Offentlige anskaffelser

Offentlige anskaffelser Rutiner og praksis Levanger kommune Forvaltningsrevisjon nr 1719-2/2012

Forord Offentlige anskaffelser - Levanger kommune 2

Innholdsfortegnelse Forord... 2 Innholdsfortegnelse... 3 0 Sammendrag... 4 1 Innledning... 7 1.1 Kontrollutvalgets bestilling... 7 1.2 Bakgrunn... 7 1.3 Problemstillinger... 8 1.4 Gjennomføring og metode... 8 2 Anskaffelser i Levanger kommune... 9 3 Følger Levanger kommune lov og forskrift om offentlige anskaffelser... 11 3.1 Revisjonskriterier... 11 3.1.1 Direkte anskaffelser under 500.000 kroner... 11 3.1.2 Anskaffelser over 500 000 kroner... 13 3.2 Omtale og vurdering av den enkelte anskaffelsen... 14 3.2.1 Direkte anskaffelser under 500 000 kroner... 15 3.2.2 Anskaffelser over 500 000 kroner og innkjøpsavtaler... 17 3.3 Samlet vurdering... 20 3.3.1 Anskaffelser under 500 000 kroner... 20 3.3.2 Anskaffelser over 500 000 kroner og innkjøpsavtaler... 21 3.4 Konklusjon... 21 4 Sikring av lønns- og arbeidsforhold hos leverandører... 22 4.1 Revisjonskriterier... 22 4.2 Data... 22 4.3 Vurdering og konklusjon... 23 5 Hvordan sikrer Levanger kommune at det bestilles og leveres tilfredsstillene kvalitet?... 24 6 Avslutning... 25 6.1 Konklusjoner... 25 6.2 Anbefalinger... 25 7 Høring... 26 Litteraturliste... 27 Vedlegg... 28 Offentlige anskaffelser - Levanger kommune 3

0 Sammendrag Gjennom plan for forvaltningsrevisjon prioriterte kontrollutvalg og kommunestyre prosjekt om offentlige anskaffelser i kommunen som nr 2 i planperioden. Kontrollutvalget bekreftet bestillingen i møte i september 2011, og vedtok prosjektplan i møte 14.11.12. Følgene problemstillinger ble valgt: Følger Levanger kommune lov og forskrift om offentlige anskaffelser? 1. Gjennomføres direkte anskaffelser ( kr 500 000) i henhold til lov og forskrift? 2. Tilfredsstiller utvalgte anbudsprosesser (> kr 500 000) kravene i lov og forskrift? Sikrer Levanger kommune at lønns- og arbeidsvilkår hos leverandører og underleverandører følger tariffavtaler og regulativ? Hvordan sikrer Levanger kommune at det bestilles og leveres tilfredsstillende kvalitet? Det er i forbindelse med rapporten gjennomført et oppstartsmøte/intervju med økonomisjef og økonomikonsulent. Før rapporten ble sendt på høring hadde vi et oppsummeringsmøte med de samme personene. Det ble i februar 2012 foretatt en elektronisk spørreundersøkelse blant dem som vi hadde fått oppgitt kan foreta innkjøp i kommunen, til sammen 120 personer. 90 besvarte undersøkelsen. Innherred samkommune har inngått mange rammeavtaler, og de fleste mindre innkjøp foretas innenfor disse. Vi valgte derfor også å se på inngåelsen av rammeavtaler. Vi har bedt om dokumentasjon av i alt 12 anskaffelser utenfor rammeavtalene som framkommer i investeringsregnskapet for 2011 og 1 fra 2010. Innkjøpsoppfølging er en del av økonomifunksjonen i Innherred samkommune (ISK). Økonomisjefen anslår at det er avsatt ca 50 % stillingsressurs til dette (for ISK, Levanger og Verdal). I utgangpunktet er det enhetsleder/virksomhetsleder som har innkjøpsfullmakt. Myndigheten delegeres nedover i de største enhetene. Høsten 2011 ble det vedtatt nye retningslinjer og veileder for offentlige anskaffelser i Innherred samkommune, Levanger kommune og Verdal kommune. Når det gjelder kjennskap til kommunens reglementer svarte ca 25 % at de har god eller svært god kjennskap til innkjøpsveilederen, ca 40 % mente de hadde middels kjennskap til veilederen. Det ble opplyst at ISK for tiden arbeider med å finne ut hvordan informasjon om innkjøp, rammeavtaler osv skal presenteres i web-løsning. Intranett oppgis av 51 % av respondentene i spørreundersøkelsen som en av de viktigste kildene til informasjon om innkjøpsspørsmål, tett fulgt av nærmeste leder og (48 %) og økonomiavdelingen (44 %). Levanger kommune har rammeavtaler gjennom ISK, og i samarbeid med INVEST og Værnesregionen. Kommunen har også noen egne rammeavtaler. ISK Rammeavtalene forhandles sentralt for samkommunen. Mye av driftsinnkjøpene skjer i følge økonomisjefen i henhold til rammeavtale. Offentlige anskaffelser - Levanger kommune 4

Ved gjennomgang av enkeltinnkjøp skilte vi mellom innkjøp over og under kr 500.000. På grunn av mangelfull dokumentasjon fra kommunens side har vi delvis måttet basere oss på opplysninger og ikke framlagt dokumentasjon. Dette er en svakhet både i forhold til at valgte kriterier i stor grad gjelder å kunne dokumentere det som er gjort, og at vi derfor har måttet foreta våre vurderinger på et usikkert grunnlag. For anskaffelser under kr 500.000 mener vi samlet sett at kommunen langt på veg har ivaretatt krav om konkurranse for de anskaffelsene som er gjennomgått. For de anskaffelsene der det ikke er gjennomført konkurranse, går det likevel fram at det er foretatt en vurdering i forhold til konkurranse, noe vi tolker som en bevisst holdning til temaet. Når det gjelder å innhente oppdatert dokumentasjon i form av skatteattester og HMSegenerklæringer viser gjennomgangen av tilsendt dokumentasjon at kommunen ikke følger forskriftens krav på dette området. Når det gjelder føring av anskaffelsesprotokoll er også dette manglefullt. På grunnlag av de kommentarene vi har fått i forbindelse med gjennomgangen, ser vi at det finnes opplysninger om hvorfor og hvordan anskaffelsene er gjennomført og hvilke vurderinger som er gjort underveis. Det burde derfor ha vært enkelt å legge disse opplysningene inn i utarbeidede maler for anskaffelsesprotokoll. For anskaffelser over kr 500.000 mener vi kommunen har praktisert konkurranse, og at konkurranseutlysinger i de fleste tilfellene er i tråd med regelverket. Vi finner det kritikkverdig at det for en del innkjøp vises til kommunale rammeavtaler som det ikke finnes dokumentasjon på sentralt i ISK. Innkreving av obligatorisk dokumentasjon har i stor grad blitt gjennomført. For de prosjektene der vi har fått tilsendt konkurransegrunnlag har dette vært i tråd med krav i regelverket. Føring av anskaffelsesprotokoll har vært mangelfull, bare i ett tilfelle er kommunens mal benyttet. Vi ser av tilsendt dokumentasjon at tildelingene er gjort i henhold til annonserte tildelingskriterier. Gjennomgangen av dokumentasjon om lønns- og arbeidsforhold viser at til tross for at kommunen gjennom eget regleverk viser en tydelig holdning til forhold omkring lønns- og arbeidsforhold, følges dette ikke alltid opp i praksis. Resultatene fra spørreundersøkelsen viser også at dette er forhold som ikke alltid vurderes, men det vil selvsagt være veldig avhengig av hva kjøpet dreier som om hvor aktuelt det er. Våre funn leder til konklusjonen om at kommunen ikke i tilstrekkelig grad har fokus på lønnsog arbeidsforhold ved offentlige anskaffelser, oppfølging etter kontraktsinngåelse ser ut til å være fraværende. I den nye innkjøpsveielederen heter det at tildelingskriteriene enten skal baseres på laveste pris eller hvilket tilbud som er økonomisk mest fordelaktig. For å avgjøre hva som er det mest fordelaktige tilbudet, kan bl.a. kvalitet og service benyttes som tildeligskriterier. Dette er Offentlige anskaffelser - Levanger kommune 5

altså ikke absolutte krav, men uttrykk for at man i tillegg til pris altså kan ta andre hensyn når det er formålstjenelig. Når det gjelder kvalitet, bes det i følge økonomisjef om produktprøver som blir vurdert av brukergrupper i forkant av avtaleinngåelse. Dette blir dokumentert i tildelingene. Produktkvalitet vurderes løpende i avtaleperioden. Når det gjelder service har vi fått opplyst at det gjøres referansesjekk for ukjente bedrifter. I de fleste tilfelle vil det være kjennskap til leverandøren som er utslagsgivende. Dette er forhold som ikke alltid dokumenteres. Gjennomgangen av innsendt dokumentasjon viser at det for rammeavtalene er gjort konkrete vurderinger av kvalitet og service, og at dette er forhold som er omtalt i konkurransegrunnlag og i vurderingen. For anskaffelser innen vann, avløp og renovasjon ble det pekt på at velrenommerte firma, som kommunen kjente, var valgt, eller at firma som kunne levere spesielle tekniske løsninger eller kvalitet ble valgt. For å vurdere kvalitet var det i ett tilfelle brukt ekstern konsulent. Konklusjoner Følger Levanger kommune lov og forskrift om offentlige anskaffelser? Gjennomgang av 13 ulike anskaffelser viser følgende: Konkurranse praktiseres i de fleste tilfeller i henhold til regelverket Utlysing praktiseres i de fleste tilfeller i henhold til regelverket Obligatorisk dokumentasjon kreves hovedsakelig inn bare for de store innkjøpene Føring av anskaffelsesprotokoll mangler eller er mangelfull Sikrer Levanger kommune at lønns- og arbeidsvilkår hos leverandører og underleverandører følger tariffavtaler og regulativ? Levanger kommune viser gjennom eget regleverk en tydelig holdning til forhold omkring lønns- og arbeidsforhold, men våre funn tyder på at dette ikke alltid følges opp i praksis. Hvordan sikrer Levanger kommune at det bestilles og leveres tilfredsstillende kvalitet? Regelverk og veileder åpner for at det kan tas hensyn til kvalitet og service som en del av det økonomisk mest fordelaktige tilbudet ved anskaffelser. Vår gjennomgang viser at det stilles slike krav, og at det foretas konkrete vurderinger av dette ved vurdering av inngitte tilbud. Offentlige anskaffelser - Levanger kommune 6

