TILSYN MED ALVDAL KOMMUNE

FYLKESMANNEN I HEDMARK Oppvekst- og utdanningsavdelingen TILSYN MED ALVDAL KOMMUNE TIDSROM: 11.07.2012 19.10.2012 KOMMUNENS ADRESSE: FYLKESMANNENS TILSYNSGRUPPE: KONTAKTPERSON I KOMMUNEN: 2230 Alvdal Anita Sæthre Goplen, revisor Guri Hustad, revisjonsleder Janne Kjeldsen, enhetsleder Regelverk: - Lov av 17. juni 2005 om barnehager med senere endringer, sist endret 24. juni 2011 - Forskrifter til barnehageloven Tema: Kommunen som barnehagemyndighet Tilsynet omhandlet følgende emner: - Kommunens tilsyn med barnehagene jf. barnehageloven 16, jf. 8. - Kommunens godkjenninger av barnehager, jf. barnehageloven 10, jf. barnehageloven 1 og 2. - Kommunens håndtering av regelverket om styrer og pedagogisk bemanning jf barnehageloven 17 og 18. 1

Fylkesmannen har tre merknader: Merknad 1: Alvdal kommune bør sikre at saksbehandling av søknad om godkjenning skjer i samsvar med krav i barnehagelov og forvaltningslov. Merknad 2: Alvdal kommune bør gjennomgå rutinene for saksbehandling av søknader om dispensasjon fra utdanningskravet for pedagogiske ledere for å sikre at bestemmelsene i barnehageloven, forskrifter og forvaltningslov følges. Merknad 3: Alvdal kommunes delegering av myndighet etter barnehageloven synes uklar. Hamar 24.10.2012 Guri Hustad Revisjonsleder Anita Sæthre Goplen Revisor 2

Innhold: 1. Innledning 2. Dokumentunderlag 3. Avvik 4. Merknader 5. Gjennomføring 1. Innledning Rapporten er utarbeidet etter tilsyn med Alvdal kommune. Tilsynet fokuserer på kommunens oppfyllelse av krav innenfor oppgitte emner. Rapporten gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av kommunen som barnehagemyndighet. Formålet med tilsynet er å vurdere om Alvdal kommune som barnehagemyndighet godkjenner og påser at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, herunder fører tilsyn med barnehagene slik kommunen som barnehagemyndighet skal etter lov om barnehager. Fylkesmannen skal gjennom sitt tilsyn blant annet undersøke om: - aktiviteter blir utført slik som beskrevet og uttalt - kommunen driver sin virksomhet innenfor de rammer som myndighetene har satt Tilsynet er utført ved gjennomgang av dokumenter, ved intervju av sentralt plasserte personer på barnehageområdet i kommunen, intervju av styrere, og ved verifikasjon av at rutiner, prosedyrer og instrukser blir fulgt opp i praksis. Rapporten viser eventuelle avvik og merknader som ble avdekket under tilsynet. - AVVIK er mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. - MERKNAD er et forhold som ikke omfattes av definisjonen for avvik, men der tilsynet med utgangspunkt i krav fra myndighetene avdekker et forbedringspotensiale. 2. Dokumentunderlag Dokumentunderlaget for tilsynet: - Lov av 17. juni 2005 om barnehager med senere endringer, sist endret 1. januar 2011 - Forskrift om pedagogisk bemanning - Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker, lov av 10.02.1967 - Informasjon innhentet våren 2012 om kommunen som barnehagemyndighet - Dokumentasjon oversendt 07.09.12 - Årsmelding og budsjett for Alvdal kommune 3

