RAPPORT FORVALTNINGSREVISJON 2009 Økonomistyring NORDKAPP KOMMUNE
FORORD Dette prosjektet har bakgrunn i Plan for forvaltningsrevisjon 2000-2010 vedtatt av kommunestyret i Nordkapp den 14.10.2008 (sak 93/08). Det framgår av planen at det skal gjøres en undersøkelse av økonomistyringen i Nordkapp kommune. Prosjektgruppa har bestått av forvaltningsrevisor Runar Rushfeldt Hanssen, som har vært prosjektleder, og fagansvarlig forvaltningsrevisor Bente Willumsen, som har vært prosjektmedarbeider og har foretatt kvalitetssikring av rapporten. Sluttrapporten er gjennomgått av revisjonssjef Tove Mathisen. Vår hovedkontaktperson i kommunen har vært økonomisjef Arnt Egil Skansen. Vi har også snakket med oppvekst- og kultursjef, teknisk sjef og virksomhetsleder på omsorg og rehabilitering. Vi takker for et positivt samarbeid. Alta, 18.05 2009
INNHOLDSFORTEGNELSE 0. SAMMENDRAG... 1 0.1 FORMÅLET MED PROSJEKTET... 1 0.2 REVISORS VURDERINGER OG KONKLUSJONER... 1 0.2.1 Hva kan være årsakene til den vanskelige økonomiske situasjonen i Nordkapp kommune?... 1 0.2.2 Konklusjon... 1 0.2.3 Er økonomistyringen Nordkapp kommune tilfredsstillende?... 2 0.2.4 Konklusjon... 2 0.2.5 Avsluttende kommentarer... 3 0.3 ANBEFALINGER... 3 1. INNLEDNING... 4 1.1BAKGRUNN... 4 1.2 FORMÅL... 4 1.3 PROBLEMSTILLINGER... 4 1.4 REVISJONSKRITERIER... 5 1.4.1 Valgte kriterier... 5 1.4.2 Utdyping av kriteriene... 5 1.5 UTLEDNING AV UNDERPROBLEMSTILLINGER MED BAKGRUNN I KRITERIENE... 8 1.6 METODE... 9 1.6.1 Datainnsamling... 9 1.6.2 Avgrensing og begrensninger ved undersøkelsen... 9 1.6.3 Dataenes gyldighet og pålitelighet... 10 2. BAKGRUNNSOPPLYSNINGER... 11 2.1 ORGANISERING... 11 2.2 SYKEFRAVÆR... 11 2.3 ØKONOMI... 12 3. HVA KAN VÆRE ÅRSAKENE TIL DEN VANSKELIGE ØKONOMISKE SITUASJONEN I NORDKAPP KOMMUNE?... 13 3.1 HVORDAN HAR DEN STRUKTURELLE OG ØKONOMISKE UTVIKLINGEN I NORDKAPP VÆRT DE SISTE ÅRENE? 13 3.2 HVILKE SEKTORER OG VIRKSOMHETER HAR SÆRLIG HATT PROBLEMER MED Å OVERHOLDE BUDSJETTENE DE SENERE ÅR, OG HVORFOR HAR DE HATT PROBLEMER?... 14 3.3. HVORDAN ER RESSURSBRUKEN I NORDKAPP SAMMENLIGNET MED ANDRE KOMMUNER?... 16 3.4 VURDERING... 19 3.5 KONKLUSJON... 20 4. ER ØKONOMISTYRINGEN I NORDKAPP KOMMUNE TILFREDSSTILLENDE?... 21 4.1 ER BUDSJETTET REALISTISK?... 21 4.1.1 Er budsjettet basert på forventet utvikling?... 21 4.1.2 Er budsjettet fullstendig?... 25 4.2 KONKLUSJON... 25 4.3 FØLGES PLANER OG MÅL FOR ØKONOMIEN, OG ER FORUTSETNINGENE FOR GOD ØKONOMISTYRING TIL STEDE?... 26 4.3.1 Er nødvendige reglement, rammer og målsetninger knyttet til økonomien utarbeidet?... 26 4.3.2 Er reglement, målsetninger og rammer gjort kjent for enhetene i kommunen, og er det lojalitet mot disse?... 27 4.3.3 Har ledere tilgang til nødvendig økonomistyringsverktøy?... 30 4.4 KONKLUSJON... 32 4.5 ER RAPPORTERING GJENNOM ÅRET UTFØRT I HENHOLD TIL KRAVENE I LOV, FORSKRIFT OG REGLEMENT?. 33 4.5.1 Rapporteres det jevnlig om status og prognoser for økonomiutviklingen internt i administrasjon?.. 33 4.5.2 Er rapporteringen fra administrasjonen til det politiske nivå i henhold til regelverket?... 34 4.6 KONKLUSJON... 35 5. KONKLUSJONER... 36 5.1 HVA KAN VÆRE ÅRSAKENE TIL DEN VANSKELIGE ØKONOMISKE SITUASJONEN I NORDKAPP KOMMUNE?... 36
5.1.1 Hvordan har den strukturelle og økonomiske utviklingen i Nordkapp kommune vært de siste årene?... 36 5.1.2 Hvilke sektorer og virksomheter har særlig hatt problemer med å overholde budsjettene i de senere år, og hvorfor har de hatt problemer?... 36 5.1.3 Hvordan er ressursbruken i Nordkapp kommune sammenlignet med andre kommuner?... 36 5.2 KONKLUSJON... 36 5.3 ER ØKONOMISTYRINGEN NORDKAPP KOMMUNE TILFREDSSTILLENDE?... 37 5.3.1 Er budsjettet realistisk?... 37 5.3.2 Følges planer og mål for økonomien, og er forutsetningene for god økonomistyring til stede?... 37 5.3.3 Er rapporteringen gjennom året utført i henhold til kravene i lov, forskrift og reglementet?... 37 5.4 KONKLUSJON... 37 5.5 AVSLUTTENDE KOMMENTARER... 38 6. ANBEFALINGER... 38 LITTERATURLISTE... 39 TABELLOVERSIKT Tabell 1: Kontrollspørsmål til underproblemstillingene i PB2:... 8 Tabell 2: Sykefravær... 12 Tabell 3: Utvalgte budsjett og regnskapstall fra Nordkapp kommune, tall i kr. Talene viser driftsresultat etter inntekter er trukket fra utgifter... 12 Tabell 4: Befolkningsutvikling Nordkapp kommune... 13 Tabell 5: Oversikt over kommunens inntektsutvikling siden 2001. Tall i tusen.... 14 Tabell 6: Regnskapstall, utgifter Nordkapp kommune, tall i tusen.... 15 Tabell 7: Regnskapstall, netto avvik fra budsjett, fordelt på sektor. Tall i tusen.... 15 Tabell 8: Regnskapstall, kostnadsvekst i sektorer de fire siste årene. Tall i kroner.... 15 Tabell 9: Finansielle nøkkeltall Nordkapp kommune.... 17 Tabell 10: Pleie- og omsorg, utvalgte nøkkeltall.... 18 Tabell 11: Grunnskoleopplæring, utvalgte nøkkeltall... 19 Tabell 13: Virksomhet: Omsorg, utvalgte regnskap og budsjetttall... 22 Tabell 14: Utvalgte mindre poster på virksomheten omsorg som ikke er knyttet opp til lønn... 23 VEDLEGG Vedlegg 1: Rådmannens svar Vedlegg 2: Kommuneregnskapsstatistikk, 2008. Kommuner, foreløpige tall Vedlegg 3: Dokumentasjon på brukervekst Vedlegg 4: Organisasjonskart helse- og sosialsektoren
0. SAMMENDRAG 0.1 Formålet med prosjektet Formålet med prosjektet har vært å undersøke hvordan økonomistyringen i Nordkapp kommune blir ivaretatt. Dette er blitt vurdert opp mot lovverk, kommunes egne reglement og rammeverk for intern kontroll. 0.2 Revisors vurderinger og konklusjoner Under følger en oppsummering av revisors funn og konklusjoner. 0.2.1 Hva kan være årsakene til den vanskelige økonomiske situasjonen i Nordkapp kommune? Hvordan har den strukturelle og økonomiske utviklingen i Nordkapp kommune vært de siste årene? Den strukturelle og økonomiske utviklingen i Nordkapp har vært negativ de siste årene. Kommunen har i løpet av en periode på tretti år måttet omstille seg fra å være en kommune med 5000 innbyggere til å bli en kommune med rundt 3000 innbyggere. Bare de siste ti årene har kommunen mistet 300 innbyggere. Dette har ført til at kommunen relativt sett har tapt mye inntekter. Kommunen har slitt med å holde budsjettene de tre siste årene, noe som skyldes at driftsutgiftene har økt mer enn inntektene. Den økende lånegjelden er den viktigste enkeltårsaken til at kommunen ikke klarer å holde budsjettet. 