Saksframlegg Høring - Midlertid endring i balansekravet - Endret regnskapsføring av merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer Arkivsaksnr.: 07/44117 Forslag til vedtak: 1. Formannskapet gir sin tilslutning til å endre praksis for regnskapsføring og anvendelse av merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer. 2. Formannskapet gir sin tilslutning til at alternativ 2 i Kommunal- og regionaldepartementet sitt forslag til endring av regelverket for føring av momskompensasjon fra investeringer velges. 3. Formannskapet gir sin tilslutning til rådmannens forslag om at overgangsperioden for alternativ 2 utvides med ett år. 4. Formannskapet forutsetter at staten i de økonomiske oppleggene for kommunesektoren kompenserer for inntektsreduksjonen denne regelendringen medfører. Saksfremlegg - arkivsak 07/44117 1
Saken gjelder Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) har i brev av 03.12.2007 foreslått å endre regnskapsføringen for merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer. Forslaget er utformet med to alternativer, men hvor begge innebærer at merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer kun skal kunne nyttes til finansiering av investeringer. Gjeldende regelverk innebærer at kommunene kan velge om merverdiavgiftskompensasjonen brukes til finansiering av driftsutgifter eller investeringer. Det er lagt opp til en overgangsordning for begge de skisserte alternativene. Forslaget er sendt ut på høring til alle landets kommuner, og høringsfrist er satt til 07.03.2008. Bakgrunn Den generelle kompensasjonsordningen for merverdiavgift ble innført med virkning fra og med 01.01.2004. Ordningen var forutsatt å være provenynøytral; kommunesektoren fikk derfor redusert rammetilskuddet med et beløp som tilsvarte den ekstra kompensasjonen utvidelsen medførte. Ettersom trekket den gang skjedde i form av reduserte driftsinntekter ble det bestemt at all merverdiavgiftskompensasjon, både fra drift og investering, skulle inntektsføres i driftsregnskapet. En slik praksis innebærer imidlertid at kommunene indirekte delvis kan låne til drift, og at driftsinntektene vil svinge fra år til år i takt med investeringene. I St.prp. nr. 67 (2006-2007) (kommuneproposisjonen for 2008) varslet regjeringen at man ville foreslå å endre praksis for å unngå årlige variasjoner i driftsinntektene og den indirekte muligheten til lånefinansiering av driftsutgifter. Forslaget Departementet har skissert to alternativer til hvordan overgangen til at merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer kun skal nyttes til finansiering av investeringer skal skje: Alternativ 1: Kompensasjon for merverdiavgift som kan henføres til investeringer, inntektsføres i investeringsregnskapet f.o.m. 2009. Kommunen kan f.o.m. 2009 t.o.m. 2013 årlig budsjettere med et underskudd (regnskapsmessig merforbruk) som tilsvarer den årlige merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer samme år. Dette underskuddet kreves ikke inndekket, og det åpnes for at dette kan bli stående i balanseregnskapet som et regnskapsmessig merforbruk Løsningen betyr at merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer skal føres i investeringsregnskapet fra og med 2009. Samtidig åpnes det for at kommunene i en femårsperiode gis anledning til å budsjettere med et underskudd som tilsvarer den årlige merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer. Dette gir, i følge KRD, mulighet for at endringen ikke skal føre til at tjenestetilbudet i den enkelte kommune reduseres. Fra og med 2014 skal årsbudsjettet igjen vedtas i balanse. Dette forutsetter at kommunene tilpasser driftsnivået frem mot 2014. Saksfremlegg - arkivsak 07/44117 2
Da det i dette alternativet legges opp til at det akkumulerte underskuddet ikke kreves inndekket innebærer det isolert en svekkelse av kommunenes likviditet. Alternativet stiller derfor strenge krav til kommunenes likviditetsstyring. Alternativ 2: I årene f.o.m. 2009 t.o.m. 2012 (i overgangsperioden) føres investeringsmomsen i driftsregnskapet, slik som i dag. Trinnvis økes overføringen av midler fra drifts- til investeringsregnskapet. I 2009 pålegges minimum 20 prosent av kompensasjonsinntektene fra investeringer overført fra driftsregnskapet til investeringsregnskapet, deretter minimum 40 prosent i 2010, minimum 60 prosent i 2011 og minimum 80 prosent i 2012. F.o.m. 2013 inntektsføres merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer i sin helhet direkte i investeringsregnskapet. Løsningen betyr at endringen i regnskapsføring først gjøres