Flere i arbeid? NAV-reformen tegn til læringseffekt? av Sondre Seilen Masteroppgave Masteroppgaven er levert for å fullføre graden Master i samfunnsøkonomi Universitetet i Bergen, Institutt for økonomi Vår 2014
Forord Forord Denne oppgaven er skrevet i forbindelse med avslutningen av masterstudiet i samfunnsøkonomi ved Universitetet i Bergen. Jeg vil takke veileder Arild Aakvik for forslag til oppgave, tilrettelegging av data og oppfølging underveis i oppgaveprosessen. Samme mann må også ha skryt for gode økonometrikurs underveis i studiet som vekket interessen for å skrive en empirisk oppgave. Datamaterialet som benyttes er basert på Statistisk sentralbyrås forløpsdatabase Trygd (FD- Trygd). Dette er tilrettelagt av professorer ved Institutt for Økonomi ved Universitetet i Bergen. Ovennevnte institusjon er ikke ansvarlig for analyser og tolkninger gjort i denne oppgaven. Databehandling- og statistikkprogramvaren STATA/SE 12.1 har blitt benyttet i den empiriske analysen. Sondre Seilen, Bergen 27. mai 2014 ii
Sammendrag Sammendrag Flere i arbeid? NAV-reformen tegn til læringseffekt? av Sondre Seilen, Master i samfunnsøkonomi Universitetet i Bergen, 2014 Veileder: Arild Aakvik Formålet med denne oppgaven er å analysere to deler ved NAV-reformen som kan gi indikasjon på om implementeringen av reformen inkluderte en læringseffekt. Oppgaven vil analysere reformens effektutvikling over tid, samt om kommunenes innføringstidspunkt har noe å si for den kausale reformeffekten. Den gradvise reforminnføringen gir mulighet for læring underveis. Basert på dette kan det tenkes at kommuner vil kommunisere, dele erfaringer og lære av hverandre som gjør forutsetningen for å lykkes bedre for kommuner som innfører reformen sent. Har reformen hatt en positiv læringseffekt kan det tenkes at de siste kommunene som innfører reformen generelt har en bedre effekt enn de første. Her må det presiseres at oppgaven vurderer forskjellen i reformeffekten for ulike innføringspuljer, og tar ikke stilling til om det er læring som er den faktiske årsaken til eventuelle effektforskjeller mellom innføringspuljer. Datamaterialet som brukes i oppgaven er individbaserte registerdata basert på Statistisk sentralbyrå (SSB) sin forløpsdatabase Trygd (FD-Trygd). Utvalget som studeres består av over 200 000 langtidssykemeldte individer som følges i perioden 2003-2010. Effekten av reformen måles opp mot målsetningen om å få flere i arbeid. Med paneldatamodeller finner man resultater som tyder på at reformen har hatt en negativ innvirkning på sannsynligheten for å være i jobb, men at den negative effekten avtar jo lengre NAV har vært i kraft. Funnene antyder også at reformeffekten ikke er bedre for de som innfører reformen sent sammenlignet med de som innfører tidlig. Effekten for de som innfører sent ser tvert imot ut til å bli dårligere noe som kan være tegn på at reformen ikke har hatt en læringseffekt. iii
Innholdsfortegnelse Innholdsfortegnelse Forord... ii Sammendrag... iii Innholdsfortegnelse... iv Tabeller... vi Figurer... vii 1 Innledning... 1 1.1 Bakgrunn... 1 1.2 Problemstilling... 2 1.3 Data, metode og resultater... 3 1.4 Oppbygning av oppgaven... 4 2 Institusjonelle forhold... 5 2.1 Bakgrunn for reformbehovet... 5 2.2 Prosessen frem til innføring... 7 2.3 Arbeids- og velferdsforvaltningen før NAV-reformen... 8 2.3.1 Trygdeetaten... 8 2.3.2 Arbeidsmarkedsetaten (Aetat)... 9 2.3.3 Sosialtjenesten... 10 2.4 Organisering av den nye arbeids- og velferdsforvaltningen... 11 2.5 Gjennomføring og etablering av de nye NAV-kontorene... 12 2.6 Ble det systematisk lagt opp til læring underveis i etableringsprosessen?... 13 2.7 Reformarbeid i andre land... 15 2.7.1 Storbritannia... 16 2.7.2 Tyskland... 17 3 Tidligere forskning... 18 4 Data... 20 4.1 Beskrivelse av datasettet... 20 4.2 Avhengig variabel... 21 4.3 Uavhengige variabler... 23 4.3.1 Sivilstand... 23 4.3.2 Utdanning... 25 4.3.3 Antall barn... 26 4.3.4 Innføringspuljer (puljevis implementering av reformen)... 27 4.4 Deskriptiv statistikk... 30 5 Økonometrisk metode... 32 5.1 Differanse-i-Differanse... 32 5.2 Hva er paneldata?... 35 5.3 Lineære paneldatamodeller... 36 5.3.1 Tilfeldig effekt-modellen (REM)... 37 iv
Innholdsfortegnelse 5.3.2 Fasteffekt-modellen (FEM)... 38 5.3.3 Valg av modell FEM eller REM?... 39 5.4 Sannsynlighetsmodeller... 40 6 Estimeringsmodeller... 42 6.1 Problemstilling A... 42 6.2 Problemstilling B... 44 7 Empirisk analyse... 47 7.1 Valg av estimeringsmetoder... 47 7.1.1 Hausman-testen FEM eller REM?... 47 7.1.2 Lineær sannsynlighetsmodell... 48 7.1.3 Cluster-robuste standardfeil... 49 7.2 Problemstilling A: Resultater fra lineær fasteffekt-modell... 49 7.3 Problemstilling B: Resultater fra lineær fasteffekt-modell... 55 8 Oppsummering... 62 Referanser... 65 Appendiks A Tabeller... 68 Appendiks B Forklaring av hvorfor gir den kausale reformeffekten... 75 v
Tabeller Tabeller Tabell 1 - Deskriptiv statistikk av variablene... 31 Tabell 2 - Resultater fra lineær fasteffekt-modell (7.1) på forskjellige utvalg... 51 Tabell 3 - Resultater fra lineær fasteffekt for modellene (7.2), (7.3) og (7.4)... 57 Tabell A.4 - Pilotkontorene med tilhørende fylke i parentes.... 68 Tabell A.5 - Resultater fra modell (7.1) med fasteffekt. Estimert uten kommunedummyer... 68 Tabell A.6 - Resultater fra modell (7.1) med tilfeldig effekt, 2003-2010. Estimert med og uten kommunedummyer... 70 Tabell A.7 - Resultater fra modell (7.2), (7.3), (7.4) med fasteffekt. Estimert uten kommunedummyer... 72 Tabell A.8 - Resultater fra modell (7.2), (7.3), (7.4) med tilfeldig effekt. Estimert med og uten kommunedummyer... 73 vi
Figurer Figurer Figur 1- Totale utgifter for folketrygden, 1998-2011 (løpende priser og mrd. NOK).... 6 Figur 2 - Antall kontoretableringer, per kvartal.... 13 Figur 3 - Individer i jobb, 2003-2010... 22 Figur 4 - Individer i jobb fordelt etter reformgruppe, 2003-2010... 23 Figur 5 - Andelen gift og skilt, 2003-2010... 24 Figur 6 - Andelen av hele utvalget som tilhører de ulike utdanningsnivåene... 25 Figur 7 - Utviklingen av gjennomsnittlig antall barn (0-17 år)... 27 Figur 8 - Andelen observasjoner som tilhører de ulike innføringspuljene, hele utvalget... 28 Figur 9 - Andelen observasjoner som tilhører de ulike innføringskvartalene, hele utvalget... 29 Figur 10 - Andelen observasjoner som tilhører de ulike innføringsårene, hele utvalget... 30 Figur 11 - Grafisk illustrasjon av DiD... 34 vii
