Handlingsplan etter forvaltningsrevisjon Beslutninger vedtatt av Styringsgruppen for bossnettutbyggingen i Bergen sentrum BossNett AS 04.04.2014
Rapport Prosjektnavn Rapport tittel Prosjektleder Prosjektgruppe Sammendrag Handlingsplan Handlingsplan etter forvaltningsrevisjon BossNett AS v/terje Strøm Styringsgruppen for bossnettutbyggingen i Bergen sentrum KPMG har på oppdrag fra BIR AS gjennomført et forvaltningsrevisjonsprosjekt rettet mot Styring av store investeringsprosjekt i tidsrommet september 2013 januar 2014. Oppdraget er utført i samsvar med prosjektmandatet, godkjent av BIR AS den 26.9.2013, og BIR AS Plan for forvaltningsrevisjon for 2013-2016. Formålet med forvaltningsrevisjonene i BIR er å undersøke om den lovpålagte virksomheten i konsernet utøves i samsvar med eksterne og interne krav, og slik bidra til forbedring av virksomheten. Der hvor forvaltningsrevisjonen avdekker forbedringspotensial skal det foreslås forbedringstiltak og tiltak skal iverksettes. Handlingsplanen gir en kortfattet oppsummering av rapportens anbefalinger med begrunnelse. Videre er de enkelte anbefalingene kommentert av administrasjonen og det er satt opp aksjonspunkt med «beslutning, ansvar og frist». Rapportens anbefalinger peker på sentrale forbedringsområder for selskapet og samhandlingen med Bergen kommune. Det er grunn til å påpeke at rapportens innhold og anbefalinger på flere områder allerede er tatt til følge, noe som fremgår av vedlegg til handlingsplanen. På noen områder går handlingsplanen lengre enn det som er påpekt i revisjonsrapporten. Dette har sin årsak i at Bergen kommune og BossNett nå ser forhold som henger i sammen med de gitte anbefalinger. Revisjonens anbefalinger og handlingsplanen vil være et godt redskap for selskapet i arbeidet med kontinuerlig forbedring. Distribusjon Styringsgruppen for utbygging av bossnett i Bergen, styret i BossNett AS og styret i BIR AS 04.04.2014 Terje Strøm 2
INNHOLD 1 INNLEDNING... 4 2 VEDTAK SOM ER FATTET I TILKNYTNING TIL REVISJONEN:... 4 2.1 Bystyret... 4 2.2 Styret i BossNett AS... 5 2.3 Styret i BIR AS... 5 3 REVISJONENS ANBEFALINGER - BESLUTNING... 5 3.1 Anbefaling 1 - Terminaler:... 5 3.2 Anbefaling 2 - Kostnader og fremdrift:... 6 3.3 Anbefaling 3 - Rapportering:... 7 3.4 Anbefaling 4 - Strategi og risiko:... 8 4 ADMINISTRASJONENS OPPSUMMERING... 9 3
1 Innledning KPMG har på oppdrag fra BIR AS gjennomført et forvaltningsrevisjonsprosjekt rettet mot Styring av store investeringsprosjekt i tidsrommet september 2013 januar 2014. Oppdraget er utført i samsvar med prosjektmandatet, godkjent av BIR AS den 26.9.2013, og BIR AS Plan for forvaltningsrevisjon for 2013-2016. Revisjonen er utført som en forvaltningsrevisjon. Gjennomføringen har fulgt prinsippene i RSK001 Standard for forvaltningsrevisjon og BIR AS Plan for forvaltningsrevisjon. Formålet med forvaltningsrevisjonene i BIR er å undersøke om den lovpålagte virksomheten i konsernet utøves i samsvar med eksterne og interne krav, og slik bidra til forbedring av virksomheten. Der hvor forvaltningsrevisjonen avdekker forbedringspotensial skal det foreslås forbedringstiltak og tiltak skal iverksettes. Styringsgruppen for utbygging av bossnett i Bergen har i møte 20.03.2014 fastsatt følgende: «Styringsgruppen ber om at BossNett utarbeider en handlingsplan med konkrete tidsfrister og ansvarsfordeling for å oppfylle de anbefalinger (avvik) og uavklarte forhold som revisjonsrapporten og Styringsgruppens gjennomgang av samme har avdekket. Handlingsplanen presenteres for Styringsgruppen den 4. april.» 