re FORVALTNINGSREVISJON Sørreisa kommune Vi skaper trygghet K O M R E V NORD Rapport 2010
Forord Kontrollutvalget i Sørreisa kommune har gjennom bestilling 13/09 vedtatt å få utført forvaltningsrevisjon av ressursbruken i grunnskolen i Sørreisa kommune. Revisjonens undersøkelse er gjennomført med henvisning til kommunelovens 77 nr 4 og 78 nr 2, samt forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner m.v. 7. Forvaltningsrevisjon er iflg. nevnte regler å gjennomføre systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets vedtak og forutsetninger. Før igangsetting av forvaltningsrevisjonsprosjektet har revisjonen vurdert egen uavhengighet i forhold til Sørreisa kommune, jf. kommuneloven 79 og revisjonsforskriften kapittel 6, og vi kjenner ikke til forhold som er egnet til å svekke tilliten til vår uavhengighet og objektivitet. Prosjektet er gjennomført i tråd med RSK 001, som er Norges Kommunerevisorforbunds standard for forvaltningsrevisjon. Oppstartmøte for prosjektet ble avholdt den 08.02.2010. I den påfølgende datainnsamlingen har revisor kommunisert med kommunens kontaktperson og andre ansatte i kommunen. Vi benytter anledningen til å takke de involverte i kommunen for samarbeidet. Sammendrag Sørreisa kommune sørger langt på vei for at opplæringstilbudet, gjennom driften av grunnskolen, er i henhold til regelverket. Det eksisterer noen avvik fra kravene i regelverket. Det har ikke blitt gitt tilstrekkelig timetall i alle fag i skoleåret 08/09, avvikene er imidlertid små. Kommunen har et forsvarlig system for kompetanseutvikling i grunnskolen. De har også et forsvarlig system for internkontroll, men det fungerer per i dag ikke optimalt i praksis. Kommunen har ikke et tilstrekkelig system for oppfølging av de nasjonale kvalitetsvurderingen, selv om de iverksetter tiltak ved dårlige resultater på dette området. I hovedsak oppfyller kommunen kravene til kompetanse innenfor skole, men også her eksisterer det avvik. Avvikene på de ulike områdene er imidlertid ikke omfattende. Sørreisa kommune brukte i 2008 og 2009 sammenlignet med kommunegruppe 2 og andre sammenlignbare kommuner en relativt høy andel av sitt budsjett på grunnskolen. Per innbygger brukte imidlertid kommunen ikke mye på grunnskolen sammenlignet med kommunegruppen. Videre har kommunen en normal dekningsgrad, men en relativt lav lærertetthet og høy gruppestørrelse sammenlignet med kommunegruppen, gjennomsnittet for Troms og de sammenlignbare kommuner. Grunnskolen i Sørreisa kommune fremstår som veldig produktiv, med lave korrigerte brutto driftsutgifter per elev sammenlignet med både kommunegruppe 2, sammenlignbare kommuner og gjennomsnittet for Troms. Dette henger i hovedsak sammen med en sentralisert skolestruktur med mange elever per lærer, men er også knyttet opp til lave administrative utgifter og et godt organisert skysstilbud. Tromsø, 30.04.2010 Lars-Andrè Hanssen Oppdragsansvarlig forvaltningsrevisor Runar Rushfeldt Hanssen Prosjektleder, forvaltningsrevisor
Innholdsfortegnelse 1 INNLEDNING...1 2 PROBLEMSTILLINGER OG REVISJONSKRITERIER...1 2.1 2.2 Problemstillinger...1 Revisjonskriterier...2 2.2.1 Kilder til kriterier...2 2.2.2 2.2.3 Utdyping av kriteriene...2 Kontrollspørsmål utledet fra revisjonskriteriene...4 3 METODE OG DATAMATERIALE...5 3.1 Dokumentanalyse, intervju, KOSTRA og GSI-tall...5 3.2 Gyldighet og pålitelighet...5 3.3 Avgrensing av prosjektet og metodiske begrensninger...5 4 ORGANISERING AV SØRREISA KOMMUNE/SKOLESTRUKTUR...6 4.1 Organisering av Sørreisa kommune...6 4.2 Skolestruktur...7 5 SIKRER SØRREISA KOMMUNE GJENNOM DRIFTEN AV GRUNNSKOLEN AT OPPLÆRINGSTILBUDET ER I HENHOLD TIL REGELVERKET?...8 5.1 Hvordan er ressursbruken innenfor grunnskolen i Sørreisa sammenlignet med andre kommuner?...8 5.1.1 Budsjett og regnskap...8 5.1.2 KOSTRA-tall...12 5.1.3 Årsaksanalyse av KOSTRA-tallene...16 5.2 Oppfyller kommunen kravene i læreplanverket for kunnskapsløftet om antall undervisningstimer i året for elevene på de enkelte årstrinnene?...18 5.2.1 Gir kommunen tilstrekkelig antall timer per fag til elever på 1.-7. årstrinn?...18 5.2.2 Gir kommunen tilstrekkelig antall timer per fag til elever på 8.-10. årstrinn?...19 5.2.3 Gir Sørreisa kommune tilstrekkelig antall timer per fag til elever i grunnskolen?...20 5.2.4 Delkonklusjon...20 5.3 Har kommunen et system som sørger for at undervisningspersonale og annet personale blir gitt anledning til kompetanseutvikling i henhold til opplæringslova?...20 5.3.1 Har kommunen et system som gir undervisningspersonale og annet personale anledning til kompetanseutvikling?...20 5.3.2 Er systemet innrettet med sikte på å fornye og utvide den faglige og pedagogiske kunnskapen, og holde seg orientert om og være på høyde med utviklingen i skolen og samfunnet?...21 5.3.3 Delkonklusjon...21 5.4 Har kommunen et forsvarlig system for vurdering av om kravene i opplæringslova og forskriftene til loven oppfylles, samt et system for oppfølging av disse vurderingene og de nasjonale kvalitetsvurderingene?...22 5.4.1 Har kommunen et system for vurdering av om kravene i opplæringslova og forskriftene til loven oppfylles?...22 5.4.2 Har kommunen et system for oppfølging av de nasjonale kvalitetsvurderingene?...22 5.4.3 Er systemet forsvarlig innrettet slik at det er egnet til å avdekke forhold som er i strid med lov og forskrift?...23 5.4.4 Blir det foretatt jevnlig resultatoppfølging og vurdering av om lovverket blir fulgt?...23 5.4.5 Delkonklusjon...23 5.5 Oppfyller kommunen kompetansekravene for undervisningspersonale i grunnskolen i henhold til forskrift til opplæringslova?...24 5.5.1 Oppfyller kommunen kompetansekravene for undervisningspersonale på 1.-4. årstrinn?24 5.5.2 Oppfyller kommunen kompetansekravene for undervisningspersonell på 5.-7. årstrinn?.25 5.5.3 5.5.4 Oppfyller kommunen kompetansekravene på 8.-10. årstrinn?...25 Delkonklusjon...25 6 HOVEDKONKLUSJON...26 Side: 2
7 ANDRE FUNN...26 8 ANBEFALINGER...26 9 HØRING...26 10 LITTERATURLISTE...28 Tabelloversikt Tabell 1: Ordinær fag- og timefordeling grunnskolen...2 Tabell 3: Grunnskolen i Sørreisa kommune: Budsjett og regnskap 2008 og 2007...8 Tabell 4: Sørreisa sentralskole: Budsjett og regnskap...9 Tabell 5: Skøelv skole: Budsjett og regnskap...10 Tabell 6: Gottesjord skolen: Budsjett og regnskap...11 Tabell 8: Grunnskole, prioritering 2008 og 2009 tall...12 Tabell 9: Grunnskole, dekningsgrader, 2008 og 2009-tall...13 Tabell 10: Grunnskole, produktivitet/enhetskostnader, 2008 og 2009-tall....15 Tabell 11: Gitt timetall Sørreisa kommune, skoleåret 2008/2009, fordelt per fag...18 Tabell 12: Gitt timetall (til venstre) og påkrevd timetall (til høyre) Sørreisa kommune, skoleåret 2008/2009, fordelt per fag...19 Tabell 13: 1.-4. årstrinn, stillingsprosent og utdanning 100 % = 1 årsverk...24 Tabell 14: 5.-7. årstrinn, stillingsprosent og utdanning 100 % = 1 årsverk...25 Tabell 15: 8.-10. årstrinn, stillingsprosent og utdanning 100 % = 1 årsverk...25 Side: 3
