FAS782732 Godkjent Kjeller 8 oktober 999 ga~~ Adm direktør NÆRINGSPOLITISKE VlJRDERINGER VED FORSVARETS MATERIELLANSKAFFELSER JOHANSEN Henry Kjell FFI/RAPPORT -99/04936 FORSVARETS FORSKNINGSINSTITUTT Norwegian Defenee Research Establishment Postboks 25,2007 Kjeller, Norge
3 FORSVARETS FORSKNINGSINSTITUTT (FFI) Norwegian Defence Reaserch Establishment UNCLASSIFIED p o BOX 25 2007 KJELLER, NORWAY REPORT DOCUMENTATION PAGE SECURITY CLASSIFICATION OF THIS PAGE (when data entered) ) PUBUREPORT NUMBER 2) SECURITY CLASSIFICATION 3) NUMBEROF FFIlRAPPORT-99/04936 UNCLASSIFIED PAGES a) PROJECT REFERENCE 2a) DECLASSIFICATIONIDOWNGRADING SCHEDULE 7 FFIS782732-4) TITLE NÆRINGSPOLITISKE VURDERINGER VED FORSVARETS MATERIELLANSKAFFELSER INDUSTRIAL POLICY CONCERNING DEFENCE PROCUREMENT S) NAMES OF AUTHOR(S) IN FULL (surname first) JOHANSEN Henry Kjell 6) DISTRIBUTION STATEMENT Approved for public release. Distribution unlimited. (Offentlig tilgjengelig) 7) INDEXING TERMS IN ENGLlSH: IN NORWEGIAN: a) Defence ~rocurements a) Forsvarsanskaffelser b) Industrial Qolic:i b) Næringspol i tikk c) c) d) d) e) e) THESAURUS REFERENCE: 8) ABSTRACT The Royal Norwegian Ministry of Defence has tasked FFI to study how LO enable the national defence industry to increase their sbare of the national equipment procurements and increase their export of defence materie!. The procurements planned for the next 20 years have in an earlier study by FFI been grouped in three; national procurements, international collaboration and procurement from foreign vendors with offset requirements. This report summarises some of the reasons for maintaining a national de[ence industry and proposed measures to increase competitive strength of the defence industriy. 9) DATE 8 October 999 ISBN 82-464-0378-8 0 A n AUTHORIZED BY I ~I This page only,, ' ~ A O~ Nils Holme POSITION Director General UNCLASSIFIED SECURITY CLASSIFICATION OF THIS PAGE (when data entered) FFI-B-22-982
I
5 INNHOLD Side INNLEDNING 6 2 FORSVARSRELATERT NÆRlNGSVIRKSOMHET 6 2. Omfanget av Forsvarets anskaffelser 6 2.2 Størrelsen av forsvarsindustrien 6 2.3 Forsvarsmarkedet 7 3 BETYDNING AV NASJONAL UTVIKLING OG PRODUKSJON FOR FORSVARET 3. Beredskapshensyn 8 3.2 Materiell for å dekke spesielle norske behov 8 3.3 Følsom teknologi 8 3.4 Kunnskapsbaserte anskaffelser 9 3.5 Nasjonalt vedlikehold l) 3.6 Eksempler på norske systemløsninger 9 3.7 Norske leverandører må konkurrere 0 4 FORSV ARETS BETYDNING FOR INDUSTRIEN Il 4. Analyse av planlagte anskaffelser fremover 4.2 Nasjonale leveranser til Forsvaret Il 4.3 Internas jonalt materiehsamarbeid 4.4 Gjenkjøp 2 4.5 Forsvarsindustriens betydning for det Øvrige næringsliv 2 5 ELEMENTER I EN NÆRlNGSPOLITISK STRATEGI 3 6 KONKLUSJON 4 Litteratur Fordelingsliste 8 6 7
6 NÆRINGSPOLITISKE VURDERINGER VED FORSVARETS ~TERIELLANSKAFFELSER INNLEDNING Denne rapporten belyser noen aspekter angående sammenhengen mellom forsvar og næringspolitikk. Med bakgrunn i studier gjennomført ved Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) og gjennom den erfaring Instituttet har fått ved å delta i de fleste større materiellanskaffelsene, tar rapporten først og fremst for seg næringsvirksomhet som angår materiellanskaffelser, primært nyinvestering. Investeringer i bygg og anlegg vil også omfatte store beløp. I stor grad går oppdragene til nasjonale og lokale entreprenører. Annen næringsvirksomhet som følge av mindre kjøp av varer og tjenester til drift og enkelt vedlikehold, skjer ofte i lokalmiljøet og vil i sum utgjøre betydelige beløp. Betydningen av denne næringsvirksomheten er ikke nærmere vurdert her. Rapporten starter med å gi omfanget av Forsvarets anskaffelser og størrelsen på vår forsvarsrelaterte industri. Deretter gis summarisk bakgrunnen for at man har bygget opp og har behov for en forsvarsindustri. Så følger noen få eksempler om den kompetanse som er opparbeidet, og deretter diskuteres næringspolitiske forutsetninger for å ha en levedyktig forsvarsindustri. 