Vedlegg: Anskaffelsesstrategi Rogaland fylkeskommune Vedtatt av fylkestinget i Rogaland 09.12.2015 0
Innholdsfortegnelse Innledning... 2 Organisering av innkjøp... 3 Utformingen av strategien henger sammen med RFKs overordnede mål... 3 Forutsetninger for å få til strategiske anskaffelser... 4 Status for anskaffelsesfunksjonen i RFK... 5 Innledning... 5 Tall og størrelser... 6 Anbefalte tiltak... 6 Redusere antall leverandører for å få bedre betingelser... 7 Innføre kategoribaserte innkjøp som gir en bedre oversikt over innkjøpskostnadene... 7 Bedre innkjøpsprosesser gir bedre avtaler og bedre kontroll... 8 Bruk av digitale løsninger for handel og fakturering gir bedre kontroll... 8 Anskaffelser innen samferdselssektoren... 9 Besparelsespotensialet... 10 Målbilde status for anskaffelsesfunksjonen i RFK i 2020... 11 Satsingsområder Tiltak... 12
Innledning Rogaland fylke er Norges fjerde største fylke etter innbyggertall, og Rogaland fylkeskommune (RFK) har ansvar for å levere tjenesteproduksjon innen utdanning, samferdsel, tannhelse, kultur og næringsutvikling til sine innbyggere. Anskaffelser gjennomført på en riktig og kommersielt god måte er en viktig innsatsfaktor for at disse tjenestene skal kunne tilbys til den kvaliteten som er nødvendig og ønskelig. RFK anskaffet i 2014 varer og tjenester til drift for 2 574 mill. kr (se fordeling i diagram nedenfor). I tillegg brukte RFK i 2014 1 419 mill. kroner til kjøp av varer og tjenester til investeringer. Kjøp av varer og tjenester i RFK (Totalt 2 574 mill. kr) 2 % 41 % 15 % 4 % 21 % Øvrig drift og vedlikehold av fylkesveier Varer og tjenester til drift (egenproduksjon) Drift av fylkesvegferjer Øvrige tjenester som erstatter kommunal egenproduksjon Kjøp av varer og tjenester i Kolumbus Kjøp av varer og tjenester i Tannhelse Rogaland 17 % Formålet med dette dokumentet er å beskrive hva som må gjøres for å bruke innkjøp som et strategisk virkemiddel for å oppnå bedre tjenesteproduksjon til lavere kostnader. Dette dokumentet er delt i to. Første del beskriver status for anskaffelsesfunksjonen i RFK. Andre del beskriver hvordan vi ønsker at status for anskaffelsesfunksjonen i RFK skal være i 2020. Målbildet er beskrevet i nå-tid, og skal være oppfylt ved inngangen av 2020. Videre omhandler del to de tiltak som må gjennomføres for at vi skal nå målbildet.
Organisering av innkjøp Innkjøp er i dag organisert etter en koordinert desentralisert modell. Det betyr at faggruppe innkjøp har ansvar for å bistå virksomhetene og sentraladministrasjonen med innkjøpsfaglig rådgivning, og etablere nye og fornye rammeavtaler. Det er også utpekt innkjøpskontakter på hver videregående skole som mottar relevant innkjøpsinformasjon, og som blir invitert til innkjøpssamlinger. Det er også personer i fagavdelingene som har innkjøpsfaglig ansvar. Når vi bruker begrepet anskaffelsesfunksjonen i dette dokumentet omfatter dette alle som har innkjøpsansvar i fylkeskommunen. Utformingen av strategien henger sammen med RFKs overordnede mål RFK har som overordnet mål at Innbyggerne får dekket sine behov for tjenester av god kvalitet innen opplæring, tannhelse, samferdsel, kultur og næringsutvikling Vi tar vare på og sikrer utvikling av gode og levedyktige lokalsamfunn i alle deler av Rogaland i samarbeid med kommunene og andre samfunnsaktører Vi forvalter menneskelige, økonomiske, kulturelle, natur- og miljøressurser på en helhetlig og fremtidsrettet måte Enhver tjenesteleveranse er forankret i en eller flere avtaler, og anskaffelser kan og bør derfor brukes som et strategisk virkemiddel for at RFK skal nå målene ovenfor. For å få til en strategisk tilnærming til anskaffelser må det innkjøpsfaglige fokuset være tilstede gjennom hele anskaffelsesprosessen. Det betyr at anskaffelsesfunksjonen må involveres fra forarbeidsfasen, via markedsfasen til kjøpsfasen og videre gjennom implementerings- og oppfølgingsfasen. Figuren under illustrerer en fullstendig anskaffelsesprosess, med inndeling i faser og tilhørende underfaser. Hjulet er med på å illustrere at anskaffelser er en syklisk prosess som krever kontinuerlig arbeid.