3. Merknader Fylkesmannen har tre merknader etter tilsynet: Merknad 1: Alvdal kommune bør sikre at saksbehandling av søknad om godkjenning skjer i samsvar med krav i barnehagelov og forvaltningslov. Merknad ut fra følgende myndighetskrav: barnehageloven 10 og 8, 1. ledd og forvaltningslovens bestemmelser. Barnehageloven 10 Kommunen avgjør søknad om godkjenning etter en vurdering av barnehagens egnethet i forhold til formål og innhold, jf. 1,1a og 2. Kommunen kan ved godkjenningen sette vilkår for driften med hensyn til antall barn, barnas alder og oppholdstid. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen. Barnehageloven 8, 1. ledd Kommunen er lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Lovkommentar: Kommunen skal med hjemmel i barnehageloven 10 avgjøre søknad om godkjenning av barnehager. Kommunen skal ved godkjenningen foreta en konkret vurdering av barnehagens egnethet for å sikre at barnehagen er i stand til å oppfylle barnehagelovens krav til formål og innhold, jf. barnehageloven 1, 1a og 2. Kommunen må vurdere om barnehagens fysiske forhold, det vil si om lokaler og uteområdet er egnet for den type barnehagedrift det er søkt om. Videre må det på bakgrunn av planer for bemanning, drift og pedagogisk innhold vurderes om driften blir forsvarlig, og om barnehagetilbudet vil oppfylle lovens og rammeplanens krav til barnehagens innhold. I forbindelse med godkjenning har andre myndigheter et selvstendig ansvar, og skal vurdere og godkjenne virksomheten etter det lovverket som gjelder for sitt område. Før godkjenning gis, må kommunen som barnehagemyndighet påse at virksomheten er godkjent av andre myndigheter og klargjøre hvilke eventuelle vilkår disse har stilt. Dette innebærer at uttalelser og godkjenninger fra lokale myndigheter, slik som plan- og bygningsmyndighet, branntilsyn og helsemyndighet, må foreligge før kommunen som barnehagemyndighet fatter vedtak om godkjenning med hjemmel i barnehageloven. Formålet er blant annet å sikre at saken er tilstrekkelig utredet før godkjenning gis, jf. forvaltningsloven 17. Barnehagemyndigheten har et overordnet ansvar for barnehagene og må legge opp til et nært samarbeid med aktuelle instanser i godkjenningsprosessen, og ved behov å gjøre søker kjent med hvilke krav andre myndigheter har stilt til virksomheten. 4

Kommunen skal ved godkjenningen og gjennom aktiv veiledning og tilsyn påse at barnehagene i kommunen drives i tråd med de krav som settes i barnehageloven med tilhørende forskrifter. Godkjenning av barnehage er et enkeltvedtak jf. forvaltningslovens bestemmelser. Dette setter krav til saksforberedelse, form og innhold i vedtak, og informasjon om klageadgang jf. forvaltningsloven 2 og kap. IV-VI. Observasjoner merknad 1: Alvdal kommune har fremlagt to godkjenningssaker i forbindelse med tilsynet, vedtak av 18.08.2011 og 21.06.2012. Vedtak dat. 21.06.2012 er ikke i tråd med kravene i barnehagelov og forvaltningslov. I saksutredningen og godkjenningsvedtaket er det ikke gjort vurderinger som sier noe om egnethet jf. barnehageloven 1, 1a og 2. Det fremgår ikke av saksutredningen hvilke vilkår andre myndigheter eventuelt har stilt eller at barnehagen er godkjent av disse. Dette er uttalelser fra lokale myndigheter, slik som plan- og bygningsmyndighet, branntilsyn og helsemyndighet. Det er kjent at lokalene er allerede etablerte barnehagelokaler og at dette er en ny-godkjenning. Dette fremkommer ikke av godkjenningsvedtaket, og det henvises ikke til tidligere saksutredning eller godkjenning. Godkjenningen følger ikke saksbehandlingsreglene i forvaltningslovens kap IV-VI. Merknad 2: Alvdal kommune bør gjennomgå rutinene for saksbehandling av søknader om dispensasjon fra utdanningskravet for pedagogiske ledere for å sikre at bestemmelsene i barnehageloven, forskrifter og forvaltningslov følges. Merknad ut fra følgende myndighetskrav: Barnehageloven 18 første og fjerde ledd med forskrifter. Barnehagelovens 18: Pedagogiske ledere må ha utdanning som førskolelærere. Likeverdig med førskolelærerutdanning er annen treårig pedagogisk utdanning på høgskolenivå med videreutdanning i barnehagepedagogikk. Kommunen kan gi dispensasjon fra utdanningskravet i første ledd. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen. Departementet gir forskrifter om dispensasjon, og om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner fra utlandet. Bemanningen må være tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. Departementet gir utfyllende forskrifter om pedagogisk bemanning. Dispensasjoner er et enkeltvedtak og skal følge forvaltningslovens bestemmelser. Lovkommentar: Personalet har det daglige ansvaret for barna, bistår foreldrene i oppdragelsen, gir råd og veiledning og kan samarbeid med og henvise til hjelpeinstanser der det er nødvendig. Pedagogiske ledere må ha førskolelærerutdanning. Personalets kompetanse er den viktigste kvalitetsfaktoren i barnehagen. Denne kompetansen er også en nøkkelfaktor for barn med 5