1 INNLEDNING I kontrollutvalgets plan for forvaltningsrevisjon av Sørreisa kommunes virksomhet er ressursbruk i grunnskolen utpekt som et prioritert område for nærmere undersøkelser. Kontrollutvalget ønsker å undersøke om Sørreisa kommune, gjennom driften av grunnskolen (herunder ressursbruken i grunnskolen), sørger for at opplæringstilbudet er i henhold til regelverket. Kontrollutvalget ønsker videre en kartlegging av ressursbruken i grunnskolen i Sørreisa ved hjelp av KOSTRA. 1 2 PROBLEMSTILLINGER OG REVISJONSKRITERIER 2.1 Problemstillinger Hovedproblemstillingen er å undersøke om Sørreisa kommune, gjennom driften av grunnskolen (herunder ressursbruken i grunnskolen), sørger for at opplæringstilbudet er i henhold til regelverket. Dette er operasjonalisert til fem konkrete problemstillinger, og under hver av disse er det opprettet kontrollspørsmål basert på konkrete revisjonskriterier. 2 1. Hvordan er ressursbruken innenfor grunnskolen i Sørreisa sammenlignet med andre kommuner? 2. Oppfyller kommunen kravene i læreplanverket for kunnskapsløftet om antall undervisningstimer i året for elevene på de enkelte årstrinnene? 3. Har kommunen et system som sørger for at undervisningspersonale og annet personale blir gitt anledning til kompetanseutvikling i henhold til opplæringlova? 4. Har kommunen et forsvarlig system for vurdering av om kravene i opplæringlova og forskriftene til loven oppfylles, samt et system for oppfølging av disse vurderingene og de nasjonale kvalitetsvurderingene? 5. Oppfyller kommunen kompetansekravene for undervisningspersonale i grunnskolen i henhold til forskrift til opplæringlova? 1 KOSTRA (KOmmune-STat-RApportering) er et nasjonalt informasjonssystem som gir styringsinformasjon om kommunal virksomhet. 2 Problemstilling 1 er en kartlegging av regnskap-, budsjett-, og KOSTRA-tall. Vi vil gjøre en sammenligning av ressursbruken med andre kommuner/kommunegruppen og drøfte mulige årsaker til forskjellene. Dette er en deskriptiv problemstilling, og det vil ikke bli gjort vurderinger knyttet opp mot konkrete revisjonskriterier. Først vil budsjett og regnskapstall presenteres og analyseres i forhold til ressursbruk. Deretter vil ressursbruken i grunnskolen i Sørreisa sammenlignes med andre sammenlignbare kommuner, og enkelte årsaksforhold vil bli belyst.
2.2 Revisjonskriterier 2.2.1 Kilder til kriterier Revisjonskriterier er samlebetegnelsen på de krav og forventninger som brukes i den enkelte forvaltningsrevisjon for å vurdere den reviderte virksomhet. Kriteriene holdes opp mot faktagrunnlaget, og danner basis for de analyser og vurderinger som foretas, og de konklusjoner som trekkes. Revisjonskriteriene i denne undersøkelsen er utledet fra: Læreplanverket for kunnskapsløftet (Rundskriv F-12/2008 B) Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa av 17.07.1998 (Opplæringslova) Forskrift til opplæringslova av 23.06.2006 Ot.prp.nr.55 2003-2004 og Ot.prp.nr.57 (2004-2005), punkt 8.4 2.2.2 Utdyping av kriteriene Læreplanverket for kunnskapsløftet: Vedlegg 1 Rundskriv F-12/2008 B I læreplanverket for kunnskapsløftet er det angitt detaljert hvordan opplæringen i grunnskolen skal foregå, og det er også redegjort for antall timer som elevene på de ulike årstrinnene har krav på. Fag- og timefordeling i grunnskolen Av 1-1 i forskrift til opplæringslova fremgår det at opplæringen i grunnskolen skal være i samsvar med lærerplanverket for kunnskapsløftet. Læreplanverket for kunnskapsløftet omfatter den generelle delen av læreplanen, prinsipp for opplæringen, læreplanene for fagene og fag- og timefordeling. I læreplanverket for kunnskapsløftet, rundskriv F-12/2008 B vedlegg 1, står det at Det er fastsatt et minstetimetall i grunnskolen som elevene har rett på, og som skolen har plikt til å gi. Det er ulikt antall timer på barnetrinnet, det vil si 1.-7. trinn og ungdomstrinnet 8.-10. trinn. I fagene norsk, matematikk og engelsk er det også inndelt på 1.-4. årstrinn og 5.-7. årstrinn. Antall påkrevde timer fremgår av tabell 1: Tabell 1: Ordinær fag- og timefordeling grunnskolen Fag 1.-7. årstrinn 8.-10. årstrinn Sum grunnskole 1.-4. 5.-7. Sum RLE 427 157 584 Norsk 931 441 1372 398 1770 Matematikk 560 328 888 313 1201 Naturfag 328 256 584 Engelsk 138 228 366 227 593 Fremmedspråk / 0 227 227 språklig fordypning Samfunnsfag 385 256 641 Kunst og håndverk 477 150 627 Musikk 285 85 370 Mat og helse 114 85 199 Kroppsøving 478 228 706 Elevrådsarbeid 0 71 71 Utdanningsvalg 0 113 113 Sum 5120 2566 7686 Side: 2
Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa av 17.07.1998 (Opplæringslova) Opplæringslova sier hva som er formålet med opplæringen i skole. Loven redegjør for hvilke grunnleggende verdier opplæringen skal bygge på, og formulerer målsetninger for opplæringen. Eksempelvis skal opplæringen i skole bidra til å utvide kjennskapen til og forståelsen av den nasjonale kulturarven og vår felles internasjonale kulturtradisjon. Opplæringen skal også sikre at elevene og lærlingene utvikler kunnskap, dyktighet og holdninger for å kunne mestre sine liv og for å kunne delta i arbeid og fellesskap i samfunnet. Av 2-1 i opplæringslova fremgår det hvilken rett og plikt barn har til grunnskoleopplæring. Loven gir klare rammer for hvordan opplæringen skal foregå, hvilke krav som stilles til kompetanse og hvilke rammer skolene må ha. Kompetanseutvikling Det fremgår av 10-8 i opplæringslova at skoleeier har ansvar for å ha riktig og nødvendig kompetanse i virksomheten. Skoleeier skal ha et system som gir undervisningspersonale, skoleeier, og personale med særoppgaver i skoleverket mulighet til nødvendig kompetanseutvikling, med sikte på å fornye og utvide den faglige og pedagogiske kunnskapen og holde seg orientert om og være på høyde med utviklingen i skolen og samfunnet. Av Ot.prp.nr.57 (2004-2005), punkt 8.4 fremgår det videre at det er etter- og videreutdanning av lærere som er det sentrale for å oppnå målsetningen. Av Ot.prp.nr.57 (2004-2005), punkt 8.4 fremgår det videre at kommunen kan pålegge lærere å delta på etter- og videreutdanning, det er altså et krav å holde seg oppdatert. System for oppfølging av lovverket (Internkontroll) og system for oppfølging av de nasjonale kvalitetsvurderingene Av 13-10 i opplæringslova