TRONDHEIM KOMMUNE Kontroll og oppfølging ved konkurranseutsetting Kontrollperspektivet i konkurranseprogrammet for Trondheim kommune Desember 2003
Forord Ved konkurranseutsetting av kommunal tjenesteproduksjon og innføring av bestiller/utførerorganisering, er det nødvendig med rutiner for kontroll og oppfølging av kvaliteten på leverandørenes tjenesteutførelse. Revisjonen har derfor fokus på hvordan Trondheim kommune og de enhetene dette berører har ivaretatt kontroll og oppfølging av sine leverandører. I denne rapporten ser vi på hvordan administrasjonen i Trondheim kommune har fulgt opp bystyrets behandling av Konkurranseprogrammet for Trondheim kommune. I Konkurranseprogrammet er det nevnt at kommunerevisjon har en oppgave i å følge opp konkurranseprogrammet. Vi fokuserer spesielt på hvordan administrasjonen har behandlet programmets retningslinjer for kontroll- og oppfølgingsaktiviteter. I den neste rapporten innenfor dette tema vil vi undersøke hvordan kontroll- og oppfølgingsaktivitetene er ivaretatt i forholdet mellom Trondheim kommune (Avfallsseksjonen) og Norsk Gjenvinning Trøndelag as. Prosjektgruppen har bestått av Kari Merete Andersen (prosjektleder) og Hans Petter Wollebæk. Trondheim 5. desember 2003 Per Olav Nilsen Direktør Kari Merete Andersen revisor Kontroll og oppfølging ved konkurranseutsetting 02.12. 2003 1
INNHOLD SAMMENDRAG...3 1. BAKGRUNN...7 2. PROBLEMSTILLING...8 3. VURDERINGSKRITERIER...8 4. GJENNOMFØRING OG METODE...9 5. HAR TRONDHEIM KOM MUNE FULGT OPP KONKURRANSEPROGRAMMET NÅR DET GJELDER KONTROLL OG OPPFØLGING AV LEVERANDØR?...9 5.1 HVA BLE VEDTATT OG HVORDAN ER DETTE FULGT OPP?...9 5.2 KVALITETSKRAV OG KVALITETSSIKRINGSSYSTEM MÅ ETABLERES...10 5.3 ETABLERING AV ET SKILLE MELLOM BESTILLER OG UTFØRENDE ENHET UNDER ANBUDSKONKURRANSEN OG ETTERPÅ...10 5.4 INNSYN OG ANDRE KRAV OVERFOR PRIVATE ENTREPRENØRER MÅ SIKRES....11 5.5 OPPRETTELSE AV MISFORHOLD MÅ FRAMGÅ AV AVTALEN....11 5.6 UTARBEIDELSE AV ET SÆRSKILT KOMPETANSE- OG UTDANNINGSPROGRAM I BESTILLER- OG KONKURRANSESPØRSMÅL...12 5.7 ETABLERING AV EN OPPFØLGINGSKONTROLL...12 5.8 REVISJONENS VURDERINGER....13 6. KONKLUSJONER...14 7. RÅDMANNENS HØRINGSUTTALELSE...15 8. REVISJONENS KOMMENTARER TIL RÅDMANNENS UTTALELSE...17 9. REFERANSER...18 VEDLEGG...19 VEDLEGG 1: BYSTYRETS VEDTAK I SAK 138/1996: KONKURRANSEPROGRAM FOR TRONDHEIM KOMMUNE. GRUNNLEGGENDE RETNINGSLINJER OG STRATEGIER...19 VEDLEGG 2: KONKURRANSEPROGRAMMETS PUNKTER OM KONTROLL OG OPPFØLGING - KAPITEL 9...20 Kontroll og oppfølging ved konkurranseutsetting 02.12. 2003 2
Sammendrag Bestiller/utførertenkningen har i stor grad preget organiseringen av Trondheim kommune de senere år. Rendyrket bestiller/utførerorganisering med hensyn på konkurranseutsetting ser vi bare innen tjenesteområdene avfallstransport og sykehjemsdrift. I kommunen forøvrig er det imidlertid flere eksempler på innføring av bestiller/utførerorganisering uten at konkurranseelementet er tilstede. Ved konkurranseutsetting av kommunale tjenester og innføring av bestiller/ utførerorganisering, er det behov for fokus på etablering av rutiner for kontroll og oppfølging av kvaliteten på leverandørenes tjenesteutførelse. I 1996 vedtok Trondheim kommune å innføre konkurranseutsetting av kommunal tjenesteproduksjon. I bystyresak 138/1996 Konkurranseprogram for Trondheim kommune. Grunnleggende retningslinjer og strategier, ble retningslinjene for konkurranseutsetting vedtatt. Revisjonens formål med dette prosjektet er å undersøke hvordan rådmannen har fulgt opp bystyrets behandling av Konkurranseprogrammet for Trondheim kommune. Problemstillingen i undersøkelsen er: Har Trondheim kommune fulgt opp Konkurranseprogrammet når det gjelder kontroll og oppfølging av leverandører? Problemstillingen er undersøkt gjennom dokumentgjennomgang av bystyresaker, andre kommunale dokumenter og relevant litteratur, skriftlig korrespondanse med rådmannen, verifiserte intervju med ansatte i kommunale enheter og samtaler med det firma som utfører avfallstransporten på vestsiden av byen. Ved bystyrets behandling av sak 138/1996 Konkurranseprogram for Trondheim kommune. Grunnleggende retningslinjer og strategier, ble det bl.a vedtatt at ( bystyrevedtakets punkt 2): Bystyret slutter seg til rådmannens forslag om at grunnleggende felles retningslinjer for konkurranseprogrammet for perioden 1997-1998 utredes og legges frem for bystyret for endelig godkjenning innen 01.04.1997. På revisjonens spørsmål om oppfølging av saken, svarer rådmannen at det ble ikke lagt fram en samlet sak for bystyret. Rådmannen sier blant annet at mange av retningslinjene var tilstrekkelig klare eller måtte utredes nærmere i det enkelte tilfelle. Videre svarer rådmannen at På et par viktige punkter ble det imidlertid gitt politiske avklaringer. Det knytter seg særlig til de ansattes rettigheter og plikter. Jeg viser her til saker i administrasjonsutvalget og i formannskapet. Revisjonen registrerer at rådmannen ikke har fulgt opp bystyrets vedtak om å utrede og legge fram felles retningslinjer for konkurranseprogrammet for bystyret for endelig godkjenning. Det er ikke kjent for revisjonen i hvilken grad Bystyret selv har vært klar over at denne oppfølgingssaken har manglet. Fram til ny behandling av retningslinjer for konkurranseprogrammet, vedtok bystyret at punkt ni Grunnleggende retningslinjer for konkurranseprogrammet i Trondheim kommune, skulle gjelde som en foreløpig ramme for konkurranseutsetting. Disse retningslinjene er i følge rådmannen fortsatt gjeldende ved konkurranseutsetting i kommunen. Av i alt 22 punkter er det syv som er direkte relevant i forhold til kontroll og oppfølging av tjenesteleverandørene. Det skal stilles tydelige og målbare kvalitetskrav til tjenesten. Hvordan leverandør ønsker å gjennomføre og følge opp kvalitetssikringen av tjenesteutførelsen skal synliggjøres i kontrakten. Det skal opprettes et skille mellom bestillende og utførende enhet. Kommunens innsynsrett skal sikres i kontrakten. I Kontroll og oppfølging ved konkurranseutsetting 02.12. 2003 3
