Fredrikstad kommune Postboks 1405 1602 FREDRIKSTAD Miljøvernavdelingen Deres ref.: 2011/1652 Vår ref.: 2009/8753 421.3 GGA Vår dato: 29.03.2011 Fredrikstad kommuneplan 2011-2023 - kommuneplanens arealdel - høring - innsigelse Vi viser til mottatte dokumenter med frist for uttalelse 31.3.2011. Denne uttalelsen er gitt på vegne av Fylkesmannens avdelinger for landbruk og miljøvern. Uttalelsen gjelder den delen av kommuneplanen som ikke omfatter kystsonen eller bysentrum. For disse plandelene foreligger egne uttalelser. Vår uttalelse til bysentrum av 2.11.10 gir i store trekk uttrykk for vår vurdering av situasjonen i kommunen som helhet. Utviklingen av bysentrum er sentral for kommunens framtid og er førende for resten av kommunens arealbruk. Vi viser til denne uttalelsen (vedlagt). Generelle merknader: Også her vil vi ta utgangspunkt i samfunnsdelen, som skal være styrende for alle delene av kommuneplanen: Kommuneplanens samfunnsdel angir de tre temaområdene kunnskap, kultur og klima som drivkreftene for samfunnsutviklingen og byen. Disse skal være drivende for 6 innsatsområder; 1)Befolkning, levekår og folkehelse, 2)Identitet, kultur og miljø, 3)Næringsliv og Verdiskapning, 4)Tjenester til befolkningen, 5)Klima og miljø og 6)Infrastruktur og arealstrategi. Det er dette bakteppet som skal gi de mer konkrete føringene for arealbruken i kommende planperiode i de forskjellige delene av arealplanen. Innsatsområdene skiller ikke på grenser mellom planene, og om man lykkes i sentrum er det også positivt for kommunen som helhet. I store deler av landet er det en urbanisering og en klar økning i søkning til byområdene. Forskning på boligpreferanser viser at flest ønsker å bosette seg i en mellomstor by med et urbant bymiljø, og Fredrikstad har i så måte mange fortrinn og kvaliteter. Fylkesmannen mener derfor at det i den inneværende planperioden primært bør satses på de utvalgte innsatsområdene i bysentrum. En konsekvens av en slik satsing vil være at andre deler av kommunen ikke kan utvikles i samme takt. Også som en følge av fylkesplanen må det for områder utenfor sentrum foretas nye vurderinger av arealbehovet og rekkefølgen i bruken. Flere områder som tidligere er lagt inn som utbyggingsområder i kommuneplanen, har det likevel ikke vært behov eller interesse for å ta i bruk, og innenfor bybåndet er det fortsatt jorbruksområder og grøntstrukturer som er viktige for byens miljø og identitet. Fredrikstad har store arealreserver som er avsatt i en tid Statens hus Postboks 325 1502 Moss Telefon: 69 24 70 00 Telefaks: 69 24 71 01 Besøksadresse: Vogtsgate 17 e-post: postmottak@fmos.no www.fylkesmannen.no/ostfold
2 da klima-, miljø- og transporthensyn ikke var like sterke og ikke like godt nedfelt i plan- og bygningslovgivningen som de nå er i ny lov. Fylkesplanen Østfold mot 2050 gir føringer for at arealbruken skal vurderes i et arealregnskap og at nye omdisponeringer skal være strengt vurdert ut fra en målsetting om en tettere struktur og mindre arealforbruk pr boenhet eller innbygger. Potensialet for fortetting og transformasjon er stort i regionen og arealreserven totalt er større enn behovet i planperioden. I plansammenheng mener vi