Havforskning i nye farvann Alf Håkon Hoel Opp gjennom årene har havforskerne bokstavelig talt seilt inn i stadig nye farvann. Det har blant annet skjedd som følge av fiskens vandringer og grenseutvidelser til havs. Nå er det klimaendringer og nye arbeidsoppgaver som utvider havforskernes virkefelt. Norsk havforskning går tilbake til midten av 1800-tallet, og havforskningen sin utvikling over tid har skjedd parallelt med utvikling av det institusjonelle rammeverket for forvaltning av havene og naturressursene der. På 1800-tallet kom de første internasjonale organisasjonene for forvaltning av marine ressurser, og kyststatenes myndighet i kystnære farvann økte. På tidlig 1900-tall kom det flere internasjonale avtaler. Folkeforbundet tok flere initiativer for internasjonal havforvaltning, blant annet for hvalfangst som den gangen var en dominerende marin næring. I flere av disse avtalene sto vitenskap sentralt. Et eget Fiskeridepartement ble opprettet i 1945. Havrett og forskning Etter andre verdenskrig utvidet noen stater sin myndighet i områdene utenfor sine kyster. Denne utviklingen, samt en økende utnyttelse av særlig levende marine ressurser, ga støtet til to havrettskonferanser i FN-regi på slutten av 1950-tallet. Her fikk en for første gang globale kjøreregler for deling, forvaltning og bruk av verdenshavene. Parallelt med dette foregikk det en gradvis utvikling gjennom regionale avtaler som for eksempel etablering av et rettslig fundament for Det internasjonale rådet for havforskning (ICES) i en internasjonal avtale i 1964. Økonomiske og politiske drivkrefter, som frigjøringen av tidligere kolonier, førte til FN sin tredje havrettskonferanse og resulterte i Havrettskonvensjonen av 1982. Her finner vi det folkerettslige rammeverket for all deling, forvaltning og bruk av havene i dag. Konvensjonen trådte i kraft i 1994. Norge sluttet seg til i 1996. I samme periode fikk vi også en rekke nye lovverk på nasjonalt nivå (lov om økonomiske soner, deltakerlov, saltvannsfiskelov, m.m.) og institusjoner for å følge opp det økte ansvaret som kyststat. Havrettskonvensjonen etablerte en viktig nyvinning; den ga kyststatene anledning til å etablere 200 mils økonomiske soner. Der har de suverene rettigheter over naturressursene. Konvensjonen har også bestemmelser om hvordan de levende marine ressursene skal forvaltes, for fiskeressurser heter det blant annet at prinsippet om MSY (Maximum Sustainable Yield/maksimalt langtidsutbytte) skal legges til grunn for forvaltningen. Det er også særlige bestemmelser for sjøpattedyr, langtmigrerende arter, anadrome fiskeslag og sedentære (bunnfaste) arter. Konvensjonene har også særlige bestemmelser om forskning. Hovedprinsippet er at kyststatene skal tillate andre lands forskning, men at disse skal gi informasjon om virksomheten. Det er også et viktig poeng at konvensjonen krever at kyststaten i forvaltningen av de levende marine ressursene skal legge den beste tilgjengelige vitenskapelige kunnskapen til grunn. Fisk og miljø Over tid er det således en utvikling der prinsippet om havenes frihet gradvis begrenses og der kyststatene får stadig større myndighet. Samtidig får kyststatene stadig større forpliktelser, blant annet til å sikre bærekraftig bruk av det marine miljø og naturressursene der. 42 Ottar 304 2015 (1): 42 47 Ottar nr.1/2015.indd 42 06.02.15 11:06
