Rapport forvaltningsrevisjon Midler utenfor kommuneregnskapet Klæbu kommune

Rapport forvaltningsrevisjon Midler utenfor kommuneregnskapet Klæbu kommune År 2005

Innholdsfortegnelse side 1. SAMMENDRAG... 3 2. INNLEDNING... 4 2.1 BAKGRUNN FOR PROSJEKTET...4 2.2 HJEMMEL FOR FORVALTNINGSREVISJON...4 2.3 HØRING...4 3. PROBLEMSTILLINGER OG REVISJONSKRITERIER... 4 3.1 PROBLEMSTILLINGER...4 3.2 REVISJONSKRITERIER...5 4. METODE OG GJENNOMFØRING... 5 4.1 METODE...5 4.2 GJENNOMFØRING...5 4.3 AVGRENSNINGER AV PROSJEKTET...5 5. REVISORS FUNN OG VURDERINGER... 6 5.1 PROBLEMSTILLING 1: OPPBEVARER OG DISPONERER RESULTATENHETENE MIDLER SOM IKKE ER REGISTRERT INN I KOMMUNEREGNSKAPET?...6 5.2 PROBLEMSTILLING 2: OPPBEVARER OG DISPONERER RESULTATENHETENE MIDLER SOM BURDE VÆRT REGISTRERT I KOMMUNEREGNSKAPET?...6 5.3 PROBLEMSTILLING 3: RAPPORTERES BRUK AV MIDLER SOM IKKE ER REGISTRERT I KOMMUNEREGNSKAPET TIL OVERORDNET NIVÅ?...8 5.4 HØRING...9 6. REVISORS KONKLUSJON... 9 7. REVISORS ANBEFALINGER... 9 8. KILDER... 9 VEDLEGG 3 VEDLEGG, UNNTATT OFFENTLIGHET, JF. OFF.L 6 Orkanger, 10. mai 2005 Inge Storås Revisjonssjef Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag IKS Side 2 av 2

1. SAMMENDRAG Erfaring viser at kommunene ofte har midler som ikke er registrert i kommuneregnskapet. Vi har med dette prosjektet forsøkt å kartlegge omfanget av slike midler i Klæbu kommune. Konti og kasser kan være opprettet på en slik måte at det i første omgang ser ut for å være midler som tilhører kommunen. Dette er imidlertid ikke alltid tilfelle. For å få en klarhet i dette, har vi foretatt en vurdering av hvilke av midlene som bør registreres i kommuneregnskapet. For at kommunens årsregnskap skal være så fullstendig som mulig, er det viktig at eiendeler og forpliktelser er tilstrekkelig registrert. I hht. kommunelovens 48, og forskrift om årsregnskap og årsberetning for kommuner og fylkeskommuner, skal årsregnskapet omfatte alle økonomiske midler som disponeres i året. Dette krever at all tilgang og bruk av kommunale midler blir registrert i kommunens regnskap. Dette vil sikre at midlene underlegges de samme interne kontrolltiltak som resten av kommuneregnskapet. Som utgangspunkt for prosjektet har vi valgt å utforme tre problemstillinger. Vi søkte først å kartlegge om resultatenhetene disponerer midler som ikke er registrert i kommuneregnskapet. Deretter gjorde vi en vurdering av om dette er midler som burde være registrert i kommuneregnskapet, og til slutt har vi sett på om det har vært etablert rutiner for rapportering på bruk av slike midler. For den første problemstillingen viser datamaterialet at resultatenhetene i Klæbu kommune disponerer midler utenfor kommuneregnskapet. Vår undersøkelse viser at de disponerte i overkant av kr 373.000,- pr. 30.09.04, som ikke var registrert i kommuneregnskapet. Analysen ved den andre problemstillingen viser at mesteparten av disse midlene etter vår vurdering bør registreres i kommuneregnskapet. Gavemidler bør avsettes til bundne fond. De banker og butikker som er forespurt har hatt relativt begrensede søkemuligheter. Dette viser at det er vanskelig å få fullstendig oversikt over hvilke konti som finnes i kommunens eie. Vi anbefaler derfor kommunen å utarbeide retningslinjer for opprettelse av konti for kommunale midler, samt rutiner for kontroll med disse. Analysen ved den tredje problemstillingen viser at omtrent halvparten av kontiene ikke rapporteres til overordnet nivå. En slik rapportering mener vi bør være en naturlig del av den interne kontrollen, slik at man har en viss kontroll med de midler som kommunen eier. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag IKS Side 3 av 3

