Fylkesmannen i Sør-Trøndelag Postboks 4710 Sluppen, 7468 Trondheim Sentralbord: 73 19 90 00, Telefaks 73 19 91 01 Besøksadresse: E. C. Dahls g. 10 Saksbehandler Innvalgstelefon Vår dato Vår ref. (bes oppgitt ved svar) Helen L. Bargel 73 19 93 52 30.06.2015 2015/2032-632.1 Oppvekst- og utdanningsavdelingen Deres dato Deres ref. Tydal kommune Sektor oppvekst 7590 TYDAL Endelig rapport fra tilsyn med Tydal kommune - Tydal barne- og ungdomsskole Fylkesmannen viser til eget brev datert 10.06.2015 med foreløpig rapport fra tilsyn med Tydal kommune, Tydal barne- og ungdomsskoles arbeid med tidlig innsats. Den foreløpige tilsynsrapporten var et forhåndsvarsel etter forvaltningsloven 16. Vedlagt dette brevet følger endelig rapport fra tilsynet. Fylkesmannen har mottatt tilbakemelding på foreløpig rapport den 30.06.2015. Fylkesmannen er informert om at Tydal kommune har startet arbeidet med å lukke forhåndsvarslede lovbrudd. I vedlagte tilsynsrapport er Tydal kommune ved Tydal barne- og ungdomsskole gitt frist til å rette lovbrudd som er avdekket i tilsynet, jf. kommuneloven 60 d. Fristen for tilbakemelding er 15. oktober 2015. Innen denne fristen må Tydal kommune også erklære til Fylkesmannen at de ulovlige forholdene er rettet og redegjøre for hvordan lovbruddene er rettet. For eventuelle lovbrudd som ikke blir rettet innen 15. oktober 2015, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting med hjemmel i kommuneloven 60 d. Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner framkommer av den vedlagte tilsynsrapporten. Dersom det er ønskelig, tilbyr Fylkesmannen sluttmøte med gjennomgang av tilsynet. Vi ber om å bli varslet dersom Tydal kommune ønsker slikt sluttmøte. Fylkesmannen takker Tydal kommune for samarbeidet i tilknytning til tilsynet. Med hilsen Lasse Arntsen Utdanningsdirektør Helen L. Bargel seniorrådgiver Dette dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ingen signatur. Vedlegg: Endelig tilsynsrapport Tydal kommune ved Tydal barne- og ungdomsskole med tema: Tidlig innsats på 1. 4. trinn Kopi: Tydal kommune, Tydal barne- og ungdomsskole, 7590 TYDAL Embetsledelse og Kommunal og Justis- og Landbruk og Miljøvern- Oppvekst- og Sosial- og administrasjonsstab samordningsstab beredskapsavdeling bygdeutvikling avdeling utdanningsavdeling helseavdeling Telefaks 73 19 93 01 E-post: fmstpostmottak@fylkesmannen.no Internett: www.fylkesmannen.no/st Organisasjonsnummer: 974764350
2 Fylkesmannen i Sør-Trøndelag Endelig tilsynsrapport Tydal kommune ved Tydal barne- og ungdomsskole Tema: Tidlig innsats på 1. 4. trinn
3 Forord Tema for dette tilsynet, tidlig innsats, reguleres i opplæringsloven 1-3 andre ledd. Bestemmelsens første ledd medfører en generell plikt for kommuner og skoler til å sørge for en tilpasset opplæring på alle trinn. Bestemmelsens andre ledd innebærer at tilpasningen særlig skal rettes mot elever med svake ferdigheter i regning og lesing på 1. 4. årstrinn. Fylkesmannen er innforstått med at skoleeier kan utvise et stort forvaltningsmessig skjønn i arbeidet med å oppfylle de forpliktelsene som tilligger tidlig innsats. Fylkesmannen er av den oppfatning at tidlig innsats når det gjelder lesing og regning, er så vesentlig for å sikre god opplæring, at vi ønsker at også tilsyn kan bidra til å realisere de gode intensjonene bak bestemmelsen.