1 Innledning 1.1 Kontrollutvalgets bestilling Gjennom plan for forvaltningsrevisjon prioriterte kontrollutvalg og kommunestyre prosjekt om offentlige anskaffelser i kommunen som nr 2 i planperioden. Kontrollutvalget bekreftet bestillingen i møte i september 2011, og vedtok prosjektplan i møte 14.11.11. 1.2 Bakgrunn Det samlede innkjøp av varer og tjenester for offentlig sektor utgjorde om lag 380 milliarder kroner i 2010. Dette er en økning på om lag 10 milliarder, eller 2,8 prosent, fra året før. De offentlige innkjøpene utgjorde 15,1 prosent av bruttonasjonalproduktet 1. Kommuneforvaltningen sto for drøyt 144 milliarder kroner i 2010, noe som tilsvarer en økning på mer enn 50 prosent siden 2006. Innherred samkommune foretok innkjøp for 320 millioner kroner i 2010. Vel 50 % av dette var innkjøp i Levanger kommune. Regelverket for offentlige anskaffelser skal sikre at disse ressursene utnyttes best mulig gjennom kostnadseffektive innkjøp. Formålsparagrafen i lov om offentlige anskaffelser uttrykker det på denne måten: Loven og tilhørende forskrifter skal bidra til økt verdiskapning i samfunnet ved å sikre mest mulig effektiv ressursbruk ved offentlige anskaffelser basert på forretningsmessighet og likebehandling. Regelverket skal også bidra til at det offentlige opptrer med stor integritet, slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte. Gjennom EØS-avtalen og WTO-avtalen er Norge internasjonalt forpliktet til å følge visse framgangsmåter ved offentlige anskaffelser over fastsatte terskelverdier. I tillegg har vi nasjonale regler under disse terskelverdiene med større valgfrihet og fleksibilitet for innkjøperne. I forbindelse med revideringen av EU-direktivene for innkjøp vedtok Norge ny forskrift om offentlige anskaffelser (FOA) 7. april 2006. Forskriften trådte i kraft 1. januar 2007, og innførte blant annet en plikt til å skrive protokoll for alle anskaffelser over 100 000 kroner. 2 Det kommer stadig nye avisoppslag som tyder på at kunnskapen om regelverket ikke er god nok. Etter en gjennomgang av Kofa 3 -statistikken konkluderte Kommunal Rapport i januar 2011 med at aldri før er så mange kommuner blitt felt i Kofa. I fjor ble det satt rekord i både klagesaker, antall bøter og antall felte kommuner. 4 Et forhold som blir trukket fram som et typisk innkjøpsproblem, er manglende protokollføring. KS-advokatene har i 2012 med økonomisk støtte fra Kommunal- og regionaldepartementet utarbeidet veilederen Hvor er handlingsrommet i anskaffelsesregelverket. Veilederen er ment å gi en overordnet orientering for å vise kommunene hvilket handlingsrom de har til å organisere egen virksomhet uten å komme i strid med anskaffelsesregelverket. 1 Statistisk sentralbyrå 2 Veileder til reglene om offentlige anskaffelser. 3 Klagenemnda for offentlige anskaffelser 4 Kommunal Rapport 20. januar 2011. Offentlige anskaffelser - Levanger kommune 7

1.3 Problemstillinger Utgangspunktet for rapporten var å se på rutiner og praksis for anskaffelser i kommunen. I tillegg til forhold omkring konkurranse, utlysing, dokumentasjon osv., ønsket Kontrollutvalget at forvaltningsrevisjonen også skulle se på forhold omkring kvalitet og service, og hvordan arbeidsforhold hos leverandører blir ivaretatt. Følgene problemstillinger ble valgt: Følger Levanger kommune lov og forskrift om offentlige anskaffelser? 1. Gjennomføres direkte anskaffelser ( kr 500 000) i henhold til lov og forskrift? 2. Tilfredsstiller utvalgte anbudsprosesser (> kr 500 000) kravene i lov og forskrift? Sikrer Levanger kommune at lønns- og arbeidsvilkår hos leverandører og underleverandører følger tariffavtaler og regulativ? Hvordan sikrer Levanger kommune at det bestilles og leveres tilfredsstillende kvalitet? 1.4 Gjennomføring og metode Undersøkelsen er utført i henhold til Norges kommunerevisorforbunds Standard for forvaltningsrevisjon RSK 001. Revisor må utføre forvaltningsrevisjon systematisk, og vurderinger og konklusjoner må bygge på pålitelige og gyldige data som gir et reelt bilde av situasjonen. Det er i forbindelse med rapporten gjennomført et oppstartsmøte/intervju med økonomisjef og økonomikonsulent. Referat fra intervjuet er verifisert. Før rapporten ble sendt på høring hadde vi et oppsummeringsmøte med de samme personene. Det ble i februar 2012 foretatt en elektronisk spørreundersøkelse blant dem som vi hadde fått oppgitt kan foreta innkjøp i kommunen, til sammen 120 personer. 90 besvarte undersøkelsen. Innherred samkommune har inngått mange rammeavtaler, og de fleste mindre innkjøp foretas innenfor disse. Vi valgte derfor også å se på inngåelsen av rammeavtaler. Vi har bedt om dokumentasjon av i alt 12 anskaffelser utenfor rammeavtalene som framkommer i investeringsregnskapet for 2011 og 1 fra 2010. Noen av anskaffelsene hadde oppstart tidligere. Vi har sett på 5 innkjøp mellom kr 100 000 og kr 500 000 og 8 innkjøp over kr 500 000. Disse er plukket ut tilfeldig fra kommunens investeringsregnskap, men på en slik måte at vi fikk dekket ulike innkjøpsområder. I tillegg har vi bedt om dokumentasjon på 5 rammeavtaler. Alle er gjennomgått med tanke på etterlevelse av lov, forskrift og eget innkjøpsreglement. Vi har også bedt om opplysninger fra to enheter vedrørende oppfølging av tilsyn med lønnsog arbeidsforhold hos leverandører. Vi mener innsamlet data har gir tilstrekkelig grunnlag for å svare på problemstillingene. Offentlige anskaffelser - Levanger kommune 8

2 Anskaffelser i Levanger kommune Innkjøpsoppfølging er en del av økonomifunksjonen i Innherred samkommune (ISK). Økonomisjefen anslår at det er avsatt ca 50 % stillingsressurs til dette (for ISK, Levanger og Verdal). Medarbeidere med ansvar for innkjøp på økonomiavdelingen har gjennomgått kompetanseheving på innkjøpsområdet, både i form av utdanning ved Trondheim Økonomiske Høgskole og ved innkjøpssertifisering gjennom KS. Når det gjelder innkjøp er det størst aktivitet på anleggssiden og drift på helse og skole. I utgangpunktet er det enhetsleder/virksomhetsleder som har innkjøpsfullmakt. Myndigheten delegeres nedover i de største enhetene. Økonomisjefen mener at det generelt sett er for mange som kan foreta innkjøp i kommunen, og uttrykte usikkerhet om hvorvidt alle som foretok innkjøp hadde fullmakt til det. Det er ingen kontrollrutiner eller system for kvalitetssikring av innkjøpsprosessene. Vår spørreundersøkelse viste at 35 % av de som svarte har en stillingsinstruks der innkjøpsansvaret er definert. Av dem som ikke har innkjøpsansvar gjennom stillingsinstruks sier hele 77 % at de har fått delegert fullmakt til å foreta innkjøp, 8 % har ikke slik fullmakt, mens 15 % vet ikke. Av de som besvarte spørreundersøkelsen hadde 15 % ikke foretatt innkjøp de siste 3 årene. De fleste foretar innkjøp under kr 100.000, kun et fåtall foretar innkjøp over kr 100.000. ISK deltar i Midt-Norsk innkjøpsforum sammen med INVEST-kommunene, Værnesregionen og kommunene Trondheim, Molde, Ålesund og Kristiansund. Forumet møtes et par ganger i året. Høsten 2011 ble det vedtatt nye retningslinjer og veileder for offentlige anskaffelser i Innherred samkommune, Levanger kommune og Verdal kommune. 5 Økonomisjefen har håp om at bevissthet rundt regelverket blir større når det finnes en egen veileder og ikke bare er en del av økonomireglementet. Økonomireglementet har henvisning til innkjøpsveilederen. I forbindelse med avslutning av prosjektet sier økonomisjefen at de har merket betydelig flere innkjøpsrelaterte spørsmål etter at den nye veilederen kom, noe han tolket som en økt bevissthet om temaet blant de ansatte. Når det gjelder kjennskap til kommunens reglementer svarte ca 25 % at de har god eller svært god kjennskap til innkjøpsveilederen, ca 40 % mente de hadde middels kjennskap til veilederen. Kjennskapen til økonomireglementet var noe bedre, 33 % hadde god eller svært god kjennskap til dette. Veilederen beskriver lov og forskrift, anskaffelsesprosessen, og kommunens egne retningslinjer. Den har opplysninger om rammeavtaler og har en del vedlegg, bl.a. skjematisk framstilling av anskaffelsesprosessen for ulike innkjøp og skjema for utfylling av anskaffelsesprotokoller. Veilederen sier ikke noe om krav til journalføring av anskaffelsesdokumenter i kommunens sak/arkiv system (e-phorte), men i forbindelse med avslutningsmøtet kom det fram at dette har blir presisert på opplæring den siste tiden. Et raskt søk viser flere treff i Innherred samkommunes elektroniske arkiv de 5 første månedene i 2012 (i alt 34) sammenlignet med samme periode 2011 (i alt 17) på søkeordene anbud, anskaffelse, anskaffelsesprotokoll. 5 Kommunale retningslinjer og veileder for offentlige anskaffelser, vedtatt av Kommunestyret i Levanger 28.09.11 Offentlige anskaffelser - Levanger kommune 9