2 FORSVARSRELATERT NÆRINGSVIRKSOMHET 2. Omfanget av Forsvarets anskaffelser Nær 60% av forsvarsbudsjettet går til investeringer i nytt materiell, til bygg og anlegg, og innkjøp av varer og tjenester for vedlikehold og drift. Forsvarets evne til å løse sin primæroppgave på en effektiv måte er i høyeste grad avhengig av at anskaffelser og innkjøp blir ivaretatt på en måte som gir størst mulig stridsevne til lavest mulig pris. Rundt 25% av forsvarsbevilgningene, eller knappe 6 mrd kr, går til investeringer i nytt materiell. Betydningen av disse investeringene for Forsvaret er imidlertid langt større da det er valget av materiell som i stor grad bestemmer Forsvarets slagkraft og senere kostnaden ved opplæring, bemanning, drift og vedlikehold. Bygg og anlegg ligger nå under 2 mrd kr pr år, mens anskaffelser og innkjøp til vedlikehold og drift kan ligge på vel 6 mrd kr. De 40% av forsvarsbudsjettet som går til lønn ol, vil også ha betydning for næringslivet på de steder hvor Forsvaret er stasjonert. 2.2 Størrelsen av forsvarsindustrien Det kan være vanskelig å definere hva forsvarsindustri er. Egentlig omfatter det alle virksomheter som leverer materiell, varer og tjenester til Forsvaret. Når det gjelder tyngre, mer forsvarsspesifikke leveranser, er det gjerne teknologibedrifter som har den nødvendig kompetanse om kunden og har kunnskap om de spesielle krav som stilles til forsvarsmateriell. Slik sett er ikke forsvarsindustrien forskjellig fra annen bransjeindustri, som oljeindustrien som bruker den kunnskap og teknologi som er tilgjengelig for å utvikle de anvendelser som kunden etterspør. Norske Forsvarsleveranser (NFL) har ca 70 medlemsbedrifter, de fleste små eller mellomstore, og de kommer fra alle kanter av landet. Bare noen få mindre bedrifter lever hovedsakelig av
7 forsvarsproduksjon, mens det typisk er at over halvparten av bedriftenes produksjon går til det sivile markedet. Her kan man se en klar synergieffekt mellom sivil og militær produksjon. Det kan være vanskelig å anslå størrelsen av militær produksjon, men oppgaver som kommer fra NFL antyder mer enn 5 mrd kr årlig. En rekke bedrifter som leverer varer og tjenester til Forsvarets drift, er ikke tatt med i dette tallet. Heller ikke verft og bygg og anlegg. Skulle forsvarsproduksjonen bli vesentlig redusert, vil det gi et større utslag i bedriftenes totale omsetning pga den gjensidige avhengigheten mellom produktområdene. A v investeringene i nytt materiell vil 20-40% eller rundt 2 mrd kr av anskaffelsene gå til nasjonal utvikling og produksjon avhengig av hva slags type materiell som kjøpes. Anskaffelser fra utlandet ligger også på rundt 2-3 mrd kr per år. Her stilles det krav om 00% gjenkjøp ved bestillinger over 50 mill kr. Dette kan gi leveranser av norsk forsvarsmateriell til lcverandørlandene og deltakelse i leveransene til Forsvaret som underleverandør, noe som kan gi kompetanse til vedlikehold på deler av materiellet. Rundt en tredjedel av gjenkjøpene går til annen industri, primært til teknologibedrifter. Gjenkjøp kan ikke fullt ut erstatte anskaffelser med fullt leveranseansvar. Det er stor forskjell på å ha ansvar for utvikling og produksjon og det å leveranse etter andres konstruksjon og spesifikasjon. Eksport av forsvarsmateriell utgjør for tiden ca I mrd kr. 2.3 Forsvarsmarkedet Bruk av ordet marked kan lett gi gale assosiasjoner. Det er bare en kunde per land, og anskaffelsesmyndighetene kontrolleres av landets forsvarsdepartement. Det er gjeme tre hensyn som ligger til grunn ved innkjøp av militært materiell: militær vurdering av ytelse og pris næringspolitiske hensyn da forsvarsanskaffelser er unntatt de generelle regler for konkurranse, som f eks Artikkel 23 i EØS-avtalen hentet fra Roma-traktaten som fritar forsvarsviktig materiell fra åpen konkurranse sikkerhetspolitiske hensyn som omfatter alt fra forsyningssikkerhet, sikre kritisk teknologi for seg selv og til utenrikspolitiske hensyn fra internasjonalt materiellsamarbeid til forbud mot kjøp av materiell fra visse land. Få praktiserer internasjonale anbud ved forsvarsviktige anskat"telser med unntak av land med begrenset forsvars industri, og anskaffelsene begrenses da gjerne til et fåtallleveranseland av politiske grunner. Det typiske er at de store land som USA, UK, Frankrike og de andre større land i Vest-Europa i alt hovedsak kjøper materiellet (70-90%) fra egen industri. Innen Europa arbeides det med å etablere samarbeid om forsvarsproduksjonen, se pkt 4.3. Der det lykkes å etablere internasjonalt samarbeid om anskaffelse av materiell blir