1 Merforbruk fra tidligere år som ikke er inndekket gjør at kommunen nå kvalifiserer for registrering i ROBEK. Hvilke sektorer og virksomheter har særlig hatt problemer med å overholde budsjettene i de senere år, og hvorfor har de hatt problemer? Flere sektorer i kommunen har i de siste årene hatt problemer med å holde de vedtatte budsjettrammene. Det er imidlertid helse- og sosialsektoren som har hatt størst budsjettavvik. Det er også denne sektoren som har hatt størst vekst siden 2005. Årsaken til problemene med å holde budsjettene er trolig en kombinasjon av trange budsjetter og en økende andel eldre i befolkningen. Hvordan er ressursbruken i Nordkapp kommune sammenlignet med andre kommuner? Ingen av sektorene eller virksomhetene i Nordkapp utpeker seg med høyt ressursbruk. KOSTRA viser at ressursbruken ligger under snittet for kommunegruppen og de sammenlignbare kommunene. 0.2.2 Konklusjon Hovedårsaken til den vanskelige økonomiske situasjonen i Nordkapp kommune er kommunens strukturelle utvikling. Nedgang i folketallet har ført til reduserte rammeoverføringer og skatteinntekter. Rent konkret er det kommunes svært høye lånegjeld som er hovedårsaken til at kommunen har hatt et merforbruk i forhold til budsjettet de fire siste årene. Økte utgifter i helse- og sosialsektoren har også bidratt til merforbruket. Det fremgår imidlertid av KOSTRA-analysen at kommunen tilsynelatende ikke har tjenester som er uproduktiv. 1 En høy lånegjeld fører til høye rente og avdragsutgifter som må betales gjennom driften. - 1 -
Kommunens økonomiske handlefrihet har blitt mindre og mindre de siste årene, og kommunen kvalifiserer for registrering i ROBEK-listen. Kommunen har havnet i en situasjon der det er vanskelig å opprettholde dagens tjenestetilbud og samtidig betjene høye låneutgifter. 0.2.3 Er økonomistyringen Nordkapp kommune tilfredsstillende? Er budsjettet realistisk? Budsjettene i Nordkapp kommune for 2007 og 2008 har ikke vært realistiske. Det er særlig virksomheten omsorg som har hatt urealistiske budsjett. I og med at budsjettet har vært urealistisk, så har det heller ikke bygd på forventet utvikling. Gjennomgang av budsjett og regnskap har vist at det har vært betydelig avvik mellom disse over flere år. Dette betyr at for å komme i balanse må enten aktiviteten reduseres eller rammen styrkes. Det er dokumentert at kommunen har hatt stor brukervekst de siste årene, særlig fra 2007 til 2008. Dette har vært en viktig faktor til at budsjettene har blitt urealistiske. Kommunens rutiner og systemer for å predikere forventet brukerutvikling og aktivitet i helse- og sosialsektoren har heller ikke vært gode nok. Budsjettet for 2007 og 2008 har imidlertid vært fullstendig, ved at det har vært budsjettert på alle vesentlige poster. Følges planer og mål for økonomien, og er forutsetningene for god økonomistyring til stede? Forutsetningene for god økonomistyring har bare til dels vært til stede i Nordkapp kommune i årene 2007-2008. Økonomireglementet og delegasjonsreglementet i kommunen er ikke av god nok kvalitet, og er ikke tilstrekkelig oppdatert. Kommunens reglement var heller ikke nok kjent nedover i organisasjonen. Kommunen har utarbeidet målsetninger og rammer for årene vi har kontrollert. Kjennskapen til kommunens målsetninger er god, men systemene for kontroll av måloppnåelse har ikke vært gode nok. Kjennskapen til den økonomiske rammen er tilstrekkelig blant sektorledere. På omsorg er kjennskapen til budsjettramme og forbruk god hos virksomhetsleder, men ikke blant mellomlederne. Dette henger sammen trolig sammen med at flere mellomledere ikke har tilgang til regnskapssystemet. Alle ledere uttrykte at de ønsket å være lojale mot den vedtatte rammen. Rutinene rundt økonomistyringene er imidlertid generelt for dårlige. Er rapporteringen gjennom året utført i henhold til kravene i lov, forskrift og reglementet? Rapporteringen gjennom året er i hovedsak i henhold til kravene i lov, forskrift og reglement. Den interne rapporteringen administrativt har vært mangelfull. Det eksisterer ikke noen klart formaliserte rutiner rundt hvordan rapporteringen skal fungere internt i administrasjonen. Kommunens internkontrollsystem synes også lite utbygd og konkretisert. Rapporteringen til politisk nivå er i utgangspunktet i henhold til regelverket. Det er imidlertid beklagelig at administrasjonen ikke har fulgt opp vedtaket om månedlig rapportering til formannskapet. 0.2.4 Konklusjon Økonomistyringen i Nordkapp kommunene har ikke vært tilfredsstillende i den undersøkte perioden. Revisjonen oppfatter det slik at realismen i de opprinnelige budsjettene til kommunen ikke har vært god i årene 2007 og 2008, dette gjelder særlig for virksomheten omsorg. - 2 -
Revisjonen mener videre at forutsetningene for god økonomistyring bare til dels har vært til stede i den undersøkte perioden. Kommunen bærer i stor grad preg av for dårlige rutiner rundt utøvelsen av økonomistyringen. Kommunen har ikke oppdaterte reglementer og den generelle økonomistyringen er preget av at systemene ikke er formalisert og godt nok innarbeidet. Kommunen kunne med fordel klarere definert hvem som har budsjettansvar gjennom lederavtaler og stillingsbeskrivelser. Flere av mellomlederne i kommunen har ikke tilgang til regnskapet slik at de kan følge med på eget forbruk. Videre har ikke internkontrollen og rapporteringsrutinene vært gode nok. Rapporteringen til politisk nivå er utført i henhold til kravene i lov, forskrift og reglement, men det har ikke blitt rapportert månedlig til formannskapet slik det er vedtatt i kommunestyret. 0.2.5 Avsluttende kommentarer Det er viktig å understreke at vi ikke har grunnlag for å si at forbruket i Nordkapp kommunen kunne vært mindre med bedre økonomistyring. Det er allikevel alltid en fordel å kjenne den økonomiske situasjonen best mulig, slik at man ut fra dette kan gjøre eventuelle/mulige grep. Det er avgjørende for en god økonomistyring at det eksisterer et system for intern kontroll med overvåking og rapportering. Det er imidlertid ingen garanti for at dette vil føre til mindre forbruk i forhold til budsjettet. Likevel vil god økonomistyring gi bedre grunnlag for å foreta justeringer i forhold til økonomien. Vi vil også gjøre oppmerksom på at administrasjonen allerede har tatt tak i enkelte av de forholdene vi peker på i rapporten. 0.3 Anbefalinger På bakgrunn av hovedfunnene i undersøkelsen vil revisjonen gi følgende anbefalinger: Kommunen bør utarbeide budsjetter som er realistiske og bygger på forventet utvikling, dette gjelder særlig for virksomheten omsorg. Kommunen må lage bedre rutiner for intern kontroll og overvåkning av forbruket. Kommunen bør legge til rette for at mellomledere får tilgang til regnskapssystemet slik at de kan følge med på eget forbruk. Kommunen bør gjennomgå rapporteringsrutinene, og må gjennomføre månedlig rapportering til formannskapet i henhold til vedtak. Kommunen må utbedre, oppdatere og gjøre eget økonomireglement kjent for sine ansatte. Kommunen må utføre anvisning og attestasjon i henhold til eget økonomireglement, og rutinene rundt anvisning og attestasjon må gjennomgås. - 3 -
