Flyktningkontoret Saksframlegg Dato Løpenr Arkivsaksnr Arkiv 11.05.2015 34439/2015 2015/2513 F30 Saksnummer Utvalg Møtedato Komitè for levekår 02.06.2015 Bystyret 18.06.2015 Bosetting av flyktninger 2015-2016 Forslag til innstilling Bodø kommune gir følgende svar på anmodning fra statsråden: 1. For 2015 kan Bodø kommune påta seg ansvar for bosetting av 112 flyktninger pluss familiegjenforeninger, etter nærmere avtale med IMDi. Merinntekten som følger av økt bosetting benyttes til nødvendig kapasitetsøkning i de mest berørte tjenestene. 2. Kapasiteten i Bodø kommune er presset i forhold til mottak av flyktninger. Dette vil eskalere ved en økning av bosettingstallet til 112. Dersom Bodø kommune skal opprettholde bosetting på like høyt nivå fra 2016 og videre, er det en forutsetning at kommunen har kapasitet til å ivareta oppgaven på en forsvarlig måte. Dette kan skje ved at staten tar et utvidet ansvar hvor økte økonomiske overføringer til kommunen vil være det viktigste blant flere tiltak. 3. Bodø kommune kan ikke påta seg ansvar for bosetting av et høyere antall flyktninger utover antallet omtalt i punkt 1 og 2, med mindre det gjennomføres et kraftig løft av kommunenes økonomiske rammebetingelser for bosetting og integrering av flyktninger. 4. Bodø kommune vil oppfordre staten til å ta en større del av ansvaret dersom Norge skal øke andelen overføringsflyktninger de neste årene. I tillegg til styrking av overføringene til kommunene, bør det også vurderes å innføre andre tiltak for å avhjelpe boligsituasjonen raskt, for eksempel opprettelse av flere statlige mottakssentre. Dersom kommunen skal ivareta et stort antall nyankomne flyktninger på kort tid vil det være nødvendig å kanalisere ressursene mot bosettingsoppgaver framfor kvalifiseringsarbeid. Bodø kommune mener at det i en slik situasjon bør vurderes hvorvidt kommunenes ansvar for oppfølgning gjennom introduksjonsloven midlertidig kan reduseres, inntil akuttfasen er avklart og flyktningenes primærbehov er ivaretatt på en forsvarlig måte. Sammendrag I denne saken redegjøres det for Bodø kommunes mulighet til å ta i mot et økt antall flyktninger i 2015 og 2016, som tilsvar til brev fra Barne- likestillings- og inkluderingsdepartementet. Henvendelsen fra departementet kommer på bakgrunn av den internasjonale flyktningkrisen hvor situasjonen i Syria og nabolandene står i en særstilling, samt et stort udekket behov for
bosettingsplasser for personer som allerede befinner seg i Norge med innvilget flyktningstatus. Ut fra en intern kartlegging blant tjenestene konkluderes det med at flere av de viktigste kommunale tjenestene på området er under sterkt press, og at en økning vil medføre ekstrakostnader som ikke fullt ut vil kompenseres av merinntektene som følger av økt bosetting. Dette gjelder først og fremst tjenester som voksenopplæring, introduksjonsprogram, boliger og sosialhjelp ut over tilskuddsperioden. Det er usikkert hvorvidt kommunen faktisk vil klare å gjennomføre en økning på kort sikt, og sannsynlig at økt bosetting i dagens situasjon vil medføre redusert kvalitet i det tilbudet kommunen har mulighet til å gi flyktningene. Brudd på introduksjonsloven og nedgang i resultatene for kvalifisering til arbeid og utdanning vil være mulige konsekvenser av dette. I lys av den alvorlige situasjonen nasjonalt og internasjonalt anbefales det likevel at Bodø kommune tar et betydelig ansvar for bosetting og integrering av flyktninger, slik kommunen både har tradisjon for og høy kompetanse på. Rådmannen mener kommunen bør strekke seg langt for å