det en arbeidsdeling mellom de deltakende land som tilsvarer kostnadsdelingen mellom landene selv om det heter at det skal være konkurranse. I praksis betyr det at markedene for Norge er lukket med unntak av de mindre land uten konkurrerende industri, og der vi deltar i et konkret materiellsamarbeid på myndighetsplan. Eksportmulighetene begrenses ytterligere ved at Norge fører en restriktiv linje med hvilke land det kan eksporteres til. Norge er på mange måter et unntak fra bildet over ved at det praktiseres internasjonale anbud også på kritisk materiell som kan leveres nasjonalt, f eks nye fregatter. Norsk forsvarsindustri har derfor måttet tilpasse seg en situasjon med tung konkurranse også på hjemmemarkedet. Dette er noe av grunnen til at det må etableres en næringspolitisk strategi som kan bistå industrien i å få tilgang til markedene. Det ville være ønskelig for vår industri at Europa kunne ha et reelt åpent marked da vi innen nisjer er svært konkurransedyktige. Men det er mange år frem. Det er verdt å merke seg at forsvarsindustriens i omsetning er av størrelse tilsvarende Forsvarets investeringsbudsjett. I dagens nær lukkede marked skulle dette være en rimelig sikker størrelse
8 selv om de nasjonale leveransene bare utgjør 30-40%. Gjennom gjenkjøp kan Forsvarsdepartementet (FD) medvirke til at norske forsvarsprodukter slipper inn på leveranse landets marked når industrien er konkurransedyktig. Ved å delta i internasjonalt materiellsamarbeid får vi gjerne leveranser lik vår kostnadsandel for den delen av industrien som er konkurransedyktig. I tillegg har norsk forsvars industri en jevn eksport av materiell utenom disse ordningene. 3 BETYDNING A V NASJONAL UTVIKLING OG PRODUKSJON FOR FORSVARET 3. Beredskapshensyn Nasjonale forsyninger i krise og krig har vært en viktig årsak til ønsket om produksjon av kritisk materiell i landet. Det finnes en del eksempler på at dette fortsatt er viktig, men økende avhengighet av leveranser av delsystemer og komponenter fra samarbeidspartnere har redusert betydningen av nasjonal produksjon av beredskapshensyn. N år det gjelder kompetanse på reparasjon og vedlikehold av materiellet, vil det fortsatt være viktig å kunne gjennomføre dette raskt og sikkert, og som oftest krever dette en nasjonal evne. På mer teknisk komplisert utstyr vil en slik evne i mange tilfeller være avhengig av at materiellet er utviklet og produselt i landet eller at man har deltatt i et nært samarbeid om leveransene. 3.2 Materiell for å dekke spesielle norske behov Terreng og klima kan sette spesielle krav til materiellet. Delte gjelder først og fremst Hærens utstyr. Det er nødvendig å ha lette og små enheter som kan ta seg frem i terrenget, spesielt vinterstid. Mye av materiellet som er utviklet for de større land, blir ofte for tungt og stort. Vår kystsone er også ganske unik og setter spesielle krav til Sjøforsvarets kampenheter. øyer og fjorder kan utnyttes til vår fordel både for overflatefartøyer og undervannsbåter, og til faste og deployerbare anlegg og systemer. Dette vil gi andre krav til fartøyer og våpen enn åpne sjøoperasjoner som de store land har prioritert. Luftforsvarets flygende materiell blir lite berørt. Derimot kan deler av bakkebasert utstyr måtte tilpasses lende og klima. Like viktig er vår geopolitiske situasjon som gir oss, militærteknisk sett, en meget avansert potensiell trussel. Dette koplet med våre store land- og havområder setter krav om å ha et tilstrekkelig antall slagkraftige enheter for å få et troverdig forsvar. Samtidig må enhetene være små og lette av hensyn til terrenget, og billige med liten bemanning for at vi skal makte det. Dette kan vi ofte bare få til gjennom skreddersydde løsninger. Konvensjonelle våpenplattforrner som f eks stridsvogner, har gjennomgått flere generasjoner med mer og mer avansert pansring og andre mottiltak mot stadig bedre antipanservåpen, og de blir etterhvert svært tunge og meget kostbare å anskaffe og drifte. Dette er den såkalte teknologiske fordyrelse som gjør at kravene til ytelse stadig øker. Spørsmålet som derfor bør stilles når gamle våpenplattforrner skal fases ut, er om det er andre måter å løse oppgaven på enn å anskaffe større og dyrere og derved færre plattformer. Sammenlignet med våre samarbeidspartnere møter Norge tidligere dette behovet med å finne nye konsepter som kan løse oppgavene på en billigere måte gjerne med bruk av ny teknologi. Bare da kan vi få et meningsfullt antall. 3.3 Følsom teknologi Det finnes en rekke teknologier og systemer som de ledende land ikke ønsker å eksporterer. Spesielt har USA innført strenge restriksjoner (Transfer of technology). Det kan dreie seg om elektronisk krigføring, søkerteknologi og mottiltak, lavsignaturteknikk og kryptografi, for å nevne noen områder. Denne type teknologi er det meget viktig å ha inngående kunnskap til fordi den kan