Innledning 1 Innledning 1.1 Bakgrunn NAV-reformen ble offisielt etablert 1. juli 2006 og blir omtalt som en av de største norske forvaltningsreformene i offentlig sektor. 16 000 ansatte som årlig forvaltet rundt en tredel av statsbudsjettet og betjente halvparten av befolkningen ble direkte berørt av endringene. Reformen gikk i korte trekk ut på å endre den norske arbeids- og velferdsforvaltningen ved å samle trygdeetaten, arbeidsmarkedsetaten (Aetat) og den kommunale sosialtjenesten til én felles forvaltning (St.prp.nr. 46, 2004-2005; St.prp.nr. 51, 2008-2009). En samfunnsutvikling med økende trygdeutgifter, aldrende befolkning og økende innvandring var viktige årsaker for etableringen av reformen. Endringer i arbeids- og velferdsforvaltningen ble sett på som nødvendig for å kunne opprettholde velferdsnivået i fremtiden (St.meld.nr. 14, 2002-2003). I likhet med mange europeiske land var forvaltningen i tiden før reformen delt opp i flere atskilte etater. Dette medførte en ineffektiv forvaltning med mye dobbeltarbeid og et tjenestetilbud der brukere unødvendig ble henvist mellom etatene (St.meld.nr. 14, 2002-2003). Den nye organiseringen innebar å skape en felles førstelinjetjeneste i samarbeid mellom stat og kommune. Dette ble gjort gjennom felles NAV-kontor i alle landets kommuner. Her kunne brukerne henvende seg og få hjelp uavhengig av behov. Staten fikk ansvaret for den nye arbeids- og velferdsetaten bestående av tidligere trygdeetaten og Aetat, mens kommunene beholdt ansvaret for sosialtjenesten (St.prp.nr. 46, 2004-2005). Etableringen av de nye NAV-kontorene ble gradvis gjennomført i perioden 2006-2011. Fra pilotkontorene åpnet i oktober 2006 var det jevnlige etableringer frem til Kristiansand innførte i 2011. Målsetningene med reformen var å få flere i arbeid og færre på trygd. I tillegg var det viktig å skape en mer helhetlig og effektiv forvaltning som var tilpasset brukernes behov (St.prp.nr. 46, 2004-2005 s. 10). Den gradvise implementeringen åpnet muligheten for læring og erfaringsutveksling mellom kommuner underveis i etableringsfasen. Dersom denne muligheten ble utnyttet og reformen fikk en positiv læringseffekt, kan det tenkes at kommuner som innførte reformen sent ville ha 1
Innledning en bedre effekt enn de som innførte tidlig. I St.prp.nr. 51 (2008-2009 s. 11) blir det uttrykt at det skulle utarbeides et opplegg som sikret erfaringsutveksling og læring mellom kontorene. Hvorvidt dette ble ivaretatt i praksis synes å være begrenset med skriftlig dokumentasjon på. Gjennom personlig kommunikasjon gir Emilsen (2014, intervju) 1 uttrykk for at det fra statlig side ikke ble gitt krav eller retningslinjer om at det på fylkesnivå skulle utarbeides et slikt opplegg. I Hedmark fylke ble systematisk læring og erfaringsutveksling lite vektlagt. 1.2 Problemstilling Oppgaven vil undersøke to deler ved reformen som kan gi en indikasjon på om reformen har hatt en læringseffekt: A) Hvordan har effekten av reformen utviklet seg i årene etter innføring? B) Er reformeffekten bedre for de som implementerer sent sammenlignet med de som innfører tidlig? Bakgrunnen for problemstillingens første del er tanken om at kommuner lærer av erfaringer gjort underveis av å ha reformen. Er dette tilfelle kan det tenkes at reformeffekten blir bedre jo lengre det nye systemet har vært i kraft. Vil effekten av reformen være bedre tredje året etter innføring sammenlignet med innføringsåret? Den andre delen baseres på den gradvise implementeringen som åpner muligheten for læring og erfaringsutveksling mellom kommunene underveis. Her kan det tenkes at kommuner som er under etablering kommuniserer, deler erfaringer og lærer av tidligere etableringer som gjør forutsetningen for å lykkes bedre for de som innfører sent. Selv om begge disse punktene kan gi oss en indikasjon på om reformen har hatt en læringseffekt, kan det ikke konkluderes med at det faktisk er læring/mangel på læring som er årsaken til resultatene vi finner. Det er derfor viktig å presisere at oppgaven sammenligner forskjeller i reformeffektene for ulike innføringspuljer/år og vurderer ikke hva som er årsaken til en eventuell effektforskjell. 1 Se kapittel 2.6 for nærme kildebeskrivelse. 2
Innledning 1.3 Data, metode og resultater Datamaterialet som brukes i oppgaven er individbaserte registerdata basert på Statistisk sentralbyrås forløpsdatabase Trygd (FD-Trygd). I tillegg til individuelle karakteristikker er individene koblet opp mot bostedskommune med informasjon om reformens innføringsår- og kvartal for hver kommune. Datasettet har panelstruktur som gjør det mulig å følge de samme individene i perioden 2003-2010. Alle individene er langtidssykemeldte som har vært sykemeldt sammenhengende mer enn 6 måneder i perioden 2003-2006. Datasettet er ubalansert bestående av 219 437 individer og 1 726 675 observasjoner. Den gradvise reformimplementeringen gjør det mulig å estimere reformeffekten ved å sammenligne individer som tilhører kommuner som har innført reformen med kommuner som ikke har det. I analysedelen deles det opp i to hoveddeler som besvarer problemstillingens to punkter hver for seg. Med lineære paneldatamodeller estimeres reformeffekten for ulike innføringspuljer. Dette gjøres i praksis ved å splitte den totale reformeffekten opp i mindre grupper og deretter sammenligne effekten for disse gruppene. Effekten vil hele tiden vurderes opp mot reformens sysselsettingsmål. En viktig fordel med paneldatamodeller er muligheten for å kontrollere for uobserverte individuelle karakteristikker som gjør individer forskjellige. Funnene i oppgaven tyder på at reformen har hatt en negativ innvirkning på sannsynligheten for å være i jobb, men at den negative effekten avtar jo lengre det nye systemet har vært i kraft. I tillegg til hele utvalget presenteres effekten betinget på kjønn og kommunestørrelse. Effekten viser seg å variere lite på tvers av underutvalgene. Signifikansen varierer derimot mer der kvinner og små kommuner generelt har færre signifikante estimater enn de tre andre gruppene. Med tanke på problemstillingens andre del kan resultatene tyde på at reformen ikke har hatt en positiv læringseffekt. Kommuner som innfører reformen sent har ikke en bedre effekt sammenlignet med de som opprettet tidlig. Tvert om ser vi tendenser til at effekten for de som oppretter sent er dårligere. 3