fra og med 2013, men at det skjer en gradvis overgang ved at kommunen pålegges å overføre en stadig større andel av den årlige merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer til investeringsregnskapet. Som i alternativ 1 innebærer dette alternativet at man fra 2009 oppnår at driftsnivået i overgangsperioden i den enkelte kommune i stadig mindre grad vil avhenge av investeringsnivået og låneopptak. Dette forslaget til løsning stiller noe strengere krav til å tilpasse driftsutgiftene til driftsinntektene i perioden 2009 2012 enn alternativ 1. Siden alternativet ikke gir anledning til å budsjettere med et regnskapsmessig merforbruk, men i økende grad pålegger kommunen å tilpasse driftsutgiftene til disponible driftsinntekter, vil det være bedre sammenheng mellom balansekravet og tilgjengelig driftslikviditet. Alternativet setter dermed mindre krav til kommunenes likviditetsstyring og eventuelt behov for likviditetslån. Vurdering Forslaget til KRD om å endre regnskapspraksis for merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer er et høyst betimelig. Det er behov for å rydde opp i en ordning som har ført til økonomisk uheldige konsekvenser. Dagens ordning har ført til at mange kommuner i praksis lånefinansierer driftsutgiftene, og at nivået på driftsutgiftene gjøres avhengig av nivået på investeringsvolumet. KRD sitt forslag til løsning er å endre regelverket for regnskapspraksis, slik at det for fremtiden ikke blir anledning til å benytte merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer til dekning av driftsutgifter. For kommuner som fram til nå, helt eller delvis, har budsjettert med dette som en driftsinntekt betyr løsningen på kort og mellomlang sikt en innstramning. Trondheim kommune har per år i perioden 2004-2007 inntektsført henholdsvis 134, 134, 194, 190 mill kr i merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer til dekning av driftsutgifter. Tallet for 2007 er et foreløpig tall da regnskapet ennå ikke er avsluttet. 2007 er det eneste året i fireårsperioden hvor hele beløpet ikke er benyttet til dekning av ordinære driftsutgifter. Anslagsvis vil den totale merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer bli på 230 mill kr i 2007, hvorav ca 40 mill kr vil gå til dekning av pensjonskostnader. Saksfremlegg - arkivsak 07/44117 3
Tallene viser at vi har gjort merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer til en ordinær driftsinntekt, og at det dermed vil oppleves som en betydelig innstramning å fjerne denne fra driftssida. Motstykket til denne innstramminga er at egenkapitaldekningen til investeringer øker og at utgiftene til renter og avrag reduseres, men effekten av dette bygges opp over lang tid. Av de to alternative forslagene til teknisk løsning som KRD har presentert i sitt brev foretrekker jeg klart alternativ 2. Å tilpasse seg en situasjon med reduserte driftsinntekter reelt over flere år er å foretrekke fremfor å operere med underskudd over flere år og risikere å komme i en likviditetsmessig vanskelig situasjon. Etter min vurdering er det ikke stor forskjell mellom de to alternativene når det gjelder den økonomiske tilpasningen som må gjøres. KRD sier i sitt brev at med alternativ 1 så kan nivået på tjenesteproduksjonen tilnærmet opprettholdes gjennom overgangsperioden. Dette er etter min vurdering å oppfordre til og skyve en nødvendig omstillingsprosess fremfor seg. Skal man tilpasse seg et lavere inntektsnivå kan ikke dette utsettes til år seks i perioden, men må fordeles jevnt over den omstillingsperioden man har til rådighet. Valg av alternativ 1 kan føre til at man for det første får betydelige omstillingsproblemer ved utgangen av omstillingsperioden, og for det andre at man kan få et betydelig likviditetsproblem. I KRD sitt forslag opereres det med ulik lengde for overgangsperiodene i de to alternativene. I alternativ 1 er overgangsperioden satt til fem år, mens det for alternativ 2 er foreslått en overgangsperiode på fire år. Jeg foreslår at overgangsperioden for alternativ 2 også settes til fem år. Økonomiske konsekvenser Jeg har foretatt beregninger for å vise hvilke effekter en endring av regnskapsføringen av merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer vil gi for Trondheim kommune. Jeg velger her å vurdere alternativ 2 først, og deretter vurdere hvilke andre muligheter for tilpasning alternativ 1 gir. Alternativ 2 Følgende forutsetninger er lagt til grunn: Overgangsperiode på fire år, det vil si at endringen er fullt innført fra og med 2013. Investeringsnivået blir i årene 2009, 2010 