1. INNLEDNING 1.1Bakgrunn Dette prosjektet har bakgrunn i plan for forvaltningsrevisjon vedtatt av kommunestyret i Nordkapp den 14. oktober 2008 (sak 93/08). Det framgår av planen at det skal gjøres forvaltningsrevisjon av økonomistyringen i kommunen. Nordkapp kommune har i de senere år vært preget av flere vanskelige strukturelle forhold. Kommunen har opplevd en tilbakegang i folketallet, og har hatt problemer med å opprettholde tilbudet til befolkningen. Kommunen har også i de senere år hatt store vanskeligheter med å balansere budsjettet og det har vært overskridelser på flere sektorer. 1.2 Formål Formålet med prosjektet har vært å undersøke hvordan økonomistyringen blir ivaretatt i Nordkapp kommune. 1.3 Problemstillinger Prosjektet har følgende hovedproblemstillinger: 1. Hva kan være årsakene til den vanskelige økonomiske situasjonen i Nordkapp kommune? 2. Er økonomistyringen i Nordkapp kommune tilfredsstillende? Før vi foretar en vurdering av om økonomistyringen i Nordkapp kommune er tilfredsstillende, kan det være nyttig å se på mulige årsaker til den vanskelige økonomiske situasjonen i kommunen. Situasjonen kan skyldes dårlig økonomistyring i kommunen, men kommunen kan også være påvirket av årsaker utenfor deres kontroll. I så fall blir det et avgjørende spørsmål hvordan det reageres på eventuelle årsaker utenfor kommunens kontroll. Vi vil sammenlikne Nordkapp kommune med andre kommuner blant annet ved hjelp av KOSTRA-tall og annen statistikk fra SSB. Vi vil også se på den økonomiske og strukturelle utviklingen i Nordkapp kommune de senere årene. Dette vil gi et grunnlag for å bedre forstå overforbruket, og si noe om hva kommunen selv kan ta tak i. Etter å ha avklart mulige årsaker til overforbruket vil problemstilling to bli drøftet, og det vil bli gjort vurderinger opp mot revisjonskriteriene. Flere underproblemstillinger vil bli utdypet etter gjennomgangen av kriteriene. Problemstilling nummer to er hovedproblemstillingen, men for å kunne besvare den på en god måte ser vi det som avklarende å besvare problemstilling nummer én først. Problemstilling én vil være av en mer beskrivende art, mens problemstilling to vil omfatte flere spørsmål og vurderinger i forhold til revisjonskriteriene. - 4 -
1.4 Revisjonskriterier 1.4.1 Valgte kriterier Revisjonskriterier er samlebetegnelsen på de krav og forventninger som brukes i den enkelte forvaltningsrevisjon for å vurdere den reviderte virksomhet. Kriteriene holdes opp mot faktagrunnlaget, og danner basis for de analyser og vurderinger som foretas, og de konklusjoner som trekkes. Revisjonskriteriene i denne undersøkelsen er utledet fra: Lov om kommuner og fylkeskommuner av 25.9.92 (Kommuneloven) Forskrift om årsbudsjett (for kommuner og fylkeskommuner) av 15.12.2000 Økonomireglement for Nordkapp kommune, vedtatt 23.03.04 Intern kontroll i kommunen 2 1.4.2 Utdyping av kriteriene Kommuneloven I kommunelovens 44 er det slått fast at kommunestyret årlig skal vedta en rullerende økonomiplan. Det er få formkrav til økonomiplanen. Et generelt krav er imidlertid at den skal gi et realistisk anslag over forventede utgifter og prioriterte oppgaver i planperioden, og at planen ska være satt opp på en oversiktlig måte. Det fremgår videre av kommunelovens 45 at kommunestyret innen utgangen av året skal vedta et budsjett for det kommende kalenderår, og i 46 er det stilt krav til årsbudsjettets innhold. I 46.1 heter det at årsbudsjettet er en bindende plan for bruken av kommunens midler i budsjettåret, mens det i 46.3 slås fast at årsbudsjettet skal være realistisk, og at det skal fastsettes på grunnlag av de inntekter og utgifter som kommunen eller fylkeskommunen kan forvente i budsjettåret. Årsbudsjettets bindende virkning understrekes i 47 der det står at kommunestyrets bevilgninger i årsbudsjettet er bindende for underordnede organer. Skjer det endringer i løpet av budsjettåret som kan få betydning for de inntekter og utgifter som årsbudsjettet bygger på, skal rådmannen gi melding til kommunestyret, som må foreta de nødvendige endringer i budsjettet. Forskrift om årsbudsjett Reglene om årsbudsjett er utdypet i Forskrift om årsbudsjett. Her heter det blant annet i 6 at det i tilknytning til årsbudsjettet skal gjøres rede for de grunnleggende prinsipper kommunen har benyttet ved framstilling av årsbudsjettet. En beskrivelse av organiseringen av arbeidet med årsbudsjettet skal inngå i redegjørelsen. Det er videre stilt krav til årsbudsjettets innhold og inndeling. Årsbudsjettet skal være stilt opp slik at alle forventede inntekter, innbetalinger og bruk av avsetninger, samt utgifter, utbetalinger og avsetninger i året tas med. Av 10 framgår det at administrasjonssjefen gjennom budsjettåret skal legge fram rapporter for kommunestyret som viser utviklingen i inntekter og innbetalinger og utgifter og utbetalinger i henhold til det vedtatte årsbudsjett. Dersom administrasjonssjefen finner rimelig grunn til å anta at det kan oppstå nevneverdige avvik i forhold til vedtatt eller regulert årsbudsjett, skal det i rapportene til kommunestyret eller fylkestinget foreslås nødvendige tiltak. Økonomireglement for Nordkapp kommune Økonomireglementet beskriver hovedreglene for den økonomiske styringen av kommunen. Det klargjør det økonomiske ansvaret til politiske organer og administrasjonen. 2 Her vil vi bruke flere teoretikere og bøker, blant annet: Intern kontroll et integrert rammeverk, Oversettelse av COSO rapporten. Cappelen Akademiske forlag: Oslo 1996, og Økonomisk intern kontroll i kommunen, Brattli, 1996. I tillegg brukes ny rapport om risikostyring utgitt av Norges revisorforbund i 2005. - 5 -