2 Vedtak som er fattet i tilknytning til revisjonen: Resultat av forvaltningsrevisjonen er dokumentert gjennom en forvaltningsrapport og er rapportert til styret i BossNett AS, Styringsgruppen for utbygging av bossnett i Bergen, BIR AS og Bergen kommune. I etterfølgende punkt (2.1 2.3) er det gitt et resyme av vedtak som knytter seg opp mot forvaltningsrevisjonen. 2.1 Bystyret Bystyret vedtok i sak 245-08 etablering av bossnett i Bergen sentrum. Bystyresak 301-13 «Utbygging av bossnettet i Bergen sentrum Status» er en statusrapport og en oppfølging av sak 245-08. Bystyret fattet følgende vedtak i sak 301-13: Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak: 1. Bystyret er bekymret for kostnadsutviklingen i, og er opptatt av en vellykket gjennomføring av, prosjektet med bossnett i Bergen sentrum. Det forutsettes at BIR gjennomfører de nødvendige tiltak, herunder Forvaltningsrevisjon, og at utviklingen følges nøye av byrådet. 2. Bystyret er enig i at en avventer utbyggingen av rødt nett inntil trase for bybanen til Åsane er avklart, og det kan etableres et samarbeid med hele eller deler av Graveklubben for denne strekningen. 3. Bystyret tar rapporten fra BIR AS til orientering, og ønsker fremlagt en årlig statusrapport fra BossNett AS/BIR AS, og hvor en særlig fokuserer kostnadsutviklingen i prosjektet. 4
2.2 Styret i BossNett AS Styret i BossNett AS hadde sak om forvaltningsrevisjon til behandling i møte 19.03.2014, sak 10/14. Det er fattet følgende vedtak: 1. Styret ber om at anbefalinger som fremkommer i revisjonsrapporten tas til følge. 2. Styret ber om at saken fremlegges for styret i BIR AS for videresending til Bergen kommune. 2.3 Styret i BIR AS Styret i BossNett AS hadde sak om forvaltningsrevisjon til behandling i møte 27.03.2014, sak 15/14. Det er fattet følgende vedtak: 1. Styret i BIR AS ber om at anbefalinger som fremkommer i revisjonsrapporten tas til følge. 2. Styret i BIR AS er tilfreds med at det er opprettet styringsgruppe mellom Bergen kommune og BossNett AS, at denne er bemannet og har fått definert sitt mandat. 3. Styret i BIR AS ber om at Bergen kommune årlig ved regnskapsavleggelse blir forelagt oppdatert fremdrifts- og kostnadsestimat for bossnettet. 4. Styret i BIR AS ber om at avvik i framdrift samt andre forhold av betydning for utbyggingen fortløpende blir tatt opp og behandlet i styringsgruppen. 5. Styret i BIR AS vil gjennom ny virksomhetsstyring innarbeide krav til risikostyring i BossNett AS. 6. Styret i BIR AS ber om at revisjonsrapport og saksfremstillinger oversendes Bergen kommune. 3 Revisjonens anbefalinger - Beslutning I det etterfølgende er det gitt en kortfattet oppsummering av rapportens anbefalinger med begrunnelse. Videre er de enkelte anbefalingene kommentert av administrasjonen og det er satt opp aksjonspunkt med «beslutning og ansvar/frist». 3.1 Anbefaling 1 - Terminaler: Få avklart status knyttet til tomt for terminal blått og grønt nett. Begrunnelse: Terminaler er avgjørende for å kunne sette i drift bossnettet. Iverksettelse av drift av bossnettet antas også å være viktig for at næringslivskundene skal ta i bruk bossnettet, som igjen påvirker hvordan finansieringen av bossnettet skjer. Beslutning Ansvar Frist Kommentar Oppstart anleggsarbeider terminal blått nett BossNett 01.10.2014 Anleggsarbeidene starter samordnet med pågående aktiviteter på havneområdet, herunder BOH sine egne arbeider på Frieleneskaien. Oppstart terminal blått nett BossNett 01.09.2015 Det foreligger rammetillatelse fra Bergen kommune og tillatelse fra Fylkesmannen. Anskaffelsesprosess er startet. Forventet oppstart anleggsarbeider 01.10.2014 Avklart lokalisering terminal grønt nett BossNett 31.12.2014 Bergen kommune har anbefalt å utarbeide en søknad om dispensasjon fra gjeldende reguleringsplan for en «midlertidig lokalisering» sør for Bygarasjen, primært mot «viadukt» 5