Økonomisjefen opplyste at det høsten 2011 ble gjennomført temadager om økonomi, lønn og innkjøp i ISK for ca 120 personer. Planlagt temadag på nyåret 2012 er ikke gjennomført. Dette er frivillig opplæring, men de ansatte oppfordres til å delta. Tilbudet er gitt til enhetsledere og informasjon om kurset er lagt ut på kommunens intranett. Gjennom spørreundersøkelsen svarte 68 % (av 90 respondenter) at de ikke har deltatt på opplæring om innkjøpsreglene de siste årene, og 81 % svarte at de ikke har fått tilbud om å delta på slik opplæring. At ikke flere sier at de har fått tilbud om opplæring kan skyldes at tilbudet har stoppet ved enhetsleder, eller at våre spørsmål bare gjaldt innkjøpsreglene mens kommunens tilbud var bredere. Det er våren 2012 gjennomført en informasjonsrunde spesielt om innkjøpsreglene, og vaktmestrene i Levanger har så langt deltatt på et slikt møte. Tilbud vil også bli gitt til andre som foretar innkjøp. En kommentar fra en respondent gikk på at det kunne vært fint med informasjon/kurs om innkjøpsregler osv en gang årlig da det er stadig endringer. Fra økonomiavdelingen ble det ved avslutningen av prosjektet sagt at årlige informasjonsrunder var en målsetting. Økonomisjefen understreker at kommunen har stort fokus på konkurranse (fra første krone). I den nye innkjøpsveilederen for kommunen er det beskrevet hvordan konkurranse bør gjennomføres for anskaffelser avhengig av antatt kostnad. Videre sier ledelsen at det fokuseres på ulovlig diskriminering av tilbydere. Det ble opplyst at ISK for tiden arbeider med å finne ut hvordan informasjon om innkjøp, rammeavtaler osv skal presenteres i web-løsning. Intranett oppgis av 51 % av respondentene i spørreundersøkelsen som en av de viktigste kildene til informasjon om innkjøpsspørsmål, tett fulgt av nærmeste leder og (48 %) og økonomiavdelingen (44 %). Rammeavtaler Levanger kommune har rammeavtaler gjennom ISK, og i samarbeid med INVEST og Værnesregionen. Kommunen har også noen egne rammeavtaler. ISK har ikke rammeavtaler sammen med NTFK. Rammeavtalene forhandles sentralt for samkommunen. Per 1. mai ligger det opplysninger om 31 rammeavtaler på ISKs intranett, 25 av disse gjelder ISK, 5 gjelder Levanger og 1 gjelder Verdal (vedlegg 1). Mye av driftsinnkjøpene skjer i følge økonomisjefen i henhold til rammeavtale. Rammeavtalene har som regel en varighet på 2+1+1 år (aldri over 4 år med mindre det er nødvendig ut fra avtalens art). Det er i hovedsak bare teknisk sektor som foretar større innkjøp i egen regi. Gjennom innsamling av data kom det fram at teknisk sektor også har egne rammeavtaler, men økonomikontoret har ikke oversikt over hvilke det dreier seg om, og har heller ikke fått kopi av disse avtalene. De ligger følgelig heller ikke på kommunens intranettside, noe som i følge økonomisjefen utelukker at andre i kommunen kan benytte seg av avtalene. I forbindelse med KomRev Trøndelag IKS løpende revisjon ble rammeavtale for kjøp av matvarer i ISK for perioden 01.09.11 til 31.08.14 kontrollert. Kunngjøring og åpningsprotokoll ble funnet i orden. Fra innstillingen går det fram at anbudet gjelder Åsen helsetun, Levanger bo og aktivitetssenter, Breidablikktunet, Ytterøy helsetun, Verdal bo og helsetun, Ørmelen bo og helsetun samt skolefrukt til skolene i Levanger og Verdal. I møte med økonomikontoret fikk vi presisert at den inngåtte avtalen gjelder for hele kommunen, men at det i utlysingen bare var nevnt de enhetene med størst innkjøp. Det ble også sagt at alle inngåtte rammeavtaler i utgangspunktet gjelder for hele kommunen, Offentlige anskaffelser - Levanger kommune 10

Ved revisjonsbesøk ved Frol oppvekstsenter kjente barnehagestyrer til avtalen og brukte denne, mens det ved tilsvarende besøk ved Vinne oppvekstsender i Verdal kom fram at ingen av barnehagestyrerne kjente til avtalen. Det ble i den forbindelse konkludert med at det er ulik kjennskap til og bruk av rammeavtaler mellom enhetene i samkommunen. Vår spørreundersøkelse viste at ca 51 % av respondentene hadde god eller svært god kjennskap til rammeavtalene, 33 % hadde middels god kjennskap, 16 % hadde dårlig eller svært dårlig kjennskap til rammeavtalene. Fra økonomikontorets side ble det sagt at ulik praksis sannsynligvis har med enhetenes størrelse å gjøre, de store bruker avtalen mens de som bare har små innkjøp heller bruker avtalene om suppleringskjøp. I økonomiseksjonen sjekkes det om rammeavtaler brukes ved stikkprøvekontroll. Bruk av rammeavtaler kan også kontrolleres i forbindelse med fakturakontroll. Det avdekkes i følge økonomiavdelingen litt småtteri som tas opp med den enkelte enheten. Økonomiavdelingen har inntrykk av at det er bevissthet rundt reglene, og at de som i det daglige forholder seg mest til rammeavtaler tar kontakt med sentral innkjøpskompetanse hvis det skal foretas innkjøp utenom avtalene. Spørreundersøkelsen viste at over 50 % av respondentene mener de har god eller svært god kjennskap til inngåtte rammeavtaler, 34 % hadde middels god kjennskap til disse. Økonomiavdelingen har inntrykk av at for innkjøp innen rammeavtalene kan alle gjøre innkjøp. Det skjer som regel ved bestilling på nett, e-post eller ved kundebesøk av selger. Med COOP og Rema 1000 er det i tillegg inngått avtaler med bruk av ID-kort for suppleringsinnkjøp i henhold til rammeavtale. Småinnkjøp andre steder blir ikke godkjent. Det ble fortalt at Coop og Rema 1000 ikke sjekker ut om avtalene brukes, mens firma med større rammeavtaler i større grad sjekker dette. 3 Følger Levanger kommune lov og forskrift om offentlige anskaffelser 3.1 Revisjonskriterier Revisjonskriterier er den målestokken revisor vurderer innsamlet datamateriale opp mot. Revisjonskriterier kan hentes fra lover og forskrifter, kommunestyrevedtak, avtaleverk og interne retningslinjer med mer. I dette kapitlet er praksis i Levanger kommune vurdert opp mot revisjonskriterier utledet fra lov og forskrift om offentlige anskaffelser. 3.1.1 Direkte anskaffelser under 500.000 kroner I underkapittelet om direkte anskaffelser, 3.2.1, har vi hentet kriterier fra FOA 6 3-1 (1) og (5) (forholdsmessig konkurranse), 3-2 (anskaffelsesprotokoll), 3-3 (skatteattest) og 3-4 (HMS-egenerklæring). 6 Forskrift om offentlige anskaffelser. Offentlige anskaffelser - Levanger kommune 11