og 2011 som vedtatt i økonomiplan. For årene 2012 og 2013 har jeg lagt til grunn samme investeringsnivå som i 2011. Tabell 1: Nødvendig tilpasning av en nedtrapping av merverdiavgiftskompensasjonen fra investering til finansiering av driftsutgifter. Mill kr 2009 2010 2011 2012 2013 Sum momsinntekt fra investeringer til drift 243 040 199 696 144 128 160 000 160 000 Maks momsinnt. alt II 194 432 119 818 57 651 32 000 0 Ubalanse/tilpasningsbehov 48 608 79 878 86 477 128 000 160 000 For perioden 2009-2011 er momsinntektene fra investeringer beregnet med grunnlag i vedtatt investeringsplan. For årene 2012 og 2013 er investeringsnivået forutsatt til 1 mrd kr per år. Forutsatt det investeringsnivået som her er lagt til grunn, reduseres mulig inntekt fra merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer med ca 240 mill kr fra 2009 til 2013. Reduksjonen skyldes mest forslaget om at merverdiavgiftskompensasjon ikke skal dekke driftsutgifter, men også at Saksfremlegg - arkivsak 07/44117 4
investeringsnivået trappes ned etter 2009. Tabellen viser at Trondheim kommune får en betydelig utfordring i årene fremover med å tilpasse driftsutgiftene til et lavere inntektsnivå, forutsatt at merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer til finansiering av driftsutgifter nedtrappes slik som vist ovenfor. Motstykket til en slik omlegging er frigjøring av egenkapital til finansiering av investeringer. I løpet av overgangsperioden vil vi, forutsatt at investeringsnivået blir som lagt til grunn i beregningene, frigjøre totalt 550 mill kr til finansiering av investeringer. I 2014 representerer dette reduserte kapitalutgifter på ca 55 mill kr. Dette under forutsetning av at de frigjorte midlene går til finansiering av investeringsprosjekter som ellers ville blitt finansiert ved låneopptak. Beregninger viser videre at vi må frem til ca år 2023 for å oppnå en akkumulert reduksjon i kapitalutgiftene på tilnærmet 200 mill kr. Alternativ 1 Alternativ 2 ga som resultat at Trondheim kommune får en betydelig utfordring i årene som følge av et betydelig inntektsbortfall. I følge brevet fra KRD kan valg av alternativ 1 gi mulighet for å opprettholde tjenestenivået på tilnærmet samme nivå. Dette har jeg vurdert til å være en lite realistisk vurdering, men for å anskueliggjøre denne vurderingen har jeg laget et tallmessig oppstilling som viser konsekvensene hvis dette er forutsetningen. Tabell 2: Økonomiske konsekvenser av alternativ 1 2009 2010 2011 2012 2013 Sum momsinntekter fra investeringer til drift 243 040 199 696 144 128 160 000 160 000 Sum momsinntekter fra investeringer til drift 0 0 0 0 0 Tilpasning av driftsnivået 0-24 304-44 274-58 686-74 686 Akkumulert underskudd -243 040-398 462-498 317-599 630-684 944 I første linje er det for perioden 2009-2011 lagt inn momskompensasjon fra investeringer til drift i samsvar med vedtatt investeringsvolum. For årene 2012 og 2013 er det forutsatt investeringsnivå på 1 mrd kr per år. Momskompensasjon til drift blir altså i henhold til dette alternativet lik null fra og med 2009. I linje tre er det vist hvor stort bidrag til tilpasning lavere utgifter til renter og avdrag gir som følge av at egenkapitalbidraget til dekning av investeringer øker. Forutsatt at man ikke foretar seg noen andre tilpasninger i overgangsperioden vil det akkumulerte underskuddet vokse seg til knapt 700 mill kr i 2013. I tillegg står man igjen med et tilpasningsproblem på vel 85 mill kr (160 mill kr 75 mill kr). Akkumulert underskudd betyr i denne sammenhengen forbruk av likviditet, da det ikke er noe formelt krav om at underskuddet skal dekkes inn. Etter min vurdering er en tilpasning etter en slik modell økonomisk uforsvarlig. Skal man tilpasse kommunens økonomi i forhold til forslaget om å fase ut momskompensasjon fra investeringer til drift, må dette fordeles jevnt over årene i overgangsperioden. Om merverdiavgiftskompensasjon og det statlige rammetilskuddet Jeg har ovenfor vist at forslaget til endring av regnskapsføring av merverdiavgiftskompensasjonen medfører en økonomisk innstramning for kommuner som delvis eller helt benytter disse inntektene til finansiering av driftsutgifter. Og at dette har sammenheng med at overgangen til en generell ordning med merverdiavgiftskompensasjon til kommunene fra og med 2004 ble finansiert innenfor rammene av det Saksfremlegg - arkivsak 07/44117 5