Figur: Inventura AS Forutsetninger for å få til strategiske anskaffelser For å legge til rette for strategiske anskaffelser og få til en velfungerende innkjøpsfunksjon er det mange elementer som må på plass, slik figuren under viser. Det er ledelsen i virksomheten som har ansvaret for å få på plass en riktig organisering, og tilrettelegge for at anskaffelsesprosessene kan gjennomføres på en god måte. Anskaffelsesfunksjonen i RFK skal bidra til å realisere de mål, planer og programmer og målsettinger som fremgår av fylkeskommunens planverk.
Figur: Inventura AS Følgende forutsetninger må være til stede for å gjennomføre innkjøpsprosesser på en god måte: 1. Hensiktsmessig organisering for å gjennomføre anskaffelsesprosesser på en effektiv og målrettet måte 2. Tilstrekkelig kapasitet og riktig kompetanse for å kunne være en god rådgiver og prosessdriver internt i RFK 3. Markedskunnskap for å forstå hvordan markedet kan brukes for å oppnå ønskede mål og gode vilkår 4. Gode systemer og arbeidsmetoder for å kunne gjennomføre prosessene på en effektiv måte 5. Involvering av anskaffelsesfunksjonen i overordnet planlegging Status for anskaffelsesfunksjonen i RFK Innledning Som en del av arbeidet med ny anskaffelsesstrategi for RFK er det blitt gjennomført en analyse av innkjøpsvolum og kostnader for perioden 2012-2014. I tillegg er det gjort en overordnet vurdering av anskaffelsesfunksjonen i RFK basert på intervjuer og den selvevaluering RFK har gjort av anskaffelsesfunksjonen. Dette har dannet grunnlaget for den foreliggende strategien for perioden 2016-2020.
Tall og størrelser Det samlede innkjøpsvolumet i RFK i perioden 2012-2014 var ca. 8,5 milliarder kroner. Totalt antall leverandører er ca. 6.800. 39 leverandører utgjør 80 % av innkjøpsvolumet, 412 leverandører utgjør 95 %, mens hele 6.432 leverandører utgjør de siste 5 % av innkjøpsvolumet. Alternativt, 94 % av alle leverandører utgjør kun 5 % av totalt innkjøpsvolum. Forhold mellom antall leverandører og innkjøpsvolum 5 % 15 % 80 % 39 leverandører 373 leverandører 6432 leverandører Den største innkjøpskategorien er samferdsel, som i perioden utgjør ca. 3,8 milliarder kroner og som i hovedsak består av overføringer til Statens vegvesen for drift, vedlikehold og investeringer i fylkesveier og drift av fylkesferger. I tillegg til dette kommer overføringer til Kolumbus som er ansvarlig for kollektivdriften i fylket. Nest største kategori er bygg og anlegg som i perioden utgjør 1,6 milliarder kroner, med fordeling på 1,3 milliarder på investeringer og 0,3 milliarder til drift. Kostnadene her er knyttet til nybygg, utbygging og vedlikehold av bygg og eiendom. Det er totalt 1.305 leverandører i denne kategorien. De 10 største leverandørene utgjør 50 % av innkjøpsvolumet i kategorien. En annen kategori som er verdt å fremheve er forbruksmateriell med 272 millioner kroner i samlet forbruk gjennom treårsperioden. Av disse er 204 millioner relatert til drift, og med hele 2.900 leverandører. Årlig håndterer RFK ca. 72.000 fakturaer, eller ca. 6.000 pr. måned. 40 % av disse er på under kr 1.000. Anbefalte tiltak Ved å profesjonalisere anskaffelsesfunksjonen og arbeide strategisk med anskaffelser vil det være gode muligheter for å skape direkte besparelser og realisere andre kvalitative og indirekte gevinster.