9 være helt avgjørende for et våpensystems effektivitet. Gjennom nasjonal utvikling av teknologi og evne til egen produksjon kan vi opparbeide nødvendig kunnskap og få lettere adgang til andre lands løsninger. Har vi noe å gi, kan vi lettere få noe igjen. 3.4 Kunnskapsbaserte anskaffelser Ved kjøp av avansert utenlandsk materiell er det viktig å kunne foreta sammenlignende effektivitetsvurderinger og teknisk evaluering for å få rett materiell til rett pris. Dette kan gjøres på en troverdig måte når vi har nok nasjonal kompetanse på tilsvarende systemer og teknologier. Ved utvikling og produksjon av faglig sett tilsvarende materiell, kan det finnes tilstrekkelig kompetanse i landet til å bistå Forsvaret ved slike vurderinger og analyser. Dette er det flere eksempler på, bl a har FFI ofte bidratt. Ved bruk av slik assistanse har Forsvaret kunnet fremstå som en mer kunnskapsrik kunde og fått bedre kjøp. 3.5 Nasjonalt vedlikehold Behovet for vedlikehold og oppgradering av materiell over levetiden kan varierer mye, men for større systemer kan det grovt sies at kostnadene kan ligge på samme nivå som de initielle anskaffelseskostnadene. Det kan derfor ligge betydelige oppgaver for industri i vedlikeholdsoppdrag og oppgradering. De største mulighetene finnes når industrien har hatt ansvaret for utvikling og produksjon eller deltatt gjennom et samarbeid om leveransen. 3.6 Eksempler på norske systemløsninger Norsk industri har opparbeidet leveringsevne på systemnivå innen flere viktige områder for Forsvaret. På andre områder produseres viktig del~ystemer og komponenter som gjerne inngår i leveranser fra utlandet. Her skal kort nevnes noen tyngre områder hvor industrien har vist konkurransed yktighet. Sjømålsmissiler. Gjennom utviklingen aven serie Penguin-missiler for våre MTBer, fregatter og F-6 kampfly, har Norge utviklet seg til å bli en av de ledende land innen sjømålsmissiler i den vestlige verden. Missilet er spesielt utviklet for å være effektivt i operasjoner i våre kystfarvann, men Penguin er også eksportert til en rekke land. Det er laget en egen versjon for bruk fra helikoptre som vinner stadig større markeder. Nå utvikles en ny generasjon langtrekkende sjømålsmissiler for våre nye fregatter og MTBer betegnet NSM (Nytt sjømålsmissil). Denne har vakt stor internasjonal interesse og er en av de få neste generasjons missiler som utvikles i verden. Det er etablert et strategisk missilsamarbeid med ledende fransk industri, og det er gode utsikter for en betydelig eksport til våre samarbeidsland. Denne missilteknologien danner grunnlaget for tilpasninger og videreutviklinger for bruk i ulike internasjonale missilprogrammer hvor Norge har interesser. Det foreligger en rekke nye programmer hvor Kongsberg Defence and Aerospace (KDA) og Nammo Raufoss har store muligheter til å få leveranser på viktige delsystem. En annen bruk av teknologien er i ubemannede luftfarkoster (UAV) for observasjon og levering av stridsmidler. Dette er et vekstmarked og kan med tiden gi luftstridsmidler til erstatning for kostbare kampfly for visse risikofylte oppgaver. Marinefartøy. De norske MTBene har utgjort et viktig element i invasjonsforsvaret. Disse fartøyene som er vesentlig mindre og billigere enn utenlandske løsninger, har norskleverte våpensystem som har gjort at de i overflaterollen har skal kunne bekjempe vesentlig større eskortefartøy. På 80-tallet ble fartøyene også eksportert til Sverige. Nå planlegges anskaffelse av nye, større, lavsignatur MTBer med NSM. Nylig har Sjøforsvaret anskaffet 9 mineryddingsfartøyer fra norske bedrifter basert på en unik løsning med SES-fartØY og fiberarmert skrog, og integrert kampledelsessystem og sensorer.