fremgår det at kommunen/fylkeskommunen og skoleeier for privat skole etter 2-12 har ansvar for at kravene i opplæringslova og forskriftene til loven blir oppfylt, herunder å stille til disposisjon de nødvendige ressursene for at kravene skal kunne oppfylles. Kommunen og skoleeier for private skoler skal etter 2-12 ha et forsvarlig system for vurdering av om kravene i opplæringslova og forskriftene til loven blir oppfylt. I tillegg fremgår det av 13-10 at kommunen skal ha et forsvarlig system for å følge opp resultatene fra disse vurderingene og nasjonale kvalitetsvurderinger som departementet gjennomfører med hjemmel i 14-1 fjerde ledd. Vi vil i denne sammenheng fokusere på om kommunen har et slikt system. Kvaliteten på systemet vil ikke bli grundig vurdert, men det vil kort bli tatt stilling til om systemet er forsvarlig. I forarbeider til opplæringslova (Ot.prp.nr.55 2003-2004) står det at skoleeierne står fritt til å forme sitt eget system, tilpasset lokale forhold. Det er ikke lagt føringer for hvordan systemet skal være, men det pekes på at et forsvarlig system er et system som er egnet til å avdekke eventuelle forhold som er i strid med lov og forskrift, og som sikrer at det blir satt i verk adekvate tiltak der det er nødvendig. Et forsvarlig system forutsetter jevnlig resultatoppfølging og vurdering av om lovverket blir fulgt. Forskrift til opplæringslova Forskriften til opplæringslova utdyper og supplerer bestemmelsene i opplæringlova. Den angir mer detaljerte krav på ulike området innenfor skolen. Kompetansekrav til undervisningspersonale i grunnskolen 3 Av 14-1 i forskriften fremgår det at alle som skal tilsettes i undervisningsstilling, må ha pedagogisk bakgrunn i samsvar med kravene i rammeplanene for lærerutdanningen med forskrifter, jf. Lov 1.april 2005 nr 15 om universiteter og høyskoler 3-2 andre ledd, eller ha tilsvarende kompetanse. I 14-2 angis ytterligere hvilke krav som stilles til undervisningsstilling på trinn 1.-4. i grunnskolen, trinn 1.-7. i grunnskolen og trinn 8.-10. i grunnskolen. Se vedlegg 1, for oversikt over hvilke krav som stilles til de ulike trinnene. 3 14-1 og 14-2 i opplæringslova Side: 3
2.2.3 Kontrollspørsmål utledet fra revisjonskriteriene Problemstillingen er operasjonalisert som det fremgår av tabell 2. Under hver problemstilling er det utarbeidet kontrollspørsmål basert på konkrete revisjonskriterier. Utledede revisjonskriterier vil fremgå i boks foran hvert kapittel. Tabell 2:Operasjonalisering av problemstilling Problemstillinger Revisjonskriterier Kontrollspørsmål 2.) Oppfyller kommunen Læreplanverket for 1. Gir kommunen tilstrekkelig kravene i læreplanverket for kunnskapsløftet, Rundskriv F- antall timer per fag til elever på kunnskapsløftet om årstimetall 12/2008 B vedlegg 1. 1.-7. årstrinn? for elevene på de enkelte Forskrift til opplæringslova 1-2. Gir kommunen tilstrekkelig årstrinnene? 1. antall timer per fag til elever på 8.-10. årstrinn? 3. Gir Sørreisa kommune tilstrekkelig antall timer til elever i grunnskolen? 3.) Har kommunen et system for kompetanseutvikling av undervisningspersonale og annet personale i henhold til opplæringslova? 4.) Har kommunen et forsvarlig system for vurdering av om kravene i opplæringslova med forskrifter oppfylles, samt et system for oppfølging av disse vurderingene og de nasjonale kvalitetsvurderingene? 5.) Oppfyller kommunen kompetansekravene for undervisningspersonale i grunnskolen i henhold til forskrift til opplæringslova? Opplæringslova 10-8 Ot.prp.nr.57 2003-2004 Opplæringslova 13-10 Opplæringslova 13-10 Ot.prp.nr.55 2003-2004 Ot.prp.nr.55 2003-2004 Forskrift til opplæringslova 14-1 og 14-2 a første ledd 14-2 a 2 ledd 14-2 b 4. Har kommunen et system som gir undervisningspersonale og annet personale anledning til kompetanseutvikling? 5. Er systemet innrettet med sikte på å fornye og utvide den faglige og pedagogiske kunnskapen og holde seg orientert om og være på høyde med utviklingen i skolen og samfunnet? 6. Har kommunen et system for vurdering av om kravene i opplæringslova og forskriftene til loven oppfylles? 7. Har kommunen et system for oppfølging av de nasjonale kvalitetsvurderingene? 8. Er systemet forsvarlig innrettet slik at det er egnet til å avdekke forhold som er i strid med lov og forskrift? 9. Blir det foretatt jevnlig resultatoppfølging og vurdering av om lovverket blir fulgt? 10. Oppfyller kommunen kompetansekravene for undervisningspersonale på 1.-4. årstrinn? 11. Oppfyller kommunen kompetansekravene på 5.-7. årstrinn? 12. Oppfyller kommunen kompetansekravene på 8.-10. årstrinn? Side: 4
3 METODE OG DATAMATERIALE 3.1 Dokumentanalyse, intervju, KOSTRA og GSI-tall Metode er samlebetegnelsen på de framgangsmåtene som benyttes for å samle inn data som kan gi svar på problemstillingen i en undersøkelse. Framgangsmåten i denne undersøkelsen har hovedsakelig vært dokumentanalyse. Diverse dokumenter, som planer, KOSTRA-tall, GSI-tall 4, regnskap og budsjett har blitt analysert. I tillegg har det blitt innhentet muntlig informasjon, i all hovedsak gjennom intervju av skolefaglig rådgiver, som har vært hovedinformant. Intervjuet har blitt verifisert, slik at faktaopplysninger er kontrollert. KOSTRA KOSTRA (KOmmune-STat-RApportering) er et nasjonalt informasjonssystem som gir styringsinformasjon om kommunal virksomhet. Informasjon om kommunale tjenester og bruk av ressurser på ulike tjenesteområder registreres og sammenstilles for å gi relevant informasjon til beslutningstakere og andre, både nasjonalt og lokalt. KOSTRA baseres på elektronisk innrapportering fra kommunene til Statistisk sentralbyrå. SSB har foretatt en gruppering av kommunene basert på folkemengde, bundne kostnader per innbygger og frie disponible inntekter per innbygger. Sørreisa kommune tilhører KOSTRA-gruppe 2 som er små kommuner med middels bundne kostnader per innbygger og middels frie disponible inntekter. Vi har i denne undersøkelsen sammenlignet Sørreisa kommune med Lyngen og Ballangen, som tilhører samme KOSTRA-gruppe, et gjennomsnitt for KOSTRA-gruppe 2 og et gjennomsnitt for kommunene i Troms. Det er mest ideelt å sammenligne kommuner i samme kommunegruppe, da disse er likest både i folkemengde, utgiftsbilde og inntektsbilde 5. 