2. INNLEDNING 2.1 Bakgrunn for prosjektet Kommunens årsregnskap skal vise økonomisk stilling på et gitt tidspunkt. For at denne informasjonen skal være så fullstendig som mulig, er det viktig at kommunens eiendeler og forpliktelser er tilstrekkelig registrert i regnskapet. Det er ikke uvanlig at kommunene mottar f.eks. gavemidler. Slike gavemidler blir imidlertid ikke alltid registrert som kommunens eiendom i regnskapet. Dette øker risikoen for at givers ønsker ikke blir ivaretatt på korrekt måte. I tillegg kan slike midler være svært utsatt for misligheter. Det har derfor vært behov for å foreta en kartlegging av konti og kasser som ligger utenfor kommuneregnskapet, samt foreta en vurdering av om dette er midler som burde være registrert i regnskapet for å sikre fullstendig informasjon. Prosjektet har tidligere vært gjennomført i flere av de kommuner VRD har revisjonen for. Erfaringen fra disse prosjektene viste at omfanget av slike midler gjerne er større enn antatt. Prosjektet var derfor ønsket gjennomført også i Klæbu kommune, og ble vedtatt gjennomført av kontrollutvalget i sak 19/04. 2.2 Hjemmel for forvaltningsrevisjon Revisjonsarbeidet skal omfatte forvaltningsrevisjon, jfr. kommuneloven 78 nr 2 og forskrift om revisjon 6. Forvaltningsrevisjonens innhold fremgår av forskrift om revisjon 7: "Forvaltningsrevisjon innebærer å gjennomføre systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets vedtak og forutsetninger. Det sentrale i forvaltningsrevisjon er vurderinger av om resultatene i tjenesteproduksjonen er i tråd med kommunestyrets vedtak og forutsetninger. Forvaltningsrevisjon er i denne forstand resultatorientert. 2.3 Høring Foreløpig rapport ble oversendt rådmannen til høring, med høringsfrist 11.02.05. Høringssvar er mottatt pr e-post 28.01.05. Rapporten er noe endret som følge av rådmannens høringssvar. 3. PROBLEMSTILLINGER OG REVISJONSKRITERIER 3.1 Problemstillinger Hensikten med prosjektet er å belyse om det finnes kommunale midler som ikke er ført inn i kommuneregnskapet, samt å avklare om dette er midler som burde vært registrert der. I tillegg ønsker vi å få avklart om det er etablert et system for internkontroll som bidrar til å sikre slike midler. I sistnevnte tilfelle har vi vurdert det som betryggende dersom den som disponerer midlene rapporterer for bruken av disse til overordnet myndighet i kommunen. For prosjektet ble det valgt tre problemstillinger for å belyse dette: 1. Oppbevarer og disponerer resultatenhetene midler som ikke er registrert i kommuneregnskapet? 2. Oppbevarer og disponerer resultatenhetene midler som burde vært registrert i kommuneregnskapet? 3. Rapporteres bruk av midler som ikke er registrert i kommuneregnskapet til overordnet nivå? Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag IKS Side 4 av 4

3.2 Revisjonskriterier De revisjonskriteriene som er benyttet til prosjektet er forskrift om årsregnskap av 15.12.2000, kommuneloven, forskrift om årsregnskap av 01.01.93, evt. uttalelser fra departementet eller andre med kompetanse og myndighet på området, svarbrev fra KAD til kommunerevisjonen i Lofoten vedr. foreldrebetaling av kost dat. 12.09.94 og revisorfaglig skjønn. 4. METODE OG GJENNOMFØRING 4.1 Metode Informasjonen vi har brukt i prosjektet har vært innhentet ved direkte forespørsel hos resultatenhetslederne i Klæbu kommune, og kommunens antatte bankforbindelser og butikker med ordning for medlemskonto. De innkomne opplysninger er vurdert i forhold til regelverk og praksis på området. 4.2 Gjennomføring Prosjektet har vært gjennomført av revisor Ann Katharine Gardner. 