Administrasjonens kommentarer: Det foreligger nå rammetillatelse for oppføring av terminalbygg for blått nett. Fylkesmannen har gitt tillatelse til håndtering av forurensede masser i grunnen. Anbudsdokumenter er under utarbeidelse. Det er engasjert prosjektleder fra BIR AS som skal ivareta prosjektlederansvar for etablering av terminalbygget. Det startes nå arbeid med utarbeidelse av nytt konkurransegrunnlag for prosjektet. Nygårdstangen er det stedet som totalt sett ansees å være den beste lokaliseringen som muliggjør samlokalisering av de to terminalene som skal betjene grønt nett. Bergen kommune har anbefalt BossNett å utarbeide er søknad om dispensasjon fra gjeldende reguleringsplan. 3.2 Anbefaling 2 - Kostnader og fremdrift: Utarbeide oppdaterte fremdrifts- og kostnadsestimat for bossnettet med tilhørende infrastruktur, herunder terminaler. Begrunnelse: Få en fullstendig oversikt over fremtidige kostnader og estimat som styringsgrunnlag for eierkommuner. Beslutning Ansvar Frist Kommentar Retningslinjer for nedkast Politisk beslutning Faseplan for gjenstående utbygging blått og grønt nett Utbyggingskostnader blått og grønt nett Økonomimodell for utbygging og drift av blått og grønt nett Bergen kommune 30.06.2014 Det er mange hensyn som må avveies når bossnett med opp mot 500 nedkastpunkt skal etableres i et tett bymiljø. I samarbeid mellom BossNett og Bergen kommune utarbeides overordnede retningslinjer som skal gi den beste plasseringen av hvert nedkastpunkt BossNett 01.12.2014 Hensynet til øvrige aktørers planer (veieiere og ledningseiere) innvirker på BossNett sin evne til fremdrift i utbyggingen. Likeledes er ressurstilgang på nøkkelkompetanse avgjørende. BossNett 01.02.2015 Kvalitetssikring av Norconsultrapport (2013), sammenholdt med erfaringstall for nettutbygging og budsjett for blå terminal (anbudssum) BossNett 31.03.2015 Det foreligger en økonomimodell utarbeidet av KPMG. Denne danner grunnlag for ny økonomisk modell Administrasjonens kommentarer: Økonomistyringen i utbyggingen er ivaretatt ved at det fremlegges vedtakssaker til styret i BossNett for hvert delprosjekt, med tydelige milepæler på fremdrift, samt budsjett og tilhørende risikovurdering. Prosjekter som ikke er sluttført rapporteres kvartalsvis til styret i BossNett. Bossnett forholder seg inntil videre til prognose for utbyggingskostnader som fremkommer i Norconsultrapport (2013). Beslutning om «Utbyggingskostnader blått og grønt nett» vil basere seg på denne rapporten, samt nøkkeltall (erfaringspriser) på gjennomført utbygging frem til 2015. Anbudspriser for blå terminal er kjent ved utgangen av 2014. Terminalkostnader grønt nett vil bli innarbeidet når plassering og betingelser for denne er kjent. Innen september 2014 vil det bli inngått flere parallelle rammeavtaler på prosjektering- og byggelederoppdrag for nettutbygging, noe som vil øke kapasitet på prosjektgjennomføring. Likeledes vil det bli innhentet anbud på gjenstående utstyrsleveranse til det grønne nettet (ikke del av eksisterende avtale med leverandør). Det innledes dialog med øvrige ledningseiere og veieiere (og andre relevante interessenter) med tanke på en overordnet og omforent plan for anleggsarbeid (graving) i områdene som omfattes av blått og grønt nett. Faseplanen og kvalitetssikring av utbyggingskostnader inngår som parametere i oppdatert økonomimodell for selskapet. Prosess som sikrer effektiv og forutsigbar 6