3.2 Gyldighet og pålitelighet Med gyldige data menes at det skal være samsvar mellom kontrollspørsmålene og problemstillingen for undersøkelsen og de data som er samlet inn. Vi mener at data i denne undersøkelsen er egnet til å svare på problemstillingene, ved at vi har relevant og tilstrekkelig informasjon. I tillegg er høy gyldighet sikret gjennom triangulering av faktafunn fra dokumentanalyse, regnskap, GSI-tall, KOSTRA-tall og intervju/muntlig informasjon. Med pålitelige data menes at data skal være mest mulig presise og nøyaktige. For å sikre at data er pålitelige er det nødvendig å vurdere eventuelle feilkilder. Dette er ivaretatt ved kvalitetssikring av faktaopplysningene som er framkommet fra dokumenter, og verifisering av faktaopplysninger framkommet i intervju og samtaler. 3.3 Avgrensing av prosjektet og metodiske begrensninger Undersøkelsen er avgrenset til grunnskolen i Sørreisa. Dette vil si alle barne- og ungdomsskoler; Sørreisa sentralskole, Gottesjord skole og Skøelv skole. Vi har ikke gjennomgått ressursbruken i SFO og barnehage. Tidsmessig er undersøkelsen avgrenset til årene 2008 og 2009. Det er verdt å merke seg at KOSTRA-tallenes gyldighet er avhengig av at kommunens rapportering på KOSTRA er god. Et slikt forbehold må alltid tas når KOSTRA-tall benyttes i en analyse. For å motvirke dette usikkerhetsmomentet har vi sett KOSTRA-tallene i forhold til budsjett og regnskapstall. Vi har også gjort en kort gjennomgang av KOSTRAregistreringen på grunnskolen i Sørreisa kommune. 4 GSI står for GrunnSkoleensInformasjonssystem. GSI er et åpent system for å slå opp i alle slags opplysninger om grunnskolen i Norge. Systemet forvaltes av utdanningsdirektoratet. 5 Langørgen, A., T.A. Galloway og R. Aaberge (2006): Gruppering av kommuner etter folkemengde og økonomiske rammebetingelser 2003. Rapporter 2006/8, Statistisk sentralbyrå. Side: 5
Når det gjelder vurderingene av hvorvidt kommunen lever opp til regelverkets krav til opplæringstilbudet i grunnskolen, har revisjonen hatt fokus på om kommunen har systemer for slike vurderinger. Det er det ikke blitt gjort utstrakte vurderinger av innholdet i systemene, men det er kort vurdert om systemene er forsvarlige. Fokuset har imidlertid vært på om systemene eksisterer, samt om de brukes i den daglige driften. 6 4 ORGANISERING AV SØRREISA KOMMUNE/SKOLESTRUKTUR 4.1 Organisering av Sørreisa kommune Figur 1: Administrativt organisasjonskart Sørreisa kommune Sørreisa kommune er organisert som vist i figur 1. Kommunen er organisert etter to-nivå prinsippet. Dette innebærer at det bare skal være ett ledd under rådmann. 6 For mer informasjon om hvordan systemer bør utformes er fylkesmannens anbefalinger på området de beste. Side: 6
4.2 Skolestruktur 7 Sørreisa kommune har tre skoler; Sørreisa sentralskole, Gottesjord skole og Skøelv skole. Sørreisa sentralskole Dette er den største skolen i Sørreisa kommune, og er både barne- og ungdomsskole. Den hadde i skoleåret 08/09 290 elever og 32 lærere. Av de 32 lærerne var det i skoleåret 08/09 23 kvinner og ni menn. 17 av disse var knyttet opp til 8.-10. årstrinn (ungdomsskolen). I skoleåret 08/09 hadde skolen 27,07 årsverk knyttet til undervisning, og 1,8 årsverk knyttet til administrative og pedagogiske lederoppgaver. I tillegg til dette kom 0,8 årsverk til skolebibliotekar og kontortekniske oppgaver og 6,7 årsverk med assistenter. Gottesjord skole Gottesjord skole hadde i skoleåret 08/09 104 elever og tolv lærere. To av lærerne i skoleåret 08/09 var menn. Skolen hadde i skoleåret 08/09 8,2 årsverk med undervisningspersonale. I tillegg til dette hadde skolen 0,8 årsverk med administrative og pedagogiske lederoppgaver. 2,52 årsverk til bruk for assistenter, og 0,12 årsverk knyttet til stilling som skolebibliotekar. Skolen ligger i Djupvåg. Skøelv skole Skøelv skole er den minste skolen i Sørreisa kommune. Skolen hadde i skoleåret 08/09 95 elever og elleve lærere, hvorav to menn og ni kvinner. Skolen har 8,21 årsverk knyttet til undervisning, og 0,79 årsverk knyttet til administrative og pedagogiske lederoppgaver. I tillegg har skolen 2,82 årsverk med assistenter, 0,08 knyttet opp til stilling som skolebibliotekar. Skolen ligger i Skøelv. 7 Alle tall og data er hentet fra GSI 2008-2009. Side: 7
5 SIKRER SØRREISA KOMMUNE GJENNOM DRIFTEN AV GRUNNSKOLEN AT OPPLÆRINGSTILBUDET ER I HENHOLD TIL REGELVERKET? 5.1 Hvordan er ressursbruken innenfor grunnskolen i Sørreisa sammenlignet med andre kommuner? 5.1.1 Budsjett og regnskap Tabell 3: Grunnskolen i Sørreisa kommune: Budsjett og regnskap 2009, 2008 og 2007 Regnskap 2009 Regnskap Regnskap 2007 Prosent- 2008 Økning/reduksjon 07-09 Fast lønn 24 065 493 22 782 029 20 769 583 15,87 % Vikarer 2 060 611 3 753 587 3 864 039-46,67 % Ekstrahjelp 230 346 377 870 193 546 19,01 % Overtid 13 163 1327 17 184-23,40 % Sosiale utgifter 8 4 823 335 4 205 634 3 458 205 39,48 % Diverse 9 52 393 114 332 94 995-44,85 % Andre utgifter 10 9 699 457 10 447 443 9 207 052 5,35 % Sykelønnsrefusjoner - 1 488 801-3 036 327-2 893 537-48,55 % Andre refusjoner/inntekter - 2 291 674-3 054 960-2 870 649-20,17 % Total nettoutgift 37 164 323 35 590 934 31 840 392 16,72 % Utgiftsendringer Regnskapstallene viser at nettoutgiftene i grunnskolen i Sørreisa har økt med over 5 millioner fra 2007 til 2009. Dette er en økning på 16,7 %. Hoveddelen av økningen er knyttet opp til den generelle lønnsøkningen i sektoren, samt at flere av skolene har hatt økte behov til enkelte ressurskrevende elever. Den største økningen har vært på posten sosiale utgifter, som igjen er knyttet opp til lønnsøkningen. Vi ser at utgiftene til fast lønn har økt med 15,87 %, mens utgiftene til ekstrahjelp har økt med 19 %. Et annet viktig moment med tallene i tabell 3 er at kommunen fra 2007 til 2009 har redusert vikarutgiftene med 46,67 %. Også utgiftene til overtid er redusert. Det fremgår av tabellen at dette henger sammen med reduksjon i refusjonsinntektene, noe som viser at sektoren har hatt lavere sykefravær og dermed hatt mindre utgifter med dette. Sykefraværstallene viser også at særlig Sørreisa sentralskole har hatt en reduksjon i sykefraværet fra 2007 til 2009. Utgiftene på posten andre utgifter har økt med 5,35 %. Her har det blant annet vært økte kostnader i forbindelse med kjøp av bøker. Skolefaglig rådgiver informer også om at årstimetallet, i perioden 2007-2009, økte med 190 8 Denne posten inkluderer utgifter for pensjon og arbeidsgiveravgift. 9 Posten inkluderer andre utgifter innenfor lønnsområdet, som møtegodtgjørelser og utgifter til lærlinger. 10 Denne posten inkluderer alle driftsutgiftene som ikke er knyttet opp til lønn. To store poster er utgiftene til skyss og betaling for gjesteelever i andre kommuner samt elever som går på spesialskoler, men tilhører kommunen. I tillegg kommer utgifter til kurs/konferanser, lærebøker, matvarer, kommunale eiendomsgebyrer, kontorrekvisita og IT-utgifter, forsikring, vedlikehold og så videre inn på denne posten. Side: 8