4.3 Avgrensninger av prosjektet Med kommunale midler forstås bankkonti, kassebeholdninger og lignende. Vi har dermed ikke lagt opp til en kartlegging av kommunens totale eiendeler som for eksempel driftsmidler. Informasjonsinnsamlingen hos resultatenhetene har foregått ved resultatenhetsledernes egenerklæringer. Dette betinger at resultatenhetsleder har tilstrekkelig kjennskap til om det finnes slike midler. Endringer i personale, samt manglende intern rapportering øker risikoen for at noe ikke fanges opp av kontrollen. Vi har i tillegg innhentet opplysninger fra banker og butikker som vi antar kan ha innskudd tilhørende Klæbu kommune. Ved vår forespørsel har vi bedt om å få opplyst konti i kommunens eller resultatenhetenes navn. Da innehaver av slike konti kan være personer, navn på bygninger, formål eller annet, er det en risiko for at slike konti ikke blir tatt med i bankenes svar. I tillegg vil bankenes muligheter for søk i datasystemet sette en begrensning for hvilken informasjon de kan framskaffe. Som en følge av dette, kan det derfor finnes ytterligere midler utenfor kommuneregnskapet som vi ikke kjenner til. Vårt prosjekt er i hovedsak bygget opp omkring resultatenhetsledernes svar. Opplysninger vi har mottatt fra banker og butikker er brukt for å sikre fullstendighet i den informasjonen vi har mottatt. Vi har ikke vurdert hvor mye som totalt disponeres av enhetene i løpet av et tidsrom, kun hvor mye de har disponibelt per 31.12.03 og 30.09.04. Vi har derfor ingen kjennskap til hvor mye som faktisk benyttes utenom kommuneregnskapet i løpet av et år. Vår vurdering av om konti burde vært tatt inn i kommuneregnskapet baserer seg i hovedsak på enhetenes korte svar på formålet med de ulike konti. I tvilstilfeller har vi kontaktet resultatenhetsleder for å få en nærmere avklaring. Det kan likevel være forhold som vi ikke kjenner til og som evt. kunne påvirket vår vurdering. Vår gjennomgang har ikke vært rettet mot å avdekke eventuelle misligheter. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag IKS Side 5 av 5

5. REVISORS FUNN OG VURDERINGER 5.1 Problemstilling 1: Oppbevarer og disponerer resultatenhetene midler som ikke er registrert inn i kommuneregnskapet? For å besvare denne problemstillingen har vi sendt en henvendelse til den enkelte resultatenhetsleder i kommunen, med spørsmål om å angi hvilke konti og kasser de disponerer som ikke er registrert i kommuneregnskapet. I tillegg ble det sendt ut en forespørsel til kommunens antatte bankforbindelser og butikker i nærområdet med ordning for medlemskonto. Denne forespørselen ble utsendt med tanke på å avdekke konti som evt. ikke var med i resultatenhetenes besvarelser. 5.1.1. Revisors funn Av kommunens 17 resultatenheter har totalt 10 resultatenheter rapportert at de ikke har konti eller kasser som ikke er registrert i kommuneregnskapet. 1 av resultatenhetene har ikke besvart revisors henvendelse. Fra de øvrige 6 resultatenhetene er det rapportert inn 13 konti som man antok ikke var registrert i kommuneregnskapet. 10 av disse var faktisk ikke registrert i kommunens regnskap, og hadde totalt en saldo på i overkant av kr 373.000,- pr. 30.09.04. Jf. vedlegg 1 som viser innrapporterte konti fra resultatenhetene. Fra kommunens antatte bankforbindelser har vi mottatt svar fra 7 banker/butikker. Klæbu sparebank hadde registrert 3 konti i resultatenhetenes navn, hvorav 1 også var tatt med i resultatenhetens egne besvarelse. Ingen av disse kontiene var registrert i kommuneregnskapet. Beløpsmessig utgjorde disse konti kun i underkant av kr 2.000,-. Jf. vedlegg 2 som viser innrapporterte konti fra banker/butikker. 