i sum ført til færre klagesaker og et bedre samarbeidsklima mellom kommunene og de ikke-kommunale barnehagene. En sjablongsats for pensjon bidrar også til forenkling og større forutsigbarhet for begge parter. KS har i sin høringsuttalelse gått inn for at det bør være en mulighet for kommuner, etter lokalt vedtak, å velge en nasjonal sats fastsatt av Utdanningsdirektoratet. Rådmannen mener at dette kan være en god løsning, men at det krever en del avklaringer bl.a. med hensyn om et lokalt vedtak om valg av beregningsmodell skal gjelde for ett eller flere år. Dersom vedtaket kun er gyldig for ett år, vil det bety at kommunen kan velge modell ut fra hva som gir lavest tilskudd for det enkelte år. Rådmannen mener at dette vil være en urimelig tilpasning og gi økt usikkerhet om de økonomiske rammebetingelsene for drift av de ikke-kommunale barnehagene. Nasjonal sats med lokal justering Denne finansieringsmodellen tar utgangspunkt i nasjonale gjennomsnittlige utgifter i kommunale barnehager. Det skal fastsettes nasjonale satser med utgangspunkt i disse utgiftene, som justeres i kommunene med de lokale kostnadsdriverne bemanningstetthet og arbeidsgiveravgift. Ved bruk av nasjonal sats vil kommunens prioriteringer ikke påvirke hvordan kommunens samlede barnehagetilbud skal være, fordi det er driftskostnadene i alle landets kommuner som danner grunnlaget for tilskuddet til de ikke-kommunale barnehagene. At det legges opp 6 til en lokal justering knyttet til bemanningstetthet og arbeidsgiveravgift, vil i noen grad påvirke tilskuddssatsen til de ikke-kommunale barnehagene, men i langt mindre grad enn dagens finansieringsmodell gjør. Det fører til at det lokale samlede barnehagetilbudet i mindre grad blir gjenstand for lokalpolitiske prioriteringer. For Sarpsborg kommune ville en eventuell nasjonal sats ført til høyere kostnader for kommunen enn ved dagens ordning for hvert av årene i perioden I lys av den forestående kommunereformen er det ikke gitt at dette vil være situasjonen over tid, men Sarpsborg kommune, som en relativt stor kommune, har forutsetninger for å drive mer effektivt enn de fleste av landets kommuner. Dessuten påvirkes utgiftene til drift av det faktum at kommunen har inntekter under landsgjennomsnittet. Beregning av tilskuddet basert på nasjonal sats vil innebære en vesentlig administrativ forenkling og trolig færre lokale tvister om tilskuddsberegningene. På den annen side vil en nasjonal sats bety at lokale prioriteringer og effektivisering av egen barnehagedrift i liten grad vil innvirke på kommunens samlede tilskudd til ikke-kommunale barnehager. Rådmannen mener at en samlet avveining av de ulike argumentene taler for en videreføring av dagens modell med beregning av tilskuddet til ikke-kommunale barnehager basert på utgiftene til drift av kommunale barnehager i den enkelte kommune. Rådmannen støtter KS forslag om at det bør være en mulighet for kommuner, etter lokalt vedtak, å velge en nasjonal sats fastsatt av Utdanningsdirektoratet. Muligheter for å stille vilkår Rådmannen mener at kommunen må ha mulighet til å stille vilkår overfor ikke-kommunale barnehager og at dette må fremkomme klart i barnehageloven med forskrift.

15 Siden ikke-kommunale barnehager blir fullfinansiert fra det offentlige er det nødvendig at kommunene kan stille de samme kvalitetskrav til ikke-kommunale barnehager som stilles til kommunens egne barnehager. Rådmannen mener barnehagene skal dokumentere at de leverer et tilbud i henhold til den kvaliteten som de har fått tilskudd for, og at det kan foretas en avkortning i tilskuddet hvis barnehagen ikke kan dokumentere kvaliteten i henhold til dette, herunder ordnede lønns- og arbeidsvilkår. Dersom ikke-kommunale barnehager skal ha samme finansiering som kommunale barnehager må det også være lik plikt til å tilby deltidsplasser og tilby plass til barn med særskilte behov. Det bør også være samme krav til åpningstider. Anledning til å stille vilkår vil gjøre det mulig for kommunen i større grad å styre barnehagesektoren samlet sett og utvikle en helhetlig lokal barnehagepolitikk, uavhengig av eierskap. Miljømessige konsekvenser: Ingen. Økonomiske konsekvenser: Ved bruk av nasjonal sats vil kommunens prioriteringer og effektivisering av driften i de kommunale barnehagene i liten grad påvirke tilskuddet til de ikke-kommunale barnehagene, da det er driftskostnadene i alle landets kommuner som danner grunnlaget for tilskuddet. At det legges opp til en lokal justering knyttet til bemanningstetthet og arbeidsgiveravgift, vil i noen grad kunne påvirke tilskuddssatsen til de ikke-kommunale barnehagene, men i langt mindre grad enn dagens finansieringsmodell gjør. 7 Som tidligere omtalt ville en nasjonal sats ført til høyere kostnader for Sarpsborg kommune enn dagens ordning for hvert av årene i perioden I lys av den forestående kommunereformen er det ikke gitt at dette vil være situasjonen over tid, men Sarpsborg kommune, som en relativt stor kommune, har forutsetninger for å drive mer effektivt enn de fleste av landets kommuner. Dessuten påvirkes utgiftene til drift av det faktum at kommunen har inntekter under landsgjennomsnittet. Rådmannens innstilling: 1. Sarpsborg kommune avgir høringsuttalelse som vist i vedlegg til saken. 2. Sarpsborg kommune mener at det er en mangel ved høringen at spørsmålet om kommunens rett til å stille rimelige og relevante vilkår for tilskudd til drift av ikkekommunale barnehager ikke er mer utførlig behandlet i høringen. Sarpsborg kommune mener at dette bør fremkomme klart i barnehageloven med forskrift. Siden ikke-kommunale barnehager blir fullfinansiert fra det offentlige er det nødvendig at kommunene kan stille de samme kvalitetskrav til ikke-kommunale barnehager som stilles til kommunens egne barnehager. Sarpsborg kommune mener barnehagene skal dokumentere at de leverer et tilbud i henhold til den kvaliteten som de har fått tilskudd for, og at det kan foretas en avkortning i tilskuddet hvis barnehagen ikke kan dokumentere kvaliteten i henhold til dette, herunder ordnede lønns- og arbeidsvilkår. Dersom ikke-kommunale barnehager skal ha samme finansiering som kommunale barnehager må det også være lik plikt til å tilby deltidsplasser og tilby plass til barn med særskilte behov. Det bør også være samme krav til åpningstider. Anledning til å stille vilkår vil gjøre det mulig for kommunen i større grad å styre barnehagesektoren samlet sett og utvikle en helhetlig lokal barnehagepolitikk, uavhengig av eierskap. I behandling i plan- og økonomi i dag, , ble Rådmannens innstilling vedtatt med 1 stemme i mot.