Innledning 1.4 Oppbygning av oppgaven Oppgaven er delt inn i åtte kapitler. Kapittel 2 gir en beskrivelse av institusjonelle forhold, mens det i kapittel 3 presenteres to evalueringsstudier av NAV-reformen som kan gi en indikasjon på hva man kan forvente av resultater. Kapittel 4 gir en presentasjon av datasettet som ligger til grunn for oppgaven med en detaljert beskrivelse av variablene som brukes i analysedelen. I kapittel 5 gjennomgås det generell paneldatateori og en teoretisk fremstilling av paneldatamodellene som brukes i oppgaven. Kapittel 6 presenterer de ulike estimeringsmodellene som brukes til å besvare oppgavens problemstilling, mens resultatene med diskusjon kommer i kapittel 7. Oppgaven avsluttes med en oppsummering i kapittel 8. 4
Institusjonelle forhold 2 Institusjonelle forhold Kapittelet gir en presentasjon av institusjonelle forhold knyttet til NAV-reformen. Kapittelet starter med en beskrivelse av viktige årsaker som dannet grunnlaget for reformen og den politiske prosessen fra planlegging til innføring. Delkapittel 2.3 og 2.4 går nærmere inn på hvordan arbeids- og velferdsforvaltningen ble organisert før og etter reformen, mens 2.5 gir en beskrivelse av den praktiske gjennomføringen med etablering av de nye NAV-kontorene. Delkapittel 2.6 gir en redegjørelse for hva man kan forvente med tanke på læring og erfaringsutveksling mellom kommuner underveis i etableringsperioden. Kapittelet avsluttes så i 2.7 med en kort beskrivelse av lignende reformarbeid i andre land. 2.1 Bakgrunn for reformbehovet I tiden før reforminnføringen i 2006 stod Norge overfor klare utfordringer i form av økte trygdeutgifter, en aldrende befolkning og økende innvandring. For at det norske velferdsnivået skulle opprettholdes i fremtiden ble endringer og tilpasninger i arbeids- og velferdsforvaltningen ansett som en nødvendighet (St.meld. nr. 14, 2002-2003). Til tross for lav arbeidsledighet og høy sysselsetting hadde andelen av den yrkesaktive befolkningen som levde på offentlige stønader økt kontinuerlig de siste årene før reformen (Hernes, 2008). I 2004 stod i overkant av 700 000 personer i yrkesaktiv alder til enhver tid helt eller delvis utenfor arbeidslivet og mottok ytelser fra det offentlige. Samtidig doblet antallet sykedager betalt av folketrygden seg i løpet av den siste tiårsperioden før NAVreformen, mens antallet uførepensjonister økte med 25 prosent i samme periode (Hernes, 2008; St.prp.nr. 46, 2004-2005). Figur 1 viser at de totale utgiftene for folketrygden har økt betraktelig i perioden 1998-2011 og utgjør i dag omtrent en tredel av statsbudsjettet. 5
Utgifter i mrd. NOK (løpende) Institusjonelle forhold Figur 1- Totale utgifter for folketrygden, 1998-2011 (løpende priser og mrd. NOK). 350,0 300,0 250,0 200,0 150,0 328,9 291,6 308,9 265,2 247,2 219,4 225,2 230,0 236,0 200,4 183,2 171,5 158,6 147,4 100,0 50,0 0,0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 År Kilde: NAV (2014a) 2 De offentlige utgiftene vil øke ytterligere i fremtiden som en konsekvens av en aldrende befolkning. Når de store fødselskullene etter andre verdenskrig går inn i pensjonisttilværelsen, vil utgiftene til alderspensjoner og helse- og omsorgstjenester øke kraftig. Samtidig som andelen av befolkningen i yrkesaktiv alder går ned, vil også forsørgelsesbyrden på denne øke noe som medfører ekstra press på arbeidskraftressursene. Som St.prp.nr. 46 (2004-2005) påpeker vil en utvikling som dette ikke være bærekraftig på lang sikt. I proposisjonen argumenteres det for at en endring og omorganisering av velferdsforvaltningen på en bedre måte ville imøtekomme utfordringene «eldrebølgen» medførte. I likhet med resten av verden har også Norge opplevd en økt innvandring. Nye brukere med annerledes behov gjorde at velferdsforvaltningen fikk nye utfordringer den ikke var vant med fra tidligere. Mens innvandringen fra de andre nordiske landene utgjorde 45 prosent av den totale innvandringen i 1970, var andelen i 2003 sunket til 16 prosent. Samtidig økte andelen innvandrere fra Asia, Afrika og Latin-Amerika fra 6 til 54 prosent i samme periode (NOU, 2 Dataene er hentet fra NAVs regnskapsarkiv. Dataene for årene 1998-2000 er fra regnskapet «statistikk for året 1998-2005», mens dataene for perioden 2001-2008 og 2009-2011 er hentet i regnskapsstatistikkene «statistikk for året 2001-2008» og «statistikk for året 2008-2011». For å gjøre tallene mest mulig sammenlignbare over tid er posten «administrasjonskostnader» for perioden 2001-2005 trukket fra. Dette fordi disse kostnadene fra og med 2006 ikke lenger inngår som en del av folketrygden. 6
Institusjonelle forhold 2004). Det endrede innvandringsmønsteret førte også til brukergrupper med større behov for hjelp enn tidligere. Eksempelvis var arbeidsledigheten blant ikke-vestlige innvandrere på starten av 2000-tallet tre ganger så høyt som gjennomsnittet for alle innvandrere. Samtidig var utdanningsnivået lavt og språkkunnskapene svake hos mange av førstegenerasjonsinnvandrerne. Ekstra tiltak for å inkludere disse i arbeidslivet og det norske samfunnet for øvrig var nødvendig. En svakere tilknytning til arbeidslivet gjorde også at inntekten for ikke-vestlige innvandrere var vesentlig lavere enn for resten av befolkningen. Dette medførte større behov for offentlige stønader og at ikke-vestlige innvandrere var overrepresentert blant sosialhjelpsmottakere (NOU, 2004 s. 118). Som i mange andre europeiske land var også svakheter ved eksisterende organisering av velferdsforvaltningen en viktig driver for ny reform (Minas, 2014). En oppsplittet forvaltning med flere selvstendige etater førte lett til at brukere med sammensatte behov og som trengte hjelp fra flere etater ble henvist mellom etatene uten å finne tilfredsstillende løsninger for den enkelte. Denne unødvendige henvisningen mellom etatene fikk tilnavnet «kasteballproblematikken» og medførte ineffektiv ressursbruk i form av unødvendig dobbeltarbeid for de ulike etatene (St.meld.nr. 14, 2002-2003; Fevang et al. 2004). 