timer (fra høsten 2008), dette var en styrking av fagene norsk, matematikk og engelsk på 1.-4.trinn. Skolefaglig rådgiver informerer om at dette tilsvarer omtrent en lærerstilling for kommunen. Fra høsten 2009 ble det i tillegg innført fysisk aktivitet for mellomtrinnet, tilsvarende 76 årstimer, også dette øker lønnsutgiftene. På bakgrunn av tabellen ovenfor kan det konkluderes med at netto økningen i utgiftene ikke har vært omfattende fra 2007 til 2009. Tabell 4: Sørreisa sentralskole: Budsjett og regnskap Regnskap Revidert Regnskap 2009 budsjett 2008 2009 Revidert budsjett 2008 Regnskap 2007 Budsjett 2007 Fast lønn 13 948 963 13 608 715 13 146 305 13 034 750 11 708 014 12 569 000 Vikarer 1 014 704 1 739 810 2 721 760 2 032 102 2 811 616 162 000 Ekstrahjelp 143 135 0 153 762 48 000 129 101 48 000 Overtid 13 163 0 649 0 7 363 0 Andre utgifter 2 378 651 2 363 000 2 509 229 2 463 000 2 199 862 2 095 000 Sykelønns refusjoner - 479 398-1 465 000-1 839 274-1 965 000-2 071 111-1 350 000 Total netto 11 18 803 293 17 953 167 17 958 180 17 082 107 15 791 567 15 144 000 Det er Sørreisa sentralskole som har hatt de største økningene i ressursforbruket fra 2007 til 2009. Økningen skyldes i hovedsak lønnsøkninger, men også posten andre utgifter har økt noe siden 2007. Utgiftene til vikar har sunket betydelig i 2009, det samme har sykelønnsrefusjonene. Totalt økte skolen kostnadene fra -07 til -09 med ca. 3 millioner kroner. Hovedøkningen skjedde fra 2007 til 2008. Økning i andre utgifter for 2008 og 2009 sammenliknet med 2007 skyldes 290 000 kr bevilgning til innkjøp av lærebøker i henhold til vedtak i Kommunestyret i desember 2007: "Innkjøp av oppdaterte skolebøker skal finansieres innen for tildelte rammer over 3 år." Det fremgår også av tabellen at avviket mellom budsjett og regnskap var omtrent likt i 2007 og 2008. Avviket i 2007 forklares i kommunens årsmelding med at det ikke var budsjettert med utgifter til sykefravær slik at budsjettet la opp til en netto inntjening på sykepenger på 1 200 000 kroner noe som ikke var realistisk. I 2008 hadde Sørreisa sentralskole et merforbruk på kr 876 073, som i følge kommunens årsmelding skyldes merforbruk på lønnspostene. Noe av merforbruket tilskriver kommunen at de fikk elever med store behov, blant annet på grunn av alvorlig sykdom, som krevde mye ressurser. I tillegg hadde skolen et høyt fravær hos ansatte slik at de hadde store kostnader til innleie av vikarer. I 2009 hadde sentralskolen et merforbruk på 850 126,- kroner. Det fremgår av tabellen at mindre refusjonsinntekter og overskridelser på fast lønn er en del av årsaken. Kommunen hadde heller ikke budsjettert med utgifter til ekstrahjelp og overtid. Sørreisa sentralskole hadde i 2007 et sykefravær, inkludert korttidsfravær, på 11,01 %. Det var redusert til 9,51 % i 2008, mens de i 2009 hadde et sykefravær på 8,02 %. Høyt sykefravær har dermed bidratt til økte utgifter og budsjettavvik. Vi ser imidlertid at trenden har vært veldig positiv, og at sykefraværet nå er nede i 8,02 %, noe som er 2,84 % lavere en for kommunen generelt. 11 Nettotallene inkluderer også andre tall som ikke fremgår av tabellen, eksempelvis sosiale utgifter. Side: 9
Tabell 5: Skøelv skole: Budsjett og regnskap Regnskap 2009 Revidert budsjett 2009 Regnskap 2008 Revidert budsjett 2008 Regnskap 2007 Budsjett 2007 Fast lønn 5 090 553 4 946 910 4 999 600 4 874 713 4 854 009 4 058 000 Vikarer 510 320 190 000 617 048 510 987 396 174 305 000 Ekstrahjelp 76 094 25 000 173 102 25 000 34 585 20 000 Overtid 0 0 0 0 3 830 0 Andre utgifter 548 437 666 000 661 694 660 000 671 543 617 000 Sykelønns refusjoner - 553 996-100 000-782 724-645 000-484 354-595 000 Total netto 12 6 234 318 6 084 026 6 025 598 5 920 531 5 641 775 4 831 000 Skøelv skole har hatt en økning i netto driftsutgifter fra 2007 til 2009 på 592 543 kroner. Økningen er i all hovedsak knyttet opp til lønn, vikarer og ekstrahjelp. Posten andre utgifter har blitt redusert en god del. Avvikene mellom budsjett og regnskap var størst i 2007 med 810 000 kroner, noe som rektor i årsmelding peker på at først og fremst skyldes til dels ressurskrevende tiltak i forhold til enkeltelever. Regnskapet viste at det var et for stort sprik mellom budsjett og de tiltak skolen var nødt til å sette i verk. Derfor ble Skøelv skoles budsjett for 2008 justert opp noe. I 2008 hadde skolen at avvik på 105 067 kroner. Dette avviket blir forklart med at det ble satt inn strakstiltak for enkeltelever, og bortfall av enkelte refusjonsinntekter. I 2009 hadde Skøelv skole et merforbruk i forhold til revidert budsjett på 150 292,- kroner. Overskridelsene er knyttet til vikarbruk, ekstrahjelp og til fast lønn. Inntektene har imidlertid også blitt større enn budsjettert, men altså ikke tilstrekkelig til å unngå merforbruk. Skøelv skole hadde i 2007 et sykefravær, inkludert korttidsfravær, på 9,31 %. I 2008 var det økt til 13,02 %, mens de i 2009 hadde et sykefravær på 12,69 %. Skolen har dermed et relativt høyt sykefravær, noe som er med på å drive utgiftene opp. 12 Nettotallene inkluderer også andre tall som ikke fremgår av tabellen, eksempelvis sosiale utgifter. Side: 10
Tabell 6: Gottesjord skole: Budsjett og regnskap Regnskap 2009 Revidert Budsjett 2009 Regnskap 2008 Revidert budsjett 2008 Regnskap 2007 Budsjett 2007 Fast lønn 5 025 974 5 272 020 4 636 124 5 024 742 4 207 560 4 321 000 Vikarer 514 960 276 980 414 778 270 000 656 249 130 000 Ekstrahjelp 11 116 24 000 51 006 16 000 29 860 16 000 Overtid 0 7000 678 7 000 5 990 7 000 Andre utgifter 725 732 767 000 716 207 749 000 574 023 679 000 Sykelønns refusjoner - 445 403-100 000-414 329-310 000-338 072-388 000 Total netto 13 6 778 571 7 147 315 6 282 456 6 600 011 5 844 094 5 479 000 Som vi ser av tabell 6, har Gottesjord skole økt kostnadene med 934 477 fra 2007 til 2009. Økningen er hovedsakelig knyttet til fast lønn, men det har også vært en økning på posten andre utgifter, blant annet økte utgifter til skolebøker og transport/ekskursjon. På grunn av en elev med spesielle behov, økte antallet klasser fra 6 til 7 fra og med høsten 2008. En økning på en klasse tilsvarer minst en lærerstilling, altså er dette noe av forklaringen på økningen i fast lønn. Skolen hadde i 2007 et merforbruk på 365 000 kroner. Dette skyldtes dels ressurskrevende tiltak knyttet til enkeltelever/elevgrupper og dels uforutsette lønnsutgifter. I 2008 hadde skolen ifølge regnskapet et mindreforbruk på kr 317 555. Årsaken til dette er at elever med krav på spesialundervisning flyttet midt i skoleåret og det ble dermed frigjort ressurser. I tillegg ble skolens 4. trinn, der