behandling av byggesøknader for etablering av nedkast er nødvendig for realisering av rasjonell nettutbygging samordnet med Graveklubben. 3.3 Anbefaling 3 - Rapportering: Det bør lages rutiner for rapportering som sikrer at BIR AS, gjennom BossNett AS, følger opp det nye kravet fra Bergen bystyre om årlige statusrapporter. Begrunnelse: Det bør utvikles et system for fast rapportering til byrådet med innstilling til bystyret fra BossNett AS, gjennom BIR AS, i tråd med bystyrevedtak av 18.12.2013. Beslutning Ansvar Frist Kommentar Rapportering til styringsgruppen i samsvar med mandat Årlig rapportering til Bergen kommune i samsvar med sak 301-13 BossNett Kvartalsvis Mandat og handlingsplan utgjør grunnlaget for arbeidet BossNett Ved avleggelse av årsregnskap Fremdrifts- og kostnadsestimat oppdateres årlig i samsvar med gjennomført utbygging og prognose for gjenstående. Avvik skal defineres og behandles fortløpende. Administrasjonens kommentarer: Det er naturlig å se beslutningene i pkt 3.3, Rapportering, på grunnlag av følgende 2 vedtak knyttet til Bystyresak 301-13 og Styringsgruppens mandat: Bystyresak 301-13 (pkt 3) «Bystyret tar rapporten fra BIR AS til orientering, og ønsker fremlagt en årlig statusrapport fra BossNett AS/BIR AS, og hvor en særlig fokuserer kostnadsutviklingen i prosjektet.» Styringsgruppen har vedtatt at det skal utarbeides årlige rapporter til politisk behandling som følger kalenderåret. Bystyret fikk en statusrapport for bossnettutbyggingen i desember 2013 (sak 301-13). Av praktiske årsaker vil BossNett foreta en årlig rapportering til Bergen kommune i tilknytning til avleggelse av årsregnskap, noe som innebærer at neste rapportering vil skje i første kvartal 2015. Styringsgruppens mandat (utdrag): «BossNett AS skal til hvert møte i styringsgruppen rapportere på fremdrift, økonomi, milepæler, planlegging, søknader/tillatelser, organisasjon og andre forhold av betydning for utbyggingen av bossnettet.» Styringsgruppen for Utbygging av bossnettet i Bergen sentrum har sin opprinnelse i tilknytning til bystyresak 301/13 Utbygging av Bossnett i Bergen sentrum. Styringsgruppen hadde sitt konstituerende møte 09.12.2013 og første ordinære møte ble avholdt 13.02.2014. Agenda for møtene i styringsgruppen speiler mandatet. Det skal etter planen årlig avholdes minimum kvartalsvise møter. Forvaltningsrevisjonen ble behandlet i møte 20.03.2014. I tillegg til Styringsgruppens møter blir den daglige dialogen ivaretatt mellom BossNett v/terje Strøm og Bergen Kommune v/kolbjørn Akervold. Hittil i 2014 har ressursinnsatsen i stor grad vært knyttet til avklaring av miljøforhold på tomt for Terminal Jekteviken (tillatelse fra Fylkesmannen) og retningslinjer for plassering av nedkast. 7
