SAK 8 KVOTEUTSIKTENE I ET 5-ÅRSPERSPEKTIV

Transkript

1 SAK 8 KVOTEUTSIKTENE I ET 5-ÅRSPERSPEKTIV Havforskningsinstituttet gir hvert år råd til fiskerimyndighetene om forvaltningen av de ulike fiskebestandene. Normalt gjelder rådet kun kvotefastsettelsen for neste år, og verken myndighetene eller fiskerinæringen har god informasjon om hvordan kvoteutviklingen blir de påfølgende årene. Rett nok er det innarbeidet stabilitetselementer i de fleste forvaltningsstrategiene om hvor mye kvoten kan endres fra et år til det neste, men disse settes ut av kraft dersom bestandsutviklingen ikke lenger er bærekraftig. I enkelte tilfeller er der også mekanismer i forvaltningsreglene som åpner opp for at kvoten kan økes mer enn avtalt dersom bestandsutviklingen er svært positiv. Grunnlaget for kvoterådene er Det internasjonale råd for havforskning (ICES) sine beregninger av bestandenes størrelse og beskatning. ICES har etablert et omfattende apparat for å gjøre disse bestandsberegningene, og utgangspunktet er innsamlede data fra fisket og gjennomførte forskningstokt, både nasjonale og internasjonale. Egne arbeidsgrupper i ICES beregner størrelsen på bestandene og hvor stor beskatningen har vært de siste årene, og lager prognoser for utviklingen de nærmeste årene. Etter at beregningene er kvalitetssikret av ulike ekspertgrupper, og i enkelte tilfeller endret, blir så de endelige kvoterådene fra ICES utarbeidet. Det er åpnet opp for at fiskerinæringen kan delta som observatører under store deler av prosessen i ICES. Havforskningsinstituttet utarbeider hvert år bestandsark for de ulike fiskeartene som gir et sammendrag av ICES sine kvoteanbefalinge, og grunnlaget for disse. Havforskningsinstituttet gir også uttrykk for om de støtter kvoterådene fra ICES. Det siste er det normale, og har selvsagt sammenheng med at Havforskningsinstituttet er sterkt delaktige i prosessene i ICES. Det hender likevel at ny informasjon eller andre forhold fører til at Havforskningsinstituttet gir kvoteråd som avviker fra det ICES har anbefalt. De siste årene har både kvoterådene og kvotefastsettelsen nesten utelukkende tatt utgangspunkt i vedtatte forvaltningsstrategier. Havforskningsinstituttets kvoteråd for de viktigste bestandene for 2012 er tatt inn som et vedlegg til dette notatet. Når det gjelder sei i Nordsjøen, er det med utgangspunkt i ny kunnskap foretatt en oppdatert evaluering av bestanden som tegner et litt mer positivt bilde enn det som er gjengitt i kvotearket. Det bør også nevnes at ICES har gitt et oppdatert kvoteråd for nordsjøsild. For tobis kommer kvoterådet fra ICES for 2012 først i februar, og derfor gjengis fjorårets bestandsark. I de aktuelle kvotearkene finnes mye informasjon om utviklingen i fiskedødelighet, landinger, rekruttering og gytebestand for de enkelte artene de siste årene. Det sies imidlertid lite eller ingenting om hvordan ICES tror utviklingen blir de nærmeste årene. Havforskningsinstituttet og ICES bruker egne uttrykk for å beskrive tilstanden til en gytebestand, og hvordan bestanden høstes. Når gytebestandsnivået er beregnet til et nivå som med høy sannsynlighet vil gi god rekruttering, sier ICES at bestanden har god reproduksjonsevne (gytebestanden er over føre var nivået for gytebestanden (B pa )). En god rekruttering forutsetter at miljømessige faktorer som påvirker overlevelsen av yngel er gunstige. Når gytebestandsnivået er beregnet til et nivå som med økende sannsynlighet gir redusert rekruttering, sies det at den har risiko for redusert reproduksjonsevne (gytebestanden er under B pa, men over det kritiske B lim -nivået). Dette forutsetter igjen at de miljømessige faktorene er gunstige for rekruttering. Når gytebestanden er beregnet til et nivå som med svært høy sannsynlighet gir dårlig rekruttering uansett miljøforhold, sies det at bestanden har sviktende reproduksjonsevne (gytebestanden er under B lim -nivået). 1