imøtekomme behovet, og anbefaler bystyret å påta seg ansvar for bosetting av 112 flyktninger i 2015. For å opprettholde et så høyt bosettingstall over tid, eller vurdere en ytterligere økning, er det imidlertid en forutsetning at både kapasitet og rammebetingelser bedres ytterligere. Som en anerkjent bosettingskommune mener rådmannen at Bodø kommune bør gi tydelige tilbakemeldinger til staten. Rådmannen ber derfor bystyret om å oppfordre staten til å ta en større del av ansvaret for å finne nødvendige løsninger for å imøtekomme bosettingsbehovet, særlig dersom det blir besluttet sentralt at Norge skal ta i mot et høyere antall overføringsflyktninger i tillegg til flyktninger som ankommer gjennom asylinstituttet. Saksopplysninger I brev fra Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet av 23.04.15, signert statsråd Solveig Horne, oppfordres alle landets ordførere om snarest å gi tilbakemelding på hvor mange ekstra flyktninger den enkelte kommune har mulighet til å bosette i 2015 og 2016. Brevet kommer på bakgrunn av den enorme flyktningekatastrofen verden nå opplever, som er den største siden 2. verdenskrig. Dette refereres her særlig til situasjonen i Syria og nabolandene, med henvisning til den pågående politiske debatten om hvorvidt Norge skal øke kvoten av overføringsflyktninger til 10 000 over de neste to årene. Det opplyses videre om at det fra før er en stor underdekning av kommunale bosettingsplasser i forhold til behovet, og at det ved utgangen av mars 2015 oppholdt seg 5 256 personer i norske asylmottak med innvilget opphold, hvorav 681 barn, som venter på bosetting i en kommune. Prognosen for 2015 tilsier et samlet behov for bosetting av ca 13 300 personer, mot 8116 vedtatte kommuneplasser. Derfor varsles det om at IMDi snarlig vil komme med en tileggsanmodning til kommunene på 2500 ekstra plasser for 2015. Et eventuelt vedtak i stortinget om økt antall overføringsflyktninger vil komme på toppen av dette. Ut fra departementets oversikt over fordeling av flyktninger mellom alle norske kommuner, står vi overfor følgende 2 scenarier: Scenario 1 tilleggsanmodning fra IMDi: Bodø anmodes om å øke fra 90 til 112 flyktninger i 2015 Familiegjenforeninger kommer i tillegg Scenario 2 tilleggsanmodning pluss vedtak om 10 000 overføringsflyktninger:
Bodø anmodes om økning fra 90 til 142 flyktninger i 2015, og fra 90 til 118 flyktninger i 2016. Familiegjenforeninger kommer i tillegg Det er i brevet fra statsråden ikke varslet endringer i flyktningenes rettigheter til familiegjenforening, og det må derfor legges til grunn at familiegjenforeninger som tidligere vil komme i tillegg for begge scenarier. Når det gjelder overføringsflyktninger er det imidlertid i større grad familier som vil ankomme, og dette vil trolig medføre færre familiegjenforeninger. Videre er det heller ikke signalisert noen ekstraordinære tiltak fra statens side utover den styrkingen av de økonomiske rammebetingelsene som allerede ble innført med statsbudsjettet for 2015 (integreringstilskuddet, per-capita norsktilskudd og ulike tilskudd til boliger fra husbanken). Heller ikke i Revidert nasjonalbudsjett som kom i midten av mai 2015 er det lagt opp til en styrking av disse rammebetingelsene. Statsråden uttaler et direkte ønske om å imøtekomme utfordringen innenfor dagens frivillige bosettingsordning, og det må også antas at de samme lovfestede forpliktelsene som følger av introduksjonsloven og andre lovverk knyttet til bosetting og integrering fortsatt påhviler kommunene. Brevet fra statsråden ble raskt fulgt opp av brev fra KS