Oppdragsgiver plikter å sørge for at anskaffelsen så langt som mulig baserer seg på konkurranse, jf. lovens 5 annet ledd og forskriftens 3-1 første ledd. Bakgrunnen for kravet er at konkurranser anses som et egnet virkemiddel for å sikre en mest mulig effektiv ressursbruk i det offentlige, og bidrar til økt verdiskapning i samfunnet i samsvar med lovens formål. Flere undersøkelser viser at priser kan være 10 50 % høyere når det ikke er sunn konkurranse. 7 Kravet til konkurranse gjelder uavhengig av anskaffelsens art og verdi. Forholdsmessighetsprinsippet tilsier at kravet til hvordan konkurransen skal gjennomføres, og hvor mange aktører som skal være med i konkurransen, øker med anskaffelsens verdi og betydning. Kravet til konkurranse gjelder kun så langt det er mulig, men hovedregelen er altså at konkurranse skal avholdes. Dersom anskaffelsen gjelder et ubetydelig beløp, kan forholdsmessighetsprinsippet i visse tilfeller også tilsi at det er tilstrekkelig å kontakte én leverandør. 8 Kravet til anskaffelsesprotokoll kan ses som et utslag av kravet til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet i FOA 3-1 (7). Det betyr at protokollen skal være med på å ivareta to formål. Det første formålet er å forhindre unødige tvister. Dersom en leverandør føler seg urettmessig behandlet, vil innsynsrett i mange tilfeller forhindre en unødvendig tvist, fordi leverandøren ser at oppdragsgiver har fulgt anskaffelsesregelverket. Det andre formålet er å sikre en effektiv håndheving av regelverket og ivareta leverandørenes rettssikkerhet. Kravene til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet sikrer derfor at de øvrige grunnleggende prinsippene, konkurranse og likebehandling, blir ivaretatt. 9 3-2 (2) i FOA sier at protokollen skal beskrive alle vesentlige forhold og viktige beslutninger gjennom hele anskaffelsesprosessen. Protokollen skal minst omfatte opplysningene som fremgår av FOA vedlegg 3. Vedlegget er en mal for en anskaffelsesprotokoll. Kommunen kan også benytte andre typer protokoller, så lenge samtlige punkter fra vedlegg 3 besvares i den protokollen som benyttes. Noen av punktene som skal besvares er beskrivelse av anskaffelsen, anslått verdi, hvordan konkurransen sikres, begrunnelse for valg av leverandør m.m. I kommunens nye retningslinjer for anskaffelser er protokollføring omtalt som et ufravikelig krav for innkjøp over kr 100.000 i henhold til FOA. I tillegg har Levanger kommune, Verdal kommune og ISK en protokollplikt for anskaffelser under kr 100 000. I innkjøpsveilederen for kommunen er det tatt inn 3 eksempler på protokoller som vedlegg, malene ligger også på kommunens intranett (det er ikke henvist til det i veilederen). Oppdragsgiver skal for anskaffelser som overstiger kr 100 000 kreve at samtlige norske leverandører som leverer tilbud fremlegger skatteattest for merverdiavgift og skatteattest for skatt. Det vil si at det skal foreligge både en attest for betalt merverdiavgift fra skattefogden, og en attest for betalt skatt og arbeidsgiveravgift fra kemner/kommunekasserer. For arbeid som skal utføres i Norge, skal oppdragsgiveren kreve HMS-egenerklæring. Det betyr at det ikke er et krav ved kjøp av utelukkende varer eller tjenester. Skatteattest og HMSegenerklæring skal ikke være eldre enn 6 måneder. 7 Kommunerevisoren nr. 3, 2011. 8 Veileder til reglene om offentlige anskaffelser, s. 58. 9 Veileder til reglene om offentlige anskaffelser, s. 64. Offentlige anskaffelser - Levanger kommune 12

Følgende revisjonskriterier er utledet: Enhver anskaffelse skal være basert på forholdsmessig konkurranse. Kommunen skal føre protokoll for anskaffelser som overstiger kr 100 000,- Kommunen skal kreve skatteattester for anskaffelser som overstiger kr 100 000,- Kommunen skal kreve HMS-egenerklæring for anskaffelser som overstiger kr 100 000,- 3.1.2 Anskaffelser over 500 000 kroner I underkapitlene om anbudsprosesser og rammeavtaler har vi for anskaffelser mellom kr 500 000 og kr 1 600 000 hentet kriterier fra FOA 3-1 (1) og (5) (forholdsmessig konkurranse), 3-2 (anskaffelsesprotokoll), 8-7 (skatteattest), 8-8 (HMS-egenerklæring), 8-1 (konkurransegrunnlag), 9-1 (kunngjøring) og 13-2 (tildelingskriterier). For anskaffelser over kr 1 600 000 (EØS-terskelverdien) gjelder 17-1 (konkurransegrunnlag), 17-14 (skatteattest), 17-15 (HMS-egenerklæring) og 18-1 (kunngjøring). Se kapittel 3.1.1 for utfyllende kommentarer om forholdsmessig konkurranse, anskaffelsesprotokoll, skatteattester og HMS-attest. Anskaffelser mellom kr 500 000 og kr 1 600 000 krever nasjonal utlysning. Kunngjøringen skal skje på doffin.no; den norske databasen for kunngjøringer. Det er utarbeidet standardiserte kunngjøringsskjemaer, som skal benyttes. Det er anslått kostnad som er utgangspunktet for utlysingen. Anskaffelser over kr 1 600 000 kan kreve internasjonal utlysing. Det gjelder ulike bestemmelser avhengig av om anskaffelsen gjelder vare-, tjeneste-, bygg og anleggskontrakt. I denne undersøkelsen får dette betydning for hvordan konkurransen skal utlyses; det vil si om anskaffelsen skal kunngjøres på den internasjonale TED-databasen 10. Økonomiavdelingen sier at de anbefaler at anskaffelser som ligger i terskelområdet for utlysingstype bør lyses ut så bredt som mulig. For å ivareta kravene til forutsigbarhet, gjennomsiktighet og likebehandling (FOA 3-1, 17-1) må konkurransegrunnlaget utformes på en klar, tydelig og nøyaktig måte. Sammen med kunngjøringen, skal konkurransegrunnlaget gi leverandørene de opplysninger som er nødvendige for at de skal kunne utarbeidet et fullstendig og fullverdig tilbud med reell mulighet til å nå opp i konkurransen. Ved anskaffelser som følger reglene i FOA del 2, trenger ikke oppdragsgiver å utarbeide et eget konkurransegrunnlag hvis kunngjøringen beskriver vilkårene for konkurransen på en tilstrekkelig utfyllende måte. Departementet mener at dette vil være mest aktuelt ved enkle kjøp av standardiserte varer. 11 Konkurransegrunnlaget skal inneholde opplysninger om hvilken ytelse som skal anskaffes. Det skal videre gi opplysninger om hvordan konkurransen skal gjennomføres. Det skal opplyses om den prosedyre som er valgt og hvordan den skal gjennomføres, hvilke krav som stilles til leverandørene, og hvordan oppfyllelse av disse kravene skal dokumenteres. 10 Tenders Electronic Daily 11 Veileder til reglene om offentlige anskaffelser, s. 113 flg. Offentlige anskaffelser - Levanger kommune 13

Oppdragsgiver skal også gi opplysninger om endelig frist for mottak av tilbud, hvor og hvordan det skal leveres, vedståelsesfrist og eventuelle krav som stilles til utfylling, utforming og merking. Det skal også opplyses om de tildelingskriterier som legges til grunn for konkurransen. Tildeling av kontrakt skal baseres på objektive og saklige kriterier, og kriteriene skal være i samsvar med de grunnleggende prinsippene i lov om offentlige anskaffelser. Tildelingskriteriene skal oppgis i kunngjøringen eller konkurransegrunnlaget slik at det er forutsigbart for leverandørene hva oppdragsgiver vil vektlegge ved valg av tilbud. Tildeling av kontrakten skal enten skje på basis av hvilket tilbud som er det økonomisk mest fordelaktige, eller utelukkende ut fra hvilket tilbud som har den laveste prisen. Dersom kontrakt skal tildeles leverandøren med det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, må oppdragsgiver på forhånd fastsette hvilke kriterier som vil bli vektlagt. Begrepet økonomisk mest fordelaktige skal ikke leses snevert. Oppdragsgiver kan også bruke kriterier som ikke er av ren økonomisk natur. 12 FOA 13-2 (2) og 22-2 (2) nevner en del mulige tildelingskriterier. Opplistingen er ikke uttømmende. Oppdragsgiver kan også bruke andre kriterier. Det eneste absolutte kravet til tildelingskriteriene er at de må ha tilknytning til kontraktsgjenstanden. Følgende revisjonskriterier er utledet: Følgende Enhver revisjonskriterier anskaffelse er skal utledet: være basert på forholdsmessig konkurranse. Kommunen skal kunngjøre konkurransen i DOFFIN/TED Kommunen skal utarbeide et konkurransegrunnlag. Kontrakten skal enten tildeles det tilbudet som er mest økonomisk fordelaktig, eller det tilbudet med laveste pris. Kommunen skal føre anskaffelsesprotokoll, kreve skatteattester og HMSegenerklæring. 3.2 Omtale og vurdering av den enkelte anskaffelsen For anskaffelser og avtaler mellom kr 100 000 og kr 500 000 ba vi om følgende dokumentasjon fra valgt leverandør: Anskaffelsesprotokoll Evt. andre dokumenter som viser at det har vært konkurranse Skatteattester HMS-egenerklæring For anskaffelser over kr 500 000 ba vi i tillegg om Kunngjøring Konkurransegrunnlag For rammeavtaler ba vi om samme dokumentasjon som for innkjøp over kr 500 000, jfr. FOA 15-1 (1) som sier at inngåelse av rammeavtaler følger de vanlige prosedyrereglene. 12 Veileder til reglene om offentlige anskaffelser, s. 186 flg. Offentlige anskaffelser - Levanger kommune 14