2.2 Prosessen frem til innføring Prosessen med den nye arbeids- og velferdsforvaltningen startet allerede i 2001 da regjeringen fikk i oppgave av Stortinget å utrede muligheten for en ny felles etat for det som den gang var trygdeetaten, arbeidsmarkedsetaten (Aetat) og sosialtjenesten. Regjeringen fulgte opp med å legge frem forslag til ny velferdsforvaltning i Stortingsproposisjon nr. 46 (2004-2005). Forslaget innebar i grove trekk en videreføring av tre separate etater, men ble nedstemt av flertallet i Stortinget med begrunnelse i at den foreslåtte modellen ikke ville løse den nevnte kasteball-problematikken (Innst.S.nr. 189, 2002-2003). Regjeringen ble i stedet bedt om å utrede ulike modeller for én felles velferdsetat. I 2003 ble derfor det uavhengige «Rattsøutvalget» utnevnt til å utrede ulike organisasjonsmodeller. I juni 2004 presenterte utvalget fire forskjellige modeller (NOU, 2004). Til tross for klare anbefalinger for ett av alternativene, ble ikke noen av forslagene hørt da regjeringen i mars presenterte det endelige forslaget til ny arbeids- og velferdsforvaltning for Stortinget. 7
Institusjonelle forhold Forslaget fulgte den europeiske reformtrenden på denne tiden med såkalte «one-stop shops». Dette vil si en samlet og integrert forvaltning der brukerne gjennom en felles førstelinje ofte kan henvende seg til ett og samme sted uavhengig av behov. Regjeringens ønske var å legge ned Aetat og trygdeetaten og samle deres oppgaver i én ny statlig arbeids- og velferdsetat. Samtidig skulle det etableres en felles førstelinjetjeneste i samarbeid mellom stat og kommune der lokale arbeids- og velferdskontorer ble opprettet i alle norske kommuner. Dette skulle skape en felles inngangsport til alle arbeids- og velferdstjenestens tjenester og bidra til en mer brukervennlig forvaltning. Regjeringen ønsket også at sosialtjenesten skulle forbli kommunenes ansvar. Dette var for å beholde kommunene som en viktig medspiller i arbeidsog velferdspolitikken siden sosialtjenesten ofte var knyttet opp mot andre kommunale tjenester (St.prp.nr. 46, 2004-2005). Forslaget fikk bred tilslutning i Stortinget og ble vedtatt i mai 2005. Målene regjeringen la til grunn for den nye reformen kunne i korte trekk oppsummeres i tre punkter: o Flere i arbeid og aktivitet, færre på stønad o Enklere for brukerne og tilpasset brukernes behov o En helhetlig og effektiv arbeids- og velferdsforvaltning. Kilde: St.prp.nr.46, 2004-2005 s. 10 2.3 Arbeids- og velferdsforvaltningen før NAV-reformen 3 I tiden før reformen var arbeids- og velferdsforvaltningen organisert i tre separate etater arbeidsmarkedsetaten, trygdeetaten og sosialtjenesten. Disse forvaltet tjenester og ytelser innenfor arbeidsmarkedspolitikk, trygd og sosiale tjenester. 2.3.1 Trygdeetaten Trygdeetaten var den største av etatene og hadde i 2004 9 000 ansatte (7 600 årsverk). Året før ble det betalt ut ytelser for i overkant 220 milliarder kroner. Etatens formål var å forvalte 3 Kildene som brukes i delkapittelet er St.prp. nr. 46 (2004-2005), NOU (2004) og St.meld.nr. 14 (2002-2003 s. 38-39) 8
Institusjonelle forhold den norske trygdepolitikken gjennom trygdelovene. Hovedtyngden av ytelser var rettighetsstyrte og til personer i alle aldre, både i og utenfor arbeidslivet. Etatens oppgaver kunne i grove trekk grupperes innfor tre hovedområder: 1. Arbeid og rehabilitering: Omhandlet personer i yrkesaktiv alder der etatens hovedformål var å hjelpe brukere tilbake i arbeid, forebygge sykemeldinger og uførepensjonering, samt sikre brukerne bedre livskvalitet ellers i livet. Slike ytelser var for eksempel sykepenger, rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførestønad. 2. Familie og pensjon: Handlet om økonomiske ytelser tilknyttet personer som ikke var i arbeidsaktiv alder, altså barn og pensjonister. Dette innebar blant annet alderspensjon, barnetrygd, kontantstøtte. 3. Helsetjenester: Her var hovedformålet å kompensere for utgifter til helsetjenester for enkeltbrukere, samt betale ut refusjon til behandlere og andre tjenesteytere som eksempelvis apoteker, poliklinikker, røntgeninstitutter, etc. Trygdeetaten var da NAV ble innført en statlig etat organisert på tre nivåer: Rikstrygdeverket, fylkestrygdekontorene og kommunetrygdekontor. Førstnevnte var den overordnete administrative og faglige ledelsen som styrte hele etaten etter de instrukser og signaler som ble gitt fra Arbeids- og sosialdepartementet 4. I hvert fylke var det et fylkestrygdekontor som hadde det overordnede ansvaret for de kommunale trygdekontorene. På lokalt nivå var det kommunale trygdekontorer ett i hver kommune, der de største bydelene kunne ha flere. De fleste vedtak ble gjort på lokalt nivå, med noen unntak som for eksempel vedtak om varig uførepensjon som ble behandlet på fylkesnivå. 2.3.2 Arbeidsmarkedsetaten (Aetat) Arbeidsmarkedsetaten var en statlig etat med ansvaret for den operative gjennomføringen av arbeidsmarkedspolitikken. Målet med politikken var å ha et velfungerende arbeidsmarked og et inkluderende arbeidsliv med høy yrkesdeltakelse og lav arbeidsledighet. Dette skulle Aetat sørge for ved å hjelpe arbeidssøkere og yrkeshemmede raskt ut i arbeid, samt bistå arbeidsgivere med å skaffe arbeidskraft. Sentrale tjenester etaten tilbydde i denne prosessen 4 Arbeids- og sosialdepartementet har jevnlig endret navn de siste årene. Når det refereres til departementet i resten av oppgaven skifter man derfor mellom å bruke Arbeids- og sosialdepartementet og Arbeids- og inkluderingsdepartementet. 9
Institusjonelle forhold var å informere om rettigheter og plikter som arbeidssøker, drive veiledning om aktuelle utdannings- og jobbmuligheter, gjennomføre arbeidsmarkedstiltak og forvalte økonomiske ytelser som dag- og attføringspenger. Da NAV ble innført var Aetat organisert på to nivåer: Aetat Arbeidsdirektoratet var den overordnede ledelsen av hele etaten på sentralt nivå og Aetat lokal etatens førstelinje og operative ledd med ansvaret for den daglige gjennomføringen av arbeidsmarkedspolitikken. Mens trygdeetaten var lovpålagt å ha kontor i hver kommune var ikke Aetat lovregulert på samme måte. På lokalt nivå hadde etaten i overkant av 160 kontorer der det var stor variasjon i størrelsen på kontorene avhengig av områdene de skulle betjene (St.meld.nr. 14, 2002-2003 s. 38). Etaten hadde også et hovedkontor i hvert fylke med det faglige og administrative ansvaret for virksomheten innad i fylket. Disse hovedkontorene var lagt til et av lokalkontorene og hadde som oppgave å rapportere til Aetat Arbeidsdirektoratet, ansette ledere ved Aetat lokal, følge opp virksomheten og resultater for lokalkontorene i fylket, og fordele ressurser mellom disse kontorene. 