Årsrapport 2007 Skatteøkonomi/SKATT (2000-2009) Året 2007 Året 2007 markerte oppstarten av en ny treårsperiode i programmet, med vekt på forskning om bedrifts- og kapitalbeskatning, evaluering av Skattereformen av 2006, samt skatteunndragelser/internasjonal skattetilpasning. Det ble avlagt en doktorgrad i programmet, og antallet publikasjoner i vitenskapelige tidsskrifter med referee indikerer en positiv utvikling. Skatteforum 2007 ble arrangert i juni med deltakelse av forskere og brukere. Programmets mål Skatteøkonomi er et viktig felt hvor det er av stor betydning at myndighetene har et bredt og velfundert kunnskapsgrunnlag og god rekruttering av forskere. Programmets mål er å bidra til at det er et sterkt faglig miljø for skatteøkonomisk forskning i Norge, både gjennom å stimulere til forskning på området og ved å stimulere til økt interesse for og rekruttering til skatteøkonomisk forskning. Programmet skal rettes inn mot at den skatteøkonomiske forskningen er relevant for myndigheter og andre brukere av slik forskning. Dette skal skje i nært samarbeid mellom lærestedene, forskningsinstitusjonene og brukermiljøene. Programmet skal også skape møteplasser for forskere og brukere av skatteøkonomisk forskning, blant annet gjennom å gi støtte til og arrangere konferanser innenfor fagområdet. Disponibelt budsjett i 2007: 7,79 mill kroner Forbruk i 2007: 3,1 mill kroner Programmets finansieringskilder i 2007: FIN Antall og type prosjekter i 2007: 12 FoU-prosjekter, alle forskerprosjekter Kommentar: Avvik mellom disponibelt budsjett og forbruk skyldes oppstart av ny programperiode, samt at programstyret i 2006 vedtok å vente til søknadsrunden høsten 2007 med å igangsette større prosjekter for to av programmets prioriterte satsingsområder, bedrifts/kapitalbeskatning og evalueringer av skattereformen av 2006. Ved tildeling av midler til søknader for 2008-2009 ble de forventede disponible midler for 2008-2009 i stor grad bundet opp.
Samlet vurdering av mål, status og faglige utfordringer Programmet gjennomføres i tre-årsperioder, og 2007 innledet en ny periode (2007-2009). I praksis utgjør de treårige programplanene handlingsplaner, forankret i programmets overordnede mål. Viktige spesifikke mål for perioden 2007-2009 er å få fram forskning om bedrifts- og kapitalbeskatning, og evalueringer av skattereformen av 2006. Forskningsmiljøene trengte noe tid til å organisere prosjekter og forberede datainnsamling på disse feltene, slik at de fleste prosjektene først blir igangsatt i 2008. Programstyret har valgt å konsentrere satsingen på fire forskningsmiljøer: Forskningsavdelingen i Statistisk sentralbyrå (SSB), SNF/Norges Handelshøyskole, Frischsenteret/Økonomisk institutt ved Universitetet i Oslo og Senter for økonomisk forskning/samfunnsøkonomisk institutt ved NTNU. Dette innebærer et bevisst valg når det gjelder institusjonsprofil, idet disse institusjonene representerer kjernemiljøene innenfor skatteøkonomisk forskning i Norge. Forskningen i programmet går i dybden på et relativt smalt felt, og samtlige prosjekter har sin faglige basis i samfunnsøkonomi. Flere av prosjektene er knyttet opp mot internasjonale forskernettverk, og programmet yter viktige bidrag til kompetanseoppbygging innenfor temaområdet. Det er et mål at programmet både skal engasjere seniorforskere og bidra til å styrke rekrutteringen på feltet. En av prosjektlederne er kvinne. Det legges vekt på at stipendiater og en del av de øvrige prosjektmedarbeiderne følger doktorgradsutdanningen ved universitetene eller Norges Handelshøyskole. Det pågikk i 2007 ett doktorgradsprosjekt, og det ble avlagt én doktorgrad fra et tidligere prosjekt. Etter programstyrets vurdering holder forskningen i programmet et høyt faglig nivå og har klar relevans for brukere. Programstyret har vektlagt behovet for å oppnå økt publisering i vitenskapelige tidsskrifter med referee, og det synes å være en positiv utvikling i 2007. Fagfeltet offentlig økonomi generelt, og skatteøkonomi spesielt, er