5.1.2 Revisors konklusjon Innrapporterte opplysninger viser at det finnes flere konti opprettet i resultatenhetenes navn som ikke er registrert i kommuneregnskapet. 5.2 Problemstilling 2: Oppbevarer og disponerer resultatenhetene midler som burde vært registrert i kommuneregnskapet? Hver innrapporterte konto ble vurdert for å få klarhet i hvor midlene kom fra og hva de var tenkt nyttet til. Det ble deretter gjort en vurdering av om midlene er å betrakte som kommunens eiendom og dermed burde registreres i kommuneregnskapet. 5.2.1 Revisors funn, vurderinger og konklusjon De fleste enhetene rapporterte at de ikke disponerte slike midler. Av de konti som ble innrapportert, er det noen som etter vår mening klart tilhører kommunen mens andre ikke gjør det. I rapporten har vi valgt å gruppere de innrapporterte konti i to grupper: en gruppe for de vi mener bør registreres i kommuneregnskapet og en for de som kan holdes utenfor. For flere av de konti som ble holdt utenfor kommuneregnskapet, var argumentet at man ønsket å sikre at midlene ikke gikk med til kommunens ordinære drift. Dette var gjerne midler som var gitt enheten i gave, eller som var samlet inn fra foreldre/publikum med tanke på spesielle innkjøp til f.eks. en skole. For slike midler finnes særskilte bestemmelser i de kommunale regnskapsforskriftene. Gavemidler blir betraktet som øremerket det formål som giveren har ønsket, og skal derfor avsettes til bundet fond i kommunens regnskap. Slike avsetninger er beskyttet mot strykningsbestemmelser, og innebærer at midlene kun kan brukes til det formål som giveren har ønsket. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag IKS Side 6 av 6

I andre tilfeller er konti opprettet og holdt utenfor kommuneregnskapet, fordi man ikke ønsker at et evt. overskudd av aktiviteten skal gå med i kommunens totale overskudd/underskudd - og dermed være med på å finansiere annen kommunal virksomhet. Andre ganger opprettes slike konti av mer praktiske årsaker. Dette kan skyldes at virksomheten er av en slik art at det bør være mulig å gjøre innskudd/uttak fra kontoen, uten å være nødt til å gå veien om kommunens regnskapskontor på forhånd. Dette kan særlig gjelde virksomhet som hovedsakelig har sin aktivitet utenfor kommunens åpningstid, som f.eks. fritidsklubb. For slike konti kan kommunen etablere rutiner for registrering i kassakladd ved resultatenhetene som oversendes kommunekasen for registrering etter behov eller etter fastsatte intervaller. Fra bankene/butikkene fikk vi relativt sparsomt med opplysninger. Det viste seg at bankene hadde problemer med å søke opp konti kun ut i fra enhetenes navn. Dette gjør at det er en relativt stor mulighet for at det kan finnes ytterligere konti som man ikke kjenner til. Jf. vedlegg 3 som viser en oversikt over hvilke konti vi anbefaler blir registrert i regnskapet og hvilke vi mener kan holdes utenfor. 5.2.1.1 Konti som bør registreres i kommuneregnskapet Konti som bør registreres i kommuneregnskapet er konti som tilhører kommunen. I vår vurdering har vi lagt stor vekt på eierforholdet til midlene. I tillegg har vi vektlagt om midlene skal benyttes til aktivitet som ligger innenfor kommunens virksomhetsområde. Nedenfor er opplistet hvilke kontotyper som vi mener bør registreres i kommunens regnskap. Minnegaver/gavekonti: Gaver som er gitt til en kommunal enhet tilhører kommunen. Midler som er gitt til personalet ved en bestemt enhet vil fortsatt tilhøre kommunen, men vil være øremerket personalet. I dette ligger at midlene skal benyttes til tiltak som gjelder personalet ved den aktuelle