2.3.3 Sosialtjenesten Sosialtjenesten ble regnet som det nederste sikkerhetsnettet i velferdssamfunnet og hadde ansvaret for generell forebygging av sosiale problemer og gi økonomisk bistand til vanskeligstilte personer. I motsetning til arbeidsmarkedsetaten og trygdeetaten var det kommunene som hadde ansvaret for de sosiale tjenestene. Loven om sosiale tjenester ble innført i 1993 og hadde følgende hovedformål: o Fremme økonomisk og sosial trygghet, å bedre levevilkårene for vanskeligstilte, å bidra til økt likeverd og likestilling og forebygge sosiale problemer. o Bidra til at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig og til å ha en aktiv og meningsfylt tilværelse i felleskap med andre. Kilde: NOU (2004, s. 54) Som det i NOU (2004, s. 32) defineres er økonomisk sosialhjelp bistand for personer som er uten tilstrekkelig inntekt å leve av, som er uten arbeid eller rettighetsbestemte ytelser, og/eller har sosial eller helsemessige problemer som hindrer dem i å skaffe seg egen/tilstrekkelig 10
Institusjonelle forhold inntekt. Dette var en subsidiær ytelse som først skulle benyttes når andre tiltak hadde vært utprøvd. Kommunene hadde stor valgfrihet i utformingen av sosialtjenesten. I stor grad kunne den organiseres sammen med andre kommunale tjenester, alt etter hva som passet den enkelte kommune best. Dette førte naturlig nok til store forskjeller på tvers av kommunene. 2.4 Organisering av den nye arbeids- og velferdsforvaltningen Som et resultat av NAV-reformen ble etatene samlet og organisert i en ny og felles arbeidsog velferdsforvaltning det vi kjenner som NAV. I stedet for at brukerne måtte henvende seg til ulike etater etter hvilke behov de hadde, skulle de ved den nye organiseringen bare forholde seg til én etat. På samme måte som før reformen drives forvaltningen gjennom et samarbeid mellom stat og kommune. Kommunene har fremdeles ansvaret for de sosiale tjenestene, mens staten har ansvaret for de statlige arbeids- og velferdstjenestene som arbeid, trygd og pensjon (NAV, 2014b). Den øverste statlige ledelsen er Arbeids- og velferdsdirektoratet. Denne er underlagt Arbeids- og sosialdepartementet og har ansvaret for at NAV når de målsetningene som gis fra politisk hold. Under direktoratet er det 19 fylkeskontorer som blant annet har ansvaret for å følge opp, koordinere og støtte de lokale NAV-kontorene (NAV, 2014c). Organisasjonens ansikt utad er de lokale NAV-kontorene som er representert i alle landets kommuner. Formålet med disse er å gi brukerne én dør inn til forvaltningen. Siden disse kontorene er forvaltningens førstelinje og tilbyr både statlige og kommunale tjenester, styres de gjennom et likeverdig partnerskap mellom stat og kommune. Som en del av dette partnerskapet bestemmes det hvilke kommunale tjenester som skal legges inn under NAVkontoret utover det lovpålagte minimumskravet (NAV, 2014b). Den statlige delen av forvaltningen går under navnet Arbeids- og velferdsetaten, mens denne inkludert den kommunale sosialtjenesten utgjør hele Arbeids- og velferdsforvaltningen. I dag har forvaltningen om lag 19 000 ansatte, hvorav 14 000 er statlig ansatte og resten er ansatte i kommunene (NAV, 2014d). 11
Institusjonelle forhold 2.5 Gjennomføring og etablering av de nye NAV-kontorene For å få en best mulig implementering av reformen ble NAV-interim opprettet i august 2005. Dette var en interimsorganisasjon som fikk i oppgave av Arbeids- og sosialdepartementet å utarbeide en plan for hvordan den praktiske implementeringsprosessen på best mulig måte skulle gjennomføres. Organisasjonen ble satt sammen av representanter fra trygdeetaten, Aetat og kommunene der den øverste lederen var samme person som skulle lede den nye arbeids- og velferdsetaten. Organet opphørte 1. juli 2006 da NAV formelt ble opprettet (St.prp.nr. 51, 2008-2009). Vedtaket Stortinget gjorde om den nye velferdsforvaltningen innebar at det skulle etableres ett lokalt NAV-kontor i alle landets kommuner, med unntak av de fire største byene som skulle ha flere bydelskontorer. Etableringen av kontorene skjedde gradvis i perioden 2006-2011. De første kontorene som ble etablert i oktober 2006 var 25 pilotkontorer som skulle gi erfaring om oppstart og drift til senere etableringer før det ble satt i gang opprettelser i stor skala over hele landet. Disse skulle teste ut IKT-løsninger, arbeidsmetoder, tjenesteinnhold, organisering og nye roller for de ansatte (Andreassen et al. 2007). I tillegg til én pilot i hvert fylke hadde Oslo to bydelspiloter. I Oppland ble det valgt ut seks kommuner i Nord-Gudbrandsdalen som skulle samarbeide om en ny regional modell med visse fellesfunksjoner der det skulle være ett kontor i hver av kommunene (St.prp.nr. 51, 2008-2009 s.12). 5 Etableringen av de resterende NAV-kontorene startet andre kvartal 2007 og fortsatte jevnlig frem til 2011. I denne perioden ble det årlig etablert henholdsvis 121, 147, 154, 9 og 1 kontorer (NAV, 2014e). Totalt ble det altså åpnet 457 kontorer. Alle kommunene skulle egentlig ha innført NAV innen 2009, men på grunn av bygningsmessige forhold ble etableringen for ti av kontorene utsatt til 2010 og 2011 (St.prp.nr. 51, 2008-2009 s.12). 5 Se tabell A.4 i appendiks for oversikt over hvilke kommuner som ble valgt ut til piloter. Kilde: NAV (2014e) 12
Antall kontorer Institusjonelle forhold Figur 2 - Antall kontoretableringer, per kvartal. 500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 25 0 447 451 455 455 456 413 Under etablering 373 Etablerte NAV-kontorer 331 293 246 201 146 157 93 41 52 53 44 45 47 27 38 42 40 25 25 34 0 11 4 4 0 1 1 Tidspunkt Kilde: NAVs etableringskart (NAV, 2014e) 2.6 Ble det systematisk lagt opp til læring underveis i etableringsprosessen? Pilotprosjektet med testkontorer i alle landets fylker ble sett på som en viktig læringsmulighet som kunne komme senere etableringer til gode. Tett oppfølging, samarbeid og informasjonsutveksling var viktig for å dra nytte av erfaringene fra pilotene på best mulig måte. Underveis i prosessen ble det arrangert samlinger der pilotkontorlederne kunne dele erfaringer med hverandre. Basert på erfaringer fra pilotkontorene ble det i samarbeid mellom Arbeids- og velferdsetaten og kommunesektorens organisasjon (KS) laget en etableringshåndbok med tips, lærdom og oppskrifter for senere kontoretableringer (Andreassen et al. 2007). I tillegg ble det med oppdrag fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet (AID) satt i gang to omfattende evalueringer av pilotprosessen som studerte erfaringene med etableringen av pilotkontorene. Den første studien ble 13