Denne strategien har som mål å gjøre en samlet anskaffelsesfunksjon i stand til å bidra til nettopp dette. Når strategien er implementert og anskaffelsesfunksjonen er tilført tilstrekkelig kapasitet og kompetanse, vil denne kunne gjennomføre de tiltak som er nødvendige for å realisere slike gevinster. Resultatet av en slik satsing vil være at det bidrar til økt tjenesteproduksjon med leveranser av riktig kvalitet og til lavere totalkostnader. I kraft av mer treffsikre avtaler og økt avtalelojalitet oppnås i tillegg effektiviseringsgevinster i form av frigjort tid i virksomhetene. Nedenfor beskrives kort noen effektiviseringstiltak som har besparelsespotensiale. Redusere antall leverandører for å få bedre betingelser Analysen viser at RFK har et stort antall leverandører som står for en ubetydelig andel av totalkostnadene. Å samle innkjøpsvolum på færre leverandører vil gi gode muligheter for å få bedre betingelser dersom volumet konkurranseutsettes og formaliseres gjennom avtaler. Bruk av rammeavtaler effektiviserer innkjøpsrutinene vesentlig ved at priser, betalingsbetingelser og avropsmekanismer er fremforhandlede og definerte på forhånd. Rammeavtalene bør gjøres enkelt tilgjengelige for brukerne slik at innhold og avropsrutiner er kjent, noe som bidrar til større avtalelojalitet. Ved en større avtaledekning vil behovet for ad-hoc kjøp reduseres vesentlig. Innføre kategoribaserte innkjøp som gir en bedre oversikt over innkjøpskostnadene For å kunne gjennomføre gode og målrettede tiltak for å oppnå effektiviseringsgevinster vil det være nødvendig å ha god oversikt over innkjøpskostnadene. Å systematisere kostnader som naturlig hører sammen ut fra fag- eller markedsområder gir normalt god oversikt. For eksempel vil det være naturlig å samle alle kostnader knyttet til IKT i én kategori, som innkjøp av datamaskiner, programvare, telefoner, maskintilbehør og service og vedlikehold av slikt utstyr. Tilsvarende bør gjøres for kostnader knyttet til bygging, drift og vedlikehold av eiendom, kostnader knyttet til veier og kollektivtrafikk, energi, bank og forsikring osv. En slik oversikt gir verdifull informasjon om status på kostnader innenfor de enkelte kategoriene, som kan benyttes ved planlegging og gjennomføring av innkjøpsrelaterte tiltak. RFK bør ta i bruk systemer og metoder for at slik informasjon enkelt kan hentes fra eget økonomisystem. I tillegg vil det være nødvendig at anskaffelsesfunksjonen besitter tilstrekkelig fag- og markedskompetanse innenfor de enkelte kategoriene slik at disse kan være gode og strategiske innkjøpfaglige rådgivere for fagavdelinger og brukere. Med en slik kompetanse vil det være mulig å avklare virksomhetens reelle behov, bidra til bedre spesifikasjoner og tilrettelegge for best mulig konkurranse tilpasset markedsforholdene.