konsekvensen av dette må være at arealregnskapet også har en minusside hvor f.eks deler av grøntstrukturen vernes og tas ut som byggeområder dersom behovet dekkes på andre måter eller andre områder viser seg bedre egnet som utbyggingsområder i et bredt samfunnsperspektiv. Vi vil også vise til at det jordvernmålet regjeringen satte om en halvering av omdisponering av dyrket mark innen 2010, for Østfolds del ikke har ført til reduksjon i forbruket av dyrket mark. Forbruket er tvert imot økende, selv om man unntar arealer til infrastrukturtiltak. Skal Østfold oppnå noen reduksjon overhodet, må også mindre og ikke påbegynte utbyggingsarealer vurderes på nytt. I Fredrikstad er dette en aktuell problemstilling som også er løftet fram av nabokommunene som et regionalt anliggende. Den nasjonale jordvernpolitikken har blitt stadig strengere siden Fredrikstad rullerte arealdelen til kommuneplanen i 2006/07. Da la Fredrikstad inn store nye arealer, hvorav store arealer dyrka mark. Flere av arealene er ennå ikke regulert. Som konsekvens av dette vil Fylkesmannen kreve at potensialet for fortetting og omforming av allerede brukte arealer dokumenteres utnyttet før dyrka mark tas i bruk, det vil si reguleres gjennom område- eller detaljplaner. Vi viser også til at det i ny plan- og bygningslov er innført en plikt om at det for saker som fanges opp av forskrift om konsekvensutredning 2 og 3 skal dokumenteres at det er utredet alternativer til bygging på dyrka mark dersom dyrka mark blir berørt. Fylkesmannen vil etterspørre slike vurderinger i reguleringsplanprosessene på områder med dyrka mark slik at jordressursene kan sikres i størst mulig grad. Dersom dyrka mark bygges ned må utnyttelsesgraden være svært høy. En økonomisering med arealer i regionen slik fylkesplanen forutsetter, vil innebære at den som har mye må gi noe (av en samlet arealpott ). Målet er en utvikling av regionen, dvs en samordnet arealpolitikk som gir fordeler til alle de tre kommunene i Nedre Glomma regionen. Beslutninger om hvilke tiltak man ønsker å prioritere og hvor de bør ligge, bør tas ut fra en regional vurdering. Interkommunalt plansamarbeid (pbl 9-1) kan være et virkemiddel for å legge til rette for langsiktig sikring av arealressurser, ved blant annet å se utbygging uavhengig av kommunegrenser. Handlingsprogram: Den nye loven legger opp til at kommunen i større grad enn før skal være utviklingsaktør, bl.a gjennom handlingsprogrammer og gjennom egen planlegging (for eksempel områdeplaner). Handlingsprogrammer skal være et virkemiddel for oppfølging av samfunnsdelen. Disse skal være 4-årige og kan rulleres hvert år. Et boligbyggingsprogram vil kunne være et slikt dokument. Det boligbyggeprogrammet som nå er lagt fram viser ingen tydelig satsing med bakgrunn i samfunnsdelens ønsker om utvikling av blant annet sentrumsområdet, men fordeler byggingen ut over hele kommunen med til dels stort arealforbruk pr boenhet. Boligprogrammet vil ha liten virkning som handlingsprogram dersom det ikke spisses og legger til rette for de tiltakene som best samsvarer med kommunens målsettinger i samfunnsdelen,bl.a ut fra hensyn til levekår og folkehelse. (jf uttalelsen til bysentrum).