Institusjonelle forhold gjennomført i 2007 og publisert i november samme år. En oppfølgingsstudie ble gjennomført høsten 2008 og publisert i starten av 2009 (Andreassen et al. 2009). Selv om det med pilotprosessen ble lagt opp til at det skulle foregå læring fra pilotene til resten av kontoretableringene, er et sentralt spørsmål å stille hvorvidt man kan forvente at det skjedde en form for læring mellom kontorene senere i etableringsprosessen. Siden det formelle ansvaret for kontoretableringene var tillagt arbeids- og velferdsetatens fylkesdirektør og rådmannen i den enkelte kommune, er det naturlig å spørre seg om det ble lagt opp til læring mellom kommunene og hvorvidt det var et mål i seg selv at det skulle foregå læring og erfaringsutveksling underveis (NAV, 2009). I rammeavtalen mellom AID og KS er det uttrykt at det i forkant av kontoretableringene skulle utarbeides et opplegg som sikret erfaringsutveksling og læring mellom kontorene (St.prp.nr.51, 2008-2009 s. 11). Samtidig ble det parallelt med implementeringen satt i gang et omfattende og flerårig evalueringsarbeid i regi av Norges Forskningsråd. Et viktig mål med denne løpende evalueringen var at resultater underveis i implementeringsfasen skulle gi grunnlag for læring og muligheter for å gjøre justeringer og korrigerende tiltak (Forskningsrådet, 2010). Hvorvidt disse ønskene ble ivaretatt i praksis synes å være lite skriftlig dokumentasjon på. I St.prp.nr 51 (2008-2009 s. 19) fremkommer det at departementet hadde tett oppfølging av reformen i form av regelmessig møtevirksomhet. For eksempel ble det en gang i halvåret arrangert samlinger for departementet og KS der de kunne dele erfaringer og drøfte utfordringer tilknyttet måloppnåelsen med reformen. I tillegg ble det holdt erfaringssamlinger for fylkesprosjektleder, NAV-leder og kommunerepresentanter. I hvilken grad disse møtene fokuserte på erfaringsutveksling mellom kommuner som allerede hadde innført reformen og kommuner som senere skulle etablere virker å være lite dokumentert. For å kartlegge fylkets rolle og om det ble lagt opp til læring mellom kontorene underveis i etableringsprosessen, har avdelingsdirektør i NAV Hedmark vært behjelpelig og delt sine erfaringer. 6 Under 6 Informasjonsdelingen er foregått gjennom epost- og telefonkontakt med Hans Petter Emilsen, avdelingsdirektør i NAV Hedmark. Resten av delkapittelet er basert på hans erfaringer fra etableringsprosessen. 14
Institusjonelle forhold gjennomføringen av NAV-reformen var han leder for Hedmark sitt «utviklingsprosjekt» 7 og hadde ansvaret for etablering og oppfølging av de lokale NAV-kontorene innad i fylket. Til tross for at det gjennom den nevnte rammeavtalen ble gitt uttrykk for at det skulle utarbeides et opplegg som sikret læring og erfaringsutveksling mellom kontorene, gir Emilsen uttrykk for at dette ikke var noe som i særlig grad ble fulgt opp fra statlig side. Overfor utviklingsprosjektene ble det ikke gitt retningslinjer eller krav om at det skulle utarbeides opplegg for regelmessig læring mellom kontorene underveis i etableringsperioden. Hvorvidt dette likevel ble gjort var opp til hvert enkelt fylke å bestemme. I Hedmarks tilfelle ble læring underveis lite vektlagt. Grunnen til dette var at kontorene i en hektisk etableringsfase hadde mer enn nok med å holde «hodet over vann». At tre uavhengige etater skulle samles under samme tak samtidig som tjenestetilbudet overfor brukerne skulle opprettholdes, gjorde kompetanseutvikling og erfaringsutveksling vanskelig. I Hedmark ble det i løpet av implementeringsfasen gjennomført tre 2-dagers samlinger der representanter fra kommunene var samlet og fikk mulighet til å dele erfaringer. Fra sentralt hold var det tettere oppfølging. På tvers av fylkene ble det hyppigere arrangert felles samlinger for de nitten prosjektlederne hvor de kunne dele erfaringer og tips med hverandre. Selv om det fra statlig side ikke virket å ha vært noe fokus eller mål i seg selv på læring mellom kontorene underveis, er det viktig å presisere at det likevel kan ha vært fylker som har prioritert dette høyere enn det Hedmark gjorde. Også i Hedmarks tilfelle kan det ha vært mer kontakt mellom ledere enn det som ble organisert fra utviklingsprosjektets side (Emilsen, 2014, intervju). 2.7 Reformarbeid i andre land Lignende organisatoriske velferdsreformer er gjennomført i en rekke europeiske land. Bakgrunnen for reformene er mye de samme som ved NAV med stadig økende antall personer stående på sykdomsrelaterte stønader over tid, befolkningsvekst og økende 7 I forkant av oppstarten i 2007 ble det i alle fylker opprettet et «utviklingsprosjekt» med fylkesprosjektleder i spissen som hadde ansvaret for etablering og oppfølging av de lokale NAV-kontorene innad i fylket. Disse gruppene ble dermed arbeids- og velferdsdirektoratets bindeledd ut mot kommunene (Emilsen, 2014, intervju). 15
Institusjonelle forhold arbeidsledighet (NOU, 2004; Minas, 2014). Dette medførte stort press på offentlige utgifter og ble en begrensning for den politiske handlefriheten. Organiseringen av forvaltningene har klare likhetstrekk og forskjeller landene i mellom, også sammenlignet med NAV. Minas (2014) peker også på en oppsplittet forvaltning som en viktig driver for reformbehovet. Et fellestrekk for mange av reformene er fokuset på arbeidsmarkedstiltak og innføring av en integrert og samlet velferdsforvaltning (Minas, 2014). Som eksempel på europeiske velferdsreformer blir det gitt en kort omtale av reformene i Storbritannia og Tyskland. 