Bedre innkjøpsprosesser gir bedre avtaler og bedre kontroll Faggruppe innkjøp har i dag relativt gode prosesser for gjennomføring av konkurranser, og besitter god kompetanse på anskaffelsesregelverket. Sentrale fagavdelinger i RFK har signalisert et klart ønske om mer strategisk innkjøpsfaglig bistand. Dette ønsket avdekker behov for å tilføre mer kommersiell kompetanse og markedskunnskap inn i forarbeidsfasen ved blant annet behovsverifisering og kravspesifisering. Dette er viktig da muligheten for påvirkning på kostnader er størst i forarbeidsfasen. Etter at kravspesifikasjonen og andre konkurransedokumenter er ferdigstilte er påvirkningsgraden på kostnader marginal. På grunn av mangelfull kapasitet gjøres det i liten grad avtaleoppfølging i dag. For å sikre at leverandører leverer i henhold til inngåtte avtaler er det nødvendig å ha gode kontrollrutiner for dette gjennom mottakskontroll og oppfølging av eventuelle avvik, statusmøter med leverandører, fakturakontroll mv. For at faggruppe innkjøp skal kunne arbeide mer strategisk bør RFK øke kapasiteten og kompetansen gjennom rekruttering av flere innkjøpsrådgivere med kompetanse tilpasset de viktigste innkjøpskategoriene. En større kapasitet og bredere kompetanse gir også mulighet for å forbedre avtaleoppfølgingen. Bruk av digitale løsninger for handel og fakturering gir bedre kontroll RFK har innført e-handel og e-faktura. E-handel har vært åpent for bruk for hele RFK siden andre halvår 2014. Det arbeides aktivt med å øke antall leverandører/avtaler som er tilgjengelig. Det arbeides også med å gjøre organisasjonen oppmerksom på muligheten for å gjøre avrop på e- handelsplattformen. Det er, ut i fra et kontrollperspektiv, viktig at flest mulig i organisasjonen bruker e- handlesplattformen til å gjennomføre sin kjøp. Vi vil på denne måten få bedre oversikt over faktisk forbruk, og det gjør det lettere å kontrollere de kommersielle betingelsene i avtalene bedre. E-faktura er en effektiv metode for å redusere kostnader med fakturabehandlingen. Faggruppe regnskap arbeider aktivt med å få flest mulig leverandører til å sende e- faktura. RFK har også tatt i bruk fakturamatch som gjør at man ved kjøp gjennom e-handel skal kunne foreta en automatisk fakturakontroll. Dette skal medføre reduserte kostnader til fakturabehandling, og gir en automatisk kontroll av om RFK faktureres avtalepris.
Anskaffelser innen samferdselssektoren Som nevnt er samferdsel den største innkjøpskategorien i RFK. Det som kjennetegner denne kategorien sammenliknet med øvrige kategorier er at fylkeskommunen pådras forpliktelser delvis utenfor RFKs direkte kontroll. Det er Statens vegvesen (SVV) som på vegne av RFK står for planlegging, bygging, drift og vedlikehold av fylkesveier samt drift av større fergesamband. Det fylkeskommunale kollektivselskapet Kolumbus AS har ansvaret for all buss- og hurtigbåttrafikk i fylket, og i tillegg noen mindre fergesamband. SVV og Kolumbus dekker sine behov for blant annet entreprenør- og transporttjenester ved gjennomføring av egne anskaffelsesprosesser. Gjennom forvaltningsreformen (2010) og etableringen av sams vegadministrasjon har SVV i stor grad overtatt ansvaret for planlegging, bygging, drift og vedlikehold av fylkesveier fra fylkeskommunene. Før reformen hadde