til alle landets kommuner den 04.05.15. Her oppfordres kommunene til snarest å utarbeide en sak til politisk behandling på bakgrunn av brevet fra statsråden, og deretter svare departementet ut fra politisk vedtak som fattes i den enkelte kommune. KS utfordrer særlig kommunene til å kommentere i hvilken grad bedrede økonomiske rammebetingelser vil kunne øke kommunenes muligheter til å løse oppgaven. Det sies videre at prosessen i stortinget vedrørende økt antall overføringsflyktninger bør tas hensyn til i den politiske behandlingen i kommunen. I sum oppfordrer KS kommunen til å svare så konkret og raskt som mulig på hvor mange ekstra flyktninger kommunen kan si ja til i 2015 og 2016 ut over allerede fattet vedtak, samt hvilke rammebetingelser fra statens side som er forutsetninger for dette. Den 12.05 deltok Bodø kommune v/ ordfører og rådmann i møte med Statsråd Horne på Værnes, hvor den aktuelle situasjonen var tema. Fra statlig side ble det redegjort ytterligere, og viktigheten av å løse utfordringen innenfor dagens frivillighetsmodell ble igjen bekreftet. Det ble imidlertid ikke varslet noen større endringer knyttet til statens rolle og ansvar for situasjonen, hverken gjennom økte økonomiske tilskudd til kommunene eller i form av endret ansvarfordeling mellom stat og kommune. Den 30.04.15 ble saken sendt ut på intern høring blant de mest berørte enhetene i kommunen; flyktningkontor, voksenopplæring, boligkontor, NAV, samfunnskontoret, tildelingskontor/helse og omsorg, grunnskole, barnehage, barnevern og helsesøstertjenesten. Tjenestene ble her bedt om raskt å gi en mest mulig konkret tilbakemelding på hva en økning i tråd med de 2 nevnte scenariene vil få av konsekvenser for den enkelte tjeneste, en vurdering av nåværende kapasitet til å løse oppgaven på en tilfredsstillende måte, samt en kartlegging av hvilket ekstra ressursbehov en økning vil medføre for den enkelte tjeneste. Innspillene redegjøres for nedenfor. For en skjematisk framstilling av kartlagt ressursbehov vises det til skjema som er vedlagt saken. Flyktningkontoret. Som enheten med direkte koordinerende ansvar for bosetting og kvalifisering vil flyktningkontoret først, og i størst grad, bli direkte berørt av en økning i bosettingstallet. Både for å kunne imøtekomme den økte arbeidsbelastningen og ivareta kvaliteten i oppfølgingen av brukerne vil det i første rekke være behov for minst 2 ekstra stillinger, som må komme raskt på plass. Dette ut fra scenario 1 med økning fra 90 til 112 flyktninger. Ved en økning til 142 flyktninger er det estimert et behov for minst 5 nye stillinger ut fra den økte arbeidsmengden som da vil komme i tillegg. I et slikt scenario vil imidlertid dagens kontorlokaler bli for små, slik at det må leies ekstra lokaler eksternt. For begge scenarier må det påregnes at tjenestens utgifter vil øke også på en rekke andre områder, og derfor må det gjennomføres en generell styrkning av
driftsbudsjettet slik at det blir samsvar mellom reelle behov og økte inntekter som følge av økt bosetting. Utgifter til introduksjonsstønad, etablering, tiltak og kurs i introduksjonsprogrammet samt dekning av transport, barnehage og SFO for introdeltakere kan nevnes i denne sammenhengen. Normalt vil de økte utgiftene både til lønns- og driftskostnader ved flyktningkontoret kunne kompenseres ved merinntekter, men dersom det i tillegg skal skaffes eksterne lokaler vil dette bli en ekstra utfordring både økonomisk og praktisk. Dersom en andel av integreringstilskuddet skal finansiere utvidet drift ved Bodø voksenopplæring vil også