3.4 Anbefaling 4 - Strategi og risiko: Det anbefales at selskapet dokumenterer strategier og planer for gjennomføring av disse i samsvar med målsettinger, samt fastsetter delmål for oppfølging og rapporteringsformål. Selskapet bør etablere system for risikostyring og bør gjennomføre og dokumentere en risikovurdering av selskapets strategier og mål, og identifisere og vurdere sannsynlighet og konsekvens av uønskede hendelser (risiko) som kan hindre / vanskeliggjøre måloppnåelse. På bakgrunn av risikovurderingen bør selskapet ta stilling til hvordan risikoer skal håndteres, og se til at tiltak settes i verk for å håndtere risikoer. Iverksatte tiltak må følges opp med sikte på å avklare om tiltakene er egnet og har ønsket virkning. Selskapet bør etablere rapporteringsrutiner for å sikre rapportering av avvik ift iverksatte tiltak, samt rapportering på mål og strategier. Beslutning Ansvar Frist Kommentar Kompetanseplan for BossNett BossNett 01.07.2014 Liten og sårbar organisasjon med ufullstendig kompetanse og begrenset kapasitet sammenlignet med andre organisasjoner med ansvar for store byutviklingsprosjekt. Strategiplan for BossNett BossNett 01.12.2014 Basert på en SWOT-analyse og mandat for selskapet utarbeides en strategiplan (strategisk analyse) for selskapet Identifisering og kvantifisering av risiko BossNett 01.12.2014 I forbindelse med utarbeidelse av budsjett 2015 og langtidsprognose (2016-2020) innarbeides risikovurdering av økonomiske forhold på lik linje med øvrige risikofaktorer som er avdekket i den strategiske analysen Administrasjonens kommentarer: Selskapets virksomhet er knyttet til planlegging og utbygging av infrastrukturløsninger, samt fokus på inntekt gjennom salg av kapasitet til næringskunder. På mange måter er selskapet et «utviklingsprosjekt» med hovedvekt på etablering av infrastrukturløsning som i sin form og utstrekning er unik i europeisk sammenheng. Selskapets strategier og risikovurderinger knytter seg til realisering av prosjektet «Bossnett i Bergen». Strategiplanen i denne utbyggingsfasen kan betegnes som en utbyggingsplan, supplert med en markedsplan (kundetilknytning). Som følge av at blått nett og tilhørende terminal kan settes i drift i 2015 vil det være tidsmessig riktig å få frem strategiplan i 2014 (fra utbygging til drift) som foruten videre utbygging, også fokuserer på driftsrelaterte forhold. Det pekes i rapporten på at BossNett ikke følger anbefalinger om å ha system for risikostyring og at det ikke foreligger retningslinjer for risikostyring eller god dokumentasjon på resultat av risikostyring. Alle virksomheter må ta risiko for å nå sine mål, og de virksomheter som er bevisste på hvilke risikoer de vil ta (muligheter) og hvilke de vil unngå (trusler) har et konkurransefortrinn. Helhetlig risikostyring er et kraftfullt verktøy for å optimalisere verdiskapningen innenfor den risikoprofil eier har fastsatt. Det vil således bli satt i gang arbeid for å identifisere de viktigste truslene for utbyggingen, driften, prioritere risikoreduserende tiltak, og følge opp resultater fra tiltakene. BIR AS har det siste året arbeidet med konsernets virksomhetsstyring. Forbedringsforslag knyttet til risikostyring bearbeides i konsernets virksomhetskrav til BossNett AS og disse innarbeides i selskapet sitt internkontrollsystem. 8
4 Administrasjonens oppsummering Rapportens anbefalinger peker på sentrale forbedringsområder for selskapet og samhandlingen med Bergen kommune. Revisjonens anbefalinger og handlingsplanen vil være et godt redskap for selskapet i arbeidet med kontinuerlig forbedring. Det er grunn til å påpeke at rapportens innhold og anbefalinger på mange områder allerede er tatt til følge. Som vedlegg 1 finnes notat som gir en oppsummering av forhold som er ivaretatt hittil i 2014. 9