De enkelte anskaffelsene vurderes fortløpende, det blir en samlet vurdering av hver kategori i kapittel 3.3. Resultater fra spørreundersøkelsen viste at det var få ansatte (13 av 90 respondenter) som hadde foretatt innkjøp over kr 100 000. På spørsmål om krav om skatteattest var 2 av 11 helt enige i påstand om at de alltid ba om skatteattest og HMS-egenerklæring, mens 3 av 11 var uenige i denne påstanden. 3 av 12 var enige i at de alltid laget anskaffelsesprotokoll, mens 3 av 12 svarte at de ikke alltid gjorde det. 3.2.1 Direkte anskaffelser under 500 000 kroner Vi ba om dokumentasjon på 5 innkjøp plukket fra investeringsregnskapet: P 10582 Høgberget trykkøkningsstasjon, kostnad kr 210 386 Vi fikk ikke tilsendt dokumentasjon for denne anskaffelsen, men en orientering fra kommunen. Kjøpet dreide seg om oppdatering av eksisterende anlegg, og det ble brukt samme leverandør som hadde bygget anlegget. Dette fordi det aktuelle firma har levert driftskontrollanlegg til kommunen i en årrekke. I følge kommunen kan ikke anlegg fra ulike leverandører brukes om hverandre, og konkurranse var derfor ikke aktuelt. Det var ikke levert skatteattest eller HMS-egenerklæring for anskaffelsen, da kommunen anser firmaet som velrenommert, og slik dokumentasjon ble forelagt da valget ble foretatt for 20 år siden. Vår vurdering Her dreier det seg om oppgradering av eksisterende anlegg med spesielle tekniske krav. FOA 3-1 sier at konkurranse skal gjennomføres så langt det er mulig, og vi vurderer det slik at det for denne anskaffelsen ikke var mulig å få til konkurranse. Dokumentasjonen kommunen har er for gammel, og vi mener at kommunen burde ha sørget for å ha nyere dokumentasjon enn 20 år. Det er ikke laget anskaffelsesprotokoll. Konkurranseaspektet er uaktuelt, etterspurt dokumentasjonen mangler. P 10460 Renovering høydebasseng, kostnad kr 105 500 Vi fikk ikke tilsendt dokumentasjon for denne anskaffelsen, men en orientering fra kommunen. Kjøpet dreide seg om arbeid som måtte utføres på et tidspunkt som medførte minst mulig driftsforstyrrelser for abonnentene. Kommunen valgte derfor et lokalt velrenommert firma som har vært hovedentreprenør for flere av kommunens arbeider, og som derfor tidligere har vist dokumentasjon i form av skatteattest og HMS-egenerklæring. Vi fikk opplyst at kommunen på det tidspunktet arbeidet skulle utføres ikke kunne finne andre tilfredsstillende leverandører. Vår vurdering Her har kommunen valgt et lokalt firma direkte for å kunne utføre arbeidet med minst mulig ulempe for abonnentene. Da det ikke framkommer at dette var en akutt situasjon, mener vi at dette arbeidet kunne vært planlagt slik at konkurranse kunne blitt gjennomført. Dokumentasjon for skatt og HMS levert tidligere; dette er ikke tilfredsstillende da slik dokumentasjon ikke skal være over 6 måneder. Konkurranseaspektet kunne/burde vært ivaretatt, etterspurt dokumentasjon manglet. Offentlige anskaffelser - Levanger kommune 15

P 10510 Vannledning Sjøgrenda, kostnad kr 438 856 Vi fikk ikke tilsendt dokumentasjon for denne anskaffelsen, men en orientering fra kommunen. Dette arbeidet ble utført i egenregi. Men vi fikk opplyst at det var gjennomført konkurranse om leveranse av materialer. Denne ble slått sammen med leveranse til omlegging av en annen vannledning for å få større leveranse og bedre pris. 3 firma ga pris på leveranse, firma med lavest pris ble valgt. Ekstern anleggsentreprenør, som hadde arbeid for Statens vegvesen i samme område samtidig, ble valgt da det ble ansett som gunstig økonomisk. Verdien av denne tjenesten var på ca. kr 60 000. Vår vurdering Vi mener det ble gjennomført konkurranse for kjøp av materialer til anlegget, mens valg av anleggsentreprenør ble gjort uten konkurranse fordi det ble vurdert å være økonomisk mest fordelaktig. Vi er i tvil om dette kan aksepteres under FOA 3-1 om å gjennomføre konkurranse så langt det er mulig. Verdien av anskaffelsen er under kr 100 000, og kravene til konkurranse kunne vært ivaretatt ved å forespørre aktuelle firma. Krav til dokumentasjon vurderes ikke å være ivaretatt. Konkurranseaspektet for kjøp av materialer er ivaretatt, men kunne vært håndtert bedre for kjøp av gravetjeneste. Etterspurt dokumentasjon manglet. P 19573 Lello mengdemålere, kostnad kr 156 583 Vi fikk ikke tilsendt fullstendig dokumentasjon for denne anskaffelsen, men en orientering fra kommunen. Det går fram at 2 leverandører ble forespurt etter sondering blant firma som leverer slikt utstyr. Det ble brukt ekstern konsulent for å finne rett leverandør. Det var laget skriftlig forespørsel/beskrivelse av anskaffelse av utstyr som kostet ca kr 108 000. Det forelå en skriftlig begrunnelse for valget. For montering som beløp seg til ca kr 48 000 ble det valgt et firma som både utfører el- og rørleggerarbeider. Vår vurdering Det ble gjennomført konkurranse for kjøp av utstyret. For arbeidet ble det valgt firma ut fra hvilke tjenester det kunne gi, og dette faller etter vår vurdering inn under begrepet konkurranse så langt det er mulig. Vi mener at dette kjøpet er innenfor regelverkets bestemmelser om konkurranse. Øvrig dokumentasjon manglet. Konkurranse er gjennomført, dokumentasjon manglet. P 60075 Volvo EC20C, kostnad kr 323 000 Vi fikk tilsendt oversikt over innhentede tilbud fra 3 aktuelle leverandører. Skatteattest og HMS-egenerklæring var eldre enn 6 mnd og skyldes i følge kommunen at leverandøren ikke hadde nyere attester. Det var utformet en innstilling (av kommunen kalt anskaffelsesprotokoll) som viste oversikten over tilbydere, og at tilbyder med lavest pris ble valgt. Vår vurdering Konkurranse er gjennomført, men attestene er for gamle til å tilfredsstille forskriftens krav. Innholdet i innstillingen inneholder de fleste punktene som skal være med i en anskaffelsesprotokoll, men mangler bl.a. opplysninger om anslått kostnad og begrunnelse for valg av tilbyder. Konkurranse er gjennomført, dokumentasjon ikke tilfredsstillende. Offentlige anskaffelser - Levanger kommune 16

3.2.2 Anskaffelser over 500 000 kroner og innkjøpsavtaler Vi ba om dokumentasjon om 8 innkjøp og 5 innkjøpsavtaler: Digitalisering Festiviteten, kostnad kr 829 977 Dette viste seg å dreie seg om et nasjonalt prosjekt som ble sendt ut på anbud av Film og kino 13. Vi har fått opplyst at anbudet ble lyst ut offentlig felles for hele landet. Dette var et spleiselag mellom kommunene, staten og Fim og kino der kostnadene ble fordelt likt. Ansvar for anskaffelsen har ikke ligget til Levanger kommune, og vi har ikke gått nærmere inn i vurdering av denne anskaffelsen. P 60064 Kjøp av gravemaskin, kostnad kr 1 852 400 Anskaffelsen ble annonsert på Doffin.no uten anslått kostnad. Vi har ikke fått eller funnet dokumentasjon på utlysing i TED-basen. Tre firma leverte tilbud og kunne levere i forhold til krav og utstyrspakke. Det var utarbeidet konkurransegrunnlag der det går fram at det økonomisk mest fordelaktige tilbudet skulle velges ut fra oppgitte kriterier. Ny skatteattest og HMS-egenerklæring var innsendt. Det er utformet anskaffelsesprotokoll som inneholder opplysninger om konkurransen, tilbud, åpning og gjennomgang av tilbud, prøvekjøring og testing av maskinene og hvilket tilbud som ble valgt. Det var ikke beskrevet noen begrunnelse for valget. Vår vurdering Vi mener det ble gjennomført konkurranse. Da vi bare har funnet kunngjøringen på Doffinbasen, og kostnaden viste seg å være vel 1,8 millioner kroner, kan de se ut som kunngjøringen er ufullstendig. Prisen var ikke anslått, og tilbudene viser at den ligger i grenseland for internasjonal kunngjøring. Vi finner at dokumentasjon i form av konkurransegrunnlag og attester er i orden. Anskaffelsesprotokollen inneholder etter vår mening langt på veg de opplysningene forskriften stiller krav om, men vi savner anslag på anskaffelsens kostnad, og begrunnelse for valget. Konkurranse gjennomført, kunngjøring ufullstendig, noen få mangler i dokumentasjonen. P 10369 Ombygging næringsbygg, kostnad kr 898 835 I et notat fra kommunen fikk vi opplyst at dette dreide seg om ombygging for å tilfredsstille nye leietagere. Det var mye teknisk anlegg i bygget som av ulike årsaker ikke var vedlikeholdt. Anbudsdokumenter for ombyggingen var utarbeidet av Rambøll, som kommunen har rammeavtale med. Videre ble det ble i 2011 utført en leveranse av nødarbeid vedrørende ventilasjon i påvente av oppgradering. Det opplyses at tre lokale aktører ble invitert til utføring av malearbeid. På del 1 mottok kommunen to tilbud, for del 2 ett tilbud. Valgt firma har utført arbeid for kommunen tidligere, og vi fikk opplyst at Opplysninger om firmaet har vært innhentet tidligere og en så ingen grunn denne gang. Under malearbeidet ble det oppdaget en vannlekkasje. I notatet opplyses det at i henhold til forsikringsavtale ble ISS Collection kontaktet og de leide inn Innherredsbygg. Da kommunen 13 Bransjeorganisasjon som ivaretar norske kommuners interesser innen film og kinodrift Offentlige anskaffelser - Levanger kommune 17