fylkeskommunene dette ansvaret selv. Sams vegadministrasjon bidrar til bedre koordinering og samarbeid mellom riks- og fylkesveier. En åpenbar fordel er at fylkeskommunene har tilgang til SVVs brede veifaglige ekspertise, som sikrer kvalitet i planprosesser frem mot beslutning av nye veiprosjekter. Ettersom SVV har overtatt gjennomføringsansvaret for veiprosjekter har fylkeskommunene mindre kontroll på kostnadene i veiprosjekter og begrenset mulighet til å etterprøve beslutninger som påvirker kostnadsbildet. Fordi kostnadene til bygging, drift og vedlikehold av veier er så store, kan mangelen på styring og kontroll rent prinsipielt oppleves som problematisk. Samtidig kan statens brede portefølje og kompetanse på området oppleves som en garanti for kvalitetssterke og kostnadseffektive anskaffelser. Det kan likevel være behov for å gjøre en nærmere vurdering av den rolle SVV har overfor fylkeskommunen i dag, og hvorvidt det er en optimal løsning også fremover. For mange fylkeskommuner vil det være hensiktsmessig at SVV har det fulle gjennomføringsansvaret blant annet fordi det ikke er ønskelig å skulle opparbeide egen kompetanse innen prosjektstyring og kostnadskontroll. Andre fylkeskommuner vil kanskje ønske å involvere egen organisasjon i prosjektstyringen i kraft av rollen som prosjekteier og - ansvarlig, i den hensikt å gi fylkeskommunen større muligheter for styring og kontroll når det gjelder framdrift, kostnader og kvalitet i prosjektleveransene. Fylkeskommunen vil samtidig kunne fremstå som en tydeligere og mer krevende veieier overfor SVV. I sammenheng med at RFK har som ambisjon å skulle arbeide mer strategisk med anskaffelser vil det være naturlig at RFK gjennomgår/evaluerer samarbeidet med Statens vegvesen. Vegdirektoratet igangsatte i 2014 utviklingsprosjektet «Fylkeskommunen som en tydeligere veieier» hvor disse temaene blir diskutert. Dette prosjektet vil kunne komme med nyttige innspill og strategier til hvordan et veieierskap kan forsterkes.
Når det gjelder kollektivtransport og de kostnader som påløper ved administrasjon og produksjon av transporttjenester, har RFK opprettet et eget heleid aksjeselskap som ivaretar anskaffelser. RFK har full råderett gjennom selskapets faste organer generalforsamling og styre. Selskapets mandat vil følge av avtalene mellom partene, der eier har mulighet til å stille minstekrav til kvalitet på tjenestene og følge avtalen opp gjennom prosjektmøter og rapportering. Besparelsespotensialet Generelt kan det sies at ved å gjennomføre konkrete og målrettede tiltak vil det erfaringsmessig være mulig å redusere kostnader med 3-5 % av totalkostnadene. Hvor store direkte besparelser det er mulig å oppnå avhenger av den enkelte virksomhets ambisjonsnivå og evne til å gjennomføre nødvendige tiltak. Analysen har for lite detaljert informasjon til å kunne anslå potensialet for kostnadseffektivisering i RFK. Gevinstanalyser tar utgangspunkt i tre ulike kategorier: 1. Direkte budsjettmessige gevinster som tas ut gjennom kostnadsbesparelser 2. Indirekte budsjettmessige gevinster som tas ut i frigjort tid 3. Kvalitative gevinster som tas ut i bedre kvalitet Med riktig satsing på anskaffelsesfunksjonen i RFK bør det ut fra dette kunne forventes vesentlige effektiviseringsgevinster i alle tre kategorier.