dette representere en ny utgift som fordrer kutt i andre deler av budsjettet. Bodø voksenopplæring. Undervisningstilbudet som gis ved Bodø voksenopplæring representerer grunnlaget i introduksjonsordningen i Bodø. I sitt høringsinnspill melder BVO om at kapasiteten både i forhold til stillinger og undervisningsarealer i dag er tilnærmet utnyttet fullt ut, slik at en økning vil medføre behov både for flere kvalifiserte pedagoger og større arealer. Sistnevnte problemstilling kan i noen grad løses gjennom bedre arealutnyttelse ved at mer av undervisningen legges til ettermiddag/kveld, samtidig som det kan være en utfordring å rekruttere lærere til å påta seg ettermiddagsarbeid. Dersom det finnes ledige kommunale undervisningslokaler kan det være et alternativ å flytte noe av undervisningen til en annen plass. Dette er foreløpig ikke kartlagt. Ved en større økning som i scenario 2 vil plassmangelen imidlertid ikke la seg løse uten leie av større/eksterne lokaler, noe som igjen vil medføre en betydelig merkostnad. Bodø voksenopplæring er fra før i en presset økonomisk situasjon grunnet høye husleiekostnader kombinert med lavere inntekter enn før (per-capita norsktilskudd). Inntektssvikten kommer delvis som følge av at mange av flyktningene som bosettes har ventet lenge i asylmottak i andre kommuner etter innvilget opphold, og at de medfølgende tilskuddene i disse tilfellene har tilfalt vertskommunen før bosetting uavhengig av omfang og kvalitet på norskopplæringen som er gitt. For å ivareta høyere deltakerantall ved økning til 112 flyktninger har BVO behov for 2 nye lærerstillinger. Med bakgrunn i inntektssituasjonen beskrevet her kan det ikke forventes at merinntekten vil dekke mer enn maksimalt halvparten av den økte kostnaden for drift av disse årsverkene. Dette vil medføre behov for å overføre noe av integreringstilskuddene til drift av Bodø voksenopplæring, som igjen berører økonomien i flyktningkontoret og andre viktige tjenester. I denne sammenhengen bør det også nevnes at uforutsett høy bosetting i 2014 allerede har medført et økonomisk og personalmessig etterslep i tjenesten. BVO melder også om behov for økte ressurser til testing og plassering av deltakere, kursing, pedagogisk materiell, samt større press på tilgjengelige praksisplasser. Ved en større økning vil det også være behov for en utvidelse av den administrative ressursen. I sum er det imidlertid utfordringene knyttet til kvalifiserte pedagoger og særlig undervisningslokaler som veier tyngst i denne sammenhengen, og som ikke kan løses uten betydelige merkostnader. Boliger. Både boligkontoret og nærings- og utviklingsavdelingen har gitt innspill i forhold til henholdsvis tilgangen til kommunalt disponerte boliger, og den generelle boligsituasjonen i kommunen. Boligkontoret kan per 01.04.14 vise til en søkerliste med 149 positive vedtak om bolig, som er en nedgang på 35 søkere siden årsskiftet. Strengere kriterier for boligtildeling og økt fokus på faglig vurderinger har gitt bedre sirkulasjon i boligmassen, noe som har vært nødvendig for å kunne øke bosettingen av flyktninger fra 70 til 90 i 2014. En eventuell økning vil ikke gi alvorlige konsekvenser for boligdriften, men siden førstegangsbosetning av flykninger ofte fører til familiegjenforening vil det medføre utfordringer rundt bytte av boliger. Boligkontoret har kapasitet til å øke porteføljen av private innleide boliger. Det er mange private som ønsker å leie til kommunen, men prisnivået er såpass høyt blant disse at husleien ikke kan dekkes av beboer uten merkostnader for kommunen.