4 Kapittel 1 Kommunens ansvar Selv om opplæringsloven legger ansvaret på skoleledelsen og det pedagogiske personalet når det gjelder den daglige gjennomføringen av bestemmelsen om tidlig innsats, er det likevel skoleeier som har det overordnede ansvaret. Dette ansvaret er hjemlet i opplæringsloven 13-10. Skoleeier blir her gitt en plikt til å ha et forsvarlig system for å sikre at lovkrav blir fulgt. Det er dermed kommunen som må sikre at skolene ivaretar elevenes rettigheter og plikter som beskrives i opplæringsloven. Skoleeier er derfor adressat for eventuelle pålegg om endring som følge av dette tilsynet. Dette tilsynet har ikke hovedsakelig vært rettet mot kommunens system for å kontrollere om bestemmelsen på området blir oppfylt. Fokus har vært rettet mot det arbeid som gjøres på skolen. Kommunen skal imidlertid, som en del av oppfølgingen etter tilsynet, vurdere sine rutiner med bakgrunn i de konklusjoner Fylkesmannen kommer fram til i denne rapporten. Avgrensing av tilsynet Tilsynsrapporten gir ikke en vurdering av skolen som helhet. Tilsynet avgrenser seg til å vurdere regeletterlevelsen knyttet til opplæringsloven 1-3, andre ledd. Kapittel 2 Rettslig grunnlag for tilsynet Etter opplæringsloven 14-1 gis Fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn med offentlige skoler. Kommuneloven har utfyllende bestemmelser om dette i kapittel 10A, jf. 60c. Tilsynsmyndigheten gis i denne sammenheng tilgang til skoleanlegg og dokumentasjon. Gangen i tilsynet Varsel om tilsyn, der kommunen og skolen pålegges å sende inn redegjørelse og dokumentasjon, datert 9. mars 2015 Mottak av dokumentasjon og utredning fra kommunen og skolen medio april 2015 Åpningsmøte og intervju i skolens lokale, datert 7. mai 2015 Foreløpig rapport med varsel om pålegg, datert 11. juni 2015 Frist for tilbakemelding på foreløpig rapport innen 25. juni 2015 Endelig rapport med varsel om retting av pålegg innen 15. oktober 2015
5 Kapittel 3 - Skoleeiers plikter i arbeidet med tidlig innsats Rettslige krav 1- Skoleeiers plikter i arbeidet med tidlig innsats Kommunen skal, etter opplæringsloven 13-10 andre ledd, etablere et forsvarlig system som sikrer at alle krav i opplæringsloven blir oppfylt. I forarbeidene til bestemmelsen legges følgende føringer for skoleeiers system: Systemet skal være egnet til å avdekke forhold som er i strid med lov og forskrift. Dette forutsetter jevnlig resultatoppfølging og vurdering av om lovverket etterleves. Systemet skal sikre at det blir satt i verk adekvate tiltak for å gjenopprette lovlig tilstand dersom lovverket ikke etterleves. Skoleeier står fritt til å utforme system som er tilpasset lokale forhold. Skoleeier skal ha et system som sikrer at det utvikles rutiner på skolene; dvs. rutiner som sikrer at skolens plikt til å arbeide med tidlig innsats på 1. 4. årstrinn blir ivaretatt. Skoleeier skal i tillegg ha rutiner for å innhente informasjon/dokumentasjon for å kunne vurdere skolens arbeid med tidlig innsats, samt ha rutiner for å følge opp eventuelt mangelfullt arbeid med tidlig innsats på skolen. Skoleeier har ansvar for å innhente årlig rapport om tilstanden i grunnskoleopplæringen knyttet til læringsresultat og læringsmiljø som del av oppfølgingsansvaret. Dokumentasjon og vurdering Tydal kommune, skoleeier, gir en generell budsjettildeling som gir skolens ledelse rom for å omdisponere lærerressurser til tiltak for å ivareta tilrettelegging for tidlig innsats på 1.