0 Fartøyet har utmerket seg med stor effektivitet i NATO-øvelser. Til tross for at Sjøforsvaret måtte dekke kostnadene med utvikling av et helt nytt konsept, har anskaffelseskostnadene ligget på nær halvparten av beste utenlandske tilbud. Flere delsystemutviklinger pågår innen minerydding. Det kan gi eksport og sikre fremtidig videreutvikling av det norske konseptet for våre formål. KDA har levert kampsystem for ULA-klassen undervannsbåter og til nye tyske og italienske U-22. Utvikling av tilleggssystemer pågår. Gjennom disse leveransene har industrien bygget seg opp til å komme blant de ledende i Europa, og det er utsikter til ytterligere leveranser bl a gjennom gjenkjøp og til det nordiske Viking-prosjektet om det realiseres. Sambands- og KKl-systemer. Norsk industri har levert en rekke sambandssystemer til Forsvaret. Et landsdekkende militært telenett kalt Forsvarets digitale nett (FDN) og taktisk nett for brigadene, TADKOM, brakte frem ny teknologi og løsninger som industrien også har brukt i sivile produkter. TADKOM har gitt en betydelig eksport over flere år. Nå leveres nye digitale bærbare radioer som kan virke sammen med TADKOM i nett. Denne utviklingen har skapt ny industri, og produktet forventes å gi eksport. Innen korrunando- og kontrollsystemer og ildledningssystemer har vi en rekke leveranser som til Hærens feltartilleri og til rakettluftvern. I tilknytning til dette er det utviklet delsystemer og sensorer som har skapt nye bedrifter og gitt betydelig eksport. Et ah.'uelt eksempel er Arthur artillerilokaliseringsradar som er et resultat av et samarbeid med Sverige. En rekke nye utviklinger pågår som kan gi betydelige leveranser i årene fremover. Arrununisjon. Innen ammunisjonssektorer har Nammo Raufoss utviklet et spekter av ammunisjonstyper og rakettmotorer som har et stort eksportvolum til USA og Europa. Spesielt er de sterke på små- og mellomkaliber multipurpose ammunisjon. Gjennom fusjon med svenske og finske bedrifter, er Narruno blitt et av de ledende ammunisjonshus i Europa. Forsvarsindustrien er liten i internasjonalt sammenheng, men den har etablert seg i en del nisjer hvor den har vist at den kan være konkurransedyktig. I tillegg til de produktene som er nevnt over, har vi en rekke små og mellomstore bedrifter som leverer mindre systemer til Forsvaret eller er viktige underleverandører til de større forsvarsbedriftene. Sammen med utviklingsmiljøet på FFI gir det en styrke hva gjelder leveranser til Forsvaret og eksport som det er viktig å videreutvikle og gi betingelser slik at det kan opprettholdes. Dette at Forsvaret med assistanse fra det norske fagmiljøet er i stand til å spesifisere nye konsepter og ytelser på større, viktige våpensystemer har gjort at kostnadene sammenlignet med eksisterende systemer ute ofte har korrunet betydelig lavere ut. Et eksempel her er rakettluftvernet NASAMS. 3.7 Norske leverandører må konkurrere Kravet til internasjonal konkurranse gjør at norsk industri ofte både må utvikle og produsere en serie til samme pris som det en utenlandsk leverandør kan tilby som kan ha fått dekket sine utviklingskostnader og har startet produksjon. Grunnen til at man forsatt kan være konkurransedyktig, ligger i evnen til å lage enklere og mer tilpassede løsninger og at lav fortjeneste hjerrune kan tas igjen på eksportmarkedene. Kravet til konkurranse ved anskaffelser gjør at Forsvaret ikke påføres ekstra kostnader ved å velge norsk. Sett over levetiden til materiellet er erfaringen den at norske løsninger kommer meget fordelaktig ut. Dessverre er det fortsatt vanskelig for Forsvaret å velge materiell på basis av forventede totale levetidskostnader medregnet anskaffelsen selv om det er det som burde være valgkriteriet.
4 FORSVARETS BETYDNING INDUSTRIEN 4. t Analyse av planlagte fremover FFI har på oppdrag 208 og gruppert for materiellanskaffelser for anskaffelser hvor anskaffelser hvor vi bør Llh:>LlvlJ'V være konkurransedyktig n,,,,,,",,,,,- i internasjonalt materiellsamarbeid med norsk industrideltakelse - anskaffelser av om I alt er prosjekter for 04 mrd (I) Hovedresultatet er at det burde være for leveranser fra norsk industri i den første 8-årsperioden. Etter at fregallkontrakten nå lil utlandet, vil ca /3 av de planlagte anskaffelsene kunne være nasjonale leveranser, og 2/3 kjøp med gjenkjøp. I resten av perioden mot 208 synker forventede rene nasjonale leveranser mens mulighetene for deltakelse i internasjonalt materiellsamarbeid øker tilsvarende. arten av det materiellet som Forsvaret planlegger anskaffet lenger ut i perioden. 4.2 Nasjonale leveranser til Forsvaret effektiv nasjonal forsvarsindustri er bare u.u<.nuu,,",'''''-'l nasjonalt. Del vil primært malte områder hvor nye konsepter og ny teknologi internasjonale markedet kan tilby. foretar en rekke større eller innen andre løsninger enn det at industrien forsvarsmateriell ute, er at de først har fått forsvar. Dette cr avgjørende for Som nevnt i punkt 3.7, er avgjørende for å få lønnsomhet. Til det bistand fra Forsvaret med å fremme produkter ute slik som andre land gjør. en fordel for Forsvaret ved at og flere kunder gir sikrere leveranser og oppfølging med vedlikehold og fremtidige Internasjonalt materiellsamarbeid menes samarbeid mellom nasjoner om felles anskaffelse av I kommer annet internasjonalt industrisamarbeid som ofte etableres gjennom gjenkjøp. det en stor politisk aktivitet for å produksjon av materiell med sikte på å store landene FR, IT, TY og UK etabler en egen felles utvikling, produksjon og av være mulig for andre land som ønsker å delta med konkrete men betingelsene i praksis synes å være store SP SE) ser man gjennomføre en mer er bl a gjensidig leveringssikkerhet et nærmere Viktige i mellom. vil VI'J!"X~v NATO-landene er det et etablert et materiellsamarbeid kalt Western.,. Group (WEAG) med en tilhørende organisasjon som juridiske,,,,,,luv.