Økonomireglementet beskriver de rettigheter og plikter som gjelder for bruk av, for endringer i, og oppfølging av budsjett, samt for delegering av myndighet. Det inneholder også informasjon om hvordan budsjettprosessen skal foregå. I tillegg inneholder reglementet blant annet bestemmelser om hvilke organer som har ansvaret for oppfølgingen av de ulike budsjettformål i løpet av året og hvordan eventuelle avvik skal rapporteres/behandles. Et konkret kriteriet vil være reglene rundt attestasjon og anvisning. Det fremgår av økonomireglementet at hver sektor skal utarbeide en oppdatert oversikt over hvem som har attestasjon og anvisningsmyndighet i sektoren. Standard for intern kontroll God økonomistyring forutsetter at ledelsen har nødvendig oversikt og kontroll av driften slik denne kan gjennomføres som planlagt og innenfor vedtatte budsjettrammer. Økonomistyringen krever at man har løpende oversikt og kontroll med faktisk ressursbruk. Løpende budsjettkontroll skal gi oversikt og svar på hvor mye av ressursene allokert i budsjettet som er brukt og hvor mye som gjenstår, her er det særlig viktig å ha kontroll på eventuelt merforbruk. Prognoser for resten av året utarbeides med utgangspunkt i regnskapsrapportene og med kunnskap om planlagt drift og forventet kostnadsnivå for gjenværende periode. I undersøkelsen av økonomistyringen vil vi derfor benytte oss av anerkjent teori om intern kontroll for å supplere vurderingene rundt revisjonskriteriene. Her vil en internasjonal anerkjent modell for intern kontroll, der økonomistyringen er et viktig element, utgjøre hoveddelen av teorien. Det sentrale momentet her er at hvis organisasjonen lever opp til punktene presentert i teorien om intern kontroll, så vil mye av forutsetningene for god økonomistyring være til stede. Intern kontroll defineres som: Intern kontroll defineres i videste forstand som en prosess, iscenesatt og gjennomført av foretakets styrende organer, ledelse og ansatte. Den utformes for å gi rimelig sikkerhet vedrørende måloppnåelse innen følgende områder: Målrettet og effektiv drift Pålitelig intern og ekstern rapportering Overholdelse av gjeldende lover, regler og vedtak Det er fem sentrale komponenter i rammeverket som utgjør grunnlaget for å oppfylle de tre nevne målsetningene. Disse fem er kontrollmiljø, risikovurderinger, kontrollhandlinger, informasjon og kommunikasjon samt overvåkninger. Kontrollmiljø Kontrollmiljøet består av verdigrunnlaget, holdninger og atferd, og setter standard for ansattes holdning til kontroll. Kontrollmiljøet avspeiler hele organisasjonen, og danner grunnlaget for de øvrige kontrollkomponentene. Kontrollmiljøet for økonomistyringen er avhengig av de menneskene som skal utøve den. Klarer organisasjonen å få medarbeidere som er faglig kompetent og motivert med gode verdier og holdninger, har virksomheten et godt utgangspunkt for økonomistyring på området. Risikovurderinger Virksomheter må forholde seg til en rekke risikoområder som påvirkes av eksterne og interne forhold. Med risiko menes forhold som kan hindre måloppnåelse. For eksterne forhold kan risikoen være knyttet til markedsmessige endringer i etterspørselen, lovendringer, endringer i politiske prioriteringer, endring i skatteinntekter med mer, mens for interne forhold kan risikoen være knyttet til organisering, ansattes kompetanse, organisasjonskultur og så videre. Risikovurdering består i å identifisere risikoområdene. Risikovurdering vil eksempelvis være - 6 -
viktig under utarbeidelsen av budsjett og planer. I tillegg er det viktig å håndtere endringer og uforutsette hendelser når man skal styre driften innenfor vedtatte økonomiske rammer og mål. Kontrollhandlinger Kontrollhandlinger dreier seg som handlingsplaner og risikohåndtering, og bør utformes som en integrert del av virksomheten. Valg av kontrollhandlinger bør vurderes i forhold til kostnad og nytte av redusert risiko. God og fornuftig risikohåndtering innebærer å prioritere kontroll av utviklingen på områder som kan få vesentlige konsekvenser hvis forutsetningene svikter. Informasjon og kommunikasjon Tilgangen på økonomisk informasjon er viktig som styringsinformasjon for ledelsen og de politiske beslutningstakerne. Budsjettering innebærer ofte planlegging og beslutning under usikkerhet. Desto større usikkerheten er, desto viktigere er den økonomiske informasjonen som forutsetning for økonomistyringen. Det er i tillegg viktig at den økonomiske rapporteringen og oppfølgingen gjennom året er aktuell og av god kvalitet. Informasjon bør være oppdatert til enhver tid og skje så ofte at ansvarlig beslutningsinstans kan gjøre nødvendige prioriteringer og beslutte hvilket tiltak som eventuelt må iverksettes. Overvåkning Resultater bør overvåkens og følges opp mot de mål som er fastsatt. Forutsetningene som ligger til grunn for virksomhetens mål bør gjennomgås med jevne mellomrom. Det bør utarbeides og gjennomføres oppfølgingsrutiner for å sikre at nødvendige endringer eller handlinger blir utført. Økonomistyring er i denne sammenhengen en prosess som vurderer hvor godt dette fungerer over tid. Det er derfor behov for kontinuerlig vurdering av økonomistyringen. KOSTRA-tall I tillegg til de overnevnte kriteriene vil vi benytte oss av KOSTRA-tall for å drøfte underproblemstilling tre under hovedproblemstillingen én. KOSTRA (KOmmune-STat-RApportering) er et nasjonalt informasjonssystem som gir styringsinformasjon om kommunal virksomhet. Informasjon om kommunale tjenester og bruk av ressurser på ulike tjenesteområder registreres og sammenstilles for å gi relevant informasjon til beslutningstakere og andre, både nasjonalt og lokalt. KOSTRA baseres på elektronisk innrapportering fra kommunene til SSB. Statistisk sentralbyrå har foretatt en gruppering av kommunene basert på folkemengde, bundne kostnader per innbygger og frie disponible inntekter per innbygger. Nordkapp kommune tilhører KOSTRA-gruppe 3 som er små kommuner med middels bundne kostnader per innbygger og høye fire disponible inntekter. Vi vil her sammenligne Nordkapp kommune med Porsanger og Karasjok, som tilhører samme KOSTRA-gruppe, et gjennomsnitt for KOSTRA-gruppe 3 og et gjennomsnitt for kommunene i Finnmark. Vi vil sammenligne noen aktuelle variabler på de ulike områdene/sektorene der kommunen har hatt særlig stort overforbruk. - 7 -
