SAKSFREMLEGG Saksnummer: 16/411-11 Arkiv: 033 &58 Saksbehandler: Kari Jørgensen Sakstittel: LOVLIGHETSKONTROLL AV KOMMUNESTYRETS VEDTAK I SAK 123/16 - BUDSJETT 2017 OG ØKONOMIPLAN MED HANDLINGSDEL 2017-2020 Planlagt behandling: Kommunestyret Administrasjonens innstilling: 1. Kommunestyret opprettholder vedtak i sak 123/16 om nedlegging av Kåfjord skole. Alta kommune vil behandle endringer i skolekretsgrenser i«forskrift om skolemønster i Alta kommune «som en egen sak våren 2017. 2. Kommunestyret oversender kravet om lovlighetskontroll til fylkesmannen i Finnmark. Saksutredning: Vedlegg: 1. Krav om lovlighetskontroll av kommunestyresak 123/16 «Budsjett 2017 og økonomiplan med handlingsdel 2017 2020» framsatt av kommunestyrerepresentantene Trine Noodt, Eilert Isaksen-Warth, Raymond Londal og Per-Tore Bech Nygård mottatt 02.01.17. 2. Høringsbrev med vedlagt høringsnotat av 31.10.16 om forslag om nedlegging av Kåfjord skole. 3. Høringsuttalelser mottatt på forslag om nedlegging av Kåfjord skole. 4. Udir. rundskriv 2-2012: Behandlingen av saker om skolenedleggelse. 5. Rådmannens forslag til budsjett 2017, side 61. 6. Budsjettvedtak i sak 123/16 - Vedtaket fremkommer på sidene 29-47 i saksprotokollen 7. 5 oppslag/ artikler i Altaposten vedr. nedleggelse av Kåfjord skole av hhv. 30.11.16, 10.12.16, 12.12.16, 14.12.14 og 14.12.16 8. Kommunestyresak 51/14 : Skolestruktur i Alta kommune- etter innkomne høringsuttalelser 9. Høringsuttalelser fra 2014 fra: Finnmark fylkeskommune, datert 11.05.14, Kåfjord skole v/ Elevrådet, datert 20.04.14, Kåfjord skole v/ personalet, datert 29.04.14 og FAU v/ Kåfjord skole( udatert ). 10. Forskrift om skolemønster i Alta kommune av 28.02.11 Andre saksdokument ( ikke vedlagt ): Utredning av framtidig skolestruktur i Alta fra Norconsult, datert 13.09.12
Bakgrunn: Fire kommunestyrerepresentanter har framsatt krav om lovlighetskontroll av vedtak i sak 123/16 knyttet til nedlegging av Kåfjord skole. Kommunelovens 59 har slik ordlyd: 1. Tre eller flere medlemmer av kommunestyret eller fylkestinget kan sammen bringe avgjørelser truffet av folkevalgt organ eller den kommunale eller fylkeskommunale administrasjon inn for departementet til kontroll av avgjørelsens lovlighet. 2. Krav om lovlighetskontroll framsettes for det organ som har truffet den aktuelle avgjørelse. Hvis dette opprettholder avgjørelsen, oversendes saken til departementet. Et krav om lovlighetskontroll skal fremmes overfor det organ som har truffet avgjørelsen, i dette tilfellet kommunestyret. Kravet er fremmet for rett organ og innen lovens frist på 3 uker. Formkravet om at minst tre representanter må kreve en avgjørelse inn for lovlighetskontroll er også oppfylt. Sakens faktum: 1. Rådmannen varslet at han i forbindelse med budsjett for 2017 ville fremme forslag om nedlegging av to skoler i Alta kommune. I rådmannens forslag til budsjett 2017 s. 61 er forholdet beskrevet slik: Skolestruktur I Alta kommune er det behov for endring i skolestrukturen. Dette er utredet flere ganger de siste årene. Rådmannen ser det nødvendig å fremme følgende forslag til endringer i skolestrukturen: - Kåfjord skole legges ned med virkning fra og med skoleåret 2017/ 2018 - Leirbotn oppvekstsenter legges ned med virkning fra og med skoleåret 2017/ 2018 Nedleggelse av Kåfjord skole og Leirbotn oppvekstsenter sendes ut til høring i. november 2016. Videre foreslår rådmannen å gjøre endringer i skolestrukturen i sentral-alta. Disse endringene er utredet i egen sak til behandling i kommunestyret 14. desember 2016, se vedlegg 5. 