2 identitet gjennom Vestunionen. Her deltar Norge på lik linje med de andre landene. Foreløpig er det bare mindre teknologiprosjekter som landene gjennomfører under WEAGfWEAO. Uten adgang tillukkede prosjekter med begrenset deltakelse, vil det være vanskelig å utvikle denne organisasjonen til et European Armament Agency (EAA) som på vegne av deltakende land kan gjennomføre felles utvikling og anskaffelse av materiell. Ved at Vestunionen nå kan bli oppløst og delvis overført til EU kan det bli vanskelig å finne gode løsninger som innbefatter land som Norge. I tillegg finnes en rekke mellomstatlige avtaler om felles utvikling og produksjon. Resultatet av disse bestrebelsene på myndighetsplan har også ført til at forsvarsbedrifter slår seg sammen i stadig større enheter. Denne prosessen har gått meget raskt i USA, mens det fortsatt er et stykke frem i Europa. Norge har bare i begrenset grad kommet med i de nye samarbeidsorganene, og vår industri har i mindre grad kommet med i denne integrasjonsprosessen. Vi har fått noe nasjonal konsolidering bl a ved at KDA har kjøp opp mindre forsvarsbedrifter, og Nammo er et eksempel på nordisk samarbeid. Det pågår forhandler om en videre konsolidering innen kommando- og kontrollsystemer hvor KDA og Thomson-CSF er aktuelle samarbeidspartnere. Det er av største betydning for vår forsvarsindustri at Forsvaret kommer med i flere internasjonale samarbeidsprosjekter slik FFIs analyse viste. Det finnes flere aktuelle prosjekter. På den måten kan industrien kompensere reduksjonen i nasjonale leveranser med leveranser inn mot større serier på samme betingelser som utenlandsk industri. Like viktig er det at industrien kan få utviklings- og leveranseansvar for delsystemer som kan medvirke til å utvikle industrien videre. Uten et formelt samarbeid på myndighetsplan er et vanskelig å få leveranser på delsystemnivå til utenlandske konsortia bare gjennom å være konkurransedyktig. Slike leveranser er i stor grad politisk eller industristrategisk bestemt som tidligere omtalt. For Forsvaret betyr det at kravene til materiellet må utvikles tidligere og budsjetter for tidlig deltakelse vedtas i tide. I den plansituasjon som Forsvaret befinner seg i med stort sprik mellom konkrete planer og faktiske ressurser, vil dette by på problemer selv om fordelene på sikt kan være store. Dette er en av mange gode grunner til snarest mulig å bringe balanse mellom mål og midler. Bl a gir tidlig deltakelse i felles materiellprosjekter mulighet til å påvirke spesifikasjonene slik at materiellet blir mer tilpasset våre behov. I internasjonale operasjoner vil materiellfelleskap også ha sine fordeler. 4.4 Gjenkjøp Industrien kan ikke leve av gjenkj0p alene. Det gir bare et tilskudd som Øker leveransene i år med små direkte leveranser til Forsvaret. Gjenkjøp med salg av ingeniørtimer vil være en fare for vår systemindustri på sikt. Produksjon av delsystemer og komponenter etter andres tegninger kan også være lite utviklende for industrien. Videre oppdrag kan være avhengig av videre gjenkjøp da slik produksjon ofte settes ut av systemhuset som gjenkjøp til de land de handler med. Slik sett gir internasjonalt samarbeid som omtalt over, en helt annen mulighet enn gjenkjøp for industrien til å få likeverdige betingelser og leveransesikkerhet. Gjenkjøp bør brukes bevist til i større grad å tilgodese strategisk viktige leveranser fra forsvarsindustrien. På den måten kan FD støtte opp under konkurransedyktige forsvarsprodukter i de vanskelig tilgjengelige markedene i leverandørlandene. Derved kan vi opprettholde leveranser innen nisje områdene og videreutvikle kompetansen, noe som også Forsvaret vil kunne nyte godt av. 4.5 Forsvarsindustriens betydning for det øvrige næringsliv Forsvarsoppdrag til høyteknologidelen av vår industri har vært og er fortsatt kritisk for å opprettholde den industrielle basis. Viktige deler av denne industrien ble i sin tid skapt gjennom utvikling