kontrakten skal det framgå hvilke rutiner som gjelder mellom kommunen og utfører når det gjelder behandling av klager på utførelse av oppdraget og hvilke rettslige skritt kommunen kan ta i bruk om ikke klagene blir fulgt opp. Det skal utarbeides et særskiltkompetanse- og utdanningsprogram i bestiller- og konkurransespørsmål. Det skal etableres en oppfølgingskontroll. Disse syv punktene ligger til grunn for revisjonens vurderinger av om Trondheim kommune har fulgt opp Konkurranseprogrammet når det gjelder kontroll og oppfølging av tjenesteleverandører. Når det gjelder kvalitetskrav og kvalitetssikringssystem har rådmannen gitt tilbakemeldinger om at dette skal utredes og presiseres i den enkelte avtale. I kontraktene med Norsk Gjenvinning Trøndelag as og Norlandia omsorg AS er dette tatt inn. Når det gjelder Norsk Gjenvinning Trøndelag as, viser undersøkelsen at innføring av et kvalitetssikringssystem ikke er fullstendig gjennomført. Revisjonen ser at fokus på et kvalitetssikringssystem i den senere tid har økt både hos Avfallsseksjonen og Norsk Gjenvinning Trøndelag as, og dette framhever revisjonen som positivt. Fastsetting av gode kvalitetskrav i selve konkurransegrunnlaget er et viktig fundament for kvalitetskontroll. Revisjonen vil imidlertid framholde at det er like viktig å etablere rutiner for kontroll og oppfølging av kvalitetskravene. For å skape systematikk og bidra til stabilitet i kontroll- og oppfølgingsaktivitetene, bør det etableres formelle prosedyrer. For å få etablert en systematisk gjennomføring av aktivitetene, kreves en helhetlig planlegging. I dette arbeidet må det spesifiseres hvilke kontrolltyper og metoder som skal brukes, hvor i prosessene kontrollen skal settes inn, hyppigheten og antall på kontrollene. Revisjonen kan ikke se at denne systematikken er etablert i Trondheim kommune. Punktet i bystyrevedtaket som går på å etablere et skille mellom bestiller og utfører er etter hva revisjonen ser fulgt opp på mange områder i Trondheim kommune. Når det gjelder punktet om innsyn overfor privat utfører, ser revisjonen at dette har vært sikret i kontraktene mellom Avfallsseksjonen og Norsk Gjenvinning Trøndelag as og mellom Trondheim kommune og Norlandia omsorg AS. Hvordan innsynsretten kan ivaretas er mer omfattende beskrevet i kontrakten med Norlandia omsorg AS enn i kontrakten med Norsk Gjenvinning Trøndelag as. Ved bruk av private leverandører har ikke kommunen automatisk innsynsrett, den må sikres gjennom anbudsdokumenter og kontrakt. Bestillers innsynsrett vil ha stor betydning for hvordan bestiller kan utøve kontroll og oppfølging av leverandøren. Bystyrevedtaket sier at opprettelse av misforhold må framgå av avtalene. I avtalen mellom Avfallsseksjonen og Norsk Gjenvinning Trøndelag as og Trondheim kommune og Norlandia omsorg AS er dette ivaretatt. Når det gjelder hvilke rettslige skritt kommunen kan ta i bruk, kommer dette også fram i kontraktene. Utarbeidelse av et særskilt kompetanse- og utdanningsprogram når det gjelder bestiller- og konkurransespørsmål ble framholdt i bystyrevedtaket. Rådmannens svar viser at et særskilt kompetanse- og utdanningsprogram innen bestiller- og konkurransespørsmål slik bystyrevedtaket beskriver, ikke har blitt satt i gang. Revisjonen merker seg videre at rådmannen signaliserer at Kontroll og oppfølging ved konkurranseutsetting 02.12. 2003 4
han har sett seg tilfreds med at kompetansen har utviklet seg over tid, og at den enkelte ansatte har tilegnet seg ny kompetanse på eget initiativ. Revisjonen har gjennom intervjuene fått opplysninger som viser at bestillerkompetansen i Trondheim kommune ikke har vært god nok, spesielt de første årene, og at den ikke har utviklet seg på en mest mulig effektiv måte. Revisjonen anser det som viktig at kompetanseutviklingen skjer både i et individ- og systemperspektiv. Vi vil framheve at manglende bestillerkompetanse øker risikoen for dårlig eller manglende kontroll og oppfølging. God kompetanse innenfor fagfeltet er et avgjørende suksesskriterium. Når det gjelder bystyrevedtakets punkt om oppfølgingskontroll og dokumentasjon av resultatene av konkurranseprogrammet, ba rådmannen om å få komme tilbake til dette spørsmålet. Revisjonen kan ikke se at dette har skjedd overfor bystyret. Rådmannen sier i dag til revisjonen at valg av oppfølging skal skje i det enkelte tilfelle og av ansvarlig enhet. Revisjonen mener at dette medfører at kommunen mangler en helhetlig oversikt over resultatene av konkurranseprogrammet. Organisasjonen Trondheim kommune har på denne måten heller ikke fanget opp mulighetene for læring og forbedring ut fra erfaringene som gjøres ved den enkelte enhet. Revisjonen mener dokumentasjon av resultater og erfaringer kan formaliseres og utvikles slik at det har en mer generell virkning, ut over den enkelte avtale. Med utgangspunkt i våre vurderinger konkluderer vi med at: 1. Grunnleggende felles retningslinjer for konkurranseprogrammet er ikke utredet av rådmannen og lagt fram for bystyret til endelig godkjenning, slik bystyret vedtok. 2. Kvalitetssikringssystem skal utredes i hvert enkelt kjøp. Fram til nå har det vært lite fokus på etablering av kvalitetssikringssystem. Revisjonen ser det som positivt at fokus hos både bestiller og utfører i den senere tid har økt. 3. Skille mellom bestiller og utfører er etablert på mange områder i Trondheim kommune. 4. Kommunens innsynsrett er sikret i kontraktene. 5. Opprettelse av misforhold framgår i kontraktene. 6. Det har ikke blitt utarbeidet et særskilt kompetanse- og utdanningsprogram innen bestiller- og konkurransespørsmål slik bystyrevedtaket beskriver. 7. Etablering av oppfølgingskontroll og dokumentasjon av resultater er ikke fulgt opp på en slik måte at kommunen har skaffet seg en oversikt over resultatene av konkurranseprogrammet eller benyttet mulighetene for læring og forbedring ut fra erfaringene som gjøres. Svakheter i bestillerkompetansen og manglende formalisering av kvalitetssikring, kontroll og oppfølging av leverandørene øker risikoen for at kommunen ikke får utført den tjenesten som kommunen/bestilleren og utføreren har avtalt. Rådmannen kunne ha ivaretatt dette bedre og tydeligere enn hva som er blitt gjort. Det er imidlertid positivt at fokus på kvalitetssikring har økt i den senere tid. I sitt høringssvar spør rådmannen om de konklusjonene revisjonen trekker i rapporten, er like gyldige ved konkurranseutsetting av renovasjon som ved konkurranseutsetting av sykehjemsdriften av to sykehjem. I rapporten har revisjonen benyttet flest eksempler fra avtalen mellom Trondheim kommune og Norsk Gjenvinning Trøndelag as. Det betyr ikke nødvendigvis Kontroll og oppfølging ved konkurranseutsetting 02.12. 2003 5