et konkurranseutsatt område innenfor samfunnsøkonomi, samtidig som det er viktig for brukerne og samfunnet. Programmet har medvirket til å oppnå flere doktorgrader innenfor skatteøkonomisk forskning i Norge, og bidraget til kompetanseoppbygging må fortsatt vektlegges. Nøkkeltall, 2007 Antall prosjekter: 12 FoU-prosjekter, hvorav 8 nye i 2007 Dr.grads.stipendiater: 1 (mann) Postdoktorstipendiater: 0 Resultatindikatorer, 2007 Avlagte doktorgrader: (antall totalt, herav antall kvinner) 1 (mann) Vitenskapelige artikler med referee: 3 Andre vitenskapelige artikler, rapporter samt publiserte foredrag og presentasjoner fra vitenskapelige/faglige møter: 6 2
Artikler i vitenskapelige tidsskrifter med referee: Alstadsæter, Annette (2007), The Achilles Heel of the Dual Income Tax. The Norwegian Case, Finnish Economic Papers, Vol. 20, No. 1, pp 5-22 Cooper, Ian and Kjell G. Nyborg (2007), Valuing the Debt Tax Shield, Journal of Applied Corporate Finance, Vol. 19, No., pp 30-39 Jon H. Fiva and Jørn Rattsø (2007) Local Choice of Property Taxation: Evidence from Norway, Public Choice, 132, 3-4, Sept.2007, pp. 457-480 Forthcoming : Bjertnæs, G.H. and T. Fæhn, Energy Taxation in Small, Open Economy: Social Efficiency Gains versus Industrial Concerns, Energy Economics (forthcoming), Lars-Erik Borge og Jørn Rattsø, Property taxation as incentive for cost control: Empirical evidence for utility services in Norway, European Economic Review (forthcoming 2008) Matz Dahlberg, Eva Mörk, Jørn Rattsø and Hanna Ågren, Using a discontinous grant rule to identify the effect of grants on local taxes and spending, Journal of Public Economics (forthcoming, 2008) S. B. Nielsen, Raimondos-Møller and G. Schjelderup, Taxes and Decision Rights in Multinationals, Journal of Public Economic Theory (forthcoming) Kommentarer til tallene: Det er en positiv utvikling i antall vitenskapelige publikasjoner med referee. Antallet andre vitenskapelige artikler, papers mv. er noe lavere enn tidligere år. Dette kan henge sammen med at mange av prosjektene er i oppstartfasen. Viktigste aktiviteter i 2007 I perioden 2007-2009 prioriterer programmet prosjekter som oppfyller ett eller flere av følgende kriterier: 1. Teoretisk basert empirisk forskning, der man gjennom økonometriske studier eller simuleringsmodeller benytter norsk empiri til å belyse relevante skatteøkonomiske problemstillinger 2. Samarbeidsprosjekter - primært mellom norske og utenlandske miljøer, men også mellom ulike norske miljøer 3. Prosjekter som bidrar til å belyse/evaluere sentrale aspekter ved det norske skatte- og avgiftssystemet Innenfor disse rammene prioriterer programmet i særlig grad forskning innenfor temaene: A. Bedrifts- og kapitalbeskatning i en liten åpen økonomi B. Evalueringer av skattereformen av 2006 C. Empirisk basert forskning om unndragelse og omgåelse av skatter og avgifter, med særlig vekt på internasjonal skattetilpasning 3
Det ble startet 8 nye prosjekter i 2007. Av disse handler tre om bedrifts- og kapitalbeskatning, ett om evaluering av skattereformen av 2006, og ett skatteunndragelse. Flere av disse prosjektene kombinerer hovedtemaene A-C, for eksempel bedrifts- og kapitalbeskatning og internasjonal skattetilpasning. Tre av prosjektene omhandler andre skatteøkonomiske temaer enn de som er eksplisitt prioriterte i programplanen. I 2007 ble det avsluttet fire prosjekter som hadde startet i forrige programperiode. Høsten 2007 ble det gjennomført utlysning av de resterende disponible midler for perioden 2008-2009. Det ble gitt bevilging til 6 nye prosjekter, og videreføring av 2 eksisterende. Tre av prosjektene omhandler evaluering av skattereformen av 2006, og tre bedrifts- og kapitalbeskatning. Ved søknadsrunden ble det totalt gitt bevilgninger og signaler om videreføring av finansiering forutsatt god framdrift for 8,8 mill kroner. Dette innebærer at programmets forventede disponible budsjett i 2008-2009 i all hovedsak er bundet opp, og det er lagt opp til minimale overføringer ved utløpet av inneværende programperiode (2007-2009). Et sentralt mål for programmet er å skape møteplasser for forskere og brukere av skatteøkonomisk forskning. Gjennom seminarvirksomheten i Skatteforum søker programstyret å bidra til utviklingen av et nettverk mellom forskerne som deltar i programmet, og mellom norske og utenlandske forskningsmiljøer. I tillegg er sentrale brukermiljøer representert på samlingene. Skatteforum 2007 fant sted på Hotell Refsnes Gods, Moss, 11.