3 av nye konsepter og teknologi ved FFI og utviklingsoppdrag fra forvaltningene. Forsvarsbedrifter har mange steder utgjort kjernebedrifter som har skapt et klynge av andre teknologibedrifter rundt seg. Her skal bare noen eksempler nevnes kort. På Kongsberg har våpenfabrikken i stor grad gitt grobunnen for det industrisamfunnet som har vokst frem. Kongsberg er nå et av de raskest voksende industristeder i landet. På Raufoss har vi fått en rekke bedrifter som er skallet av fra ammunisjonsfabrikken. Etableringen av FFI og Simrad i Horten la grunnlaget for både militære og sivile produkter som fiskerisonarer. Andre utviklingsoppdrag for Forsvaret innen elektronikk fikk flere bedrifter til å vokse. NERA i Bergen ble etablert på basis av utvikling av radiolinjer og andre mikrobølgeinstrumenter for Forsvaret. Produksjonen er nå hovedsakelig sivile produkter. Rundt FFI på Kjeller er det utviklet en rekke institusjoner med nær 500 ansatte, og området trekker til seg industri som ønsker å ligge i merheten av FFI og de andre instituttene. I tillegg til overføring av teknologi er tilgang på erfarne forskere for professorstillinger og industrien viktig. Et 20-talls bedrifter et etablert med basis av utviklinger fra FFI. I de senere år har arbeidene i stor grad vært med på å konsolidere de eksisterende bedriftene. 5 ELEMENTER I EN NÆRINGSPOLITISK STRATEGI St prp nr 48 (94-95) (2) setter som mål for den næringspolitiske strategi atforholdene skal legges til rette for at industrien får en økende andel av materielleveransene og øket eksport samtidig som Forsvaretfar prisriktige anskaffelser. På oppdrag fra FD har FFI vurdert ulike tiltak som kan legge forholdene bedre til rette for at industrien skal bli mer konkurransedyktig uten å ty til subsidier. (3) I Norge har vi valgt å åpne materiellanskaffelsene for internasjonal konkurranse. Det gir de "lukkede" land adgang til det norske forsvars markedet. Men dette gir også oss en mulighet. Ved å bruke gjenkjøp strategisk kan vi få en brekkstang til å komme inn på de mer lukkede markeder med konkurransedyktige norske produkter. Uten konkurransedyktighet vil det ikke være mulig å få solgt selv ved bruk av gjenkjøp. Derfor kan en mer systematisk bruk av gjenkjøp bli et viktig virkemiddel i den næringspolitiske strategi. Økende internasjonalt materiellsamarbeid og industrisamarbeid vil også være med på å åpne opp markedene. Oppgavefordelingene mellom samarbeidspartene er i praksis slik at hvert land får industrioppdrag nær opp til landets andel av finansieringen selv om man formelt sett bruker konkurranse som prinsipp. Fra norsk side blir det derfor et viktig næringspolitisk virkemiddel å komme med i internasjonalt materiellsamarbeid på de områdene hvor vi har egnede materiellanskaffelser. En forutsetning for å komme med er at vi kan tilby et potensielt norsk marked. Ved en gjennomgang av Forsvarets materiellprosjekter ut fra næringspolitiske hensyn, er det mulig å velge ut prosjekter hvor nasjonale leveranser også kan være ønskelig sett fra Forsvarets side. Slike prosjekter bør tidlig synliggjøres for de bedrifter det gjelder. I noen situasjoner er det hensiktsmessig å inngå rammekontrakter for en viss periode. Dette kan gi langsiktig leveransesikkerhet for begge parter. Det kanskje viktigste næringspolitiske tiltaket innen den gruppen av materiellprosjekter hvor norsk industri kan være konkurransedyktig, er å starte tidlig med integrert prosjektsamarbeid. Dette vil gi industrien mulighet til å opparbeide nødvendig kompetanse og å inngå allianser i tide der det er hensiktsmessig. Dette vil gjøre det mulig å posisjonere seg i tide dersom en internasjonal konkurranse velges senere. Det er ønskelig at konkurransen foregår på et tidlig tidspunkt. Forsvaret må sikre seg gjennom nye kontraktformer slik at usikkerhet og riktig pris blir tatt vare på. Dette krever at Forsvaret bruker mer av anskaffelsesmidlene i en tidlig fase i tråd med hva som
4 nå er vanlig sivilt og i andre land som innfører mer rasjonelle former for materiellanskaffelser. Dette lønner seg fordi faren for kostnadseskalering i utviklings- og produksjonsfasen blir redusert og fordi denne delen av prosjektet kan gjennomføres raskere. Ved revisjonen av Bestemmelser for anskaffelser til Forsvaret (BAF) blir nå hensynet til næringspolitisk strategi tatt med. For egnede prosjekter skal tidlig forpliktende samarbeid brukes med de besparelser det kan gi. Deretter gjenstår det å forenkle selve anskaffelsesprosessen slik at prosjektgjennomføringen kan effektiviseres. Redusert antall beslutnings- og godkjenningspunkter kan gi betydelig kortere gjennomføringstid og derved reduserte kostnader. Et siste punkt som skal nevnes er styrking av forsvarsindustriens kompetanse gjennom egnede tiltak innen FOU. Internasjonalt deltar vi i WEAGs forskningsprogram som gir industrien mulighet til å gå sammen med utenlandsk industri om utvikling av ny teknologi. Der resultatet av FOU-innsatsen kan gi både sivile ug militære leveranser, kan bistand fra SND og FD eventuelt sammen med FFI og forvaltningen gi industrien øket kompetanse. Direkte samarbeid med FFI i tidlige faser av et prosjekt er annen mulighet. En viktig hetingelse for at forholdene kan legges til relle for industrien, er at Forsvarets har et troverdig planverk sum avspeiler sannsynlige tilgjengelige resursser. Bare på den måten kan vi i relt tid komme med i internasjonalt samarbeid og kunne starte tidlig forpliktende samarbeid. 