at de konklusjonene vi har trukket er like gjeldende i forholdet til Norlandia omsorg AS. Revisjonen vil i to påfølgende rapporter beskrive mer nyansert hvordan kontroll- og oppfølgingsaktivitetene er ivaretatt i forholdet mellom Trondheim kommune og Norsk Gjenvinning Trøndelag as og mellom Trondheim kommune og Norlandia omsorg AS. Sammendrag av rådmannens høringsuttalelse Rådmannen har hatt utkast til revisjonsrapport til uttalelse. Høringsuttalelsen er tatt inn i rapporten i sin helhet. Rådmannen synes den forliggende rapporten gir en grei framstilling av den problemstilling som skal belyses. Det betyr ikke at rådmannen er fullt ut enige i alle de konklusjoner som trekkes. Rådmannen synes at revisjonen trekker konklusjonene vel langt i negativ retning på ett par punkter (spesielt punkt 2 og 7 i konklusjonen), men uten at rådmannen dermed er på kollisjonskurs med det rapporten har som oppsummering. Det er mer nyanser i syn på hva status er på området. Når ulike sider ved konkurranseutsetting i Trondheim kommune skal vurderes, mener rådmannen det må taes til betraktning at konkurranseutsetting ikke ble så omfattende som antatt. Når saken ble utarbeidet i 1995 visste vel ingen hvor omfattende konkurranseutsettingen ville bli i Trondheim. Saken ble drøftet ut fra at konkurranseutsetting kunne bli relativt omfattende, for eksempel som i noen av de svenske kommunene som ble besøkt. Rådmannen synes derfor det er en svakhet med rapporten fra revisjonen at en ikke er mer tydelig på å beskrive omfanget av konkurranseutsettingen. Etter hans vurdering kan det også ha noe å si for noen av de konklusjoner som trekkes. Kontroll og oppfølging ved konkurranseutsetting 02.12. 2003 6
1. Bakgrunn Trondheim kommune vedtok 28.11.1996 å innføre konkurranseutsetting av kommunal tjenesteproduksjon. I bystyrets behandling av sak 138/1996 Konkurranseprogram for Trondheim kommune. Grunnleggende retningslinjer og strategier, ble retningslinjene for konkurranseutsetting vedtatt. Ved konkurranseutsetting lar kommunen gjennom anbud flere eksterne aktører konkurrere med kommunens egen virksomhet om å drive tjenesten. Konkurranseutsetting innebærer at kommunen setter ut driftsansvaret, men totalansvaret for tjenesten ligger fortsatt hos kommunen. Dette står i motsetning til privatisering, hvor ikke bare driften, men også det juridiske ansvaret overlates til andre aktører. Særlovgivningen regulerer hvilke oppgaver kommunen kan konkurranseutsette. Flere av særlovene åpner for at kommunen kan konkurranseutsette selve driftsansvaret av en kommunal oppgave. Noen av særlovene legger sterke føringer på hvem som kan utføre og hvordan tjenesten skal utføres. Kommunen beholder imidlertid det overordnende ansvaret for at tjenesten er i samsvar med intensjonen (offentlig myndighetsutøvelse). I forbindelse med konkurranseutsetting av kommunal tjenesteproduksjon velger de fleste kommunene å innføre en bestiller/utførerorganisering. Grunnideen ved denne type organisering er å lage et tydelig skille mellom de som definerer kravene til tjenestens innhold og de som står for selve produksjonen av tjenesten, et skille mellom forvaltnings- og driftsoppgavene. Innføring av bestiller/utførerorganisering kan skje uavhengig av om utføreransvaret skal ligge hos en kommunal enhet, om det opprettes et eget foretak eller selskap som skal produsere tjenesten eller om utføreransvaret blir lagt til en ekstern leverandør. Ved bruk av eksterne leverandører skal en /utførerorganisering sikre habilitet og likebehandling mellom intern og ekstern tjenesteleverandør. Dette er spesielt viktig ved utarbeidelse av konkurransegrunnlaget. I sin behandling av Konkurranseprogram for Trondheim kommune var bystyret tydelig på at ved konkurranseutsetting av kommunens tjenesteproduksjon, skulle bestiller/utførerorganisering innføres. I bystyrets behandling av sak 140/1996 Konkurranseutsetting av Trondheim Renholdsverk, spesielt innsamling og transport av husholdningsavfall ble det vedtatt å konkurranseutsette 50 prosent av kommunal renovasjon knyttet til innhenting og transport av forbruksavfall. I 1998 inngikk rådmannen avtale med Norsk Gjenvinning Trøndelag as om innsamling og transport av forbruksavfall fra Trondheim vest. Avtalen ble iverksatt samme år. Et år etter at bystyret vedtok å konkurranseutsette 50 prosent av forbruksrenovasjonen, ble ny organisasjonsmodell innført. Avfallsseksjonen ble opprettet med ansvar for bestilling av avfalltjenester. Den nye forvaltningsenheten ble organisatorisk lagt under kommunens miljødirektør. Forholdet mellom Avfallsseksjonen og utførerne Trondheim Renholdsverk og Norsk Gjenvinning Trøndelag as ble formaliser gjennom kontrakter. Når det gjelder konkurranseutsetting av drift av sykehjem, vedtok formannskapet dette i november 1998 (sak 98/0476 Anbudsdokument sykehjemsdrift). Da ble det vedtatt å Kontroll og oppfølging ved konkurranseutsetting 02.12. 2003 7
konkurranseutsette driften av sykehjemsenhetene Sannan og Moholt Park. Det ble inngått avtaler med Norlandia Omsorg AS. Bestiller/utførertenkningen har i stor grad preget organiseringen av Trondheim kommune de senere år. Rendyrket bestiller/utførerorganisering med hensyn konkurranseutsetting på ser vi bare innen tjenesteområdene avfallstransport og sykehjemsdrift. I kommunen forøvrig er det imidlertid flere eksempler på innføring av bestiller/utførerorganisering uten at konkurranseelementet er tilstede. 2. Problemstilling Ved konkurranseutsetting av kommunale tjenester og innføring av bestiller/utførerorganisering, er det behov for økt fokus på etablering av rutiner for kontroll og oppfølging av kvaliteten på leverandørenes tjenesteutførelse. I forbindelse med bystyrets behandling av sak 138/1996 Konkurranseprogram for Trondheim kommune. Grunnleggende retningslinjer og strategier, ble det vedtatt at rådmannen skulle utrede og legge fram felles retningslinjer for konkurranseprogrammet for perioden 1997-1998. Revisjonens formål med dette prosjektet er å undersøke hvordan rådmannen har fulgt opp bystyrets behandling av Konkurranseprogrammet for Trondheim kommune. Problemstillingen i denne undersøkelsen er: Har Trondheim kommune fulgt opp Konkurranseprogrammet når det gjelder kontroll og oppfølging av leverandører? 