har rammeavtale med dette firmaet ble det i tillegg engasjert av kommunen for å utføre reparasjons- og tilpasningsarbeid for nye leietagere. Det ble også brukt et firma i forbindelse med komplikasjoner i VVS-anlegget. Vår vurdering For malearbeidet er det gjennomført konkurranse, for kjøp av konsulenttjenester og byggearbeider er det brukt rammeavtaler. Avtalen er ikke oppført i kommunens oversikt over rammeavtaler. Vi har heller ikke fått bekreftet at denne avtalen eksisterer av økonomiavdelingen på annen måte enn at de er kjent med at det foreligger en del rammeavtaler som er inngått av teknisk sektor. Vi velger derfor å akseptere at avtalen eksister, og at innkjøpet er foretatt i henhold til denne. Andre kjøp ser ut til å dreie seg om hastverkskjøp for å få løst akutte tekniske problemer, vi kan akseptere at dette faller inn under bestemmelsen i FOA 3-1 om at konkurranse skal gjennomføres så langt det er mulig. Konkurranse anses ivaretatt i henhold til opplysninger om at det finnes en rammeavtale, dokumentasjon mangler. P 10168 Rehabilitering av gatelys, kostnad kr 1 044 368 Vi fikk ikke tilsendt dokumentasjon for denne anskaffelsen, men en orientering fra kommunen. Dette prosjektet består ifølge kommunen av en sekkepost med mange småjobber. Kommunen har rammeavtale med NTE som er benyttet som elektroentreprenør. På gravearbeider er det benyttet flere entreprenører på arbeid i størrelsesorden kr 5 000 til kr 25 000. Det opplyses ikke hvordan disse er rekruttert. Det opplyses at det ikke hentes inn skatteattester for hver enkelt jobb, men at det hender. Det var vedlagt eksempel på skatteattest og HMS-egenerklæring fra ett firma. Det ble opplyst at det ble stilt betingelser om lønns- og arbeidsforhold ved utlysing av anbud. Vår vurdering Ut fra tilsendte opplysninger vurderer vi det slik at bruk av elektroentreprenør innenfor gjeldende rammeavtale er i henhold til regleverk, (jf kommentar under omtale av P 10369). Bruk av flere entreprenører til gravearbeid kan tyde på en viss konkurranse, men dette blir ikke dokumentert. At det ikke kreves inn obligatorisk dokumentasjon er i strid med regelverket, men det går fram at man er kjent med disse kravene. Anskaffelsesprotokoll er ikke omtalt, og vi tolker det som at det ikke finnes. P 10578 Asfaltering kostnad kr 2 392 987, P 10596 Asfaltering Ytterøy kostnad kr 966 556 Vi fikk ikke tilsendt dokumentasjon for disse anskaffelsene, men en orientering fra kommunen. Det ble sendt ut tilbudsgrunnlag til 4 firma som driver asfalteringsarbeid i Midt- Norge (kopi av e-poster vedlagt). Vi fikk opplyst at e-post også ble benyttet etter at konkurransen var avgjort, både til dem som ikke fikk jobben og til firma som fikk jobben. Disse e-postene ble ansett som anskaffelsesprotokoller, men var blitt slettet. Denne framgangsmåten ble benyttet fordi dette er absolutt den mest rasjonelle måten å få pris på og mest mulig asfalt for innbyggernes penger. Vår vurdering Vi mener at konkurranseaspektet i denne anskaffelsen ikke er ivaretatt slik reglene krever når det gjelder utlysing, men at en viss form for konkurranse har blitt praktisert. Ingen annen Offentlige anskaffelser - Levanger kommune 18

dokumentasjon vedlagt. Omtalen av e-poster som anskaffelsesprotokoller er ikke i henhold til kravene; at de i tillegg er slettet gjør at kommunen mangler dokumentasjon av prosessen. P 10579 Snekkerberget bru, kostnad kr 644 304 Påløpte kostnader i 2011 dreier seg om konsulenttjenester kjøpt i henhold til rammeavtale og omtales ikke nærmere i denne rapporten. Avtalen ligger ikke på intranett, jf kommentar prosjekt P 10369. P 10452 Skogn BU Rehab/tilbygg, kostnad kr 110 962 942 Vi fikk tilsendt dokumenter som viste at konkurransen om rammeavtalen var lyst ut i doffinbasen og TED-basen i 2008. Vi fikk også tilsendt konkurransegrunnlag (bok0, bok1, bok2), dokumentasjon av HMS og 1 av 2 skatteattester. Det var brukt standardkontrakt og vist til alminnelige kontraktsbestemmelser i henhold til norsk standard. Det var gjennomført en evaluering av tilbudene der det går fram at det økonomisk mest fordelaktige tilbudet er valgt. Vår vurdering Det er gjennomført konkurranse, og utlysingen er i henhold til reglene. Dokumentasjonen er stort sett i orden. Den skriftlige evalueringen ivaretar etter vår vurdering ikke alle de forhold som en anskaffelsesprotokoll er ment å gjøre, en evaluering er bare en del av opplysningene som skal framkomme av protokollen. Apotekvarer, verdi ca 8 millioner kroner Vi fikk tilsendt dokumentasjon på kunngjøring i TED-databasen, konkurransegrunnlag, kopi av rammeavtalen, skatteattest og HMS-egenerklæring. Videre fikk vi tilsendt innstilling fra mars 2011 som viser at kontrakten er gitt til den økonomisk mest fordelaktige tilbyderen. Innstillingen inneholdt en beskrivelse av saksgang, vurdering av pristilbud, vurdering av vareleveransen og vurdering av service. Denne innstillingen fungerte i følge kommunen som anskaffelsesprotokoll. Vår vurdering Vi mener at konkurranseforhold, utlysing, konkurransegrunnlag, tildeling og dokumentasjon av skatt og HMS er ivaretatt etter forskriften. Innstillingen som skal ivareta funksjonen som anskaffelsesprotokoll er etter vår mening ikke fullstendig, blant annet mangler anslått kostnad for anskaffelsen, begrunnelse for valt av prosedyre, beskrivelse av anbudsåpning, beskrivelse av avlutningen med datoer for brev til tilbydere osv. Læremidler, verdi ca 10 11 millioner kroner Vi fikk tilsendt dokumentasjon på kunngjøring i doffin-databasen og TED-basen, konkurransegrunnlag, kopi av rammeavtalen, skatteattest og HMS-egenerklæring. Videre fikk vi tilsendt en innstilling/sluttvurdering fra oktober 2008 som viser at det økonomisk mest fordelaktige tilbudet ble valgt. Innstillingen inneholdt anbudsgrunnlag, gjennomgang av anbudene mot anbudskriterier og en vurdering og konklusjon. Vi fikk også tilsendt en anskaffelsesprotokoll som omhandlet selve anbudsåpningen. Vår vurdering Vi mener at det er gjennomført konkurranse, og at kunngjøringen er i henhold til reglene. Opplysninger om konkurranseforhold, konkurransegrunnlag, tildeling og dokumentasjon av skatt og HMS er ivaretatt etter forskriften. Kravet til føring av anskaffelsesprotokoll er etter vår mening ikke ivaretatt, da bare anbudsåpningen er beskrevet i dokumentet. Offentlige anskaffelser - Levanger kommune 19