Det er tidligere investert i 12 nye leiligheter for bosetning av flyktninger i Junkerveien 51, og disse ble ferdigstilt våren 2015. De nye boligene er avgjørende for å nå årets bosettingsmål om 90 flyktninger. For å håndtere en eventuell økning til 112 bør det imidlertid investeres i 4-6 større familieleiligheter i år, med en estimert kostnad på 15 mill og eventuelt tilskudd fra Husbanken. En økning i tråd med scenario 2 vurderes derimot som ikke gjennomførbart for 2015, med mindre det raskt realiseres midlertidige løsninger for innlosjering av et større antall personer, eksempelvis brakkerigg, ulike typer modulbygg eller ombygging av eksisterende bygg til boligformål. Dette vil imidlertid kreve en større investering raskt. Hva angår den generelle boligsituasjonen så melder nærings- og utviklingsavdelingen om økt boligbygging, et romsligere leiemarked og en generelt lysere situasjon enn på lenge. Flere av tiltakene i boligpolitisk handlingsplan er iverksatt med god effekt, men det vil fortsatt ta noe tid før viktige tiltak som eksempelvis avtaler for fremskaffelse av flere boliger med kommunal tildelingsrett faktisk resulterer i håndfaste boliger for bruk av flyktninger og andre prioriterte grupper. NAV. Som tidligere uttrykker NAV-kontoret bekymring for at en del nåværende og tidligere flyktninger ikke lykkes på arbeidsmarkedet og dermed belaster NAV-systemet over tid. Fra et kommunalt ståsted er det relevant at en del av disse brukerne ikke har fulle rettigheter i folketrygden og dermed ikke er berettiget til å motta de samme statlige velferdsytelser som øvrige innbyggere. Da vil økonomisk sosialhjelp fra kommunen være eneste alternativ for noen, og selv om det dreier seg om et begrenset antall brukere vil kostnadene bli høye over tid. Problemstillingen er sammensatt og kan ikke redegjøres for fullt ut her, men utfordringer knyttet til språk, svak skolebakgrunn og få arbeidsplasser for ufaglærte, inngår som viktige elementer i sakskomplekset. Samtidig er det en kjensgjerning at flyktninger er overrepresentert i forhold til helseproblematikk, og at dette i en del tilfeller vanskeliggjør overgangen til arbeid. Dette generelle bildet er imidlertid ikke unikt for Bodø og kan gjenfinnes i kommuner over hele landet. NAV presiserer imidlertid at dette er en utfordring som har bygd seg opp over tid og som også må adresseres uavhengig av den foreliggende saken. En kortsiktig økning av antallet flyktninger vil ikke ha nevneverdige konsekvenser for NAVs generelle oppfølging av sine brukere. Helsesøstertjenesten. Også helsesøstertjenesten melder om behov for økte ressurser dersom tjenesten skal kunne ivareta flere nyankomne flyktninger på en god måte, både i flyktninghelsetjenesten og tjenesten for øvrig. Ved økning til 112 flyktninger vurderer tjenesten samlet økt ressursbehov til 1,5 årsverk. Dette gjelder både i helsestasjoner, skolehelsetjeneste, legetjenester (flyktningelege og helsestasjonslege) og jordmortjenesten. I helsestasjonene vil det eksempelvis bli nødvendig å skjære ned på det generelle tilbudet til alle dersom tjenesten skal håndtere et økt antall nyankomne barnefamilier uten å tilføres ekstra ressurser i form av stillinger. Det er i den sammenhengen verdt å merke seg at Sentrum familiesenter, som ivaretar den største andelen nyankomne flyktningfamilier, også har betydelige plassproblemer som vil gjøre det vanskelig å utvide både bemanning og aktivitet uten ekstra arealer. Barneverntjenesten melder om behov for en ekstra stilling til tjenestens ressursteam for å imøtekomme et større behov for forebyggende tiltak knyttet til oppdragerrollen i det norske samfunnet, dersom kommunen skal ta i mot et vesentlig høyere antall flyktninger. Vurderinger, konklusjon og anbefaling I PS 14/119 den 11.09.14 vedtok bystyret, etter anmodning fra IMDi, å øke bosettingstallet fra 70 til 90 årlig for perioden 2014 tom 2017, mot rådmannens anbefaling om økt bosetting fra 2015. Vedtaket ble fulgt opp av administrasjonen og kommunen tok i mot 90 flyktninger pluss familiegjenforeninger i 2014. Den høye bosettingstakten fortsetter inn i 2015, og per midten av mai