-13. juni. Gjester fra utlandet var professor Rachel Griffith, Institute for Fiscal Studies/University College London, professor Thomas Aronsson, Umeå Universitet og Ph.D. Jukka Pirttilä, Labour Institute for Economic Research, Finland. Temaet for Rachel Griffiths foredrag var International Capital Taxation. Thomas Aronssons innlegg hadde tittelen: When the Joneses' Consumption Hurts: Optimal Income Taxation and Public Good Provision in an OLG Model. Jukka Pirttilä presentasjon omhandlet Anticipating Tax Changes: Evidence from the Finnish Corporate Income Tax Reform of 2005. På seminaret holdt også førstestatsadvokat Morten Eriksen, Økokrim, et innlegg om Skatteunndragelser og internasjonale skatteparadiser. Det ble holdt 3 programstyremøter i 2007, hvorav ett i tilknytning til Skatteforum. Høydepunkter og funn Oppsummering for programmet Det ble igangsatt 8 nye prosjekter i programmet, og vedtatt igangsatt ytterligere 6 i 2008. Totalt 7 av disse prosjektene omhandler bedrifts- og kapitalbeskatning, en viktig tematisk prioritet i programplanen for 2007-2009. Norsk skatteøkonomisk forskning på dette feltet blir med dette betydelig styrket. I tre av prosjektene om bedrifts- og kapitalbeskatning vil det bli foretatt evalueringer av skattereformen av 2006, og to av prosjektene om bedrifts- og kapitalbeskatning knytter an til internasjonal skattetilpasning. De fleste av prosjektene om bedrifts- og kapitalbeskatning krever omfattende tilrettelegging og bearbeiding av data, og det vil derfor ventelig ta noe tid før det blir oppnådd resultater som kan publiseres. For programmet totalt var det en positiv utvikling i publiseringsaktiviteten, idet 3 artikler ble utgitt i vitenskapelige tidsskrifter med referee og ytterligere 4 artikler antatt for publisering i 2008. Det ble avlagt en doktorgrad ved Universitetet i Oslo basert på et prosjekt ved Frischsenteret. 4
Prosjekteksempel: Evaluering av skattereformen fra 1992, delprosjekt: Påvirkning av skattereformen fra 1992 på husholdningers porteføljeatferd Et samarbeidsprosjekt mellom SNF og SSB har undersøkt hvordan husholdningenes porteføljeatferd har blitt påvirket av skattereformen fra 1992. Denne reformen medførte flat beskatning av all kapital slik at kostnadene ved å låne ble lik for alle husholdninger, og den skattemessige behandlingen av alle typer aktiva ble lik. Forskjeller i marginale og effektive skattesatser mellom husholdninger og ulike aktivaklasser ble således eliminert. Basert på en modell over hva man kunne forvente av virkninger knyttet til reformen har studien gjennomført en økonometrisk analyse av reformens effekter. Hovedfunnet er at skattereformen fra 1992 hadde dramatiske effekter spesielt på sparingen til høyinntektshusholdninger. De rikeste husholdningene økte sin sparing med hele 30 prosent, mens for midlere inntekter økte sparingen med mellom 7-8 prosent. Prosjekteksempel: Evaluering av skattereformen fra 1992, delprosjekt: Effekter på organisasjonsform Et delprosjekt ved SSB konstaterer at det i perioden etter skattereformen i 1992 skjedde en klar økning i ikke-delingspliktige aksjeselskaper, og en nedgang i antall selvstendig næringsdrivende. Tallet på delingspliktige aksjeselskaper holdt seg omtrent uforandret. Forskerne kombinerer informasjon fra fire ulike statistikk-kilder som er basert på registerinformasjon i SSB: Aksjonærregisteret, Lønns- og trekksoppgaveregisteret, Inntektsstatistikk for personer og familier, og Regnskapsstatistikk for bedrifter. Forskerne konkluderer med at høy beregnet