det opprinnelig var to klasser på trinnet, slått sammen til en klasse i de fleste undervisningstimer. Videre peker rektor på at nøktern drift, lavt sykefravær og lite bruk av vikarer også er årsak til overskuddet. Også i 2009 har Gottesjord skole mindreforbruk i forhold til revidert budsjett på 368 744. Mindreforbruket er knyttet til lavere faste lønnsutgifter, økte sykelønnsrefusjoner og noe lavere andre utgifter. Gottesjord skole hadde et sykefravær, inkludert kortidsfravær, på 6,61 % i 2007, 4,70 % i 2008 og 10,17 % i 2009. Fraværet har altså vært jevnt lavt før 2009 da det har doblet seg, noe som regnskapet også indikerer med at utgiftene er gått noe opp. Oppsummering Alt i alt har Sørreisa kommune hatt økte utgifter i grunnskolen fra 2007 til 2009. Økningene har imidlertid naturlige forklaringer, som lønnsoppgjør, økt timetall, innkjøp av bøker og utgifter til økt fysisk aktivitet i mellomtrinnet. Sørreisa kommune har gjennom flere år hatt til dels store avvik mellom budsjett og regnskap i grunnskolesektoren. 13 Nettotallene inkluderer også andre tall som ikke fremgår av tabellen, eksempelvis sosiale utgifter. Side: 11
5.1.2 KOSTRA-tall I tabellene 8-10 presenteres KOSTRA-tall for 2008 og 2009. 2009-tallene er ureviderte, og dermed mindre sikker enn tallene for 2008. I presentasjonen vil vi derfor fokusere på 2008-tallene, og i hovedsak presentere avvikene og endringene under gjennomgangen av 2009-tallene. Det har også skjedd endringer i hvordan tallene presenteres fra KOSTRA. Tabellene vil derfor ha noe ulikt innhold. Revisjonen har gjennomgått Sørreisa kommunes KOSTRA-registrering i forbindelse med grunnskolen. Denne gjennomgangen viser at Sørreisa kommune på bakgrunn av de undersøkelser og stikkprøver revisjonen har foretatt har registrert KOSTRA-tallene for grunnskolen i 2009 korrekt. En sammenligning med landsgjennomsnittet er bevisst ikke med i tabellen, da en slik sammenligning ikke er optimal på grunn av de store forskjellene i inntekter og utgifter mellom alle kommunene. Vi har likevel tatt med en sammenligning mot landsgjennomsnittet utenom Oslo i teksten på noen sentrale punkter. Tabell 8: Grunnskole, prioritering 2008 og 2009. Grunnskoleopplæring - Nivå 2 Prioritering 1925 Sørreisa KG02 Gj.snitt kommunegruppe 02 1938 Lyngen 1854 Ballangen KA19 Gj.snitt Troms 2008 2008 2008 2008 2008 Netto driftsutgifter grunnskoleopplæring i prosent av samlede netto driftsutg 32,4 29,8 32 29,1 30,7 Netto driftsutgifter til grunnskole, i prosent av samlede netto driftsutgifter 31,8 29,3 31,3 28,5 30 Netto driftsutgifter til grunnskoleundervisning, i prosent av samlede netto driftsutg 25,1 23,8 24,2 22,9 23,4 Netto driftsutgifter til skolelokaler og skyss, i prosent av samlede netto driftsutg 6,7 5,5 7 5,6 6,6 Netto driftsutgifter til grunnskole, per innbygger 11140 11553 12749 11826 11068 Netto driftsutgifter til grunnskoleopplæring, per innbygger 6-15 år 76140 89389 95221 93369 86673 Netto driftsutgifter til grunnskole, per innbygger 6-15 år 74715 87940 93005 91501 84632 Netto driftsutgifter til grunnskoleundervisning, per innbygger 6-15 år 59036 71388 72044 73442 65916 Netto driftsutgifter til skolelokaler og skyss, per innbygger 6-15 år 15679 16552 20961 18059 18716 Utgifter til skoleskyss, per innbygger 6-15 år 2942 2397 2809 2227 1650 Brutto investeringsutgifter til grunnskoleopplæring, per innbygger 49 2046 2679 0 1536 Timer spesialundervisning i prosent av antall lærertimer totalt 20,6 17,5 25,5 19,7 21 D. Grunnskoleopplæring - nivå 2 Prioritering Netto driftsutgifter i prosent 1925 Sørreisa KG02 Gj.snitt kommunegruppe 02 1938 Lyngen 1854 Ballangen KA19 Gj.snitt Troms 2009 2009 2009 2009 2009 Netto driftsutgifter grunnskoleopplæring i prosent av samlede netto driftsutg 32,1 29,3 30,7 27,9 30,6 Netto driftsutgifter til grunnskole og SFO i prosent av samlede netto driftsutg 32,1 29,3 30,7 27,9 30,6 Netto driftsutgifter til grunnskole, i prosent av samlede netto driftsutgifter 31,4 28,9 30,1 27,4 29,9 Netto driftsutgifter til grunnskoleundervisning, i prosent av samlede netto driftsutg 25,3 23,5 23,8 21,5 23,6 Netto driftsutgifter til skolelokaler og skyss, i prosent av samlede netto driftsutg 6,1 5,4 6,3 5,9 6,3 Netto driftsutgifter til grunnskole, per innbygger 11568 12252 14063 12617 11530 Netto driftsutgifter til grunnskoleundervisning, per innbygger 9337 9953 11104 9892 9086 Netto driftsutgifter til skolelokaler og skyss, per innbygger 2231 2298 2959 2724 2444 Brutto investeringsutgifter til grunnskoleopplæring, per innbygger -0 2381 4846 59 1627 Side: 12
Prioritering Som det fremgår av tabell 8, prioriterer Sørreisa kommune grunnskoleopplæring høyt sammenlignet med kommunegruppen. Kommunen brukte i 2008 32,4 % av de samlede netto driftsutgiftene på grunnskolen. Dette er noe høyere enn gjennomsnittet for kommunegruppe 2, 0,4 prosentpoeng høyere enn Lyngen og også høyere enn Ballangen og gjennomsnittet for Troms. I og med at det er kommunegruppen som er det beste sammenligningsmålet, kan vi konkludere med at grunnskoleopplæring prioriteres høyt i Sørreisa kommune. 14 Sørreisa brukte i 2008 også en høyere andel av netto driftsutgifter på grunnskole og grunnskoleundervisning enn kommunegruppe og kommuner det sammenlignes med. Netto driftsutgifter til skolelokaler og skyss lå høyere enn samtlige av alternativene det sammenliknes med. Tallene for 2009 viser at prosentfordelingen av netto driftsutgifter til grunnskoleopplæring er gått ned med 0,3 %, endringene er altså minimale. Også på de andre postene omtalt ovenfor er endringene fra 2008 til 2009 små. Netto driftsutgifter per innbygger gir et noe annet bilde enn tilfellet er for netto driftsutgifter totalt. Sammenlignet med kommunegruppen og de andre kommunene som det sammenlignes med, brukte Sørreisa i 2008 mindre av netto driftsutgifter per innbygger på grunnskole og grunnskoleundervisning. De brukte imidlertid noe mer enn gjennomsnittet for kommunene i Troms. Avvikene er ikke store. Når vi ser på netto driftsutgifter per innbygger 6-15 år, så blir denne tendensen mye klarere. Sørreisa kommune bruker mindre per innbygger 6-15 år på grunnskole og grunnskoleundervisning, enn samtlige av kommunene, kommunegruppen og gjennomsnittet for Troms, som det sammenlignes med. Når vi ser på hvor mye som brukes per innbygger på grunnskolen i Sørreisa, så indikerer altså dette en lavere prioritering av grunnskolen, enn hvis vi bruker målet prosent av netto driftsutgifter. Per innbygger 6-15 år var også driftsutgiftene til skolelokaler og skyss relativt lave, og her lå kommunen lavere enn gjennomsnittet på alle som det måles opp mot i tabell 8. 