-4. trinn. Skoleeier gir ingen eksplisitte føringer eller øremerkede budsjettildelinger knyttet til tidlig innsats. Det framgår ikke av tilsendt dokumentasjon eller intervju at Tydal kommune gir føringer for hvordan skolen skal arbeide for å redusere andel elever som presterer under kritisk grense på kartleggingsprøvene på 1., 2. trinn og 3. trinn i lesing og regning. Likeledes framkommer det ikke i dokumentasjon og intervju at skoleeier ber om rapportering og vurdering knyttet til skolens resultater på kartleggingsprøver og nasjonale prøver. Kommunens system skal fungere både som styring og støtte til skolens arbeid med tidlig innsats. I Tydal kommune gis økonomisk ramme på lærernivå for å gjennomføre tilpasninger i den ordinære opplæringen til elever på 1.-4. årstrinn. Det forutsettes imidlertid jevnlig resultatoppfølging og vurdering av om lovverket etterleves. Tilsendt dokumentasjon viser ikke at skoleeier har tilstrekkelig oppmerksomhet om skolens rutiner og det innhentes ikke informasjon for å kunne vurdere skolens arbeid med tidlig innsats slik lovkravet er til kommunens internkontrollsystem. Fylkesmannens konklusjon Tydal kommune, skoleeier, har et mangelfullt system knyttet til arbeidet med å sikre tidlig innsats på 1. 4. trinn, slik plikten er beskrevet i opplæringsloven 13-10. Systemet er ikke egnet til å avdekke forhold som er i strid med bestemmelsen i opplæringsloven 1-3 annet ledd. Det følger dermed at systemet heller ikke er egnet til å sikre at skolen setter inn adekvate tiltak dersom det er nødvendig.
6 Kapittel 4 - Skolens plikter i arbeidet med tidlig innsats Rettslige krav 2 - Skolens arbeid med kartlegging av elevresultater Skolen må ha rutiner som sikrer at elever med svake ferdigheter i lesing og regning blir identifisert. Rutinene må sikre identifisering av elever med svake ferdigheter på 1. 4. trinn. Skolen må ha klare ansvarsforhold knyttet til rutinene. Dokumentasjon og vurdering Skolen gjennomfører de forskriftsmessige kartleggingsprøvene i lesing og regning på barnetrinnet. I tillegg gjennomfører skolen de valgfrie kartleggingsprøvene i engelsk på 3. trinn, digitale ferdigheter på 4. trinn, tallforståelse og regneferdigheter på 1. og 3. trinn. Denne gjennomføringen er nedfelt skriftlig i «Kartlegging faglig og sosialt læringsarbeid». Rutinen er revidert den 4.4.2014. Det framgår av rutinen at kartleggingsprøver fra Utdanningsdirektoratet, som er frivillig for skolen å gjennomføre og som er lagt inn i skolens skjema, skal gjennomføres ved Tydal barne- og ungdomsskole. Det er krav til avkryssing for gjennomført kartlegging. Skolen har dermed rutiner som kan sikre gjennomføring av både de forskriftsfestede og de frivillige kartleggingsprøvene. Det bekreftes i intervjuer at kartleggingsprøvene gjennomføres. I tillegg opplyses det i intervjuer at skolen gjennomfører en kartleggingsprøve i matematikk utarbeidet av Myhre, M-prøven, Ordkjedetest samt testen «Språk 6-16». Fylkesmannen anbefaler at skolen også innarbeider gjennomføringen av disse testene/kartleggingen i skolens rutineoversikt/årshjul. Ansvaret for gjennomføringen av de forskriftsfestede kartleggingsprøvene er, i følge skriftlig rutineoversikt, tillagt kontaktlærer og spesialpedagogisk ansvarlig. Dette ansvaret er nedfelt i rutinen «Kartlegging faglig og sosialt læringsarbeid som også inneholder tidsplan for gjennomføringen.» Det framkommer av intervju at det er noe ulik forståelse av hvem som har ansvaret for gjennomføringen. Ansvaret tilskrives enten kontaktlærer eller faglærer. Kontaktlærer og faglærer kan være samme person. Funksjonene er imidlertid formelt ulike. Ingen av informantene nevnte spesialpedagogisk ansvarlig i denne sammenhengen, som står oppført i skolens rutiner. Fylkesmannen råder til at ansvaret nedfelles entydig i skolens rutiner for gjennomføringen av kartleggingsprøvene. Foresatte blir orientert om kartleggingsprøvene ved at skolen deler ut Utdanningsdirektorates Informasjon om kartleggingsprøver til aktuelle hjem. Det framgår av dokumentasjonen at skolen skaffer seg kunnskap om