3 Jordvern: Fylkesplanen har som forutsetning at det ikke skal legges inn nye arealer i kommuneplanene i første 12-årsperiode. Da Fredrikstad har en arealreserve ut over første 12-års periode i gjeldende plan bør det ligge i forutsetningene at arealer som ikke er tatt i bruk også vurderes på nytt i perioden og eventuelt skyves ut i tid slik at de kan vurderes ved neste rullering av arealdelen. Sammen med en transportmessig vurdering i tråd med de planer for infrastrukturen som da forhåpentligvis er vedtatt (Intercity, riksveier mv) vil arealbruken i bybåndet og regionen kunne vurderes på nytt grunnlag, også ut fra klimahensyn. Kystsonen: Planen inneholder felles bestemmelser som også gjelder for kystsone delen, slik at det skal være samordning mellom plandelene. For byggetiltak i LNF-områdene og 100m beltet er det tatt inn retningslinjer til særskilte bestemmelser i pkt 4 A, som setter arealgrenser for bebyggelsen. Innledningsvis i bestemmelsenes pkt 5 er imidlertid de samme grensene inntatt som bestemmelser. Dette er ikke entydig og vil være i strid med byggeforbudet i 100m beltet og det generelle byggeforbudet i LNF-områdene. Å gi dette som en bestemmelse som kan oppfattes som en rettighet og samtidig forutsette en dispensasjonsbehandling vil ikke være praktisk mulig å håndtere. Fylkesmannen mener at arealgrensene må tas ut av bestemmelsen, slik at tiltak som ikke ligger i byggeområder behandles som dispensasjonssaker. Juridisk kan bestemmelse i LNF-områder bare knyttes til delområder som er avgrenset i kartet (LNFb). Lovens 1-8 setter også krav om å avsette et inntil 100meters belte langs vassdrag der det skal innføres forbud mot bestemt angitte tiltak. Vi oppfatter kommuneplanens arealdel slik at dette gjelder hele kommunen og at det er innført forbud mot nye tiltak som ikke inngår i reguleringsplan. Ut over dette er det få begrensninger for utvidelser og endringer av bestående bebyggelse. Fylkesmannen mener det også bør settes begrensninger for utvidelse av eksisterende bebyggelse, i likhet med det som gjelder i strandsonen, jf kystsonedelen av planen. Spredt utbygging: Planbestemmelsene bærer preg av at mange former for tiltak er tillatt, både næring og boligutvikling. Det bør være en streng praksis for håndheving av plankrav i disse områdene, slik at det ikke åpnes for utbygging til andre formål i områder som er forutsatt å ligge som landbruks, natur og friluftsområder. Tiltak som går inn under begrepet spredt utbygging må være i tråd med fylkesplanens retningslinjer og begrensninger og vurderes strengt. Spesielt i bynære områder vil enkeltvis etablering av bolig og næringsbebyggelse kunne få en uheldig virkning i forhold til friluftsliv og landskap i byenes nærområder. Merknader til enkeltområder: BA504 Gretnes Med den sentrale beliggenheten BA504 Gretnes har i forhold til havn, Glommaringen, E6 og Sarpsborg sentrum (g/s vei) forutsetter vi en effektiv arealutnyttelse når dette området utvikles videre. Boligbyggeprogrammet legger imidlertid opp til beskjedne 83 boenheter i området Gretnes/Sundløkka. Dette er et av de områdene som ut fra en regional vurdering bør få en høy utnyttelsesgrad. Ved utvikling av området er det viktig å ta hensyn til naturverdier og landskap ved Gretnesbekken og kulturmiljøet ved Roald Amundsens minde. N510 Domberg Arealet ble lagt inn ved forrige rullering av arealdelen som ubestemt byggeområde. Da uttalte Fylkesmannen at Dombergs flate jorder på toppen av ravinekanten ned mot Glomma ligger eksponert til på østsiden av E6 som del av landskapet ved Glomma. Arealene ned mot elva