personinntekt kan forklare at personer velger å organisere seg i et ikke-delingspliktig selskap. Videre viser studien at disse personene har opplevd en meget sterk inntektsvekst i perioden 1993-2003. En slik klar dokumentasjon av skatteomgående organisasjonsmessige endringer er uvanlig i den internasjonale litteraturen på dette feltet. Resultatene gir støtte for en revurdering av det duale inntektsskattesystemet, slik Skattereformen av 2006 tar sikte på å oppnå. Prosjekteksempel: Internprising i flernasjonale selskaper Et prosjekt ved Handelshøyskolen BI analyserer om norske aksjeselskaper med vesentlig eiermessig tilknyting til utenlandske selskaper, flytter skattepliktig inntekt inn eller ut av Norge ved å manipulere med internprisene. Utgangspunktet for analysene er internasjonale resultater som indikerer at målbare effekter av skatteplanlegging kun kan påvises for store selskaper. Forskeren analyserer norske selskaper som enten er eid av utenlandske selskaper med 10% eller mer, eller som selv eier 10% eller mer i utenlandske selskaper. De norske selskapene er alle små eller mellomstore i en internasjonal sammenheng. Resultatene tyder på at også små- og mellomstore selskaper er engasjert i skatteplanlegging vha internprisene. Eksempelvis rapporterer norskkontrollerte selskaper høyere overskudd i datterselskaper som ligger i lavskatteland sammenliknet med datterselskaper som ligger i høyskatteland. Prosjekteksempel: Strategisk allokering av gjeld i flernasjonale selskaper I et prosjekt ved SNF på samme felt undersøkes det om i hvilken grad flernasjonale selskaper allokerer egenkapital og gjeld strategisk, slik at den totale skattekostnaden minimaliseres. Dette kan selskapene gjøre gjennom at konsernet allokerer gjeld til selskaper i land med høy skattesats, slik at det skattbare overskuddet reduseres. Egenkapital på sin side allokeres til land med lav skattesats, slik at det skattbare overskuddet øker. Dette undersøkes empirisk ved å bruke regnskapsdata for norsketablerte nasjonale og multinasjonale selskap i perioden 1994 til 2001, kombinert med selskapenes utenlandsoppgaver. Resultatene av en pilotstudie indikerer at strategisk allokering av gjeld forekommer, men sammenhengene er relativt svake. Forskerne 5
mener at det kan være flere årsaker til dette. Bedriftsskattesatsene i Norge er ikke spesielt høye sammenliknet med land hvor norske flernasjonale selskaper har mest aktivitet. Det er videre krevende å avdekke hva som er de relevante utenlandske skattesatsene pga ufullstendige data for konsernstrukturer. Selskapenes utenlandsoppgaver synes å være en mer lovende datakilde enn regnskapsstatistikken. Prosjekteksempel: Økonomiske incentiver til arbeide for personer som mottar trygdeytelser Det ble avlagt en doktorgrad ved Universitetet i Oslo basert på et prosjekt ved Frischsenteret. I avhandlingen undersøkes de økonomiske incentivene til halv- og fulltidsarbeid for personer som mottar trygdeytelser, gjennom å se skatte- og trygdesystemet i sammenheng. Ved utregning av de økonomiske gevinstene ved arbeid tas det hensyn til at eventuelle trygdeytelser vil bli redusert eller falle helt bort dersom man jobber. Studien viser at trygdemottakere i gjennomsnitt vil tjene omlag 70 000 kroner i året ved en overgang fra trygd til arbeid. I tillegg beregnes "totale skattesatser", definert som den delen av en arbeidsgivers eventuelle lønnskostnader som ikke tilfaller arbeidstakeren i form av økt disponibel inntekt. Personer som mottar trygd står i gjennomsnitt overfor en total skatt på ca 70 prosent ved full jobb framfor ingen jobb. Om lag fire prosent av trygdemottakerne vil tape penger på å jobbe fulltid framfor å ikke jobbe i det hele tatt. I tillegg finner man at en provenynøytral skattereform som har som intensjon å forbedre effektiviteten gjennom å redusere toppskatten, vil forverre de økonomiske incentivene til arbeid for trygdemottakere. En reform som øker progressiviteten kan imidlertid øke insentivene til arbeid for denne gruppen. 6