elevene ved kontinuerlig underveisvurdering, gjennom de formelle elevsamtalene og kontaktmøter med foreldrene, skriftlige halvårsvurderinger samt drøftinger i ukentlige møter mellom lærerne som underviser på trinnet, hvor rektor ofte deltar. Tydal kommune har «Plan for overgang barnehage skole» som omfatter tiltak vårhalvåret, hvor skolens rektor deltar i møte når gjennomgang av elever med behov for spesialundervisning gjennomføres. Dette blir fulgt opp i overføringsmøter hvor barnehagestyrer er ansvarlig. Ut over dette gjennomfører de kommende elevene besøk i 1. trinn og det avholdes møter med foreldrene. Den
7 forelagte dokumentasjonen virker å gi skolen et godt grunnlag for overgangen fra barnehagen til skolen og dermed godt grunnlag for skolestarten. Fylkesmannens konklusjon Skolen har rutiner som gir grunnlag for å identifisere elever med svake ferdigheter i lesing og regning på trinnene 1. 4. Rettslige krav 3 - Skolens arbeid med analyse av kartlagte resultater Skolen må ha rutine som sikrer at resultater fra kartlegginger blir vurdert. Det skal ikke fattes enkeltvedtak etter denne bestemmelsen. Rutinene må likevel sikre at det konkluderes med om det er behov for særlige tiltak knyttet til elever som er identifisert med svake ferdigheter i lesing og regning. Hvor svake ferdighetene må være for å utløse handlingsplikten må avgjøres ut fra en skjønnsmessig vurdering, men det forutsettes at skolens personale har diskutert og kommet fram til en felles forståelse av dette. Terskelen for å sette i verk tiltak i den ordinære opplæringen etter denne bestemmelsen skal ikke være høy. Skolen må ha klare ansvarsforhold knyttet til rutinene. Dokumentasjon og vurdering Skolen har erfarne lærere på 1.- 4. årstrinn som har ukentlige trinnmøter hvor bl.a. elevenes utvikling diskuteres. Skolen har imidlertid ikke diskutert seg fram til en felles forståelse av hvor svake ferdighetene må være for før skolens handlingsplikt utløses i henhold til bestemmelsen. Skolen har ingen klare rutiner for at kartleggingsprøver skal analyseres og hvem som har ansvaret for at analyse skal gjennomføres. Faglærer/kontaktlærer oppgir likevel at resultat fra kartleggingsprøver blir gjennomgått og diskutert. Faglærer/kontaktlærer rådfører seg med spesialpedagogisk ansvarlig. 1.- 4. trinn har ukentlige møter hvor spesialpedagogisk ansvarlig deltar. Likeledes deltar fast representant for pedagogisk psykologisk tjeneste (PPT) ofte på nevnte møter. Skolens ledelse kjenner til antall elever som scorer under bekymringsgrensen på kartleggingsprøver. Med bakgrunn i kartleggingsprøver og andre tester, identifiserer lærerne på de enkelte trinn elever som scorer under bekymringsgrensen, og det vurderes tiltak for disse elevene. Hvis kontaktlærerne på trinnet konkluderer med behov for særlige tiltak knyttet til enkeltelever, diskuteres dette med spesialpedagogen på trinnet, og med PPT når det konkluderes med henvisning. Av redegjørelse fra skolen framgår det at det settes i verk tiltak når kollegiet av lærere på trinnet og spesialpedagog finner at det er behov for tiltak. Resultatene fra kartlegginger der det konkluderes med at elever scorer under bekymringsgrensen, legges i elevens mappe. Fylkesmannen foretok stikkprøver ved å be om tilgang til tre elevmapper for elever med score under bekymringsgrensen, dvs. en mappe for hvert av de tre første årstrinnene. Kartleggingsprøvene for 3. årstrinn var ikke bearbeidet på tidspunktet for intervjuene. Fylkesmannen kan imidlertid bekrefte at de to mappene som ble forelagt, viser at skolen har foretatt skriftlige vurderinger av elevenes besvarelser. Skolen har ikke framvist nedskreven rutine for hvordan kartleggingsprøvene skal følges opp etter gjennomføringen, for å analyse resultatene.