2009-tallene er nesten sammenfallende med 2008-tallene, men netto driftsutgifter per innbygger har økt med en liten margin. Sammenlignet med landsgjennomsnittet utenom Oslo, som var på 10 609 kroner i 2009, brukte Sørreisa kommune noe mer på grunnskole per innbygger. Totalt sett prioriterer Sørreisa kommune grunnskolesektoren høyt vurdert ut fra samlede netto driftsutgifter. Netto driftsutgifter per innbygger 6-15 år gir et annet bilde, og sett ut fra dette målet, prioriteres grunnskolen middels til lavt. 15 Sørreisa hadde i 2008 en høy andel timer spesialundervisning i prosent av antall lærertimer enn det som var tilfellet for kommunegruppen, og de andre sammenligningsmålene, bortsett fra Lyngen kommune. Tabell 9: Grunnskole, dekningsgrader, 2008 og 2009-tall. Grunnskoleopplæring - Nivå 2 Dekningsgrader 1925 Sørreisa KG02 Gj.snitt kommunegruppe 02 1938 Lyngen 1854 Ballangen KA19 Gj.snitt Troms 2008 2008 2008 2008 2008 Elever per kommunal skole 163 117 101 113 144 Antall elever i 1.-3. årstrinn i prosent av antall elever i 8.-10. årstrinn 104,9 90,8 86,4 95,4 87,6 Andel elever i grunnskolen som får særskilt norskopplæring, prosent 1 3,2 5,7 5,9 2,1 Andel elever i grunnskolen som får morsmålsopplæring, prosent 0 1,1 4,5 4,4 1,4 Ant elever som får morsmålsoppl ift ant elever som får særskilt norskoppl, pst 0 33,6 78,3 75 64 Andel elever i grunnskolen som får spesialundervisning, prosent 13,1 9,1 15,1 9,1 9,3 Antall elever i spes.grupper og -skoler ift alle elever i grunn- og spesialsk, pst 0,2 0,9 0 0 2,9 Andel elever i grunnskolen som får skoleskyss, prosent 66,1 47,9 53,1 57,9 35,5 14 Det er også noe høyere en landsgjennomsnittet utenom Oslo, som er på 29,6 % i 2009. 15 I forhold til landsgjennomsnittet utenom Oslo prioriteres grunnskolen relativt høyt, dette er imidlertid ikke et ideelt sammenligningsmål på grunn at det ikke tar hensyn til noen av kommunens særegenheter. Side: 13
Dekningsgrader 1925 Sørreisa KG02 Gj.snitt kommunegruppe 02 1938 Lyngen 1854 Ballangen KA19 Gj.snitt Troms 2009 2009 2009 2009 2009 Andel elever i kommunens grunnskoler, av kommunens innbyggere 6-15 år 98,5 99,9 94,4 102,5 98,7 Andel elever i 1.-3. årstrinn i prosent av elever i 8.-10. årstrinn 90,5 87 84,2 97 83 Andel elever i grunnskolen som får særskilt norskopplæring, prosent 1 3,1 3,7 6,4 2,6 Andel elever i grunnskolen som får morsmålsopplæring, prosent 0 0,6 3,2 0 1,2 Andel elever som får morsmålsoppl ift elever som får særskilt norskoppl, pst 0 18,9 86,7 0 44,8 Andel elever i grunnskolen som får spesialundervisning, prosent 14,5 10 15,3 15,6 9,2 Timer spesialundervisning i prosent av antall lærertimer totalt 23,6 18 30,4 22,7 22,4 Andel elever ved spesialskoler ift alle elever i ordinær grunnskole, pst 0 0 0 0 0 Andel elever i spes.grupper og -skoler ift alle elever i grunn- og spesialsk, pst 0,8 1,4 0 0 2 Andel elever i grunnskolen som får skoleskyss, prosent 62,9 48 58 58 35,6 Dekningsgrader Som det fremgår av tabellen, gikk i 2009 98,5 % av kommunens innbyggere 6-15 år i grunnskolen. Dette tallet er altså noe lavere enn gjennomsnittet for kommunegruppen. Tabell 9 viser videre at Sørreisa kommune totalt sett hadde et høyt antall elever per skole sammenlignet med kommunegruppen, gjennomsnittet for Troms, Lyngen og Ballangen. Sørreisa kommune hadde, ifølge KOSTRA-tallene, 1 % elever som fikk særskilt norskopplæring, men ingen som fikk særskilt morsmålopplæring. Dette tallet er lavere enn enhetene det sammenlignes med. Snittet for kommunegruppen var på henholdsvis 3,2 % og 1,1 %. Tabell 9 viser også at andelen elever som fikk spesialundervisning, var høyere enn gjennomsnittet for kommunegruppen, gjennomsnittet for Troms og Ballangen. Lyngen har høyere andel elever med spesialundervisning enn Sørreisa. Disse tallene sier imidlertid ikke noe om kostnadene på spesialundervisningen som gis, da tallene ikke illustrerer hvor mye spesialundervisning hver elev får. Med 66,1 % andel elever i grunnskolen som får skoleskyss, ligger Sørreisa høyere enn gjennomsnittet for kommunegruppe 2 og de andre sammenligningsmålene. Skolefaglig rådgiver påpeker at kommunen har en høy andel elever med skoleskyss på grunn av farlig skolevei (gang- og sykkelsti mangler). Hun sier at hvis dette hadde vært på plass, kunne langt flere elever gått til og fra skolen. En annen årsak til det høye antallet elever med skoleskyss ligger i skolestrukturen. Begge småskolene ligger i "ytterkantene" av kommunen slik at elever fra "sentrum" - der det bor flest - skysses ut til småskolene. 2009-tallene viser at det har skjedd en del endringer i forhold til hvilke mål som presenteres under punktet dekningsgrader. Eksempelvis er elever per kommunale skole ikke med i 2009-tallene under dette punktet. Disse er i stedet flyttet til punktet produktivitet/enhetskostnader, noe som virker mer korrekt med tanke på at dette er avgjørende for kostnadsbildet i en kommunes grunnskole. Av tabell 10 fremgår det at det i 2009 er 163 elever per grunnskole, det samme tallet som for 2008. 2009- tallene er imidlertid noe endret i forhold til skoleskyss og spesialundervisning. Det er flere elever som får spesialundervisning i 2009, og 2009-tallene viser også at Sørreisa kommune sammenlignet med kommunegruppen bruker et høyt antall av lærertimene til spesialundervisning. Andel elever som får skyss har gått noe ned i 2009, fra 66,1 % i 2008 til 62,9 % i 2009. Side: 14
Tabell 10: Grunnskole, produktivitet/enhetskostnader, 2008 og 2009-tall. Grunnskoleopplæring - Nivå 2 Produktivitet / enhetskostnader 1925 Sørreisa KG02 Gj.snitt kommunegrupp e 02 1938 Lyngen 1854 Ballangen KA19 Gj.snit t Troms 2008 2008 2008 2008 2008 Korrigerte brutto driftsutgifter til grunnskole, per elev 76436 90701 104358 88760 87385 Korrigerte brutto driftsutgifter til grunnskoleundervisning, per elev 59618 74068 81481 71193 68443 Korrigerte brutto driftsutgifter til skolelokaler og skyss, per elev 16818 16634 22877 17568 18941 Lønnsutgifter til grunnskole, per elev 57941 71943 82728 69996 67269 Brutto driftsutgifter til spesialskoler, per elev.. 576906...... Korrigerte brutto driftsutgifter til grunn- og spesialskoler, per elev 76436 90683 104358 88769 87385 Driftsutgifter til inventar og utstyr, per elev i grunnskolen 405 738 316 504 753 Driftsutgifter til undervisningsmateriell, per elev i grunnskolen 2170 2296 2170 1861 1878 Elever per årsverk 9,1 8,9 7,7 8,7 9,2 Herav elever per undervisningsrelatert årsverk 11,8 10,2 8,5 9,8 10,2 Gjennomsnittlig gruppestørrelse, 1.til 7.årstrinn 14 11,1 9,1 9,3 11,6 Gjennomsnittlig gruppestørrelse, 8.til 10.