har kommunen tatt i mot i overkant av 30 flyktninger. Videre planer tilsier at 62 personer vil være bosatt innen utgangen av august. Flyktningkontoret kan melde om gode prognoser for at kommunen også i år vil innfri gjeldende bosettingsavtale med staten om 90 flyktninger. De gode bosettingsresultatene skyldes i stor grad en bedret boligsituasjon sammenlignet med de foregående årene. Samtidig merkes det nå at kapasiteten er mer presset på andre viktige områder. Ved årsskiftet 14/15 fikk bystyret en orientering om status i tjenestene (RS 14/23 den 17.12.14), hvor blant annet følgende forhold ble trukket fram: Et økende antall deltakere i introduksjonsordningen allerede før vedtak om økt bosetting, skaper større press på flyktningkontoret. Utfordringer knyttet til rådgivningskapasitet for oppfølgning av deltakere i introduksjonsordningen. Til tross for gode resultater i introduksjonsprogrammet, bekymring for mangel på arbeidsplasser for ufaglærte. Kapasitetsutfordringer hos Bodø voksenopplæring, både knyttet til personalressurser og undervisningslokaler. Generell bekymring fra NAV Bodø knyttet til økende sosialhjelpsutgifter blant nåværende og tidligere flyktninger som ikke har rettigheter til statlige ytelser. Dette, i kombinasjon med kartleggingen av tjenestekapasiteten som er redegjort for ovenfor, tilsier i sum at økt bosetting nå vil ha noen konsekvenser for kvaliteten i tjenestene, som ikke kan oversees. Grunnet lærer- og plassmangel hos Bodø voksenopplæring vil det eksempelvis være risiko for brudd på introduksjonslovens bestemmelser om oppstart i introduksjonsprogram innen 3 måneder fra bosettingsdato. I tillegg vil introdeltakerne få et redusert rådgivningstilbud fra flyktningkontoret, noe som igjen vil resultere i lavere andel med overgang til arbeid og utdanning etter programperioden. For Bodø, som er en kommune med et godt utbygd apparat for mottak og integrering, vil økte økonomiske overføringer fra staten langt på vei kunne sette kommunen i stand til å ta i mot et høyere antall flyktninger. Dersom et høyere bosettingsvolum skal opprettholdes over tid må imidlertid økningen i overføringene bli betydelig større enn tidligere dersom dette skal ha en reell effekt på kommunens varige mulighet til å ta i mot flere. På kort sikt vurderes det at Bodø kommune har mulighet til å bosette og integrere et noe høyere antall enn i dag, samtidig som det må forventes at kvaliteten i integreringsarbeidet og resultatene knyttet til kvalifisering vil bli dårligere. Ved vedtak om ytterligere økning er det grunn til å tro at kommunen ikke vil kunne innfri sin forpliktelse. Et vedtak om økt bosetting i den nåværende situasjonen kan ikke gjøres uten omkostninger. Flere av de viktigste kommunale tjenestene nå er i en så presset situasjon at en ytterligere økning vil kreve utvidelser i tjenesteapparatet i en størrelsesorden som medfører en totalt sett større økonomisk merbelastning for kommunen enn tidligere. Konkret handler dette om opprettelse av nye stillinger på flere tjenesteområder, høye leiepriser for de ekstra boligene som må leies inn, og eventuelt behov for økt leie av lokaler for flere tjenester. Dette vil ikke bli fullt ut kompensert gjennom merinntekten som følger av økt bosetting. Det er også en utfordring at det etter utløp av 5-årsperioden for statlige tilskudd i en del tilfeller over år påløper vesentlige kostnader for kommunen til blant annet bolig og nødvendig livsopphold. Dette er et forhold som også i økende grad bør vektlegges fra statlige myndigheters side med sikte på drøfting av framtidig ansvarsfordeling mellom forvaltningsnivåene.
Bodø kommune er positiv til videre bosetting av flyktninger, og ønsker å ta sin del av det nasjonale ansvaret som bosetting av flyktninger innebærer, innenfor rammene av dagens frivillige bosettingsmodell. I den situasjonen Norge nå står ovenfor, med politiske forhandlinger om økt antall overføringsflyktninger, og store restanser i mottakene, mener rådmannen at staten må ta et utvidet ansvar for å legge til rette for løsninger. Dette bør skje både gjennom en kraftig styrking av de økonomiske rammebetingelsene for kommunene, i tillegg til at også øvrige tiltak som nevnt i forslaget til innstilling bør vurderes fra sentralt hold. Rolf Kåre Jensen Rådmann Saksbehandler: Audun Kvale Arne Øvsthus Kommunaldirektør Trykte vedlegg: Vedlegg 1 Bosetting av flyktninger med bakgrunn i dagens flyktningkrise 2 Brev fra KS 3 Kartlegging økt ressursbehov 4 Bosetting syrere oversikt alle kommuner 5 Vedlegg til tabell