8 Resultater fra de nasjonale prøvene på 5. trinn er, i seg selv, én indikator på arbeidet i småskoletrinnet. Skolen har ingen rutiner som sikrer at resultater fra kartleggingsprøvene blir sammenholdt systematisk med resultater fra de nasjonale prøvene i regning og lesing. Når ikke resultater fra de nasjonale prøvene og kartleggingsprøvene blir drøftet systematisk i lærergruppen, vil dette redusere muligheten for å iverksette nødvendige tiltak på tvers av trinnene og likeledes reduseres muligheten for å opparbeide felles forståelse og kollektiv praksis knyttet til tidlig innsats. Tilrettelegging etter 1-3 annet ledd gjelder skolens og lærers tilrettelegging av den ordinære opplæringen. Tilsendt dokumentasjon kan forstås slik det er relativt lav terskel for at en lav score i lesing og regning blir vurdert som en elevs behov for spesialundervisning. Fylkesmannen ber skolen om å vurdere forholdet mellom kravet til skolens tilrettelegging i den ordinære opplæringen sett i forhold til en elevs eventuelle behov for spesialundervisning. Likeledes oppfordres det til å vurdere behov for drøfting for å opparbeide felles forståelse av begrepet tilpasset opplæring. Fylkesmannens konklusjon Skolen har mangelfulle rutiner knyttet til arbeidet med å analysere resultater fra kartlegginger av elevenes ferdigheter i lesing og regning. Skolen har ikke tydeliggjort ansvarsforhold knyttet til analyse av kartleggingsresultater. Rettslige krav 4 - Skolens arbeid med gjennomføring av tiltak Skolen må ha rutiner som sikrer at det iverksettes målrettede tiltak for å bedre ferdighetene i lesing og regning. Skolen må sikre at tiltak som settes inn knyttes til enkeltelever med svake ferdigheter i lesing og regning. En generell styrking knyttet til plikten er viktig, men ikke nok til å fylle bestemmelsen om tidlig innsats. Dersom ekstra lærerressurser settes inn, eller ved omdisponering av eksisterende ressurser, må skolen vurdere om det er behov for lærere med særlig kompetanse innen lese- og regneopplæring. Skolen må ha klare ansvarsforhold knyttet til rutinene. Dokumentasjon og vurdering Som nevnt bruker Tydal barne- og ungdomsskole lærerressurser til omdisponering for å bistå enkeltelever som har behov for tettere oppfølging. Dette er en fleksibel ordning som tilpasses etter behov. Det gjennomføres intensive lesekurs og i regning brukes konkreter. I tillegg til en generell tilnærming som tar utgangspunkt i elevenes faglige ståsted, gjennomføres økter med spesifikk trening for elever som scorer på bekymringsnivået. Organisatorisk bruker skolen stasjonsundervisning i nevnte arbeid. Det opplyses at skolen ikke har felles leseopplæringsmetodikk. Det framkommer av intervju at det gjennomføres målrettede tiltak for å styrke elever som scorer på bekymringsnivå på kartleggingsprøvene i lesing og regning. Denne praksisen, som skolen opplever fungerer, er imidlertid ikke nedfelt som skolens rutine med den konsekvens det kan ha for videreføring og systematisk forbedringsarbeid. Skolens lærere på 1. 4. årstrinn har formalkompetanse og lang undervisningspraksis. Det er gjennomført relevante etterutdanningskurs.