1.5 Utledning av underproblemstillinger med bakgrunn i kriteriene På bakgrunn av problemstillingene og revisjonskriteriene har vi utledet noen spørsmål som vi vil forsøke å besvare i undersøkelsen: PB1: Hva kan være årsakene til den vanskelige økonomiske situasjonen i Nordkapp kommune? Hvordan har den strukturelle og økonomiske utviklingen i Nordkapp vært de siste årene? Hvilke sektorer og virksomheter har særlig hatt problemer med å overholde budsjettene de senere år, og hvorfor har de hatt problemer? Hvordan er ressursbruken i Nordkapp kommune sammenlignet med andre kommuner? PB2: Er økonomistyringen i Nordkapp kommune tilfredsstillende? Er budsjettet realistisk? Følges planer og mål for økonomien, og er forutsetningene for god økonomistyring til stede? Er rapporteringen gjennom året utført i henhold til kravene i lov, forskrift og reglementer? Tabell 1: Kontrollspørsmål til underproblemstillingene i PB2 Underproblemstillinger Kontrollspørsmål Revisjonskriterier Er budsjettet realistisk? 1. Er budsjettet basert på forventet utvikling? 2. Er budsjettet fullstendig? Kommunelovens 44, 45 og 46 Forskrift om årsbudsjett Økonomireglement Følges planer og mål for økonomien, og er forutsetningene for god økonomistyring til stede? 3. Er det utarbeidet reglement, rammer og mål knyttet til økonomien? 4. Er reglement og rammer gjort kjent for enhetene? 5. Er det lojalitet mot reglement, mål og rammer? 6. Har ledere tilgang til nødvendig økonomistyringsverktøy? Nordkapp kommune Kommunelovens 44, 45, 46 og 47 Rammeverk for intern kontroll Økonomireglement Er rapporteringen gjennom året utført i henhold til kravene i lov, forskrifter og reglement? 7. Rapporteres det jevnlig om status og prognoser for økonomiutviklingen internt i administrasjon? 8. Er rapporteringen fra administrasjonen til det politiske nivå i henhold til regelverket? Kommunelovens 47 Rammeverk for intern kontroll Økonomireglement - 8 -
Tabell 1 viser hvordan underproblemstillingene blir operasjonalisert ved hjelp av kontrollspørsmål utledet fra revisjonskriteriene. Det er en klar sammenheng mellom de forskjellige underproblemstillingene. For at fortutsetningene for god økonomistyring skal være til stede er det nødvendig å produsere et realistisk budsjett, som baserer seg på forventet utvikling og er fullstendig. Videre må budsjettet være kjent nedover i organisasjonen og det må eksistere et ønske om å leve opp til fastsatte rammer og mål. For å kunne gjøre dette er det også nødvendig med konkrete verktøy som gjør ledere og ansatte i stand til å overvåke og kontrollere økonomien. Dernest er det helt sentralt at rapporteringen er god slik at reguleringer og beslutninger knyttet til økonomien blir gjort på rett nivå. 1.6 Metode 1.6.1 Datainnsamling Metode er samlebetegnelsen på de framgangsmåter som benyttes for å samle inn data som kan gi svar på problemstillingen i en undersøkelse. Metodene som er anvendt i denne undersøkelsen har vært dokumentanalyse og intervju. Tallmateriale fra SSB (KOSTRA) og regnskapsdata er også benyttet. Det er foretatt intervju med rådmann Gunnar-Frank Holst, økonomisjef Arnt Egil Skansen og teknisk sjef Leif Gustav Prytz Olsen, oppvekst- og kultursjef Tove Hunnålvatn og virksomhetsleder rehabilitering og omsorg Anne Trine Elde. I tillegg har vi snakket med to mellomledere på omsorg. Økonomisjefen har vært hovedinformant. Aktuelle dokumenter har vært budsjett, økonomiplan, regnskap og årsmeldinger. Vi har også sett på sentrale reglementer og politiske vedtak som omhandler budsjett. 1.6.2 Avgrensing og begrensninger ved undersøkelsen Vi har sett på økonomistyringen i kommunen generelt. Dette innebærer at vi ikke har fordypet oss i den enkelte sektoren, men kommet med noen overordnede vurderinger. Vi har imidlertid hatt et ekstra fokus på helse- og sosialsektoren på grunn av at det er denne sektoren som har hatt størst vekst og merforbruk i forhold til budsjett. Tidsmessig har undersøkelsen vært avgrenset til årene 2007-2008. Det brukes tre ulike nivåer i denne undersøkelsen: sektorledernivå, virksomhetsledernivå og mellomleder\avdelingsledernivå. En sektor vil være eksempelvis teknisk sektor, en virksomhet vil være omsorg- og rehabilitering, mens vi under dette har avdelingsnivå og mellomledernivå. Dette vil være skoler, barnehager, et konkret sykehjem, hjemmetjenesten og så videre. Vi har ikke sett på alle faktorene som påvirker økonomistyringen, men plukket ut noen sentrale momenter. Vi har for eksempel sett på realismen i budsjettet og på økonomirapporteringen. Dette betyr at vi har sjekket om de formelle rammene rundt økonomistyringen er god. Vi har ikke vurdert hvorvidt prioriteringer gjort av politikere er riktig. Det er også begrenset i hvor stor grad vi har vurdert økonomiske prioriteringer gjort i administrasjonen, som eksempelvis organisering og utnyttelse av ressurser. Vi har sett på om de økonomiske prioriteringene som gjøres er i henhold til lovverket og andre reglement. Det er altså rammen rundt prioriteringene som kontrolleres. Vi har heller ikke vurdert om det er hensiktsmessig å ansette flere folk eller kutte stillinger i en gitt situasjon. Ei heller har vi tatt stilling til faglige vurderinger som har innvirkning på økonomien. Dette vil bli vurderinger som kommunen må gjøre selv. Det er imidlertid klart at slike vurderinger vil ha store konsekvenser for økonomien. Videre har vi vurdert om kommunen har planer, målsetninger og verktøy som legger til rette for en forsvarlig økonomistyring. Det er også gjort vurderinger av lojaliteten til disse rammene, målene og planene. Selv om det ikke er gjort noen vurdering - 9 -