årstrinn 14,3 12,5 10,3 15 12,2 Driftsutgifter til skoleskyss, per elev som får skoleskyss 4630 5099 5501 3902 4782 Produktivitet / enhetskostnader 1925 Sørreisa KG02 Gj.snitt kommunegruppe 02 1938 Lyngen 1854 Ballangen KA19 Gj.snit t Troms 2009 2009 2009 2009 2009 Korrigerte brutto driftsutgifter til grunnskole, per elev 78103 96937 117704 98188 93987 Korrigerte brutto driftsutgifter til grunnskoleundervisning, per elev 62595 78834 90466 76821 72858 Lønnsutgifter til grunnskole, per elev 60907 77086 90906 75827 71303 Korrigerte brutto driftsutgifter til skolelokaler og skyss, per elev 15508 18103 27239 21367 21129 Driftsutgifter til undervisningsmateriell (202), per elev i grunnskolen 1727 1963 2253 1981 1748 Driftsutgifter til inventar og utstyr (202), per elev i grunnskolen 471 824 253 673 1271 Driftsutgifter til skoleskyss (223), per elev som får skoleskyss 4125 5664 4687 3186 5344 Elever per kommunal skole 163 120 101 109 147 Elever per årsverk 9,3 8,8 6,8 8,3 9 Herav elever per undervisningsrelatert årsverk 11,4 10,3 7,8 9,7 10,2 Gjennomsnittlig gruppestørrelse, 1.til 7.årstrinn 13,1 10,9 9,5 9,6 11,5 Gjennomsnittlig gruppestørrelse, 8.til 10.årstrinn 14 12,5 9,3 11,6 12,2 Antall elever per datamaskin 4 2,8 3 4,9 2,8 Overgang til videregående skole 96,15 97,74 93,33 97,62 95,87 Gjennomsnittlige grunnskolepoeng 38,31.. 38,72 38,99.. Produktivitet/enhetskostnader Sørreisa kommune hadde i 2008 lavere korrigerte brutto driftsutgifter til grunnskole per elev enn gjennomsnittet for kommunegruppe 2. Det samme var tilfellet for de andre enhetene det her sammenlignes med, og for landsgjennomsnittet utenom Oslo 16. Dette innebærer, isolert sett, at produktiviteten i grunnskolen i Sørreisa er høy. Tallene for grunnskoleundervisning er enda lavere enn tallene for grunnskole per elev, noe som indikerer at administrasjonsutgiftene også er lave og bidrar til høy produktivitet. Målet indikerer tydelig at Sørreisa bruker relativt lite ressurser på administrasjon i grunnskolen. Tallene for 2009 er sammenfallende med 2008-tallene. De korrigerte brutto driftsutgiftene til skolelokaler og skyss per elev er i 2008 omtrent sammenfallende med gjennomsnittet for kommunegruppe 2. De sammenlignbare kommunene Ballangen og Lyngen og 16 Landsgjennomsnittet utenom Oslo hadde gjennomsnittlig korrigerte brutto driftsutgifter til grunnskole per elev i 2008 på 78 948. Side: 15
gjennomsnittet for Troms hadde imidlertid større korrigerte brutto driftsutgifter til skolelokaler og skoleskyss. Sammenlignet med landsgjennomsnittet utenom Oslo som var på 14 161 i 2008, hadde Sørreisa kommune imidlertid større utgifter. 2009-tallene viser at Sørreisa kommune bruker mindre enn kommunegruppen og de sammenlignbare kommunene på dette punktet. Lønnsutgiftene per elev i grunnskolen i Sørreisa kommune var også betydelig lavere enn samtlige av enhetene det sammenlignes med, både i 2008 og 2009. Driftsutgifter til inventar og utstyr og undervisningsmateriell var i 2008 gjennomsnittlig lavere enn hva tilfellet var for de sammenlignbare kommunene, med unntak av Lyngen som hadde lavest utgifter til inventar og utstyr. 2009-tallene viser videre at driftsutgiftene til undervisningsmateriell og inventar og utstyr var lavere enn gjennomsnittet for kommunegruppe 2. Driftsutgiftene til skoleskyss per elev ligger noe lavere enn gjennomsnittet for kommunegruppen og de sammenlignbare kommunene, bortsett fra Ballangen som har enda lavere driftsutgifter på dette området. Når det gjelder antall elever per årsverk og antall elever per undervisningsrelaterte årsverk, ligger grunnskolen i Sørreisa i 2008 og 2009 betydelig over gjennomsnittet for kommunegruppen. Dette indikerer at det relativt sett er mange elever per lærer, og at det relativt sett brukes lite på administrasjon. Sammenlignet med bykommunene er det likevel ikke så mange elever per lærer 17, og dette er også tilfellet når vi sammenligner med landsgjennomsnittet utenom Oslo. Tallene for landsgjennomsnittet utenom Oslo viser at det i 2008 var 197 elever per kommunale skole, 10,5 elever per årsverk og 12,0 per undervisningsrelaterte årsverk. Tallene viser imidlertid klart at lærertettheten er lav når vi sammenligner med kommunegruppen og de sammenlignbare kommunene. 2009-tallene for gruppestørrelse viser også at det sammenlignet med både kommunegruppe, de andre kommunene og gjennomsnittet for Troms er relativt mange i hver klasse i grunnskolen i Sørreisa. 5.1.3 Årsaksanalyse av KOSTRA-tallene En årsaksanalyse av KOSTRA-tall vil alltid være basert på noe usikkerhet, da tallene kan være feil innrapportert, og det er mange faktorer som påvirker tallene. Det er likevel mulig å drøfte årsakssammenhenger og bakgrunnsforklaringer for tallene. Det er tidligere pekt på at grunnskolen i Sørreisa er høyt prioritert i forhold til målet samlede netto driftsutgifter, men middels eller lavt i forhold til målet netto driftsutgifter per innbygger 0-15 år. Grunnskolen i Sørreisa har videre normal dekningsgrad med en relativt sentralisert struktur. Produktiviteten i grunnskolen i Sørreisa er høy. 18 På bakgrunn av denne konklusjonen blir spørsmålet hva som er årsaken til at produktiviteten i grunnskolen i Sørreisa er høy. Det kan være flere årsaker til at produktiviteten i grunnskolen i en kommune er høy. Et lavt antall lærere i forhold til elever eller uforholdsmessig små administrative ressurser er eksempler på vanlige forklaringer. Det første momentet som er sentralt å ta opp i forbindelse med ressursbruken i grunnskolen i Sørreisa, er geografien. Sørreisa er en kommune med, relativt sett 19, sentralisert befolkning, og med tre store skoler. Skolestrukturen er sentralisert med gjennomsnittlig 163 elever per skole. Dette vil i stor grad være med på å redusere kostnadene ved å drive skolene, da lærertettheten i skolen er atskillig lavere enn hva som er tilfellet i andre mer desentraliserte kommuner. Dette må anses som hovedforklaringen på den høye produktiviteten i grunnskolen i Sørreisa. Lønnsutgiftene til lærerne per elev blir også lave som følge av at det, relativt sett, er få lærere per elev. Produktiviteten er også høy på tross av at kommunen har en relativt høy andel elever med spesialundervisning. Dette kan indikere 17 Denne sammenligningen fremkommer ikke i tabell 10, men kan hentes på SSB sine KOSTRA sider. 18 Konklusjonen er gjort med utgangspunkt i KOSTRA-tall fra 2008 og 2009. 19 Begrepet relativt sett brukes fordi det her sammenlignes med kommunegruppen og kommuner i kommunegruppen. I forhold til store bykommuner har ikke Sørreisa en særskilt sentralisert skolestruktur og befolkning. Side: 16