6 KONKLUSJON Det er påpekt en rekke grunner fur at vi hør ha en nasjonal forsvarsindustri som kan dekke viktige nisjer av hensyn til vårt eget forsvar. Det er imidlertid vanskelig å tenke seg at det er mulig å ha en industri som bare skal dekke det nasjonale behovet for materiell ug tjenester. Det er derfor nødvendig å sikre at vår industri har tilgang til viktige markeder ute ug at forholdene legges til rette l'or at den skal bli konkurransedyktig hjemme og ute. Det er heller ikke akseptabelt at Forsvaret skal subsidiere en norsk produksjon. Det er vanskeligere å operere i l'orsvarsmarkedet enn i andre markeder fordi de neste land beskytter egen industri av sikkerhetspolitiske og næringspolitiske grunner. Dette kan de gjøre fordi WTO og Roma-traktaten fritar viktige forsvarsleveranser fra krav om internasjonal konkurranse. USA og de større land i Europa beskytter sin industri i en helt annen grad enn vi. Hele 70-90% av anskaffelsene i disse landene kommer fra nasjonal industri. I praksis er disse store markedene lukket om vi forsøker å selge vare produkter bare på grunnlag av konkurransedyktighet. Et strengt eksportregime gjør det også vanskelig å selge til land utenom NATO og Norden med få viktige unntak. Næringspolitiske tiltak som er foreslått er å bruke gjenkjøp som et strategisk virkemiddel til å åpne markeder for norske forsvarsprodukter. Videre er det viktig for Norge å kommer med i internasjonalt materiellsamarbeid gjennom deltakelse i de institusjoner som dannes og ved at vi blir deltakere i felles anskaffelsesprosjekter. Da vil industrien kunne delta på samme betingelser som andre lands industri samtidig som Forsvaret bedre kan påvirke kravene til det materiellet vi skal anskaffe. En forsvarsindustri må kunne levere til eget forsvar innen sine nisjeområder for å bli konkurransedyktig ute. Derfor må forholdene legges til rette for nasjonale leveranser. Et viktig virkemiddel her vil være tidlig integrert samarbeid med Forsvaret om utvikling av egnet materiell. Arbeid med revisjon av BAF vil åpne for slikt samarbeid. Prosjektstyringsverktøy et Prinsix må også revideres. Det avgjørende for at vi skal opprettholde et troverdig forsvar er at vi finner nye måter å løse de militære oppgavene på. KjØp av kostbare konvensjonelle våpenplattformer gir ikke det antall vi
5 trenger. Gjennom et nasjonalt miljø med nødvendig system-, teknologi- og produksjonskompetanse er det mulig utvikle nye løsninger som kan dekke våre behov. Selv om løsningene kan være skreddersydde i utgangspunktet, viser det seg ofte at andre land senere finner løsningene anraktive. Dette gjør at det alt vesentlige av norsk forsvarsproduksjon blir eksportert. Nærhet til kunden og inngående forståelse av kundenes behov er nødvendig for å kunne lykkes med å utvikle nye konsepter. Dette kan være ett av norsk industris fortrinn. Her vil også det nære samarbeidet som er etablert mellom FD, Forsvaret, FFI og industrien gi en mer effektiv gjennomføring sammenlignet med de større land.
6 Litteratur () JOHANSEN Henry Kjell (998): Forsvarets materiellprosjekter, 98/06507, B (2) Forsvarsdepartementet 994 (994-995): St prp 48 Om Forsvars materiell-, bygg- og anleggsin vesteringer. (3) JOHANSEN Henry Kjell, W ARBERG Erik N, HUSEBY Dag Eivind (999): Forslag til gjennomføring av næringspolitisk strategi for materiellprosjekter - sluttrapport, FFIJRAPPORT -99/0 l 050, U
7 FFIS Dato: 8 oktober 999 FORDELINGS LISTE RAPPORT NR. REFERANSE RAPPORTENS DATO 99/04936 FFIS/782/732 8 oktober 999 ANTALL EKS ANTALL SIDER UTSTEDT UGRADERT.J5 7 RAPPORTENS TITTEL NÆRINGSPOLITISKE VURDERINGER VED FORS V ARETS MATERIELLANS KAFFELSER FORFATIER(E) JOHANSEN Henry Kjell EKSTERN FORDELING ANT ALL I EKS NR l TIL FD vi eksp sjef Leif Lindback vi avd dir Torbjørn Svensgård vi u dir Ole Garsbol vi avd dir Pål Bjørseth vi avd dir Espen Skjelland SjefFOfF HFK vi gen maj Jens Jørgen Jensen SFK vi kont adm Jan Jæger LFK vi gen maj Ivar Gjernes FTD vi adm dir Walther Langerud INTERN FORDELING ANT ALL I EKS NR 4 I 6 TIL FFI-Bibl Adm direktørlstabssjef FFIE FFlSYS FFlBM Henry Kjell Johansen, FFE Erik N Warberg, FFE Wictor Nicolaysen, FFE Dag Eivind Huseby, FFIE Solveig Fykse, prosj ark, FFæ Bent Erik Bakken, FFlSYS FFlE arkiv.. FFI-K Retningslinjer for fordeling og forsendelse er gitt I Oraklet, Bind I, Bestemmelser om publikasjoner for Forsvarets forskningsinstitutt, pkt 2 og 5. Benytt ny side om nødvendig.