3. Vurderingskriterier Til grunn for revisjonens vurderinger ligger retningslinjer for kontroll- og oppfølgningsaktivitet som ble gitt i bystyrets behandling av sak 138/1996 Konkurranseprogram for Trondheim kommune. Grunnleggende retningslinjer og strategier. Fram til behandling av retningslinjer for konkurranseprogrammet, vedtok bystyret at punkt ni Grunnleggende retningslinjer for konkurranseprogrammet i Trondheim kommune, skulle gjelde som en foreløpig ramme for konkurranseutsetting i kommunen. Punkt ni i saksframlegget består av i alt 22 punkter. Følgende punkter er direkte relevant i forhold til kontroll og oppfølging av tjenesteleverandørene: Det skal stilles tydelige og målbare kvalitetskrav til tjenesten Hvordan leverandør ønsker å gjennomføre og følge opp kvalitetssikringen av tjenesteutførelsen skal synliggjøres i kontrakten Det skal opprettes et skille mellom bestiller og utførende enhet Kommunens innsynsrett skal sikres i kontrakten I kontrakten skal det framgå hvilke rutiner som gjelder mellom kommunen og utfører når det gjelder behandling av klager på utførelse av oppdraget og hvilke rettslige skritt kommunen kan ta i bruk om ikke klagene blir fulgt opp Kontroll og oppfølging ved konkurranseutsetting 02.12. 2003 8
Det skal utarbeides et særskilt kompetanse- og utdanningsprogram i bestiller og konkurransespørsmål Det skal etableres en oppfølgingskontroll 4. Gjennomføring og metode Problemstillingen i prosjektet er undersøkt gjennom dokumentgjennomgang av bystyresaker, andre kommunale dokumenter og relevant litteratur, skriftlig korrespondanse med rådmannen, verifiserte intervju med ansatte i kommunale enheter og samtaler med firma som utfører avfallstransporten, rådgiver (sykehjemsområdet) og med rådmannen. Revisjonen har sendt spørrebrev til rådmannen, og til grunn for spørsmålene i brevet ligger bystyrets behandling av sak 138/1996 Konkurranseprogram for Trondheim kommune. Grunnleggende retningslinjer og strategier. Spørrebrevet ble besvart av og gjennomgått i prosjektets oppstartsmøte med rådmannen. For ytterligere presiseringer av noen sider ved Konkurranseprogrammet, ble et nytt spørrebrev besvart av rådmannen. 5. Har Trondheim kommune fulgt opp Konkurranseprogrammet når det gjelder kontroll og oppfølging av leverandør? 5.1 Hva ble vedtatt og hvordan er dette fulgt opp? Til grunn for bystyrets behandling av sak 138/1996 Konkurranseprogram for Trondheim kommune. Grunnleggende retningslinjer og strategier, lå det et premiss om at rådmannen skulle utrede og legge fram felles retningslinjer for konkurranseprogrammet. I bystyrevedtakets punkt 2 heter det: Bystyret slutter seg til rådmannens forslag om at grunnleggende felles retningslinjer for konkurranseprogrammet for perioden 1997-1998 utredes og legges frem for bystyret for endelig godkjenning innen 01.04.1997. I revisjonens spørrebrev til rådmannen ble det forespurt om saken har vært lagt fram for bystyret for endelig godkjenning. Rådmannen svarer at det ble ikke lagt fram en samlet sak for bystyret, bl a fordi mange av retningslinjene var tilstrekkelig klare eller måtte utredes nærmere i det enkelte tilfelle. En hensikt med saken var bl a å peke på de mange utfordringene man sto ovenfor ved konkurranseutsetting av tjenester og som man måtte vie tilstrekkelig oppmerksomhet. Rådmannen sier videre at På et par viktige punkter ble det imidlertid gitt politiske avklaringer. Det knytter seg særlig til de ansattes rettigheter og plikter. Jeg viser her til saker i administrasjonsutvalget og i formannskapet. Av disse sakene framgår det bl a at de ansatte skal ha reservasjonsrett til ikke å bli med over til en eventuelt ny driver. Som kjent ble ingen ansatte på Renholdsverket med over til Norsk Gjenvinning. Kontroll og oppfølging ved konkurranseutsetting 02.12. 2003 9
På spørsmål fra revisjonen bekrefter rådmannen at det er sak 138/1996 som har vært gjeldende og som fortsatt gjelder når det er snakk om konkurranseutsetting av kommunale tjenester. Det betyr at punkt ni Grunnleggende retningslinjer for konkurranseprogrammet i Trondheim kommune, er gjeldende for konkurranseutsettingen i kommunen. Videre i dette kapitlet redegjør vi for rådmannens oppfølging av punktene 9.5, 9.10, 9.15, 9.16, 9.19 og 9.20. 5.2 Kvalitetskrav og kvalitetssikringssystem må etableres. Bystyrevedtaket. I bystyredokumentets punkt 9.5 står det at før en tjeneste settes ut på anbud skal en være sikker på at viktige sider ved tjenestens kvalitet kan spesifiseres. Det sies at det i ulike deler av administrasjonen er igangsatt et arbeid for å formulere tydelige kvalitetskrav. Rådmannen gjør det klart at det i anbudsgrunnlaget bør framgå at budgiverne nøye angir hvordan den systematiske kvalitetssikringen planlegges, gjennomføres og skal følges opp. Rådmannen sier at kravet om at en tjenestes kvalitet skal kunne spesifiseres ikke må oppfattes som for bastant fordi en på flere områder har problemer med å finne gode måleindikatorer. Bystyret ber administrasjonen så langt råd er å intensivere dette arbeidet. Rådmannens oppfølging av vedtaket. I brevet til rådmannen forespurte vi om hva som er gjort for å etablere kvalitetskrav og kvalitetssikringssystemer i forbindelse med konkurranseutsetting av kommunale tjenester. Rådmannen svarer at Kvalitetskrav og kvalitetssikringssystem er ett eksempel på forhold som må utredes/presiseres i hvert enkelt kjøp. For å ta to eksempler: Både ved inngåelse om avtale ved drifting av sykehjem og avfallsinnhentingen i bydel Vest inneholder både anbudsdokumentet og de endelige avtalene omfattende krav/dokumentasjon omkring disse viktige temaene. I eksempelet med kontrakten mellom Trondheim kommune og Norsk Gjenvinning Trøndelag as, står det at oppdragstakeren fortrinnsvis skal anvende et kvalitetssikringssystem som oppfyller relevante krav iht NS-ISO 9000-9004 ved gjennomføring av oppdraget. Intervjuer med Avfallsseksjonen viser at det fram til nå ikke har vært fokus på etablering av kvalitetssikringssystem. Dette bekreftes også gjennom samtaler med Norsk Gjenvinning Trøndelag as. Samtalene viser at fokuset er økt. Norsk Gjenvinning Trøndelag as har et mål om å bli ISO-sertifisert i løpet av et års tid. Avfallsseksjonen planlegger å gjennomføre leverandørrevisjoner av kvalitetsikringssystemet i året som kommer. 5.3 Etablering av et skille mellom bestiller og utførende enhet under anbudskonkurransen og etterpå. Bystyrevedtaket. I bystyredokumentets punkt 9.10 sier rådmannen at skillet mellom bestiller og utførende enhet er helt nødvendig under anbudskonkurransen, men også for etterkontrollen og oppfølgingen. På enkelte områder vil dette bety omorganiseringer i Trondheim kommune. Bystyret sier i vedtakets punkt H at Rådmannen bes fremlegge forslag til eller gjennomføre en administrativ organisering som skiller rollene som bestiller og utførende enhet. Bystyrets vedtak om konkurranseutsetting av den enkelte tjeneste avgjør behovet for evt nødvendige omorganiseringer. Kontroll og oppfølging ved konkurranseutsetting 02.12. 2003 10