kommunaløkonomiske opplegget såkalt provenynøytralt. Før den nye ordningen ble innført ble det beregnet et trekk i rammetilskuddet for hver enkelt kommune med grunnlag i regnskapstall for 2002. Dette skulle da motsvares av en tilsvarende kompensasjon for betalt merverdiavgift for anskaffelse av varer og tjenester. Trondheim kommune ble i 2004 trukket 242 mill kr i rammetilskuddet for å finansiere ordningen. Anslagsvis utgjorde trekket med grunnlag i utgifter til investeringer 62 mill kr. Det ble ved innføringen bestemt at trekket fra rammetilskuddet skulle fordeles etter kriteriene i inntektssystemet, men at dette skulle skje etter en overgangsperiode på fem år. En fordeling etter kriteriene i inntektssystemet har medført at Trondheim har fått lavere trekk enn det som ble lagt til grunn ved innføringen i 2004. Anslagsvis har Trondheim fra og med 2008, da ordningen med kriteriefordeling er fullt innført, et trekk i rammetilskuddet på 47 mill kr. Når de faktiske tall viser at det i budsjettene de siste fem årene er lagt inn fra 130 mill kr (2004) til 240 mill kr (2008) i merverdiavgiftskompensasjon til finansiering av løpende driftsutgifter har dette sammenheng med lokale beslutninger. Et høyt investeringsvolum kombinert med sterkt økende driftsutgifter har bidratt til økende indirekte lånefinansiering av driftsutgiftene. Konsekvenser for vedtatt økonomiplan Jeg har ovenfor vist at den foreslåtte omleggingen av regnskapsføring av momskompensasjon fra investeringer vil gi betydelig økonomiske utfordringer, uavhengig av hvilken av de to alternativene som blir valgt. Med utgangspunkt i bystyrets budsjett- og økonomiplanvedtaket, jf sak 07/34882, inkludert forslaget til endret regnskapsføring av momskompensasjon fra investeringer, har jeg beregnet følgende konsekvenser for økonomiplanen 2009-2011: Tabell 5: Konsekvensjustert økonomiplan, endringer i forhold til 2008 Mill kr ØP 2009 ØP 2010 ØP 2011 Til overføring tjenesteområder -26-79 -110 Netto kostnadsøkning tjenesteområder 121 222 350 Behov for tilpasninger 95 143 240 Kutt tjenesteområder -23-30 -35 Effektivisering -20-40 -60 Div nye inntekter 0-10 -45 Sum tilpasninger i vedtatt økonomiplan -43-80 -140 Ubalanse 52 63 100 Konsekvensjustert økonomiplan betyr at jeg har lagt inn konsekvenser av bystyre sitt budsjettvedtak for 2008, og justert for annen informasjon og vedtak som har kommet etter budsjettvedtaket. Tabell 5 viser at det er behov for tilpasninger i økonomiplanperioden stigende fra 95 mill kr i 2009 til 240 mill kr i 2011. Det er i denne beregningen lagt til grunn at kommunen må tilpasse seg forslaget fra KRD om at inntekter fra merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer skal benyttes til finansiering av investeringer, jf tabell 1 ovenfor. I vedtatt økonomiplan er det lagt inn reduksjon i tjenesteområdenes Saksfremlegg - arkivsak 07/44117 6
rammer, effektiviseringer og mulig nye inntekter med til sammen 43 mill kr i 2009 og stigende til 140 mill kr i 2011. Siste linje i tabellen viser at det er en betydelig og økende ubalanse i økonomiplanen. Sammenlignes ubalansen i økonomiplanen med konsekvensene av å endre på føringen av merverdiavgiftskompensasjonen, jf tabell 1, ser vi at det meste av ubalansen kan tilskrives forslaget til regelendring. Jeg presiserer at jeg her ikke har tatt inn mulige konsekvenser for budsjett 2008 og planperioden av at regnskapsresultatet for 2007 kan bli justert i forhold til det som var meldt i 2. tertialrapport for 2007. Konklusjon Forslaget fra KRD om å endre regnskapsføringen for merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer er prinsipielt riktig. Dette bryter med dagens uheldige praksis hvor driftsutgifter indirekte blir lånefinansiert og hvor nivået på driftsutgiftene er avhengig av svinginger i investeringsvolumet. Alternativ 2 i KRD sitt forslag til endring av regnskapsføringen av merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer velges. Overgangsperioden for alternativ 2 utvides med et år, det vil si at endringen er fullt innført fra og med 2014. Endringen som er foreslått gir betydelige negative økonomiske konsekvenser for Trondheim kommune og vil gi store utfordringer med å gjennomføre planlagte tiltak for å utvikle tjenestetilbudet de nærmeste årene. Jeg forutsetter at staten legger til grunn at endringen av regelverket for regnskapsføring av merverdiavgifts-kompensasjonen ikke skal ramme tjenestetilbudet i den enkelte kommune, og at inntektsreduksjonen dette representerer blir kompensert gjennom statens økonomiske opplegg for kommunene. Rådmannen i Trondheim, 28.01.2008 Snorre Glørstad kommunaldirektør Hans Ole Rolfsen rådgiver Utrykt vedlegg: Brev fra Kommunal- og regionaldepartemenet, datert 03.12.2007. Saksfremlegg - arkivsak 07/44117 7