Beslutninger om dette skal altså skje på grunnlag av den beste tilgjengelige vitenskapelige kunnskap. Men utviklingen stoppet imidlertid ikke med dette. Utover 1980-tallet ble det klart at viktige fiskerier foregikk også utenfor 200-mils sonene. Opprettelsen av de økonomiske sonene førte til at det internasjonale fjernfisket flyttet til internasjonalt farvann utenfor kyststatenes jurisdiksjon og undergrov den nye rettsordenen. I denne perioden ble også av forvaltningen fiskeriene i økende grad betraktet som et miljøspørsmål, med krav om at prinsipper og tenkemåter fra miljøforvaltningen måtte legges til grunn også her. FN sin konferanse om miljø og utvikling i 1992 (UNCED) henstilte FN om at noe måtte gjøres med overfisket utenfor 200-milssonene. I 1995 var FN-avtalen om fiske på det åpne hav ferdig forhandlet. Den fastslo blant annet at en føre-var-tilnærming skulle anvendes i fiskeriforvaltningen, Oppe: Det geografiske området som havforskningen skal dekke er nå svært mye større enn tidligere. I høst starta Havforskningsinstituttet et prosjekt som skal se på hva som skjer med livet i havet når isen trekker seg tilbake. Foto: Rudi Caeyers, UiT Norges arktiske universitet. Nede: Prinsippet om maksimalt langtidsutbytte skal legges til grunn for forvaltningen av fiskeressursene. Foto: Gunnar Sætra/Havforskningsinstituttet 43 Ottar nr.1/2015.indd 43 06.02.15 11:06
at økosystemprinsippet skulle legges til grunn og at regionale fiskeriorganisasjoner skulle ha en særlig rolle i de internasjonale havområdene utenfor 200 nautiske mil. Særlig føre-vartilnærmingen fikk etter hvert stor betydning for havforskningen og avstedkom et større arbeid, blant annet i ICES på slutten av 1990-tallet. Innføringen av føre-var-tilnærmingen ga i sin tur støtet til arbeidet med høstingsregler som angir mål og tiltaksgrenser for bestandsforvaltningen. Samtidig forhandlet man i Verdens matvareorganisasjon (FAO) fram ikke-bindende retningslinjer for ansvarlige fiskerier (Code of Conduct for Responsible Fisheries) som også refererer til disse prinsippene. Senere er denne blitt supplert med globale handlingsplaner, blant annet for haiforvaltning og reduksjon av overkapasitet i fiskeflåten. Fra 2000-tallet har det vært en kraftig vekst i slike globale initiativer: I 2002 fastslo verdenstoppmøtet for bærekraftig utvikling (WSSD) at en økosystembasert havforvaltning skulle innføres innen 2010, at marine verneområder skulle innføres i stort monn innen 2020, og at alle fiskebestander skulle være bærekraftig forvaltet innen 2015. (Økosystembasert havforvaltning innebærer i fiskerisammenheng at en tar hensyn til hvordan tilstanden i økosystemene påvirker fiskebestandene som beskattes, på den ene side, og fiskets effekter på økosystemet på den annen.) Norge har vært pådriver i denne utviklingen. Sentrale premisser er at tiltak skal være basert på folkeretten og bygge på den beste tilgjengelige vitenskapelige kunnskap. På nasjonalt nivå har dette medført at tiltak for forvaltning av de marine økosystemene har blitt stadig mer omfattende. Forvaltningen av de levende marine ressursene skjer nå gjennom en av verdens mest moderne havforvaltningslover, havressursloven De norske havområdene er nærmere seks ganger større enn landarealet, omlag to millioner kvadratkilometer, hvorav vel 80 prosent ligger nord for polarsirkelen. Kart: Statens kartverk. 44 Ottar nr.1/2015.indd 44 06.02.15 11:06
av 2008. Den setter blant annet krav om økosystembasert forvaltning. I tillegg har Norge også fått en lov om naturmangfold (2009), forvaltningsplaner for havområdene, samt EU-direktiver som ut fra EØS-avtalen skal iverksettes på nasjonalt nivå, som vannforskriften. De siste årene er det forhandlet frem en lang rekke internasjonale avtaler som legger ytterligere føringer på forvaltningen av levende marine ressurser. Gjennom føre-var-tilnærmingen og økosystemtenkningen har hensynet til naturmiljøet fått økende vekt. FN sin generalforsamling står sentralt i denne utviklingen gjennom årlige møter om havspørsmål og forhandling av årlige hav-, havretts- og fiskeriresolusjoner. Det gjør utviklingen av det globale rammeverket for havforvaltning til en løpende prosess. For tiden er det flere