Rådmannens oppfølging av vedtaket. Dette bystyrevedtaket gir føringer om utviklingen av bestiller/utførerorganisering som har foregått i Trondheim kommune i årene etter vedtaket, og som fortsatt foregår. På flere områder av tjenesteproduksjonen i Trondheim kommune er det innført et skille mellom bestiller og utfører. I de fleste tilfellene er dette organisatoriske grepet gjort uten at konkurranseaspektet er tilstede. En rendyrket bestiller/utførerorganisering med konkurranse er det i dag innenfor områdene avfallstransport og sykehjem. 5.4 Innsyn og andre krav overfor private entreprenører må sikres. Bystyrevedtaket. I bystyredokumentets punkt 9.15 sier rådmannen at for at kommunen skal kunne påse at det ansvar kommunen har i henhold til lover blir fulgt opp, må kontrakten med private aktører utformes slik at kommunen sikres det innsyn som kreves. Dette må klart fremgå av anbudsdokumentene. Rådmannen påpeker videre at selv om muligheten for kontroll formelt er tilstede, kan det i praksis både være vanskelig og ikke minst ressurskrevende. Rådmannen mener at offentlighetens, for eksempel medienes, innsynsrett må bli svakere i et privat firma enn i kommunen. Bystyrevedtakets pkt E sier at For den virksomhet som blir konkurranseutsatt, skal folkevalgt organ ha full innsynsrett. På lik linje med øvrig kommunal virksomhet skal bystyret fastlegge mål og vurdere måloppnåelse for det (virksomhets)området som er konkurranseutsatt. Rådmannens oppfølging av vedtaket. Som svar på vårt spørrebrev viser rådmannen til hvordan dette ble håndtert i kontrakten mellom Trondheim kommune og Norlandia Omsorg AS som driver av både Sannan og Moholt sykehjem. I kontrakten står det at Driftsoperatøren skal bistå kommunen ved oppfølging og vurdering av virksomheten. Under avtaleperioden har kommunen rett til kontinuerlig oppfølging for å kontrollere at utføreren oppfyller sine forpliktelser i forhold til kommunen. I tillegg til at driftsoperatøren på eget initiativ skal informere kommunen om virksomheten, skal kommunen gis innsyn i virksomheten. Innsynsretten er konkretisert ved en rekke kontroll og oppfølgningstiltak. Kommunens innsynsrett er også sikret i kontrakten mellom Avfallsseksjonen og Norsk Gjenvinning Trøndelag as. I kontrakten står det at oppdragsgiver har rett til å foreta innsyn i alle relevante dokumenter, herunder bl.a. veielapper fra behandlingsanlegg og bilag/vedlegg etc., som kan relateres til denne kontrakten. I intervju med Avfallsseksjonen framkommer det at de har benyttet seg av denne innsynsretten i begynnelsen av kontraktperioden. 5.5 Opprettelse av misforhold må framgå av avtalen. Bystyrevedtaket. I bystyredokumentets punkt 9.16 sier rådmannen at det skal framgå av avtalen hvilke rutiner som gjelder mellom kommunen og utfører når det gjelder klager på utførelse av oppdraget. Det skal også framgå rettslige skritt kommunen kan ta i bruk om ikke klagene blir fulgt opp. Rådmannens oppfølging av vedtaket I kontraktene mellom Avfallsseksjonen og Norsk Gjenvinning Trøndelag as og Trondheim kommune og Norlandia Omsorg AS står det blant annet at dersom oppdragstakeren/ driftsoperatøren ikke oppfyller avtalen og ikke retter opp svikt innen rimelig tid, kan kommunen Kontroll og oppfølging ved konkurranseutsetting 02.12. 2003 11
rette feilen på oppdragstakerens/driftsoperatørens bekostning eller redusere sin utbetaling. Det sies videre at kommunen kan heve avtalen dersom oppdragstakeren/ driftsoperatøren foretar vesentlige brudd på avtalen med hensyn til kvaliteten overfor brukerne. I begge kontraktene framgår det også hvilke rettslige skritt kommunen kan ta i bruk ved mislighold. 5.6 Utarbeidelse av et særskilt kompetanse- og utdanningsprogram i bestillerog konkurransespørsmål Bystyrevedtaket. I bystyredokumentets punkt 9.19 sier rådmannen at det må utarbeides et særskilt kompetanse- og utdanningsprogram i bestiller- og konkurransespørsmål. Rådmannen sier i 1996 at noe av dette er gjort ved etablering av et innkjøpskontor i 1995 (med tre ansatte) som driver med opplæring spesielt innenfor generell innkjøpspolitikk. Rådmannen sier at han finner grunn til å understreke behovet for ytterligere kompetanseoppbygging. Rådmannens oppfølging av vedtaket På revisjonens forespørsel om hvordan dette punktet er fulgt opp, svarer rådmannen at Etter hvert som vår organisasjon på flere områder gradvis har tatt i bruk bestiller/utførerprinsippet og etter hvert som vi har vunnet erfaring i konkurranseutsetting er også kompetansen innen dette feltet generelt sett økt betydelig. Enheter som har møtt disse spørsmålene har fått tilstrekkelig tid til å forberede seg på mulige endringer, det gjaldt f eks Renholdsverket. Dels økte Renholdsverket egen kompetanse, dels leide de inn ekstern kompetanse. Opprettelsen av Avfallseksjonen på den andre siden var nettopp for å kunne rendyrke forvaltnings - og bestillersida, mens drifta kunne legges ute i rene driftsselskaper. Markedet har i perioden etter 1996 nesten" flommet over" av ulike kurs og seminarer om disse spørsmål. Det har heller ikke manglet på faglitteratur. Jeg vet at mange fra Trondheim kommune har deltatt på disse kursene /seminarene og flere av oss har endog hatt gleden av å være foredragsholdere. 