av bruk av ressursene i utstrakt grad, så har vi kunnet gjøre generelle vurderinger i forhold til om tjenestetilbud med tilhørende budsjett står i forhold til de senere års økonomiske og strukturelle endringer i kommunen. På dette området har vi imidlertid vært forsiktig med å gjøre for bastante vurderinger og å komme med bastante konklusjoner. 1.6.3 Dataenes gyldighet og pålitelighet Med gyldige data menes at det skal være samsvar mellom formålet for undersøkelsen og de data som er samlet inn. Vi mener at data i denne undersøkelsen er egnet til å svare på problemstillingene, ved at vi har relevant og tilstrekkelig informasjon. Det er likevel viktig å være klar over at opplysningene i rapporten representerer et utvalg av fakta. Det har eksempelvis ikke vært ressurser til å intervju alle med lederansvar/budsjettansvar i kommunen. Antallet informanter synes imidlertid tilstrekkelig til å konkludere i forhold til problemstillingen. Hvis flere informanter uttrykker det samme så øker gyldigheten av dette funnet. På grunn av at intervjuer baserer seg på subjektive oppfatninger fra forskjellige personer, så har vi vært veldig forsiktig med å konkludere på bakgrunn av opplysningene som fremkommer i intervjuene. Bare når vi opplevde en klar tendens i flere av intervjuene, og det var mulig å triangulere dette med data fra dokumenter har vi kommet frem til entydige konklusjoner. Når det gjelder bruk av KOSTRAtall så er det verdt å merke seg at disse brukes med et forbehold om at det kan forekomme feilregistreringer. Med pålitelige data menes at data skal være mest mulig presise og nøyaktige. Dette er ivaretatt ved kvalitetssikring av faktaopplysningene som er framkommet fra dokumenter, og verifisering av faktaopplysninger framkommet i intervju og samtaler. Tilliten til analyseresultatene er styrket ved at data fra dokumenter og intervju er sammenliknet. Dette øker nøyaktigheten i undersøkelsen. - 10 -
2. BAKGRUNNSOPPLYSNINGER 2.1 Organisering Figur 1: Organisasjonskart Nordkapp kommune, hentet fra Nordkapp kommunes hjemmeside den 3.4.2009. Organisasjonskartet viser organiseringen i Nordkapp kommune. Det har imidlertid skjedd en god del endring og omstilling i kommunen de senere årene. Endringene innebærer blant annet at det ikke er noen egen sektorleder på helse- og sosial, men tre virksomhetsledere som er organisert rett under rådmannen (se vedlegg 4 for organisasjonskart helse- og sosialsektoren). I tillegg har det skjedd endringer i de merkantile stillingene, noe som blant annet innebærer at økonomisjefen også er personalsjef, og at det ikke lengre eksisterer en plan og utviklingsavdeling. Havnevesen er heller ikke lengre inndelt på samme måt som kartet viser. I og med at kommunen har vært i omstilling de siste årene så er ikke organisasjonsstrukturen fullstendig klarlagt enda. Strukturen fremstår i dag som en blanding av to-nivå-kommune og tre-nivå-kommune. Nordkapp kommune har rammebudsjett, og oppvekst- og kultur, teknisk og helse- og sosialsektoren tildeles alle en egen budsjettramme som fordeles på virksomhetene. 2.2 Sykefravær Nordkapp kommune har hatt relativt høyt sykefravær i flere år, og det er en utfordring for kommunen å få ned sykefraværet. Sykefraværet er imidlertid ikke urovekkende høyt sammenliknet med andre sammenlignbare kommuner i Finnmark. - 11 -
Tabell 2: Sykefravær Kommunen totalt 2005 7,9 % 2006 2007 2008 7,8 % 7,9 % 8,3 % Helse- og sosial 8,2 % 10,2 % 9,3 % 8,5 % Oppvekstog kultur 6,1 % 6,7 % 8,0 % 9,0 % Teknisk 3,5 % 3,6 % 8,3 % 12,0 % Sentraladm 1,3 % 5,6 % 3,3 % 3,9 % Tabell 2 viser sykefraværet i kommunen de siste fire årene. Det er helse- og sosialsektoren som har hatt høyest sykefravær, bortsett fra 2008. Vi ser at sykefraværet i kommunen er relativt konstant, men med variasjoner fra år til år. Økonomisjefen informerer om at det har vært problemer med registrering av sykefraværet i kommunen. Dette innebærer at tallene som presenteres kan være feil eller unøyaktig. Det er eksempelvis usikkerhet rundt hvorvidt alle egenmeldinger er kommet med i tallene ovenfor. Årsakene til sykefravær kan være mange og sammensatte, men slitasje og fysiske sykdommer kan være forklaringer. Det er også kjent at det er en sammenheng mellom arbeidsmiljø og sykefravær. Videre er det et faktum at helse- og sosialsektoren i Norge generelt sliter med høyt sykefravær. Finnmark har også høyere fravær enn andre fylker, uten at vi skal gå inn på årsakene til dette her. Vi kan imidlertid konstatere at høyt sykefraværet i kommunen er med på å bidra til økte utgifter for kommunen. 2.3 Økonomi Tabell 3: Utvalgte budsjett og regnskapstall fra Nordkapp kommune, tall i kr. Tallene viser driftsresultat etter inntekter er trukket fra utgifter. Regnskap 2008 Budsjett 2008 Regnskap 2007 Budsjett 2007 Regnskap 2006 Budsjett 2006 Oppvekst- og kultur 40 470 523 40 605 838 42 683 588 41 802 058 39 252 338 38 113 963 Helse- og sosial 55 127 564 52 696 441 51 415 000 49 830 000 50 169 000 48 263 000 Teknisk 6 761 904 6 692 758 6 980 104 6 722 325 6 079 240 6 351 400 Sentral administrasjonen 14 921 781 13 897 608 15 463 426 14 861 500 14 252 760 13 865 000 Fellestjenester 16 527 501 16 383 027 15 285 726 15 447 300 15 465 760 14 835 300 Totalt 133 809 273 130 275 672 131 827 844 128 663 183 125 219 098 121 428 663 En sammenligning av regnskapene for 2006, 2007 og 2008 viser at netto driftsutgifter har økt med cirka 8,6 mill. kr. på tre år. Den største økningen har kommet innenfor helse- og sosial med cirka fem millioner. En sammenligning av budsjett og regnskap viser at kommunen har hatt merforbruk i forhold til budsjett alle tre årene. De største budsjettavvikene er i helse- og sosialsektoren. Det totale avviket er størst i 2006, men det er betydelig avvik fra korrigert budsjett også i 2007 og 2008. Den økonomiske situasjonen til Nordkapp vil bli gjennomgått grundigere i kapittel 3. - 12 -