Målbilde status for anskaffelsesfunksjonen i RFK i 2020 Overordnet mål: RFK har en anskaffelsesfunksjon som arbeider strategisk for at RFK skal realisere sine mål, og får dekket sine behov på en kostnadseffektiv måte. Anskaffelsesfunksjonen bidrar til at RFKs overordnede mål blir realisert gjennom anskaffelser som er grundig vurdert, og er gjennomførte ved gode prosesser. Anskaffelsen gjennomføres i henhold til gjeldende anskaffelsesregelverk, og på de riktige kommersielle vilkårene. Faggruppe innkjøp har innkjøpsfaglig ansvar for alle anskaffelser i RFK. Gjennom beskrivelser av roller og fullmakter fremgår det tydelig hvem som har ansvaret for hva i anskaffelsesprosessene. Prosessene gjennomføres i henhold til innarbeidede prosedyrebeskrivelser. Alle anskaffelser, så langt det er mulig, er identifiserte ved halvårlige møter mellom faggruppe innkjøp og fagavdelingenes innkjøpsansvarlige. Anskaffelsene legges inn i en anskaffelsesplan, som danner grunnlaget for planlegging og gjennomføring av anskaffelsesprosessene. Ved rammeavtaler og investeringsanskaffelser benyttes tverrfaglige anskaffelsesteam for å sikre flest mulig sider av prosessen. Faggruppe innkjøp er prosessdriver og ansvarlig for gjennomføring av prosessene. Faggruppe innkjøp har god kapasitet og riktig kompetanse til å bistå fagavdelingene strategisk og operativt ved anskaffelser. Med kompetanse innenfor store innkjøpskategorier bistår faggruppe innkjøp fagavdelingene med behovsverifisering og innehar nødvendig markedskunnskap til å gjennomføre gode anskaffelser. Gjennom god planlegging, effektiv gjennomføring og riktig ressursbruk sikres RFK full avtaledekning. Faggruppe innkjøp har gode rutiner for oppfølging av avtalene ved bruk av innkjøpsstatistikk, og etablert metodikk for måling av besparelser og effekter av gjennomførte anskaffelser. Gode kontrollmekanismer sikrer avtalelojalitet, og trygghet for riktig betaling gjennom mottaks- og fakturakontroll.
Satsingsområder Tiltak Område 1 Organisering 1. Grensesnittet mellom sentral og desentral innkjøpsfunksjon skal beskrives og ansvar defineres 2. Det skal lages en beskrivelse av roller og fullmakter slik at det fremgår tydelig hvem som har ansvaret for hva i anskaffelsesprosessene 3. Samarbeidet med Statens vegvesen skal gjennomgås/evalueres Område 2 Koordinering 1. Det skal etableres halvårlige møter mellom faggruppe innkjøp, fagavdelinger og tannhelsetjenesten for kartlegging og planlegging av anskaffelser 2. Det skal etableres en anskaffelsesplan for planlegging og gjennomføring av anskaffelsene 3. Det skal etableres rutinebeskrivelse for bruk av tverrfaglige anskaffelsesteam Område 3 Kompetanse 1. Faggruppe innkjøp skal styrkes ved at det rekrutteres flere strategiske innkjøpere 2. Faggruppe innkjøp/økonomiavdelingen skal styrkes med relevant økonomi- og analysekompetanse 3. Faggruppe innkjøp skal gi tilbud om innkjøpsfaglig opplæring til organisasjonen Område 4 Teknologi 1. Anskaffelsesprosesser skal gjennomføres ved bruk av konkurransegjennomføringsverktøy 2. Faggruppe innkjøp skal tilrettelegge for effektiv bruk av e-handel 3. RFK skal utarbeide rutiner og verktøy for å innhente relevant innkjøpsstatistikk og tallanalyser Område 5 Måling og styring 1. Faggruppe innkjøp skal etablere prinsipper og metodikk for måling av direktekostnadsbesparelser 2. Faggruppe innkjøp skal etablere prinsipper og metodikk for måling av effekter av andre iverksatte tiltak 3. Faggruppe innkjøp skal utarbeide rapporter for å dokumentere gevinster
Område 6 Innkjøpsprosessen 1. Grundige behovsvurderinger skal ligge til grunn for enhver anskaffelse 2. Det skal utarbeides maler og prinsipper for gjennomføring av behovs- og alternativvurderinger 3. Det innføres tydelige prosessbeskrivelser for gjennomføring av anskaffelser Område 7 Samfunnsansvar 1. RFK skal bruke anskaffelser, hvor det ansees som hensiktsmessig, til å fremme samfunnsansvar a. Med samfunnsansvar menes tiltak knyttet til områder som for eksempel lærlinger, sosial dumping, universell utforming, miljø, etikk og økologisk mat b. Samfunnsansvar skal vurderes i et kost-/nytteperspektiv i alle prosesser