5.7 Etablering av en oppfølgingskontroll Bystyrevedtaket. I bystyredokumentets punkt 9.20 sier rådmannen at så langt det er mulig bør administrasjonen søke å dokumentere resultatene av konkurranseprogrammet. Rådmannen mener det ideelt sett burde være en utenforstående gransker som kunne fulgt opp selve konkurranseprogrammet etter en viss tid. Rådmannen er imidlertid i tvil om kommunen har råd til et slikt tiltak. Rådmannen ber derfor om å få komme tilbake til dette spørsmålet. Rådmannen skriver at administrasjonen, politiske organer og kommunerevisjonen kan og bør søke å dokumentere resultater av konkurranseprogrammet. I konklusjonen blir oppfølgingsansvaret lagt til rådmannen, politiske organer og kommunerevisjonen. Rådmannens oppfølging av vedtaket På vårt spørsmål om hvordan oppfølgingskontrollen er fulgt opp, svarer rådmannen at igjen skjer oppfølging konkret i det enkelte tilfelle. Han sier at Jeg har også vært opptatt av en mer skikkelig/vitenskapelig etterkontroll. Men det har stoppet på ressurstilgangen (det koster min. flere hundre tusen kroner.) Jeg har bl a drøftet spørsmålet med Høyskolen i Sør-Trøndelag. I fellesskap sendte vi bla en søknad om forskningsmidler til en bred gjennomgang av Kontroll og oppfølging ved konkurranseutsetting 02.12. 2003 12
konkurranseutsettingen av Renholdsverket. Dessverre fikk vi avslag. Høyskolen har på egen hånd gjort noen analyser, som er interessante nok. 5.8 Revisjonens vurderinger. Til grunn for bystyrets vedtak om å innføre et Konkurranseprogram for Trondheim kommune, lå det et premiss om at rådmannen skulle utrede og legge fram felles retningslinjer for konkurranseprogrammet for bystyret for endelig godkjenning. Revisjonen registrerer at rådmannen ikke har fulgt opp dette arbeidet. Det er ikke kjent for revisjonen i hvilken grad Bystyret selv har vært klar over at denne oppfølgingssaken har manglet. Når det gjelder kvalitetskrav og kvalitetssikringssystem har rådmannen gitt tilbakemeldinger om at dette skal utredes og presiseres i den enkelte avtale. I kontraktene med Norsk Gjenvinning Trøndelag as og Norlandia omsorg AS er dette tatt inn. For Norsk Gjenvinning Trøndelag as, viser undersøkelsen at innføring av et kvalitetssikringssystem ikke er fullstendig gjennomført. Revisjonen ser at fokus på et kvalitetssikringssystem i den senere tid har økt både hos Avfallsseksjonen og Norsk Gjenvinning Trøndelag as, og dette vil vi framheve som positivt. Revisjonen registrerer at rådmannen mener at kvalitetskrav og kvalitetssikringssystem skal utredes og presiseres i den enkelte avtale. I kontraktene med Norsk Gjenvinning Trøndelag as og Norlandia omsorg AS er dette tatt inn. Fastsetting av gode kvalitetskrav i selve konkurransegrunnlaget er et viktig fundament for kvalitetskontroll. Men revisjonen vil framholde at det er like viktig å etablere rutiner for kontroll og oppfølging av kvalitetskravene. For å skape systematikk og bidra til stabilitet i kontroll- og oppfølgingsaktivitetene, bør det etableres formelle prosedyrer. For å få etablert en systematisk gjennomføring av aktivitetene, kreves en helhetlig planlegging. I dette arbeidet må det spesifiseres hvilke kontrolltyper og metoder som skal brukes, hvor i prosessene kontrollen skal settes inn, hyppigheten og antall på kontrollene. Revisjonen kan ikke se at denne systematikken er etablert i Trondheim kommune. Punktet i bystyrevedtaket som går på å etablere et skille mellom bestiller og utfører er etter hva revisjonen ser fulgt opp på mange områder i Trondheim kommune. Når det gjelder punktet om innsyn overfor privat utfører ser revisjonen at dette har vært sikret i kontraktene mellom Avfallsseksjonen og Norsk Gjenvinning Trøndelag as og mellom Trondheim kommune og Norlandia omsorg AS. Generelt gjelder at tjenester som kommunen er pålagt å utføre gjennom lov og forskrifter er kommunens ansvar uavhengig av hvem som utfører tjenesten. Dette innebærer at rådmannen har ansvaret for den løpende oppfølgingen av de private leverandørene/ tjenesteprodusentene. Benyttes en privat leverandør har ikke kommunen automatisk innsynsrett, men må sikre dette gjennom anbudsdokumenter og kontrakt. Bestillers innsynsrett vil ha stor betydning for hvordan bestiller kan utøve kontroll og oppfølging av leverandøren. Hvordan innsynsretten kan ivaretas er mer omfattende beskrevet i kontrakten mellom Trondheim kommune og Norlandia omsorg AS enn i kontrakten mellom Avfallsseksjonen og Norsk Gjenvinning Trøndelag as. Kontroll og oppfølging ved konkurranseutsetting 02.12. 2003 13
Bystyrevedtaket sier at opprettelse av misforhold må framgå av avtalene. I avtalen mellom Avfallsseksjonen og Norsk Gjenvinning Trøndelag as og Trondheim kommune og Norlandia omsorg AS er dette ivaretatt. Når det gjelder hvilke rettslige skritt kommunen kan ta i bruk, kommer dette også fram i kontraktene. Bystyrevedtaket framholder utarbeidelse av et kompetanse- og utdanningsprogram i bestiller- og konkurransespørsmål. Rådmannens svar viser at et et særskilt kompetanse- og utdanningsprogram innen bestiller- og konkurransespørsmål slik bystyrevedtaket beskriver ikke har blitt satt i gang. Revisjonen merker seg videre at rådmannen signaliserer at han har sett seg tilfreds med at kompetansen har utviklet seg over tid, og at den enkelte ansatte har tilegnet seg ny kompetanse på eget initiativ. Revisjonen har gjennom intervjuene fått opplysninger som viser at bestillerkompetansen i Trondheim kommune ikke har vært god nok og at den ikke har utviklet seg på en mest mulig effektiv måte. Revisjonen anser det som viktig at kompetanseutviklingen skjer både i et individog systemperspektiv. Vi vil framheve at manglende bestillerkompetanse øker risikoen for dårlig eller manglende kontroll og oppfølging. God kompetanse innenfor fagfeltet er et avgjørende suksesskriterium. Når det gjelder bystyrevedtakets punkt om oppfølgingskontroll og dokumentasjon av resultatene av konkurranseprogrammet ba rådmannen om å få komme tilbake til dette spørsmålet, men revisjonen kan ikke se at dette har skjedd overfor bystyret. Rådmannen sier i dag til revisjonen at valg av oppfølging skal skje i det enkelte tilfelle og av ansvarlig enhet. Revisjonen mener at dette medfører at kommunen mangler en helhetlig oversikt over resultatene av konkurranseprogrammet. Organisasjonen Trondheim kommune har på denne måten heller ikke fanget opp mulighetene for læring og forbedring ut fra erfaringene som gjøres ved den enkelte enhet. Revisjonen mener dokumentasjon av resultater og erfaringer kan formaliseres og utvikles slik at det har en mer generell virkning, ut over den enkelte avtale. 