spesielle behov. Pedagogen har et helhetlig ansvar for planlegging og vurdering, daglig omsorg for det enkelte barn, for utviklingen av det sosiale miljøet og læringsmiljøet i barnegruppen. Pedagogen har ansvar for samarbeidet med foreldre, og har veiledningsansvar for det øvrige personalet samt medansvar for utviklingen av barnehagen som pedagogisk virksomhet. Rent unntaksvis kan det være behov for å gi dispensasjon fra utdanningskravet til pedagogiske ledere, men bare i tilfeller og for perioder som er absolutt nødvendig. Det er en forutsetning at stillingen har vært offentlig utlyst og at det er gjort en reell innsats for å skaffe kvalifisert person til stillingen. En dispensasjon skal være knyttet til den personen det søkes for og til en konkret stilling i en konkret barnehage. Det skal foretas en vurdering av den reelle kompetansen til den det søkes dispensasjon for, og det kan stilles vilkår ved dispensasjon. Kommunen har myndighet til å behandle søknadene om dispensasjon mens Fylkesmannen er klageinstans for klager på vedtak. Dispensasjon er et enkeltvedtak og skal følge forvaltningslovens bestemmelser. Særlov går foran forvaltningsloven, og der barnehageloven med forskrifter har bestemmelser om saksbehandling går disse foran forvaltningsloven. Forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Dette betyr at forvaltningsorganet skal bringe på det rene de faktiske forhold i saken. Plikten kan også kreve aktiv innhenting av opplysninger som er viktige når saken skal avgjøres. Observasjoner: I dispensasjonssakene som ligger til grunn for tilsynet følger ikke saksbehandlingen forvaltningslovens regler konsekvent. Klageadgang er ikke opplyst korrekt i alle vedtak. Det fattes vedtak om dispensasjoner direkte i tilsettingssaker. Dispensasjon er gitt uten at stilling er utlyst slik kravet er. Merknad 3: Alvdal kommunes delegering av myndighet etter barnehageloven synes uklar. Merknad ut fra følgende myndighetskrav: Barnehageloven 16 og 8 første ledd Barnehageloven 16 Kommunen fører tilsyn med virksomheter etter denne lov. Kommunen kan gi pålegg om retting av uforsvarlige eller ulovlige forhold ved godkjente eller godkjenningspliktige virksomheter. Hvis fristen for å etterkomme pålegget ikke overholdes, eller hvis forholdet ikke lar seg rette, kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av virksomheten. Kommunens stengingsvedtak skal sendes fylkesmannen til orientering. Vedtak om retting og stenging kan påklages til fylkesmannen. Barnehageloven 8 Kommunen er lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagen drives i samsvar med gjeldende regelverk. Lovkommentar: Kommunen er lokal barnehagemyndighet og skal påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven 8. Etter barnehageloven 16 skal kommunen føre 6

tilsyn med barnehagene i kommunen. Kommunestyret bestemmer hvilket organ dette tilsynet skal legges til, og det skal være kjent for de det gjelder hvem som ivaretar tilsynsoppgaven og hvem som har myndighet til å gi pålegg om retting og stenging. Observasjoner merknad 3: Kommunestyrets myndighet til å føre tilsyn er delegert til rådmannen som har videredelegert myndigheten til den enkelte enhetsleder. Det fremkom under intervjuene at det var uklart hvem som innehar myndighet til å gi pålegg om retting og å stenge barnehager. Enhetslederne deler oppgaven som barnehagefaglig ansvarlig for at enhetsleder ikke skal behandle saker som vedrører egen enhet. Det foreligger ikke stillingsinstrukser eller lignende. Det mangler formelle strukturer som skiller mellom ansvaret som enhetsleder og barnehagefaglig ansvarlig/myndighetsoppgaven. 4. Gjennomføring Tilsynet omfattet følgende aktiviteter: Brev med varsel om tilsyn sendt: 11.07.2012 Åpningsmøte: 18.09.2012 Intervjuer: 18.09.2012 Sluttmøte: 19.10.2012 Endelig tilsynsrapport: 24.10.2012 VEDLEGG 1 Dokumentunderlag for fylkesmannens tilsyn: Skjema innhenting av informasjon våren 2012 kommunen som barnehagemyndighet Organisasjonskart System for tilsyn i barnehage Alvdal, Folldal og Rendalen Delegering fra kommunestyre til rådmann og fra rådmann til administrasjonen Rutine for oppfølging av barnehager i Alvdal Informasjon angående interkommunalt samarbeid om barnehagetilsyn Rapporter etter tilsyn Godkjenningsvedtak Dispensasjonsvedtak Årsmeldinger/Kostraskjema 16 pr. 15.12.10 Reglement for delegering 7

VEDLEGG 2 Oversikt over hvilke personer fra kommunen som var direkte involvert i tilsynet, hvem som deltok under åpningsmøte og sluttmøte, og hvilke personer som ble intervjuet. Navn Funksjon Åpningsmøte Intervjuer Sluttmøte 18.09 18.09 19.10 Per Aarne Aaen Organisasjonsleder x x Janne Kjeldsen Enhetsleder x x x Ragne Tysnes Enhetsleder x x x Hokstad Cecilie Andersen Styrer x x Anita Sæthre Revisor x x x Goplen Guri Hustad Revisjonsleder x x x 8