4 representerer et vakkert gjenværende kultur-/naturlandskap som benyttes til rekreasjon. Området ligger innenfor et landskap som er definert som landskap av regional betydning i Fylkesmannens rapport 1-1993. Under forutsetning at det kun gis aksept for utbyggingstiltak som er av høyere estetisk kvalitet og som bidrar positivt til landskapet på stedet ga Fylkesmannen aksept for en omdisponering. I forslaget til kommuneplan er området lagt inn som næringsområde for transportrelatert næring. Vi holder fast ved vår uttalelse fra forrige rullering og vil følge opp krav til utforming av eventuell utbygging ved innspill til område- og detaljreguleringer. Vi viser også til krav om fortetting og omforming og alternativvurderinger før dyrka mark kan reguleres til annet enn jordbruk. N513 Årum Fylkesmannen fremmet i 2006 innsigelse til dette området som da var foreslått som ubestemt byggeområde. Årum utgjør 288 da verdifullt jordbruksareal i et større sammenhengende jordbruksområde. Arealet inngår som en viktig del av det vakre landskapsrommet rundt Gretnesbekken og det historiske kulturlandskapet som ligger her. Turstien langs Gretnesbekken representerer et viktig nærturområde og trivselskapende element for befolkningen på Årum. Det er ovenfor vist til det store arealet som ble lagt inn i kommuneplanen ved rulleringen i 2006. I forbindelse med utarbeidelsen av fylkesplanens arealstrategi ble det tydelig at Fredrikstad i gjeldende kommuneplan har rikelige arealreserver i et 40-års perspektiv når en forsiktig fortetting legges til grunn, mens dette ikke gjelder for de to andre kommunene i Nedre Glomma. Dersom Fredrikstad legger ut nye utbyggingsområder vil dette påvirke en foreløpig ikke fordelt arealreserve for Nedre Glomma. Selv om området legges inn med en heftelse om ikke å tas i bruk før etter 2023, mener vi det både av prinsipielle grunner og ut fra jordvernhensyn er galt å ta det med i dette kommuneplanforslaget. I henhold til fylkesplanen skal det ikke tas i bruk i perioden og tidligere innsigelse vedrørende dette arealet er heller ikke avklart. Fylkesmannens vurdering er derfor at tidligere innsigelse fortsatt gjelder og opprettholdes, og at områdets framtid først kan vurderes på et senere tidspunkt. Vi viser i denne sammenheng også til Kgl. resolusjon av 11. mars 2011 om godkjenning av fylkesplanen, der det understrekes at det skal være et strengt regime før de aktuelle arealene innenfor den langsiktige utbyggingsgrensen i planen omdisponeres fra landbruk. Videre er det presisert at Regjeringens godkjenning av planen ikke innebærer en avgjørelse av foreliggende innsigelser i pågående kommuneplanprosesser.. S. Haugstenåsen Området er vist med kode for framtidig vern i arealplankartet. Vernet er nå vedtatt i henhold til Oslofjordverneplanen. Symbolet må rettes i kartet. Fylkesmannen har for øvrig ikke kunnet kvalitetssikre alle verneområder eller reservater, men forutsetter at disse er riktig lagt inn i henhold til verneplanene. Konklusjon: Av hensyn til kulturlandskap, nasjonale og regionale jordvernhensyn og Fylkesplanens rammer for arealbruk i Nedre Glomma opprettholder Fylkesmannen innsigelse til at område N513 Årum legges inn i kommuneplanens arealdel. Vi vil i tillegg sterkt anbefale at regulering av jordbruksarealer som ikke er tatt i bruk holdes tilbake, for eksempel gjennom en rekkefølgebestemmelse som innebærer at disse skal vurderes på nytt ved senere planrullering. Fylkesplanen forutsetter også en regional arealfordeling som innebærer at arealer som ligger inne i tidligere kommuneplan kan være aktuelle å vurdere på nytt i en regional arealfordeling, jf. fylkesplanens arealregnskap.
5 I henhold til plan- og bygningsloven 11-11 er det ikke tillatt med en generell bestemmelse til LNF-formålet. Bestemmelsens pkt 5 om byggevolumer kan oppfattes som den opphever byggeforbudet i LNF-områdene og 100m-beltet. Teksten i pkt 5 må tas ut eller endres slik at den tydelig gjelder byggeområdene og at dispensasjonsbehandling i LNF-områdene skal håndteres etter retningslinjene til bestemmelsene, jf kap.4. Dette anses som en formell feil ved planbestemmelsen som forutsettes rettet i samråd med Fylkesmannen. Tilsvarende gjelder også kystsone-delen av planen. Med hilsen Dette dokumentet er elektronisk godkjent av Kjersti Gram Andersen miljøverndirektør Tor Bjønnes landbruksdirektør Saksbehandlere: Geir Gartmann Kjersti Stenrød Vedlegg: uttalelse til plan for bysentrum av 4.02.2011. Juridisk vurdering (ettersendes fra avd. for utdanning og justis) Kopi til: Østfold Fylkeskommune Postboks 220 1702 Sarpsborg Statens vegvesen Region Øst Postboks 1010 Skurva 2605 Lillehammer