initiativer under generalforsamlingen her, blant annet en «World Ocean Assessment», en vurdering av miljøtilstanden i verdenshavene, og drøftelser om behovet for en internasjonal avtale om bevaring av biodiversitet utenfor områder under nasjonal jurisdiksjon. I tillegg til generalforsamlingen er også blant andre FAO, Verdens miljøvernprogram (UNEP) og samarbeidet innenfor Biodiversitetskonvensjonen viktig for utviklingen av globale kjøreregler for havforvaltning. På regionalt nivå er blant andre Den nordøstatlantiske fiskerikommisjonen (NEAFC), Konvensjonen om beskyttelse av det marine miljø i det nordøstlige atlanterhav (OSPAR) og Arktisk råd viktige organisasjoner. Konsekvenser for forskningen Utviklingen som er beskrevet her har store konsekvenser for havforskningen. Myndighetene etterspør nå kunnskap på et langt videre felt enn tidligere. Der en før ville ha status for de viktigste fiskebestandene, kreves det nå informasjon om alt liv i havet. Konsekvensene av fiske skal studeres, ikke bare for bestandene det høstes av, men for hele økosystemer. Når man høster fra ulike bestander, skal man også forstå effektene høstingen har på økosystemene tilstrekkelig godt for å kunne forutsi konsekvensene av beskatningen. Også konsekvenser av annen næringsvirksomhet for de marine økosystemene skal forstås, så som oljeog gassaktivitet, skipsfart, gruvedrift, m.m. Sagt på en annen måte: Mens havforskningens hovedoppgave for noen tiår siden var å finne fisk til fiskerne, er hovedanliggendet i dag svært mye mer krevende: Å fremskaffe kunnskapsgrunnlaget for forvaltningen av de marine økosystemene. Denne utviklingen er drevet frem av en omfattende Kyststatene får stadig større forpliktelser, blant annet til å sikre bærekraftig bruk av det marine miljø og naturressursene der. Foto: Arill Engås/Havforskningsinstituttet. 45 Ottar nr.1/2015.indd 45 06.02.15 11:06
institusjonell utvikling på internasjonalt og nasjonalt nivå, og den setter stadig nye krav til forvaltningen av de marine økosystemene og ressursene der. Havrettskonvensjonen av 1982 har vært spesielt viktig, blant annet med kravet om at forvaltningstiltak skal være basert på den beste tilgjengelige vitenskapelige kunnskapen. Også FN-avtalen om fiske, med krav om føre-var-tilnærming og hensyntaken til økosystemer, har bidratt til at havforskningen har fått en stadig viktigere rolle i forvaltningen av de marine økosystemene. Et viktig utviklingstrekk er også at økosystemorienteringen av forvaltningen gjør at havforskningen får stadig flere klienter. Internasjonalt er det nå en rekke arenaer for utvikling av regelverk, mv. som får betydning for forvaltningen av de marine økosystemene på nasjonalt nivå. Det er ikke lenger bare fiskerimyndighetene, men også miljøetater, petroleumsmyndighetene og regionale myndigheter som har behov for havforskernes kunnskap. Konsekvensen er at havforskerne må gi råd om mye mer, til mange fler. Nye utviklingstrekk I perioden fra årtusenskiftet har utfordringene for havforskningen gått langs tre akser, definert av faglig utvikling, av den politiske og rettslige utviklingen og av etterspørselen etter instituttets tjenester. For det første; det geografiske området som havforskningen skal dekke er nå svært mye større enn tidligere. I dag er områdene under nasjonal jurisdiksjon nærmere seks ganger større enn landarealet, omlag to millioner kvadratkilometer, hvorav vel 80 prosent ligger nord for polarsirkelen. I tilegg fører et økende norsk fiske etter krill i Antarktis med seg behov for forskning og forvaltningsrådgivning også der. En følge av at de fleste store fiskebestandene i norske farvann nå er i god forfatning, er at bestandenes størrelse og velstand ikke lenger er de eneste mottakerne av de vitenskapelige rådene er opptatt av. Like