2. I tråd med rådmannens forslag i budsjettdokumentet ble det sendt på høring egen sak om «Forslag til nedleggelse av Kåfjord skole» gjennom brev med høringsnotat, datert 31.10.16. Brevet ble ekspedert fra kommunen 07.11.16 3. Høringsinstansene var parter som ble berørt av forslaget. Høringen ble i tillegg publisert på kommunens nettside. Høringsfrist var satt til 8.desember for å sikre at alle høringsinnspill var klare før kommunestyrets behandling 14.12.16 Forslaget om nedleggelse av Kåfjord skole ble i tillegg viet stor oppmerksomhet i media. 4. Kommunen fikk inn i alt 11 høringssvar. I tillegg fikk rådmannen 2 spørsmål fra innbyggere/berørte som ble besvart særskilt.
Følgende instanser ga høringsinnspill: - Talvik skole Foreldrerådets arbeidsutvalg (FAU) - Privatperson JP - Privatperson ECI - Gakori skole FAU - Kåfjord skole FAU - Kåfjord bygdelag - Talvik skole personalet - Utdanningsforbundet Alta - Kåfjord skole personalet - Kåfjord skole elevrådet - Kvenvik bygdelag Alle høringsinnspill med unntak av innspill fra Talvik skole FAU, som ble mottatt 13.12.16, ble oversendt kommunestyret i egen sending 09.12.16. Talvik sin høringsuttalelse ble omtalt i Altaposten den 12.12.16, se vedlegg 7. 5. Kommunestyret vedtok i 123/16 i tråd med rådmannens forslag å legge ned Kåfjord skole fra høsten 2017. Et forslag fra V/ v Trine Noodt om å utsette nedleggelse av Kåfjord skole til høsten 2018 falt med 13 mot 22 stemmer, se vedlegg 6. Lovgrunnlag og reguleringer for skolemønster i en kommune De hensyn kommunestyret må ivareta når det fattes vedtak om å legge ned en skole er beskrevet i opplæringsloven og i rundskriv Udir- 2-2012. I tillegg er der bestemmelser i annet lovverk som kan være relevant. Kommunestyret i Alta har i 2011 fastsatt en egen forskrift kalt: «Forskrift om skolemønster i Alta kommune». Denne forskriften avklarer hvordan elevene skal fordeles på de ulike skolene i Alta. Opplæringsloven Opplæringsloven 8-1 Skolen: Grunnskoleelevane har rett til å gå på den skolen som ligg nærast eller ved den skolen i nærmiljøet som dei soknar til. Kommunen kan gi forskrifter om kva for skole dei ulike områda i kommunen soknar til. Kravet i 38 første leddet i bokstav c i forvaltningslova om kunngjering i Norsk Lovtidend gjeld ikkje. 11-1. Samarbeidsutval ved grunnskolar Samarbeidsutvalet har rett til å uttale seg i alle saker som gjeld skolen. 11-2. Elevråd ved grunnskolar Rådet skal også kunne uttale seg i og komme med framlegg i saker som gjeld nærmiljøet til elevane. Barnekonvensjonen Barnekonvensjonen er tatt inn i norsk rett ved menneskerettsloven i 2003, og forplikter kommunene til å legge vekt på barnets beste, blant annet i saker om skolestruktur. Artikkel 3 nr. 1 peker på at barnets beste er et viktig hensyn i saker som gjelder barn. Barnekonvensjonens artikkel 3 nr. 1 lyder:
Ved alle handlinger som berører barn, enten de foretas av offentlige eller private velferdsorganisasjoner, domstoler, administrative myndigheter eller lovgivende organer, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn. Dette betyr at kommunen i saker om skolenedleggelse også må vurdere barnets beste. Forvaltningsloven Et vedtak om nedlegging av en skole er ikke et enkeltvedtak og saksbehandlingsreglene om enkeltvedtak i forvaltningsloven kommer derved ikke direkte til anvendelse. Det er imidlertid et ulovfestet forvaltningsrettslig prinsipp at forvaltningen skal treffe vedtak etter at saken har vært behandlet på forsvarlig måte. En forsvarlig saksbehandling innebærer at en sak er tilstrekkelig opplyst før det blir truffet vedtak. Forskrift om skolemønster i Alta kommune Kommunestyret vedtok 28.02.11 «Forskrift om skolemønster i Alta kommune «. Med bakgrunn i kommunestyrets vedtak om nedlegging av Kåfjord skole, må kommunen i tillegg til vedtak om skolenedleggelse foreta en endring i kommunens forskrift om skolemønster i Alta. Dette fordi elever i områdene som sokner til Kåfjord skole etter nedleggelsen av skolen da må sogne til en annen/andre skoler i kommunen. Kommunestyret vil få en egen sak om endringer i forskrift om skolemønster til behandling våren 2017. Vurdering: I kravet om lovlighetskontroll anføres at vedtak i kommunestyresak 123/16 ikke er lovlig på følgende 3 punkter: 1. Det er krav om at barns beste skal vurderes i saker som omhandler skolenedleggelser. Barns beste er hverken omtalt, utredet eller vurdert i framlagt forslag til kommunestyret. Kommentar: Barns beste er vurdert i forbindelse med skolenedleggingen og omhandlet i høringsnotatet av 31.10.16. 2. Det er et krav om at nedlegging av skoler skal behandles som egen sak. I denne saken er det behandlet som en del av årsbudsjettet (med de bindende virkninger et årsbudsjett har). Dette er ikke i samsvar med loven. Kommentar: Rådmannen kan ikke se at det foreligger særlige formkrav til hvordan en kommune kan vedta å legge ned eller etablere en skole. Kommunestyret står etter dette fritt til å fatte vedtak slik kommunestyret ønsker det og vil kunne treffe et slikt vedtak i forbindelse med en sak om årsbudsjett.
3. Prosessen er ikke i tråd med utdanningsdirektoratet sine retningslinjer for endring av skolestruktur. Konsekvensutredning (pedagogisk, samfunnsmessig og økonomisk) er ikke gjennomført, høringsrunde er ikke på 2 måneder som anbefalt og kommunestyret har ikke fått forelagt seg saken for behandling før vedtak om skolenedleggelse fant sted. Kommentar: Rådmannen vurderer at kommunestyrets vedtak om nedlegging av Kåfjord skole er truffet i samsvar med gjeldende rett, og i overensstemmelse med utdanningsdirektoratets rundskriv. Det er ikke et lovkrav om at det skal foreligge konsekvensutredninger og at det skal være avholdt folkemøter i en sak om skolenedleggelse. Det finnes ingen lovbestemmelser på hvor lang en høringsfrist skal være. Det kan ikke anses å være en saksbehandlingsfeil at kommunen i dette tilfellet har hatt en høringsfrist på 1 måned i stedet for 2 som anbefalt i justisdepartementets retningslinjer, ei heller at fylkeskommunen ikke har uttalt seg i saken. De som har avgitt høringsuttalelse i saken har ikke bedt om utsatt frist eller på annen måte gitt uttrykk for at de ikke har fått tilstrekkelig tid til å forberede sin høringsuttalelse. I høringsnotatet om nedlegging av Kåfjord skole er det behandlet og drøftet spørsmål knyttet til pedagogiske, samfunnsmessige og økonomiske forhold av betydning. Skolestrukturen i Alta har ellers fortløpende vært vurdert og utredet fra 2011. Norconsult lagde en større utredning om skolestrukturen i Alta i desember 2012. Her ble både pedagogiske, samfunnsmessige og økonomiske forhold omtalt. Skolestrukturen i Alta var også til politisk behandling i 2014. Rådmannen innstilte i 2014 på at Kåfjord skole skulle legges ned, se vedlegg 8. Både FAU, elevråd og personalet ved