6. Konklusjoner Formålet med dette prosjektet er å undersøke hvordan rådmanne n har fulgt opp bystyrets behandling av Konkurranseprogrammet for Trondheim kommunen. Problemstillingen er: Har Trondheim kommune fulgt opp Konkurranseprogrammet når det gjelder kontroll og oppfølging av leverandører? Revisjonens undersøkelse viser at: 1. Grunnleggende felles retningslinjer for konkurranseprogrammet er ikke utredet av rådmannen og lagt fram for bystyret til endelig godkjenning (innen 01.04.1997), slik bystyret vedtok. 2. Kvalitetssikringssystem skal utredes i hvert enkelt kjøp. Fram til nå har det vært lite fokus på etablering av kvalitetssikringssystem. Revisjonen ser det som positivt at fokus hos både bestiller og utfører i den senere tid har økt. 3. Skille mellom bestiller og utfører er etablert på mange områder i Trondheim kommune. 4. Kommunens innsynsrett er sikret i kontraktene. Kontroll og oppfølging ved konkurranseutsetting 02.12. 2003 14
5. Opprettelse av misforhold framgår i kontraktene. 6. Det har ikke blitt utarbeidet et særskilt kompetanse- og utdanningsprogram innen bestiller- og konkurransespørsmål slik bystyrevedtaket beskriver. 7. Etablering av oppfølgingskontroll og dokumentasjon av resultater er ikke fulgt opp på en slik måte at kommunen har skaffet seg en oversikt over resultatene av konkurranseprogrammet eller benyttet mulighetene for læring og forbedring ut fra erfaringene som gjøres. De fleste punktene i konkurranseprogrammet er fulgt opp. Men rådmannen fulgte ikke opp bystyrets vedtak om at rådmannen skulle utrede og legge fram felles retningslinjer for konkurranseprogrammet for endelig godkjenning. I intervjuene har det framkommet at bestillerkompetansen i Trondheim kommune ikke har vært god. Revisjonen framhever at manglende bestillerkompetanse øker risikoen for dårlig eller manglende kontroll og oppfølging. Revisjonen ser det som alvorlig at undersøkelsen viser at det fra rådmannens side ikke har vært fokus på etablering av gode rutiner for kvalitetssikring, kontroll og oppfølging av leverandørene. Rådmannen kunne ha ivaretatt dette bedre og tydeligere enn hva som er blitt gjort. Det er imidlertid positivt at fokus på kvalitetssikring har økt i den senere tid. Svakheter i bestillerkompetanse og i kvalitetssikring, kontroll og oppfølging av leverandørene medfører en risiko for at kommunen ikke får utført den tjenesten som kommunen/bestilleren og utføreren har avtalt. Denne undersøkelsen har ikke tatt for seg om Trondheim kommune i realiteten har mistet deler av den avtalte tjenesten. 7. Rådmannens høringsuttalelse Rådmannen har hatt revisjonsrapporten til uttalelse. Brevet fra rådmannen er tatt inn i rapporten i sin helhet nedenfor. KONTROLL OG OPPFØLGING VED KONKURRANSEUTSETTING 1. INNLEDNING Rådmannen synes den forliggende rapporten gir en grei framstilling av den problemstilling som skal belyses. Det betyr ikke at rådmannen er fullt ut enige i alle de konklusjoner som trekkes. Rådmannen synes at revisjonen trekker konklusjonene vel langt i negativ retning på ett par punkter, men uten at rådmannen dermed er på kollisjonskurs med det rapporten har som oppsummering. Det er mer nyanser i syn på hva status er på området. I punkt 2 og 3 nedenfor gis meget kortfattet noe av bakgrunnen for konkurranseutsetting i Trondheim. 2. LITT OM BAKGRUNNEN FOR SAKEN I 1996 Konkurranseutsetting ble satt på den politiske dagsorden i 1995 i Trondheim kommune. Dette var relativt små innspill uten noen stor diskusjon. Kontroll og oppfølging ved konkurranseutsetting 02.12. 2003 15
Rådmannen løste dette oppdraget fra bystyret med ca 1 års generelle forberedelser med blant annet innhenting av erfaringer fra andre kommuner. En kom også fram til at skulle Trondheim lykkes i et effektiviseringsprogram hvor en tok i bruk konkurranseutsetting, må bystyret på forhånd drøfte gjennom visse grunnleggende prinsipper og strategier samt bli kjent med de utfordringer en ville møte. Dette ble beskrevet og vurdert i sak 138/1996 som rapporten tar utgangspunkt i. Den gangen visste vel ingen hvor omfattende konkurranseutsettingen ville bli i Trondheim. Saken ble drøftet ut fra at konkurranseutsetting kunne bli relativt omfattende, for eksempel som vi så i noen av de svenske kommunene vi besøkte. Ettertida har vist at konkurranseutsetting i Trondheim ikke ble særlig omfattende. Når en i ettertid skal vurdere ulike sider ved konkurranseutsetting som tema må en ta dette i betraktning. 3. POLITISKE ORGANER MÅ BESTEMME HVA SOM SKAL KONKURRANSEUTSETTES Saken fra rådmannen i 1996 slår fast at hvilke tjenester og hvilke funksjoner som skal konkurranseutsettes er et politisk spørsmål. Dette hovedprinsipp er også fulgt opp i ettertid. I de saker vi har hatt har det politiske nivå både bestemt hva som skal konkurranseutsettes og hvem som tildeles kontrakten etter anbudsprosessen. 4. HVA ER KONKURRANSEUTSATT I TRONDHEIM Rådmannen synes det er en svakhet med rapporten fra revisjonen at en ikke er mer tydelig på å beskrive omfanget av konkurranseutsettingen. Etter rådmannens vurdering kan det også ha noe å si for noen av de konklusjoner som trekkes. Pr i dag har vi kun 2 eksempler på det som kan kalles konkurranseutsetting etter den definisjon revisjonen bruker. Vi har tidligere blant annet jobbet med konkurranseutsetting av feiervesenet, som ble avblåst, og renhold i kommunale bygg. Vi har i tillegg noen eksempler på det vi kan kalle markedstesting. I dag er det Norlandias drifting av to sykehjem og Norsk Gjenvinnings kontrakt innen renovasjonen som er de betydningsfulle kontraktene. Rådmannen er kjent med at revisjonen har studert renovasjonsprosjektet spesielt. Rådmannen spør derfor om følgende: De konklusjoner revisjonen trekker i den foreliggende rapporten er dette slik å forstå at disse er like gyldige for sykehjemsprosjektet? Generelt vil det overraske rådmannen om vi fant eksakt de samme svakheter i disse to prosjekter. Og når vi bare har to store prosjekter vil alle som leser foreliggende rapport oppfatte at svakhetene gjelder begge prosjektene når det ikke gjøres noen nyanser. 5. ØVRIGE KOMMENTARER Innledningsvis pekte rådmannen på at det kun er nyanser i syn på det rapporten konkluderer med og den vurdering rådmannen har gjort seg. Konkurranseutsetting i Trondheim kommune har vært sterkt sentralstyrt fra rådhuset, både politisk og administrativt. Og eksemplene er som sagt meget få. Kontroll og oppfølging ved konkurranseutsetting 02.12. 2003 16