Vaskeritjenester, verdi ca 6 millioner kroner Vi fikk tilsendt dokumentasjon på kunngjøring i doffin-databasen og i TED-basen, konkurransegrunnlag, kopi av avtale, skatteattest og HMS-egenerklæring. Videre fikk vi tilsendt innstilling på anbud fra mai 2010 som viser at det mest fordelaktige tilbudet ble valgt. Innstillingen inneholdt beskrivelse av saksgang, vurdering av pristilbud, regelmessighet i leveranse, kvalitet og service. Vår vurdering Vi mener at konkurranseforhold, kunngjøring, konkurransegrunnlag, tildeling og dokumentasjon av skatt og HMS er ivaretatt etter forskriften. Kravet om føring av anskaffelsesprotokoll er etter vår mening ikke ivaretatt. Kjøp av tilkallingsvikarer innen renhold, anslått verdi ca 2 millioner kroner Konkurransen var utlyst i Doffin-databasen, men vi fant ikke utlysing i TED-basen. Vi fikk kopi av konkurransegrunnlag, skatteattester, HMS-egenerklæring og anskaffelsesprotokoll som beskriver prosessen rundt kjøpet og de vurderinger som er gjort ved valget. Vår vurdering Vi mener denne anskaffelsen er utført i henhold til krav om konkurranse, dokumentasjon og valg av tilbyder ut fra gitte kriterier. Når det gjelder kunngjøring mener vi denne anskaffelsen kommer inn under bestemmelsen om uprioriterte tjenester, og derfor ikke skal utlyses på Tedbasen til tross for at anskaffelsen er over terskelverdien. Avtale om leasingbiler Vi fikk tilsendt dokumentasjon på kunngjøring i Doffin-databasen og i TED-basen, konkurransegrunnlag, inngått avtale, skatteattest og HMS-egenerklæring. Videre fikk vi tilsendt åpningsprotokolldelen av anskaffelsesprotokollen. Vår vurdering Vi mener denne anskaffelsen er utført i henhold til krav om konkurranse, kunngjøring, firmadokumentasjon, og valg av tilbyder etter gitte kriterier. Vi anser anskaffelsesprotokollen som manglefull, da det bare er åpningsprotokolldelen som er ført. 3.3 Samlet vurdering Som det går fram av presentasjonen av de enkelte prosjektene har vi delvis måttet basere oss på opplysninger og ikke framlagt dokumentasjon. Dette er en svakhet både i forhold til at valgte kriterier i stor grad gjelder å kunne dokumentere det som er gjort, og at vi derfor har måttet foreta våre vurderinger på et usikkert grunnlag. 3.3.1 Anskaffelser under 500 000 kroner Samlet sett mener vi at kommunen langt på veg har ivaretatt krav om konkurranse for de anskaffelsene som er gjennomgått. For de anskaffelsene der det ikke er gjennomført konkurranse, går det likevel fram at det er foretatt en vurdering i forhold til konkurranse, noe vi tolker som en bevisst holdning til temaet. Når det gjelder å innhente oppdatert dokumentasjon i form av skatteattester og HMSegenerklæringer viser gjennomgangen av tilsendt dokumentasjon at kommunen ikke følger forskriftens krav på dette området. Offentlige anskaffelser - Levanger kommune 20

Når det gjelder føring av anskaffelsesprotokoll er også dette manglefullt. På grunnlag av de kommentarene vi har fått i forbindelse med gjennomgangen, ser vi at det finnes opplysninger om hvorfor og hvordan anskaffelsene er gjennomført og hvilke vurderinger som er gjort underveis. Det burde derfor ha vært enkelt å legge disse opplysningene inn i utarbeidede maler for anskaffelsesprotokoll. 3.3.2 Anskaffelser over 500 000 kroner og innkjøpsavtaler Vi mener kommunen har praktisert konkurranse, og at konkurranseutlysinger i de fleste tilfellene er i tråd med regelverket. Vi finner det kritikkverdig at det for en del innkjøp vises til kommunale rammeavtaler som det ikke finnes dokumentasjon på sentralt i ISK. Innkreving av obligatorisk dokumentasjon har i stor grad blitt gjennomført. For de prosjektene der vi har fått tilsendt konkurransegrunnlag har dette vært i tråd med krav i regelverket. Føring av anskaffelsesprotokoll har vært mangelfull, bare i ett tilfelle er kommunens mal benyttet. Vi ser av tilsendt dokumentasjon at tildelingene er gjort i henhold til annonserte tildelingskriterier. 3.4 Konklusjon Gjennomgangen viser at det er kjennskap til regelverket i organisasjonen, men at det er mangler ved gjennomføringen i praksis. Dette til tross for at ansatte selv mener de har relativt god kjennskap til reglene. Vi vil også peke på at vi ikke har fått en del av den dokumentasjonen vi har etterspurt, noe som har medført at vi har måttet basere våre vurderinger og konklusjoner på orienteringer fra kommunen Funnene viser: Konkurranse praktiseres i de fleste tilfeller i henhold til regelverket Utlysing praktiseres i de fleste tilfeller i henhold til regelverket Obligatorisk dokumentasjon kreves hovedsakelig inn bare for de store innkjøpene Føring av anskaffelsesprotokoll mangler eller er mangelfull Med innføring av egne retningslinjer og veileder for offentlige anskaffelser forventer vi at forholdene bedres. Offentlige anskaffelser - Levanger kommune 21

4 Sikring av lønns- og arbeidsforhold hos leverandører 4.1 Revisjonskriterier Levanger kommune vedtok i kommunestyresak 16/06 å innføre krav om norske lønns- og arbeidsvilkår for alle arbeidstakere som utfører tjenestekontrakter og bygge- og anleggskontrakter for kommunen. I økonomireglement for 2010 står det at leverandører skal på oppfordring legge fram dokumentasjon om lønns- og arbeidsvilkår for ansatte. Innkjøpsveilederen som ble vedtatt høsten 2011 inneholder et eget kapittel om sosial dumping/etisk handel. Kommunene skal ved alle innkjøp forholde seg til de krav som til enhver tid stilles i Forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter. Leverandørene skal sørge for at de tilsatte i egen organisasjon og tilsatte hos eventuelle underleverandører ikke har dårligere lønns- og arbeidsforhold enn det som følger av tariffavtaler, regulativ eller det som er normalt for vedkommende sted og yrke. I kommentarer til innkjøpsveilederens bestemmelse heter det at kommunen skal i kontrakter stille krav om at leverandøren skal kunne dokumentere arbeidstid og lønnsutbetalinger til arbeidstakerne som utfører oppdraget. Det skal føres tilsyn for å sikre at kontrakten blir effektivt overholdt. Det anses som en tilfredsstillende form for tilsyn at kommunen gjennomgår dokumentasjonen som er lagt fram for å få stadfestet om klausulen er overholdt. Et slikt tilsyn kan skje ved bruk av stikkprøver. Informasjon om kontraktsklausulen skal tas inn i konkurransegrunnlaget, eventuelt også i kunngjøringen. Eksempel på slik tekst er tatt inn i vedlegg 2. I følge økonomisjefen er dette krav som har blitt praktisert i mange år, og det er opp til den enkelte enhet som inngår slike kontrakter å sørge for at det gjennomføres tilsyn ved stikkprøver. Følgende revisjonskriterier er utledet: Følgende Konkurransegrunnlaget/utlysing revisjonskriterier er utledet: skal inneholde opplysninger om at det i kontraktsklausulen skal framgå at leverandør har dokumentasjonsplikt for arbeidstid og lønnsutbetalinger. Inngåtte kontrakter skal ha egen klausul om ansattes lønns- og arbeidsforhold Det skal føres tilsyn med leverandørene gjennom stikkprøver 4.2 Data Kommunens nye innkjøpsveileder har krav om at lønns- og arbeidsforhold nevnes allerede i konkurransegrunnlaget, der det skal informeres om at det skal tas inn i kontrakten et punkt om lønns- og arbeidsforhold for ansatte. Når det gjelder forhold omkring sosial dumping ble det i oppstartsmøtet sagt at det først og fremst er for kjøp av tjenester innen renhold og bygg og anlegg man har fokus på dette. Vi fikk opplyst at det som regel benyttes standard konkurransegrunnlag der dette er omtalt, mens det for kontrakter ikke benyttes faste maler i like stor grad. Offentlige anskaffelser - Levanger kommune 22

I kontrakten skal det tas inn punkter om: At forholdene skal være i orden At forholdene skal kunne dokumenteres Om bøtelegging 1 av 11 som har foretatt enkeltinnkjøp over kr 100.000 svarte at inngåtte kontrakter alltid inneholder et punkt om lønns- og arbeidsforhold, 5 av 11 svarte at de nesten alltid hadde med et slikt punkt. 4 av 11 svarte at det ikke er tilfelle. Respondentene ble også spurt om det ble bedt om dokumentasjon på disse forholdene. Svarene fordelte seg på samme måten. Gjennomgangen av tilsendt dokumentasjon viser at det for inngått rammeavtale om apotekvarer fra november 2010 var vist til forhold omkring arbeidsforhold og barnearbeid i konkurransegrunnlag og kontrakt. I kontrakten om tilkallingsvikarer innen renhold gjeldende fra 01.01.12 var forholdet omtalt i konkurransegrunnlaget, mens det i kontrakten var vist til konkurransegrunnlaget. Forholdene var ikke omtalt i konkurransegrunnlag eller kontrakt for anskaffelse av vaskeritjenester (2010), eller øvrige anskaffelser vi ba om dokumentasjon for. Fra økonomisjefen fikk vi i oppstartsmøtet opplyst at det foretas målretta stikkprøver innenfor risikoområdene; dette ble senere konkretisert til at det sjekkes innen renholdsområdet. Økonomiavdelingen hadde ikke kjennskap til hvordan stikkprøvekontrollene ble gjennomført, dette er forhold kontraktseieren ivaretar. Det var usikkerhet rundt om dette ble praktisert likt i de ulike etatene i kommune. Gjennomføring av stikkprøver har vær tema på samarbeidsmøter om innkjøp i regionen da dette er et tema flere kommuner har utfordringer med. Fra enhet kommunalteknikk, ba vi om utdypende opplysninger. Vi fikk oversendt eksempel på kravene som skal stå i alle anbud som sendes fra etaten. Følgende formulering var brukt: Det stilles som betingelse at arbeidene skal utføres av entreprenøren og dennes ansatte i tjenesteforhold, eventuelt av underentreprenører og deres ansatte, eller ved bruk av lovlig innleid arbeidskraft. Videre fikk vi tilsendt eksempel på skatteattest og HMS-egenerklæring. Vi fikk ikke svar på om det innhentes dokumentasjon om tariff- og arbeidsforhold, om det er foretatt stikkprøver, resultater eller eventuell oppfølging av slike. Fra enhet bygg og eiendom ba vi spesielt om opplysninger om hvordan tidligere renholdsavtaler er ivaretatt med henblikk på lønns- og arbeidsforhold hos leverandøren, og om hvordan dette er fulgt opp fra kommunens side. Vi fikk ikke svar på henvendelsen. 4.3 Vurdering og konklusjon Gjennomgangen av dokumentasjon viser at til tross for at kommunen gjennom eget regleverk viser en tydelig holdning til forhold omkring lønns- og arbeidsforhold, følges dette ikke alltid opp i praksis. Resultatene fra spørreundersøkelsen viser også at dette er forhold som ikke alltid vurderes, men det vil selvsagt være veldig avhengig av hva kjøpet dreier som om hvor aktuelt det er. Offentlige anskaffelser - Levanger kommune 23