Kåfjord skole avga i 2014 høringsuttalelser knyttet til en mulig nedlegging av skolen. Både i 2012 og i 2014 ble det vurdert at reiseavstanden for elevene fra Kåfjord til Alta ikke var lenger enn at det ble vurdert som forsvarlig å sende elevene med skolebuss. Fylkeskommunen avga høringsuttalelse i 2014 og var positiv til rådmannens innstilling, se vedlegg 9. Rådmannen vurderer at kommunestyrets vedtak om nedlegging av Kåfjord skole i sak 123/ 16 er et lovlig fattet vedtak. Vedtaket er innholdsmessig lovlig og vedtaket har blitt til på lovlig måte. Vedtaket er truffet av kommunestyret som har myndighet til å treffe en slik avgjørelse. En forsvarlig saksbehandling innebærer at saken må være er tilstrekkelig opplyst før vedtak blir truffet. I saker om skolenedleggelse er kravet at kommunestyret skal ha rimelig kjennskap til synspunktene til de som berøres før et vedtak om skolenedleggelse treffes, jfr. Udir sitt rundskriv pkt.3. I denne saken har kommunestyret hatt slik kunnskap. Saken vurderes å være tilstrekkelig opplyst og kravene til forsvarlig saksbehandling vurderes å være ivaretatt ved at det er gjennomført egen høring knyttet til nedleggingsforslaget og ved at relevante berørte parter har fått uttalt seg i saken før vedtaket ble truffet, se oversikten i pkt. 4. Høringsuttalelsene ble oversendt kommunestyret før kommunestyret traff vedtak. Saken har også vært behørig dekket i lokalpressen hvor berørte parter har fått uttale seg, se vedlegg 7. Barnas beste er vurdert i saken, se høringsnotatet som ble sendt på høring. Elevrådet ved Kåfjord skole har også uttalt seg før vedtak ble truffet. I høringsnotatet er også følgende forhold omtalt: - forsvarlig reiseavstand - skolens kvalitet strategier for utvikling av gode skoler - at barna vil få et godt tilbud ved annen/andre skoler i kommunen - driftsutgifter og kommunens økonomiske omstillingsbehov
Alle sakens dokumenter har vært åpne og tilgjengelige for offentligheten. Representanter fra Kåfjord skole og Kåfjord bygdelag har hatt møte med politisk ledelse vedrørende saken samt vært til stede ved formannskapets og kommunestyrets behandling av saken. Avgjørelser knyttet til skolestruktur vurderes å ligge innenfor kjerneområdet av den kommunale handlefriheten. I utgangspunktet er det opp til kommunens frie skjønn om den vil legge ned en skole. En slik avgjørelse må bygge på et kommunestyres økonomiske, politiske og samfunnsmessige prioriteringer. Kommunale vedtak om nedleggelse av en skole, er ikke enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Det er ikke et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter for en eller flere bestemte personer. Avgjørelse om plassering av den enkelte elev ved en skole vil derimot være et enkeltvedtak. Utdanningsdirektoratet har i rundskriv Udir 2 2012 slått fast at nedleggelse av en skole og endringer i forskrifter om skolemønster som følge av skolenedlegging kan behandles som to separate saker slik Alta kommune har gjort, se vedlegg 4. Alta kommune vil nå starte arbeidet med endring av kommunens forskrift om skolemønster i Alta kommune. Kommunen vil da ivareta de saksbehandlingsregler som er angitt i forvaltningslovens kapittel VII om forskrifter. Ut fra det ovennevnte vurderer rådmannen at det ikke er grunnlag for å omgjøre vedtaket i sak 123/16. Alta, 25.01.2017 Bjørn-Atle Hansen Rådmann Kari Jørgensen Kommuneadvokat Dette dokumentet er godkjent elektronisk og derfor uten underskrift.