3. HVA KAN VÆRE ÅRSAKENE TIL DEN VANSKELIGE ØKONOMISKE SITUASJONEN I NORDKAPP KOMMUNE? 3.1 Hvordan har den strukturelle og økonomiske utviklingen i Nordkapp vært de siste årene? For å kunne forstå den vanskelige økonomiske situasjonen i Nordkapp kommune er det nødvendig å se på den strukturelle og økonomiske utviklingen i kommunen. Her er befolkningsstatistikk og kommunale inntekter en viktig faktor. Alle kommuner i Norge får rammeinntekter på bakgrunn av flere variabler. Den mest sentrale fordelingsnøkkelen er imidlertid befolkningsantall. En oversikt over befolkningsutviklingen i Nordkapp kommune de siste årene gir et relativt dystert bilde. Tabell 4: Befolkningsutvikling Nordkapp kommune År Folkemengde Fødselsoverskudd Nettoinnflytting Folketilvekst 1. januar 1977 5 013 15-96 - 82 1978 4 931 33-122 - 96 1979 4 835 17-123 - 99 1980 4 736 12-108 - 96 1981 4 640 11-159 - 148 1982 4 492-1 - 86-80 1983 4 412 29-64 - 30 1984 2 4 382 6-99 143 1985 4 525 21-152 - 132 1986 4 393 14-190 - 179 1987 4 214 19-107 - 87 1988 4 127 13-89 - 66 1989 4 061 27-107 - 86 1990 3 975 15-6 11 1991 3 986 17-8 8 1992 3 994 24-58 - 32 1993 3 962 16-7 8 1994 3 970 12-66 - 56 1995 3 914 18-80 - 62 1996 3 852 15-93 - 81 1997 3 771 9-174 - 165 1998 3 606 21-71 - 52 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 3 554-2 - 34-37 3 517 13-25 - 12 3 505 2 7 8 3 513-10 - 8-16 3 497-10 - 18-29 3 468-10 - 44-53 3 415 11-95 - 85 3 330 6-60 - 56 3 274-29 - 26-55 3 219......... - 13 -
Som vi ser av tabell 4 så har kommunen siden 1977 mistet 1794 innbyggere. Siden år 2000 har det blitt 298 færre innbyggere i kommunen. Hovedårsaken til at Nordkapp kommune har opplevd en negativ trend i folketallet er at fiskeindustrien er blitt kraftig redusert. Den strukturelle utviklingen i fiskeindustrien har vært at Nordkapp har mistet flere arbeidsplasser i denne sektoren, og kommunen har ikke klart å kompensere for disse faktorene i stor nok grad med nyetableringer. På tross av en del nyetableringer innenfor særlig turisme, så har ikke dette klart å erstatte antall arbeidsplasser som er forsvunnet i fiskeindustrien. Nordkapp har i løpet av litt over en tretti års periode hatt en nedgang i folketallet på 2000 innbyggere. Dette er en negativ trend som også fører med seg flere andre økonomiske og strukturelle konsekvenser. Fraflyttning fører til at kommunen taper skatteinntekter, næringslivet mister forbrukere og får generelt vansker med å opprettholde driften. Ser vi bak tallene, så viser statistikken at det er flere yngre personer, som gir relativt høye skatteinntekter til kommunen som forsvinner. Eldre personer blir i hovedsak værende, noe som betyr at det blir færre personer igjen som må ta ansvaret for omsorgen for disse. Dette kan implisere at kommunen ikke får reduserte utgifter, men tvert i mot har økte utgifter på tross av reduserte inntekter. Dette vil særlig påvirke helse- og sosialsektoren. Tabell 5: Oversikt over kommunens inntektsutvikling siden 2001. Tall i tusen. Regnskap 2001 Regnskap 2002 Regnskap 2003 Regnskap 2004 Regnskap 2005 Regnskap 2006 Regnskap 2007 Tekst Statlige rammoverføringer 68 311 69 826 72 044 65 701 63 954 72 100 76 513 Skatter m.v. Netto 44 944 47 050 46 459 49 643 50 089 52 898 53 942 Andre driftsinntekter 62 909 64 409 63 864 77 677 75 649 79 009 80 374 SUM driftsinntekter 176 164 175 648 176 332 193 021 189 692 204 007 210 829 Tabell 5 gir et bilde av kommunens ramme og skatteinntekter de siste 10 årene. Vi ser av tabellen at rammetilskudd, skatter og andre inntekter har variert, men at det har vært en vekst på alle områdene siden 2001. Når vi tar hensyn til reallønnsnivå og prisvekst så vil imidlertid disse tallene se annerledes ut. Den relative veksten som vi ser av tallene er i stor grad spist opp av lønnsvekst og prisvekst. Det er dermed overhengende sannsynlig at inntektene til Nordkapp kommune reelt sett har sunket de siste ti årene. Den strukturelle og økonomiske utviklingen i Nordkapp har vært negativ. Dette har lagt et stort press på kommunen, som i løpet av en tretti års periode har måttet omstille seg fra å være en kommune med 5000 innbyggere til å bli en kommune med rundt 3000 innbyggere. På bakgrunn av reduserte inntekter så blir spørsmålet om kommunen har klart å redusere utgiftene på en tilsvarende måte. Dette vil vi se nærmere på i neste avsnitt. 3.2 Hvilke sektorer og virksomheter har særlig hatt problemer med å overholde budsjettene de senere år, og hvorfor har de hatt problemer? Faktabeskrivelse Kommuneregnskapene fra 2005 frem til i dag, viser et nokså konsistent bilde av utgiftene i Nordkapp kommune. Tabell 6 viser at kommunen i 2005 økte sin brutto lånegjeld med 15 488 millioner kroner fra året før. Siden 2001 har kommunens brutto lånegjeld økt med 94 087 millioner kroner. Dette er en relativt kraftig økning i lånegjelden. Driftsutgiftene øker med 5 829 millioner fra 173 544 millioner kroner til 179 373 millioner kroner. - 14 -
Tabell 6 viser at både driftsutgifter og lånegjelden stiger jevnt fra 2005 til 2008. Samlet sett har det vært en økning i lånegjelden på 56,09 millioner kroner, mens driftsutgiftene har økt med 30 248 millioner kroner. Tabell 6: Regnskapstall, utgifter Nordkapp kommune, tall i tusen. 2005 2006 2007 2008 Lånegjeld 203 200 218 618 229 584 259 299 Driftsutgifter 179 373 192 645 196 998 209 621 Netto driftsresultat -4,3-5,95-4,01-2,04 Netto driftsresultat i prosent av brutto driftsinntekter 2,6 % -1,2 % - 1,9 % 0,9 % Driftsutgiftene i Nordkapp kommune har økt i takt med rammeoverføringen. Det største økningen er imidlertid på lånegjelden. Den høye lånegjelden gjør det vanskelig innenfor dagens brutto driftsresultat å balansere budsjettet. Netto driftsresultat har vært negativt alle årene som presenteres i tabell 6. En slik utvikling er kritisk for kommunen. Netto driftsresultat i prosent av brutto driftsinntekter blir av SSB pekt på som et bra mål for å vurdere tilstanden på en kommunes økonomi. Det fremgår av statistisk sentralbyrås informasjon at et netto driftsresultat i prosent av brutto driftsinntekter på 3 % over en periode er en indikasjon på at kommunen har en sunn økonomi, og at det er økonomisk handlefrihet. Tallene i tabell 6 viser at handlingsrommet til Nordkapp kommune er tilnærmet likt null. Kommunen klarte ikke i 2008 å dekke inn gjenstående underskudd på 4,5 mill fra 2006. 3 Dette kvalifiserer for registrering i ROBEK 4. Kommunen har imidlertid satt i gang tiltak 5 for å bedre økonomien, men det er enda ikke klart om tiltakene er tilstrekkelig for å gjenvinne handlingsrommet. Tabell 7: Regnskapstall, netto avvik fra budsjett, fordelt på sektor. Tall i tusen. Netto avvik fra budsjett fordelt på sektor 2005 2006 2007 2008 Oppvekst og kultur 6-1 139-878 135 Helse- og sosial 2 347-1 906-1 585-2 455 Teknisk -120-23 154-69 Sentral administrasjonen -14-387 -600-1 021 Tabell 8: Regnskapstall, kostnadsvekst i sektorer de fire siste årene. Tall i kroner. Regnskapstall 2005 2006 2007 2008 Oppvekst og kultur: Utgifter Netto utgifter Helse- og sosial: Utgifter Netto utgifter 60 603 000 37 360 000 63 236 000 44 279 000 62 958 826 39 252 338 71 414 000 50 169 000 64 046 519 42 683 588 74 479 000 51 415 000 63 184 906 40 470 523 78 895 421 55 127 564 Teknisk: Utgifter Netto utgifter 20 926 000 5 560 000 20 752 304 6 079 240 21 493 318 6 980 104 21 913 102 6 761 904 Sentral administrasjonen: Utgifter Netto utgifter 14 517 000 12 893 000 16 033 301 14 252 760 16 472 210 15 463 426 16 114 855 14 921 781 3 Underskudd i drifta må dekkes inn over maksimalt to år. 4 ROBEK (register om betinget godkjenning og kontroll) er et register over kommuner og fylkeskommuner som må ha godkjenning fra Kommunal- og regionaldepartementet for å kunne foreta gyldige vedtak om låneopptak eller langsiktige leieavtaler. 5 Diverse endringstiltak vedtatt i kommunestyret den 23.10.08. (PS 98/08) - 15 -