enheten som en gruppe, og skal følgelig være sikret dette formålet. Midler fra elevkonserter: Dette er midler fra elevkonserter som er avholdt med det formål å skaffe penger til innkjøp av instrumenter til skole/musikkskole. Slik vi oppfatter dette er dette midler som skal benyttes til drift av kommunal virksomhet, og bør fortrinnsvis registreres inn i kommuneregnskapet. Kanoutleie: Etter det vi kjenner til er kanoene kjøpt inn for kommunale midler. Kanoene benyttes dels i undervisningssammenheng og dels til utleie til publikum. Etter vår mening er dette utleie av kommunens eiendom og eventuelle leieinntekter bør registreres i kommuneregnskapet. Dagkonto fritidsklubb: Drift av en kommunal fritidsklubb er ordinær kommunal virksomhet. Midlene på denne kontoen kommer fra inngangspenger og salg på ulike arrangementer i fritidsklubben. Kontoen bør derfor registreres i kommuneregnskapet. Etter det vi kjenner til blir slike inntekter registrert i kommuneregnskapet etter en overføring fra dagkonto til kommunens brukskonto. Dagkonto bør likevel registreres i kommuneregnskapet. Melkepenger/overskudd på melkepenger: Dette er midler som er innbetalt av elevene for å dekke den enkelte elevs behov for melk til skolematen. Pengene samles inn ved begynnelsen av skoleåret, og betales ut til leverandø- Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag IKS Side 7 av 7

ren etter hvert som fakturaene kommer. Både fakturabetaling og innbetaling fra elevene er holdt utenfor kommuneregnskapet i sin helhet. Hvem som står for driften av melkesalget varierer fra skole til skole. Noen opplyser at det er elevrådet som står for driften, og som disponerer et eventuelt overskudd av dette. Ved andre skoler er det de ansatte som står for driften. I prinsippet mener vi at melkepenger ikke har direkte sammenheng med kommunens virksomhet. For elevene representerer de innsamlede midlene forhåndsbetaling for en vare som forventes levert. Dersom noe skulle skje med disse midlene vil det være naturlig at skolen blir holdt ansvarlig. Dette gjør at vi betrakter det som mer betryggende at midlene er registrert i kommuneregnskapet. Det vil da også være naturlig at faktura på innkjøp av skolemelken tas inn i regnskapet. I prinsippet bør man tilstrebe at innbetaling dekker den reelle kostnaden til innkjøp. I dette ligger at det ikke bør oppstå et overskudd på dette salget. 5.2.1.2 Konti som kan holdes utenfor kommuneregnskapet Inntekter fra elevkvelder: Slike midler er beskrevet som midler innsamlet fra elevene ved arrangement som elevrådet står for. Midlene disponeres av elevrådet. Etter vårt syn vil slike midler ikke betraktes som kommunens eiendom, og kan dermed holdes utenfor kommuneregnskapet. Kaffe/te - konto for personalet: Dette er midler som de ansatte selv har betalt inn for bruk til spleising på kaffe, kaffebrød, gaver og liknende. Etter vårt syn er dette et privat anliggende og skal derfor ikke registreres i kommuneregnskapet. 5.3 Problemstilling 3: Rapporteres bruk av midler som ikke er registrert i kommuneregnskapet til overordnet nivå? Rapportering skal sikre at midlene blir benyttet til sitt rettmessige formål. I tillegg blir det viktig å sikre at det er flere som kjenner til at midlene eksisterer, f.eks. dersom den som disponerer midlene skulle slutte eller bli fraværende over lengre tid. Midler som tilhører kommunen bør rapporteres til overordnet nivå. Dvs. at den som mottar rapporteringen bør stå i et overordnet forhold til den som disponerer. Dette følger av generelle anbefalinger for god intern kontroll. 