2.7.1 Storbritannia Med mål om å få flere i arbeid og færre på passive stønader innførte Storbritannia på 1990- tallet en rekke mindre reformer i velferdsforvaltningen. Selv om disse programmene isolert sett hadde positive innvirkninger på målet om å få flere i arbeid, viste det seg at forvaltningen ble oppsplittet med mange forskjellige veier inn til systemet (NOU, 2004 s. 93; Møller, 2004). Den oppdelte organisering medførte at arbeidsledige personer ble stående på stønader uten å være tilknyttet noe arbeidsmarkedstiltak. Denne gruppen fikk stønader hos «Benefits Agency» (tilsvarende trygdeetaten) uten å bli fanget opp av arbeidsmarkedsetaten («Employment Service»). Sistnevnte hadde kun ansvaret for ledige som var arbeidssøkende. De økte utgiftene ved at flere ble passive stønadsmottakere uten å bli pålagt eller oppmuntret til å forsøke å skaffe arbeid gjorde reformbehovet stort (NOU, 2004). Med bakgrunn i ønsket om en mer enhetlig forvaltning ble det i 1999 satt i gang 12 reformforsøk som gikk under navnet «ONE». Hensikten var å prøve ut en ny organisatorisk løsning med felles førstelinje der alle som søkte om statlige eller kommunale stønader skulle henvende seg til samme kontor og derifra henvises videre til aktuelle arbeidsmarkedstiltak (Møller, 2004). Målet var å unngå oppsplitting, redusere byråkratiet, få flere over i jobb og derav skape kostnadskutt (Møller, 2004; Minas, 2014). Selv om effekten av «ONE»- forsøkene viste seg å være blandet, ble ideene likevel videreført til en landsomfattende reform som resulterte i nasjonale «Jobcentre Plus». Disse sentrene fungerte som en felles førstelinje og var en sammenslåing av arbeids- og trygdekontorene. I likhet med NAV-reformen ble den nye ordningen først testet ut på et utvalg pilotkontorer i 2001 før den gradvise etableringen i hele landet startet året etter (Møller, 2004). I motsetning til NAV var det staten som hadde 16
Institusjonelle forhold ansvaret for forvaltningen av økonomisk sosialhjelp. Kommunene ble holdt utenfor jobbsentrene, men beholdt ansvaret for kommunale sikringsordninger som for eksempel bostøtte (St.meld.nr.9, 2006-2007). 2.7.2 Tyskland For Tysklands del ble reformbehovet for alvor merkbart på starten av 90-tallet etter sammenslåingen av tidligere Øst-Tyskland og Forbundsrepublikken Tyskland. Sammen med svak økonomisk utvikling, arbeidsledighetsvekst og vekst i antall sosialhjelpsmottakere, ble tysk økonomi satt under sterkt press. Etter sammenslåingen fikk millioner flere innbyggere tilgang til arbeidsledighetsforsikring og velferdsordninger uten selv hatt bidratt til finansieringen gjennom skatteinntekter (NOU, 2004 s. 104). På denne tiden var velferdssystemet i Tyskland organisert på en måte som lignet det norske med statlig arbeidsmarkedsetat og kommunal sosialtjeneste. Det som i Norge lå innunder trygdeetaten var i Tyskland fordelt på en rekke virksomheter. Denne organiseringen førte til ineffektiv ressursbruk i form av mye dobbeltarbeid mellom etatene, ansvarsfraskriving og manglende helhetlig tjenestetilbud for brukerne (NOU, 2004). Sammen med den økonomiske situasjonen utløste dette en omfattende endring i velferdssystemet på starten av 2000-tallet. I løpet av perioden 2003-2005 ble de såkalte «Hartz-reformene» gjennomført. Som et resultat av reformene ble det i samarbeid mellom arbeidsmarkedsetaten og den kommunale sosialtjenesten etablert lokale jobsentre i hele Tyskland som skulle være et felles «one-stop shop» for alle jobbsøkere (St.prp.nr.46, 2004-2005). Som et ledd i prosessen med å få flere arbeidsledige raskere tilbake i jobb, ble det også gjort innstramninger i arbeidsstønadene. Dagpengebeløpet man fikk ved arbeidsledighet ble redusert og den totale perioden man fikk denne stønaden ble kortet ned. Samtidig ble det innført strengere sanksjoner for arbeidsledige som ikke fulgte pliktene til aktiv jobbsøking og deltakelse i tiltak (St.meld.nr.9 2006-2007). 17
Tidligere forskning 3 Tidligere forskning I arbeidet med oppgaven er det funnet lite teori som er vurdert som tilstrekkelig relevant for den spesifikke problemstillingen. Dette kapittelet vil derfor fokusere på evalueringsarbeidet med NAV og tidligere studier av reformen. Selv om det tidligere ikke er gjort evalueringer som undersøker om kommunes reformtidspunkt har noe å si for effekten av NAV-reformen, er det gjort flere studier som kan gi en indikasjon på hva man kan forvente for effekten på sysselsetting. I dette kapittelet presenteres to slike studier. På oppdrag fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet ble det i 2006 satt i gang et omfattende evalueringsarbeid med formål å evaluere ulike deler av reformen. Som Forskningsrådet (2010) påpeker skulle evalueringen i tillegg til å gi muligheter for korreksjon og justeringer underveis i implementeringsfasen, også gi svar på om reformen nådde de forhåndsatte målsetningene. I forbindelse med denne evalueringen er det publisert rapporter og studier som vurderer ulike deler av reformen. I det følgende vil det presenteres to kvantitative evalueringsstudier som i likhet med denne oppgaven ser på reformens effekt på målsetningen om å få flere i arbeid. Selv om begge disse studiene har andre problemstillinger og datautvalg enn denne oppgaven, kan de likevel gi en indikasjon på hva man kan forvente med tanke på effekten reformen har på sysselsetting. Begge studiene finner resultater som tyder på at reformen har hatt en dårlig effekt på målet om å få flere i arbeid. Med registerdata for perioden 2002-2008 estimerer Schreiner (2012) effekter av reformen på sannsynligheten for at personer som har mottatt trygdeytelser senere går over i jobb, begynner med utdanning eller blir uføretrygdet. Datamaterialet som brukes inneholder i underkant av 880 000 trygdeforløp 8 som ble startet i perioden januar 2002 til juli 2008. Disse forløpene er delt inn i tre ulike typer: ledighetsforløp, sosialforløp og helserelaterte forløp. For hvert av disse er effekten av reformen estimert på tre ulike tidspunkter: året før reformen ble innført, etableringsåret, og fra og med ett år etter etablering. Resultatene tyder på at reformen reduserte sannsynligheten for at trygdeklienter gikk over i både jobb, utdanning eller uføretrygd. Effekten virker å variere avhengig av forløpstype. For arbeidsledige er det tegn til signifikant negativ effekt på overgang til jobb året før innføring. Den negative effekten 8 Schreiner (2012, s. 4) definerer et trygdeforløps start ved at en person inngår i en tilstand som trygdet. Med en gang vedkommende går over i en av tilstandene «i arbeid», «under utdanning» eller «på uføretrygd» vil personens trygdeforløp avsluttes. 18