Når det for eksempel ikke ble lagt fram ytterligere retningslinjer for konkurranseprogrammet, knytter det seg til det forhold at den opprinnelige saken, samt bystyrets vedtak, egentlig rommet det meste. Det som måtte avklares ytterligere ble politisk avklart. Dette gjelder spesielt forholdet til de ansatte og deres rettigheter. Denne saken stoppet imidlertid av naturlige årsaker i formannskapet. Det faktiske omfanget på konkurranseutsettingen gjorde det heller ikke naturlig med noe bredt anlagt program for opplæring. Rådmannen mener generelt at de relativt få personene som har jobbet med disse sakene har hatt nødvendig faglig bakgrunn og har vært bra skolert. Der svakhetene har vært størst har det dessuten vært innleid konsulenthjelp. Men heller ikke rådmannen vil underslå at større praktisk erfaring på området best1iller- utfører hadde vært ønskelig. Men slik blir det ofte når nye konsepter skal innføres. Rådmannen synes at revisjonen går noe langt i sine konklusjoner i punkt 2 og 7 under oppsummeringen. I en kommentar uttales i tillegg følgende : Revisjonen ser det som alvorlig at undersøkelsen viser at det fra rådmannens side ikke har vært fokus på etablering av gode rutiner for kvalitetssikring, kontroll og oppfølging av leverandørene. Rådmannen er enig i at mye kunne vært bedre på akkurat dette området, men det skyldes ikke nødvendigvis manglende fokus på det med kvalitet og kvalitetskontroll. Vi har nå i tre- fire år systematisk hatt kvalitet og kvalitetsutvikling av tjenestene i fokus og bruker flere virkemidler for å prøve å måle dette/ si noe om utviklingen. Hovedargumentet for å velge Norlandia var nettopp kvalitetsaspektet. Men rådmannen er enig at kvalitetssikringen/kontrollen burde vært mer formalisert. Rådmannen mener at Trondheim kommune har lært av de prosjektene vi har satt i gang og at vi også ut fra dette er på søk etter forbedringer. Inge Nordeide rådmann 8. Revisjonens kommentarer til Rådmannens uttalelse Revisjonen er inneforstått med at omfanget av konkurranseutsetting i Trondheim kommune er blitt mindre enn antatt under utarbeidelse av Konkurranseprogrammet. Uavhengig av omfanget av konkurranseutsetting i kommunen, er premissene og retningslinjene gitt i bystyrets behandling fortsatt gjeldende. Situasjonen endrer derfor, etter revisjonens syn, ikke noen av konklusjonene i rapporten. Kontroll og oppfølging ved konkurranseutsetting 02.12. 2003 17
9. Referanser Norges Standardiseringsforbund (2001): ISO 9000 Systemer for kvalitetsstyring, NSF. Trondheim kommune (1998): Anbudsdokument sykehjem sdrift, formannskapssak 98/0476 Trondheim kommune (1997): Anbudsdokument Innsamling og transport av forbruksavfall (restavfall, returpapir og miljøskadelig avfall) i Trondheim kommune, vestlige bydel, Miljøavdelingen, Avfallsseksjonen. Trondheim kommune (1996): Konkurranseutsetting av Trondheim Renholdsverk, spesielt innsamling og transport av husholdningsavfall, bystyresak 140/1996 Trondheim kommune (1996): Konkurranseprogram for Trondheim kommune. Grunnleggende retningslinjer og strategier, bystyresak 138/1996 Kontroll og oppfølging ved konkurranseutsetting 02.12. 2003 18
Vedlegg Vedlegg 1: Bystyrets vedtak i sak 138/1996: Konkurranseprogram for Trondheim kommune. Grunnleggende retningslinjer og strategier J.nr.: 96/42264 Møtedato: 31.10.96 Sak nr.: 96/0138 KONKURRANSEPROGRAM FOR TRONDHEIM KOMMUNE. GRUNNLEGGENDE RETNINGSLINJER OG STRATEGIER Bystyrets vedtak: 1. Bystyret har ved flere anledninger uttrykt ønske om å benytte konkurranseutsetting av tjenester som ett meget sentralt og viktig virkemiddel for å gi en bedre, mer fleksibel og mer effektiv tjenesteproduksjon. Bystyret er av den oppfatning at kommunens tjenesteproduksjon i større og større grad skal konkurranseutsettes, til beste for byens innbyggere, og rådmannen skal fremover prioritere dette arbeidet høyt. For å nå målene er det viktig at det stilles faglig høye krav til gjennomføringen og utformingen. 2. Bystyret slutter seg til rådmannens forslag om at grunnleggende felles retningslinjer for konkurranseprogrammet for perioden 1997-1998 utredes og legges frem for bystyret for endelig godkjenning innen 01.04.1997. 3. Som foreløpig ramme for dette arbeidet legges til grunn rådmannens forslag, slik det er redegjort for i punkt 9, med følgende presiseringer: A. Hovedhensikten med konkurranseutsetting er å legge til rette for at byens borgere skal sikres best mulig tjenester til konkurransedyktige priser. Bedre utnyttelse av tilgjengelige ressurser gjør at flere får nyte godt av det tilbud kommunen har ansvar for at blir levert. Konkurranseutsetting er ett av flere midler for å oppnå dette. B. Konkurranseprogrammet skal utformes slik at det samtidig sikrer brukerne økt valgfrihet. Alternativer til den kommunale tjenesteproduksjon har således en verdi utover å gi rimeligere/mer effektive tjenester. C. Bystyret ønsker at konkurranseutsetting skal medføre reell konkurranse mellom flere aktører. Det er ikke ønskelig at private monopoler skal avløse offentlige monopoler. Anbudsrutiner og kontrollopplegg må legge til grunn at dette ikke skal oppstå. D. Bystyret skal avgjøre hvilke områder som skal konkurranseutsettes. Hele den kommunale organisasjon bør foreta en gjennomgang av sine tilbud til publikum, med henblikk på å definere hvilke områder som ikke kan konkurranseutsettes. De øvrige får rådmannen i oppgave å fremme saker i forhold til slik at disse ormådene kan konkurranseutsettes. E. For den virksomhet som blir konkurranseutsatt, skal folkevalgt organ ha full innsynsrett. På lik linje med øvrig kommunal virksomhet skal bystyret fastlegge mål og vurdere måloppnåelse for det (virksomhets)område som er konkurranseutsatt. F. Bystyret vil understreke viktigheten av å fremstille de reelle kostnader ved kommunens egen tjenesteproduksjon når kostnadsbilder skal sammenlignes med eksterne anbydere. Enhver form for subsidiering fra annen drift må unngås. Kontroll og oppfølging ved konkurranseutsetting 02.12. 2003 19