I tabell 7 og 8 presenteres de forskjellige sektorene i kommunen nærmere. Det fremgår av tabellene at det er helse- og sosialsektoren som har hatt størst problemer med å overholde det vedtatte budsjettet. Helse- og sosialsektoren hadde i 2005 et mindreforbruk i forhold til regnskapet på ca. 2,3 millioner kroner. I årene 2006, 2007 og 2008 hadde imidlertid sektoren et merforbruk på henholdsvis 1,9, 1,6 og 2,5 millioner kroner. Det er også i helse- og sosialsektoren at både utgifter og netto utgifter øker mest, som vi ser av tabell 8. Administrasjonen understreker at veksten på helse- og sosialsektoren henger sammen med økt aktivitet og brukervekst. Oppvekt og kultursektoren gikk i balanse i 2005, i 2006 hadde sektoren et underskudd på 1,14 millioner kroner, mens sektoren hadde et netto driftsresultat på 878 000 kroner i 2007. Sektoren har altså slitt noe med å holde den tildelte budsjettrammen. På de to andre sektorene i tabellen er utslagene mindre, vi ser imidlertid at sentral administrasjonen har hatt et merforbruk på henholdsvis kr 387 000-, kr 600 000- og kr 1 021 000 kroner i 2006, 2007 og 2008. Administrasjonen peker på at utgiftene blant annet skyldes utbetalinger i forbindelse med rådmannsskifter. 3.3. Hvordan er ressursbruken i Nordkapp sammenlignet med andre kommuner? Med visse forbehold er det mulig å benytte seg av KOSTRA for å sammenlikne kommuners økonomi og ressurssituasjon. Bruken av KOSTRA-tall må imidlertid gjøres med forsiktighet, da det ofte er naturlige forklaringer bak en tilsynelatende lav produktivitetsscore. Derfor vil det alltid være nødvendig å se bak tallene. I tillegg er det viktig å understreke at rapporteringen til KOSTRA har vært problematisk for mange kommuner. Økonomisjefen uttrykker også at Nordkapp kommune har hatt problemer med rapporteringen til KOSTRA. Kommunen fikk for en kort tid tilbake Kommunens sentralforbund til å gjennomføre en grundig KOSTRA-analyse av kommunen. Av KS sin rapport fremgår det at kommunen ikke har en utpreget uproduktiv drift. 6 Da det allerede er gjort en grundig KOSTRAanalyse, så vil ikke vår gjennomgang bli like omfattende 6 KS-K Rapport 1 2008: Analyse av kommunens ressursbruk Nordkapp kommune. KS konsulent AS. - 16 -
Tabell 9: Finansielle nøkkeltall Nordkapp kommune. A. Finansielle nøkkeltall og adm., styring og fellesutgifter - nivå 2 2019 Nordkapp KG03 Gj.snitt kommunegruppe 03 KA20 Gj.snitt Finnmark 2020 Porsanger 2021 Karasjohka - Karasjok 2007 2007 2007 2007 2007 Finansielle nøkkeltall 2.1 Finansielle nøkkeltall i prosent av driftsinntektene Brutto driftsresultat i prosent av brutto driftsinntekter 2,3 3,3 3,8 0,2 5,7 Netto driftsresultat i prosent av brutto driftsinntekter -1,9 2 3,2-1 4 Rente- og avdragsutgifter netto, i % av brutto driftsinntekter 8,2 5,4 4,9 6,6 4,9 Avdragsutgifter netto, i prosent av brutto driftsinntekter 4,7 2,8 3,6 4,2 2,9 Renteutgifter netto, i prosent av brutto driftsinntekter 3,5 2,6 1,4 2,5 2 Netto lånegjeld i prosent av brutto driftsinntekter 101,3 57,9 75,1 62,5 60,3 Langsiktig gjeld i prosent av brutto driftsinntekter 224,8 175,4 196,9 205 197,6 2.4 Nøkkeltall i kroner per innbygger Brutto driftsutgifter i kroner per innbygger 63998 69538 65394 61942 66775 Korrigerte brutto driftsutgifter i kroner per innbygger 56277 59657 55422 50835 56847 Netto lånegjeld i kroner per innbygger 66324 41613 51067 38786 42685 2.5 Nøkkeltall fordelt på utgiftsområder 2.5.1 Brutto driftsutgifter Brutto driftsutg, adm, styring og fellesutg, i % av tot brutto driftsutg. 9,5 9,8 9,9 11,5 6,1 Brutto driftsutgifter, barnehage, i % av totale brutto driftsutgifter 8,5 7,7 8,7 8,1 8,8 Brutto driftsutgifter, grunnskoleopplæring, i % av totale brutto driftsutgifter 22,9 20,6 22,6 23 24 Brutto driftsutgifter, kommunehelse, i % av totale brutto driftsutgifter 6,7 4,9 5,2 5,1 6,2 Brutto driftsutgifter, pleie og omsorg, i % av totale brutto driftsutgifter 22,6 27 23,3 23,2 21,8 Tabell 9 viser noen utvalgte finansielle nøkkeltall for Nordkapp kommune. Sammenliknet med KOSTRAgruppen har kommunen et relativt lavt brutto driftsresultat i prosent av driftsinntektene. Videre ser vi at kommunen har svært høye renter og avdragsutgifter i prosent av brutto driftsinntekter. Netto lånegjeld og langsiktig lånegjeld i prosent av brutto driftsinntekter er også svært høy, det samme gjelder lånegjelden per innbygger. Det er på dette området at kommunen skiller seg ganske kraftig fra de kommunene det sammenliknes med. Når det gjelder brutto driftsutgifter i kroner per innbygger så ligger Nordkapp omtrent på gjennomsnittet sammenliknet med kommunegruppen. Sammenlikner vi med gjennomsnittet for Finnmark eller Porsanger og Karasjok så ligger Nordkapp noe høyere. De korrigerte brutto driftsutgiftene er imidlertid lavere enn kommunegruppen. Nøkkeltall fordelt på utgiftsområder sier noe om kommunen sin prioritering av tjenestene. Her ser vi at kommunen med 9,5 % ligger noe under gjennomsnittet for kommunegruppen når det gjelder bruk av de totale utgiftene på administrasjon, styring og fellesutgifter. På barnehage bruker kommunen 8,5 % av totale brutto driftsutgifter, noe som er lavere enn gjennomsnittet for kommunegruppen. På grunnskoleopplæring bruker imidlertid kommunen med 22,9 % noe mer enn gjennomsnittet for kommunegruppen. Når det gjelder kommunehelse så ligger Nordkapp noe over med 6,7 % av totale driftsutgifter. - 17 -