Formuleringen det vises til fra enhet kommunalteknikk mener vi ivaretar intensjonene i regelverket selv om den ikke er i helt i tråd med det som skal være standard for kommunen. At vi ikke får svar på stilte spørsmål velger vi å tolke som at det ikke er gjennomført kontroller på dette området. For ubesvart henvendelse velger vi å tolke det som at kontraktene ikke inneholder nødvendige presiseringer eller at det ikke er foretatt oppfølging av lønns- og arbeidsforhold. Våre funn leder til konklusjonen om at kommunen ikke i tilstrekkelig grad har fokus på lønnsog arbeidsforhold ved offentlige anskaffelser, oppfølging etter kontraktsinngåelse ser ut til å være fraværende. 5 Hvordan sikrer Levanger kommune at det bestilles og leveres tilfredsstillene kvalitet? I den nye innkjøpsveielederen heter det at tildelingskriteriene enten skal baseres på laveste pris eller hvilket tilbud som er økonomisk mest fordelaktig. For å avgjøre hva som er det mest fordelaktige tilbudet, kan bl.a. kvalitet og service benyttes som tildeligskriterier. Kvalitet og service var også omtalt i den gamle veilederen som forhold som kunne vurderes i tillegg til å sikre at kommunens økonomiske interesser ble ivaretatt på best mulig måte. Det ble imidlertid pekt på at det ikke skulle kjøpes bedre/dyrere kvalitet enn man strengt tatt trenger, og at evnen til å yte service måtte kunne dokumenteres. Dette er altså ikke absolutte krav, men uttrykk for at man i tillegg til pris altså kan ta andre hensyn når det er formålstjenelig. Vi kan derfor ikke sette dette opp som strenge revisjonskrav, og velger derfor å besvare spørsmålet med en beskrivelse. Når det gjelder kvalitet, bes det i følge økonomisjef om produktprøver som blir vurdert av brukergrupper i forkant av avtaleinngåelse. Dette blir dokumentert i tildelingene. Produktkvalitet vurderes løpende i avtaleperioden, og kan justeres i oppfølgingsmøter med avtalepartnerne underveis i rammeavtalens varighet der brukernes erfaringer med leverandør, kvalitet og prisspørsmål er blant temaene. Det skrives referat fra disse oppfølgingsmøtene. Når det gjelder service har vi fått opplyst at det gjøres referansesjekk for ukjente bedrifter. I de fleste tilfelle vil det være kjennskap til leverandøren som er utslagsgivende. Dette er forhold som ikke alltid dokumenteres. Svarene fra spørreundersøkelsen viser at av dem som foretar enkeltinnkjøp over kr 100.000 var 9 av 13 helt enig eller nesten helt enig i påstand om at kvalitet, service og kompetanse ble vurdert i forbindelse med anskaffelser. I forbindelse med at vi ba om dokumentasjon til kapittel 3 ba vi også om dokumentasjon som viste om kvalitet og service hadde vært tema i forbindelse med anskaffelsen. Gjennomgangen av innsendt dokumentasjon viser at det for rammeavtalene er gjort konkrete vurderinger av kvalitet og service, og at dette er forhold som er omtalt i konkurransegrunnlag og i vurderingen. Offentlige anskaffelser - Levanger kommune 24

For innkjøp av gravemaskin var det i konkurransegrunnlaget presentert en kravspesifikasjon, oppfyllelsen av disse talte 40 % ved tildelingen. Service og oppfølging var en del av tildelingskriteriene (10 %). For anskaffelser innen vann, avløp og renovasjon ble det pekt på at velrenommerte firma, som kommunen kjente, var valgt, eller at firma som kunne levere spesielle tekniske løsninger eller kvalitet ble valgt. For å vurdere kvalitet var det i ett tilfelle brukt ekstern konsulent. For tilkallingsvikarer innen renhold ble stilt krav om renholdserfaring, tilgjengelighet og om at firmaet som ble valgt skulle kunne stille med et inntil 10 vikarer samme dag. 6 Avslutning 6.1 Konklusjoner Følger Levanger kommune lov og forskrift om offentlige anskaffelser? Gjennomgang av 13 ulike anskaffelser viser følgende: Konkurranse praktiseres i de fleste tilfeller i henhold til regelverket Utlysing praktiseres i de fleste tilfeller i henhold til regelverket Obligatorisk dokumentasjon kreves hovedsakelig inn bare for de store innkjøpene Føring av anskaffelsesprotokoll mangler eller er mangelfull Sikrer Levanger kommune at lønns- og arbeidsvilkår hos leverandører og underleverandører følger tariffavtaler og regulativ? Våre funn leder til konklusjonen om at kommunen ikke i tilstrekkelig grad har fokus på lønnsog arbeidsforhold ved offentlige anskaffelser, oppfølging etter kontraktsinngåelse ser ut til å være fraværende. Hvordan sikrer Levanger kommune at det bestilles og leveres tilfredsstillende kvalitet? Regelverk og veileder åpner for at det kan tas hensyn til kvalitet og service som en del av det økonomisk mest fordelaktige tilbudet ved anskaffelser. Vår gjennomgang viser at det stilles slike krav, og at det foretas konkrete vurderinger av dette ved vurdering av inngitte tilbud. 6.2 Anbefalinger Lov og forskrift om offentlige anskaffelser er omfattende og kompliserte. Innherred samkommune har også utarbeidet egne retningslinjer og veileder for innkjøpsområdet. Gjennomgangen vår tyder på at til tross for god kjennskap til reglene, kan gjennomføringen i praksis ble bedre. Vi vil i utgangspunktet understreke at alle ansatte skal følge reglene om offentlige anskaffelser. Offentlige anskaffelser - Levanger kommune 25

Videre vil vi anbefale at Det bør fortsatt gjennomføres opplæring og oppdateringskurs reglemessig Det bør gjøres enkelt å følge reglene, for eksempel ved å henvise til maler på intranett i veilederen Det bør gis retningslinjer for journalføring av anskaffelsesdokumentasjon Alle rammeavtaler bør legges samlet ut på kommunens intranett 7 Høring Rådmannens høringssvar følger som vedlegg 3. Når det gjelder Rådmannens kommentar til vår omtale av journalføring har vi i teksten (side 10) presisert at vi mener journalføring i kommunens sak/arkiv-system E-Phorte. Med hensyn til revisjonens forståelse av hva en anskaffelsesprotokoll er, viser vi til vedlegg 3 og 4 i Forskrift om offentlige anskaffelser. Offentlige anskaffelser - Levanger kommune 26

Litteraturliste Levanger kommune, Verdal kommune, Innherred samkommune 2011: Kommunal retningslinjer og veileder for offentlige anskaffelser. Levanger kommune 2009: Økonomireglement 2010 Levanger kommune Lov om offentlige anskaffelser. LOV-1999-07-16-69 Forskrift om offentlige anskaffelser FOR-2006-04-07-402 Fornyings- og administrasjonsdepartementet 2006 Veileder til reglene om offentlige anskaffelser. KS-advokatene 2012: Hvor er handlingsrommet i anskaffelsesregelverket en kort veileder Nettsider Doffin. Database for offentlige innkjøp. http://www.doffin.no/ KOFA. Klagenemnda for offentlige anskaffelser. http://www.kofa.no/ Statistisk Sentralbyrå. Offentlige innkjøp. http://www.ssb.no/offinnkj/ [sitert 7. mai 2012] Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet. Skjemaer. http://www.regjeringen.no/nb/dep/fad/tema/konkurransepolitikk/offentligeanskaffelser/offentlige-anskaffelser-skjemaer.html?id=417580 [sitert 19. oktober 2011] Artikler Kommunal Rapport Ny rekord i innkjøpsfeil. Oslo, 20. januar 2011. Kommunerevisoren Hva gjør kommunene feil i innkjøpsprosessen og hva kan kommunenes kontrollutvalg fokusere på? Oslo, nr. 3 2011. Offentlige anskaffelser - Levanger kommune 27

Vedlegg Oversikt over rammeavtaler per mai 2012 Vedlegg 1 Offentlige anskaffelser - Levanger kommune 28

Offentlige anskaffelser - Levanger kommune 29

Vedlegg 2 Eksempel på klausul om lønns- og arbeidsvilkår i inngått kontrakt Offentlige anskaffelser - Levanger kommune 30