5.3.1. Revisors funn For 7 av 13 innrapporterte konti rapporteres bruken av midlene videre. Av disse blir tre konti rapportert til økonomisjefen, mens de øvrige rapporteres til en overordnet. Samtlige av de konti som rapporteres til økonomisjefen er registrert i kommuneregnskapet. 5.3.2 Revisors vurdering Bruk av kommunale midler bør være underlagt god intern kontroll. For kommuneregnskapet har man rutiner for attestasjon og anvisning, budsjettkontroller, rapportering og politisk behandling av regnskapet. Etter vår vurdering bør rapportering til overordnet nivå være et minstekrav for å holde en viss form for intern kontroll. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag IKS Side 8 av 8

5.4 Høring Rådmannen har i sitt høringssvar gitt uttrykk for at man fortsatt ønsker at melkesalget kan ligge utenfor kommuneregnskapet. Årsaken til dette er at man anser elevrådets arbeid med melkesalget som et tiltak for at elevene skal lære om hvordan de skal føre regnskap, være prisbevisste, være nøyaktige, ta i mot bestillinger osv. Etter vår vurdering er det fullt mulig at elevene kan få denne treningen uten nødvendigvis å disponere bankkontoen. Vi fastholder derfor vårt synspunkt, men presiserer at dette er noe rådmannen selv må vurdere. Rådmannens avgjørelse bør da være basert på en vurdering av risiko knyttet til å holde virksomheten utenfor kommuneregnskapet, opp i mot de praktiske problemer det evt. vil medføre å ta virksomheten inn. 6. REVISORS KONKLUSJON Resultatenhetene disponerer relativt mye midler som ikke er registrert i kommuneregnskapet. Totalt er det innrapportert i overkant av kr 373.000,- som er disponibelt på konto pr. 30.09.04. I tillegg har bankene rapportert ytterligere to konti som ikke var rapportert inn fra resultatenhetene. Manglende søkemuligheter i bankenes datasystem medfører en viss risiko for at det finnes ytterligere konti som ikke er registrert/rapportert. Mesteparten av de innrapporterte midlene burde etter vårt syn registreres i kommuneregnskapet. I innrapportering fra resultatenhetslederne er noen konti utelatt. Dette kan både skyldes at man har ment disse ikke var enhetens eiendom, eller dette kan være konti som resultatenhetslederne ikke kjenner til. 7. REVISORS ANBEFALINGER Kommuneregnskapet bør være fullstendig, slik at dette gjenspeiler samtlige bankkonti som tilhører kommunen. Dette følger også av kravet om at kommuneregnskapet skal vise all tilgang og bruk av midler. Vi anbefaler at konti som er nevnt under avsnitt 5.2.1.1 registreres inn i kommuneregnskapet, jf. vedlegg 3. Midler som er gitt som gavemidler til bestemte formål bør avsettes til bundet fond, dersom de ikke benyttes i året de mottas. Vi anbefaler kommunen å utarbeide retningslinjer for oppretting av konti i kommunens navn. Retningslinjene bør inneholde bestemmelser om at konti i kommunens navn skal registreres i kommuneregnskapet, og om regnskapsføring/rapportering over bruk av midlene. 8. KILDER Svar fra resultatenhetslederne på forespørsel datert 26. oktober 2004, om hvilke midler de disponerer utenfor kommuneregnskapet som gjelder kommunal virksomhet. Forespørsel ble sendt samtlige 17 resultatenhetsledere hvorav 16 har besvart vår henvendelse. Resultatenhetsleder Helse har ikke besvart vår henvendelse etter purring. Svar fra banker og butikker på forespørsel datert 26. oktober 2004, om hvilke konti de har registrert i resultatenhetenes navn. Totalt ble det utsendt forespørsel til 6 banker og 1 butikk. Følgende har besvart vår henvendelse: Sparebank1 Midt-Norge Klæbu sparebank Fokus bank Melhusbanken Gjensidige NOR Postbanken Coop Prix Klæbu/TRONDOS Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag IKS Side 9 av 9