9 Fylkesmannens konklusjon Skolen har mangelfulle rutiner knyttet til arbeidet med å sikre målrettede tiltak for å bedre ferdighetene i lesing og regning på 1.-4. trinn. Rettslige krav 5 - Skolens arbeid med evaluering av iverksatte tiltak Skolen må ha rutiner som sikrer at effekten av iverksatte tiltak blir vurdert. Skolen må ha klare ansvarsforhold knyttet til rutinene. Dokumentasjon og vurdering Skolen har ingen rutiner som sikrer at iverksatte tiltak knyttet til enkeltelever med lav score på kartleggingsprøvene blir evaluert. Det framgår av intervju at det i praksis gjennomføres evaluering på trinnmøter og i spesialpedagogisk team. Trinnlærere evaluerer om iverksatte tiltak virker og om eleven har faglig framgang. På denne bakgrunn kan nye tiltak bli iverksatt. Fylkesmannen oppfordrer i denne sammenheng skolen til å vurdere å gjenta kartleggingsprøver for elever som er identifisert med svake ferdigheter i lesing og regning for å dokumentere faglig framgang. I tillegg gjennomføres underveisvurdering i undervisningen. Skolen gjennomfører de to årlige samtalene med foreldrene og noterer i det elektroniske systemet hvilken oppfølging eleven skal få. Det er imidlertid ikke krav til rapportering av utviklingen til elever som scorer på bekymringsnivå. Skolen har, som tidligere nevnt, ingen rutine som sikrer at de nasjonale prøvene på 5. trinn, nyttes for å vurdere skolens opplæring i lesing og regning. I intervjuer beskrives det heller ikke en slik praksis. Fylkesmannens konklusjon Skolen har mangelfull rutine knyttet til evaluering av iverksatte tiltak. Skolen har ikke klart ansvarsforhold knyttet til evaluering av iverksatte tiltak rettet mot elever med svake ferdigheter i lesing og regning.
10 5. Frist for retting av lovbrudd Tema for tilsynet er kommunens plikt i arbeidet med tidlig innsats etter opplæringsloven 1-3, andre ledd. Fylkesmannen har i denne rapportens kapittel 3 og 4 konstatert 2 lovbrudd. I denne rapporten gis Tydal kommune frist til å rette lovbrudd, jf. kommuneloven 60 d. Frist for retting er 15. oktober 2015. Kommunen må innen denne datoen sende Fylkesmannen en erklæring om at det ulovlige forholdet er rettet og en redegjørelse for hvordan lovbruddet er rettet. Dersom lovbrudd ikke rettes innen den fastsatte fristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som vedtak og vil kunne påklages, jf. forvaltningsloven kapittel VI. Følgende pålegg er aktuelle å vedta etter utløp av rettefristen i denne rapporten: Skoleeiers plikter i arbeidet med tidlig innsats 1. Kravet er at Tydal kommunen, etter opplæringsloven 13-10 andre ledd, skal ha et forsvarlig system som sikrer at alle krav i opplæringsloven blir oppfylt. Tydal kommune må i denne forbindelse se til at: Tydal kommune, skoleeier, har et system knyttet til arbeidet med å sikre tidlig innsats på 1. 4. trinn, slik plikten er beskrevet i opplæringsloven 1-3, andre ledd. Systemet må være egnet til å avdekke forhold som er i strid med bestemmelsen og til å sette inn adekvate tiltak dersom det er nødvendig. Skolens plikter i arbeidet med tidlig innsats 2. Kravet er at skolen skal ha rutiner for å sikre arbeidet med å analysere resultater fra kartlegginger av elevenes ferdigheter i lesing og regning gjennomføre målrettede tiltak som følge av analysen evaluere iverksatte tiltak med vurdering av elevenes faglige utbytte Tydal kommune må i denne forbindelse se til at: Tydal barne- og ungdomsskole utarbeider og implementerer ovennevnte rutiner i lesing og regning når det gjelder tidlig innsats. Fylkesmannen har innen oppgitt tidsfrist mottatt rutiner som ivaretar kravet om å ha rutiner knyttet til kartlegginger av elevenes ferdigheter i lesing og regning. 6. Kommunens frist til å rette Som nevnt i kapittel 5 ovenfor er kommunen gitt frist for å rette de ulovlige forholdene som er konstatert i denne rapporten. Frist for tilbakemelding er 15. oktober 2015. Kommunen har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 18.
11 Vedlegg 1 - Dokumenter Dokumenter fra skoleeier/skole - Redegjørelse i forbindelse med tilsyn med Tydal barne- og ungdomsskole - Veileder spesialundervisning og undervisning av elever med spesielle behov for tilrettelegging, revidert 11.03.2014 - Kartlegging faglig og sosialt læringsarbeid, revidert per 04.04.2014 - Forebygging og oppfølging av sosialt og faglig læringsmiljø - Plan for overgang barnehage skole - Referater fra trinnmøte 1.-4. trinn, spes.ped.team - Oversikt ukeplan 2. trinn - Utdanningsdirektoratets Informasjon om kartleggingsprøver, våren 2015