viktig er nå bestandenes utbredelse. Dette bidrar til å definere eierforhold og dermed kvoterettigheter. Et tilleggsmoment her er at som følge av klimaendringer og redusert isdekke blir de isfrie områdene i nord stadig større. For det andre; som følge av faglig utvikling, internasjonale forpliktelser og en moderne norsk lovgivning på området, må havforskningen nå overvåke og utforske ikke bare de kommersielle levende marine ressursene, men hele økosystemer og påvirkningene på disse. Der forskerne før talte fisk, sjøpattedyr og måker, teller man nå alt. Alle slags påvirkninger på de marine økosystemene skal forstås. Datamaterialet Det er ikke lenger bare fiskerimyndighetene, men også miljøetater, petroleumsmyndighetene og regionale myndigheter som har behov for havforskernes kunnskap. Foto: BP Norge. 46 Ottar nr.1/2015.indd 46 06.02.15 11:06
som samles inn er sentralt, ikke bare for fiskeriforvaltningen, men også for forvaltningsplanarbeidet, havmiljøarbeid, med mer. Havforskningsinstituttet i Norge er ikke lenger et sektorinstitutt for fiskeriforvaltningen og -næringen, men et bredt favnende havinstitutt som betjener et stort spekter av forvaltningsetater og samfunnsinteresser. Og for det tredje; utviklingen i marint basert næringsliv gjør at forvaltningsmyndighetenes behov for vitenskapelig kunnskapsstøtte stadig utvides. I tillegg til forvaltningen av de levende marine ressursene, bidrar forskningen nå med kunnskap om effekter av alle former for næringsvirksomhet i havet, utvikling av ny næringsvirksomhet som marin bioprospektering og utvikling av nye arter i oppdrett. Fiskerier og klima Denne utviklingen innebærer også en tematisk utvidelse i moderne havforskning. Med økende oppmerksomhet rundt klimaendringer, har forskning på havets klima, dets variasjoner og endring, blitt et stort forskningstema. Sentrale spørsmål her er hvordan forholdet er mellom de store, naturlige svingningene i havets klima står i forhold til de endringene som er forårsaket av den globale oppvarmingen, og hva slags konsekvenser dette har for de marine økosystemene. Det kanskje viktigste temaet er hvordan klimaendringene påvirker fiskeriene og hvordan dette kan hensyntas i fiskeriforvaltningen. Et beslektet spørsmål er havforsuring. På grunn av økende mengder karbondioksid (CO 2 ) i atmosfæren tar også havet opp mer CO 2. Dette reagerer med sjøvannet slik at ph-verdiene reduseres havet blir surere eller rettere: mindre basisk. Dette har potensielt store virkninger for skalldyr og andre organismer som har kalk som en viktig byggestein. Nok et tema av nyere dato er forurensing forårsaket av plastavfall. Én ting her er det synlige avfallet, men et antakelig større problem er mikroskopiske plastpartikler som dannes ved at plastavfall slites i stykker i sjøen. Dette tas opp i næringskjedene og gjenfinnes i mageinnholdet hos blant annet fisk, sjøpattedyr og skalldyr. Samtidig er også konvensjonelle forurensingsspørsmål fortsatt viktige. På bakgrunn av slike ulike påvirkninger klimaendringer, forurensing av ulike slag og fysiske påvirkninger som virkninger av fiskeredskap på bunnfauna er det et økende behov for å se ulike former for påvirkning i sammenheng. I forbindelse med arbeidet med forvaltningsplanene for havområdene i Norge har en således brukt begrepet «samlet påvirkning» om slike sumvirkninger av ulike typer av påvirkning på de marine økosystemene. Dette er kanskje det viktigste og mest kompliserte forskningsområdet vi står ovenfor fremover. Alf Håkon Hoel er Havforskningsinstituttets forskningsdirektør for arktiske og internasjonale spørsmål. Han er statsviter og har arbeidet med havrettsspørsmål i en årrekke, både på nasjonalt og internasjonalt plan. E-post: alf.haakon.hoel@imr.no 47 Ottar nr.1/2015.indd 47 06.02.15 11:06