Tidligere forskning forsterkes i innføringsåret og ytterligere fra og med ett år etter. For de andre forløpene er ikke resultatene signifikante for overgang til jobb. Schreiner diskuterer og påpeker at resultatene kan tyde på en turbulent oppstartsfase for NAV-kontorene der klientene i mindre grad enn før gikk over i jobb. Løvvik (2012) gjør også en effektevaluering av NAV-reformen. I masteroppgaven analyseres den generelle effekten av reformen på sannsynligheten for å komme i arbeid eller på trygd. Analysen baseres på registerdata i perioden 2003-2008 for et utvalg førstegenerasjonsinnvandrere i Norge med opphav fra ikke-vestlige land. Av resultatene virker reformen å ha en generelt dårlig innvirkning på sannsynligheten for å komme i jobb. For hele utvalget gir de økonometriske fasteffektmodellene ingen signifikante resultater. Likevel ser det ut til at effekten varierer mellom de ulike opphavsregionene, der Afrika ser ut til å ha en signifikant positiv sysselsettingseffekt. For pilotene har det vært negativ effekt på sannsynligheten, mens det er relativ bedre måloppnåelse for mindre kommuner. 19
Data 4 Data I dette kapittelet presenteres datasettet som brukes i oppgaven. Første del beskriver datasettet på generelt grunnlag, mens kapittel 4.2 og 4.3 tar for seg en mer detaljert forklaring av de avhengige og uavhengige variablene som brukes i den empiriske analysen. Delkapittel 4.4 gir en kort oppsummerende deskriptiv statistikk av variablene. 4.1 Beskrivelse av datasettet Datamaterialet er individbaserte registerdata basert på Statistisk sentralbyrås forløpsdatabase Trygd (FD-Trygd). Informasjonen er tilrettelagt og satt sammen til ett datasett av professorer ved Institutt for økonomi ved Universitetet i Bergen (UiB). Datasettet har panelstruktur der individene følges over en åtte årsperiode fra 2003 til 2010. Observasjonene er årlige noe som gjør at vi maksimalt har åtte observasjoner per individ. Settet er ubalansert som betyr at enkelte individer har færre enn åtte observasjoner. 91 prosent av alle individer har observasjoner for alle årene. Datasettet inneholder informasjon om en rekke karakteristikker for langtidssykemeldte individer født i perioden 1948-1985. Langtidssykemeldte er i denne oppgaven definert som individer som har vært sykemeldt sammenhengende seks måneder eller mer i perioden januar 2003 oktober 2006, og i tillegg ikke var arbeidsløs ved utgangen av sykemeldingen. 9 I observasjonsperioden er disse i alderen 18 til 62 år med et gjennomsnitt på 42,95 år. Individene er anonymiserte med løpenummer. I tillegg til individuelle forhold som sivilstand, antall barn, utdanning, alder og landbakgrunn, er individene knyttet opp mot bostedskommune/bydel hvert år i perioden. Disse er representert med kommune/bydelsnummer, og for hver kommune/bydel har vi informasjon om årstall og kvartal for innføringen av NAV. For individene er det også informasjon om de er i jobb de spesifikke årene. 9 Datasettet består bare av langtidssykemeldte individer som dermed alle oppfyller de nevnte kravene. 20
Data Det totale utvalget som brukes i oppgaven består av 219 437 langtidssykemeldte individer og 1 726 675 observasjoner. Av disse er 91 prosent av individene født i Norge. 10 Som andel av hele utvalget er 61 prosent menn og 39 prosent kvinner. 4.2 Avhengig variabel I det institusjonelle kapittelet så vi at et av hovedmålene med NAV-reformen var å få flere i arbeid. Når vi i analysedelen estimerer effekten av reformen for ulike tiltaksgrupper, vil man hele tiden vurdere effekten opp mot sysselsettingsmålet. Den avhengige variabelen sier derfor noe om individets jobbstatus og blir i resten av oppgaven omtalt som «individ i jobb». Dette er en dummyvariabel som tar verdien 1 dersom individet er i jobb og 0 ellers. 11 Som andel av hele utvalget har 96,8 prosent av individene vært i jobb i løpet av den åtte år lange observasjonsperioden. Som andel av det totale antallet observasjoner er 77,6 prosent i jobb. Figur 3 viser andelen individer i jobb de ulike årene. Vi ser at andelen reduseres i løpet av perioden. I 2003 var 87 prosent av de langtidssykemeldte individene dette året i jobb, mens andelen faller relativt jevnt til 69 prosentpoeng i 2010. Nedgangen er marginalt større for kvinner med en reduksjon på 20 prosentpoeng fra 2003 til 2010, mens den tilsvarende nedgangen for menn er på 18 prosentpoeng. Vi observerer også at sysselsettingsandelen for utvalget menn i hele perioden ligger jevnt fem til syv prosentpoeng over andelen for kvinner. Figur 4 viser utviklingen i andelen individer i jobb fordelt etter reformgruppe (tiltaksgruppe). Med reformgruppe menes det hvilket år kommunene implementerte reformen. «Reform 2006» inneholder observasjoner for personene som tilhører kommuner som implementerte reformen i 2006, mens «Reform 2009» er tiltaksgruppen for de som innførte i 2009. På grunn av den gradvise implementeringen i perioden 2006 2010 (sett bort fra Kristiansand som ikke innførte i observasjonsperioden) har vi i dette tilfellet fem reformgrupper en for hvert år. 10 De resterende ni prosent innvandrere fordeles slik: Norden (1,5), Europa (2,4), Afrika (0,7), Asia inkludert Tyrkia (3,6), Nord-Amerika (0,4), Sør- og Mellom-Amerika (0,4) 11 For at variabelen skal ta verdien 1 (være i jobb) et vilkårlig år, må individet ha registrert en brutto reell arbeidsinntekt på over 100 000 norske kroner det gitte året. Her er det viktig å presisere at det er snakk om reell arbeidsinntekt og dermed blir ikke pensjonsinntekter eller trygd tatt med. 21
Andel av hele utvalget Data Figur 3 - Individer i jobb, 2003-2010 0,95 0,90 0,85 0,80 0,75 0,70 0,65 0,60 0,89 0,89 0,87 0,84 0,84 0,83 0,81 0,78 0,75 0,77 0,73 0,74 0,71 0,72 0,70 0,69 0,67 0,64 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Tidspunkt Alle Menn Kvinner Av figuren ser det ut til at gruppene har hatt en ganske lik utvikling frem mot reformen. Alle gruppene har nedgang i sysselsettingen frem mot innføring. For de fleste gruppene fortsetter denne utviklingen også etter reformen. Gruppene som implementerte i 2006 og 2007 ser derimot ut til å få en økning i andelen individer i jobb etter reformen. Denne utviklingen ser derimot ut til å være midlertidig for begge gruppene da andelen avtar igjen en stund etter innføring. 22