2 Dersom fiskedødeligheten er beregnet til å være under føre-var-nivået (F pa ), sier ICES at bestanden høstes bærekraftig. Dersom fiskedødeligheten er beregnet til å være over førevar-nivået (F pa ), men under det som ICES har definert som grenseverdien for bærekraftighet (F lim ), sies det at det er risiko for at bestanden ikke høstes bærekraftig. Det er da økt sjanse for at fiskedødeligheten har et nivå som vil bringe bestanden under føre-var-grensen (B pa ). Dersom fiskedødeligheten er beregnet til å være over grenseverdien for bærekraftighet (Flim), sier ICES at bestanden høstes ikke bærekraftig. Dagens metode for kvoterådgivning har røtter som går over 40 år tilbake i tiden. Fiskerinæringen stod da i en situasjon der mange fiskebestander var i dårlig forfatning, blant annet på grunn av for hardt fiske og ugunstige naturgitte forhold. Det ble samtidig utviklet metoder for å beregne størrelsen på bestanden ved hjelp av fangststatistikk. Senere er metodene for å beregne bestand og beskatning videreutviklet ved at det er tatt i bruk mengdemålinger fra tokt (akustikk, trål og eggtelling) og merke-/gjenfangstresultater som supplement til fangststatistikken. Havforskningsinstituttet vurderer det slik i dag at presise bestandsberegninger heller er et spørsmål om pålitelige og adekvate data, enn nye og mer avanserte beregningsmodeller. Både fiskerinæringen og forvaltningen er i økende grad opptatt av forutsigbarhet og stabilitet. Fiskerimyndighetene skal planlegge rammebetingelsene for næringen, og store og raske endringer i kvotesituasjonen skaper betydelige utfordringer, ikke minst når det gjelder strukturpolitikken. Næringen må fortløpende gjøre store investeringsbeslutninger, enten det gjelder nye fiskebåter, landindustri eller kjøp av strukturkvoter. Mest mulig stabilitet i kvotene, eller i alle fall bedre kunnskap om kvoteutviklingen fremover, blir ansett som svært viktig. Også i forhold til markedet blir størst mulig forutsigbarhet og stabilitet i kvoteutviklingen ansett som ønskelig, selv om markedsutviklingen ikke alltid er like lett å forutsi. Når det gjelder markedet er Norge dessuten avhengige av kvoteutviklingen i andre land. Som en del av strategien for å etablere mer forutsigbarhet i kvoteutviklingen er det utarbeidet forvaltningsregler for stadig flere bestander. I de tilfeller flere land deler bestanden må dette skje i et internasjonalt samarbeid. Dette er tilfelle for de viktigste bestandene, og det er vel bare for nordøst arktisk sei at Norge har kunne fastsette forvaltningsregelen på selvstendig grunnlag. Det er normalt et godt samarbeid mellom havforskerne, forvaltningen og næringen under arbeidet med forvaltningsreglene, og det er normal prosedyre at ICES blir bedt om å vurdere om forvaltningsreglene er i samsvar med kriteriene for en bærekraftig forvaltning. Med utgangspunkt i årets bestandsberegning til ICES gir forvaltningsreglene stort sett klare regler for hvordan neste års kvote skal fastsettes. Det finnes ulike typer forvaltningsregler, og det normale er at reglene tilfredsstiller flere hensyn, som: - å sikre at bestanden ikke blir for hardt beskattet, - å unngå lavere kvoter enn nødvendig, - å holde kvotene så stabile som mulig fra et år til et annet. Når det gjelder de to første kriteriene er disse i hovedsak inkludert i alle forvaltningsreglene. Når det derimot gjelder målsettingen om å holde kvotene så stabile som mulig fra et år til et annet, finnes det mange ulike alternativer. I enkelte forvaltningsstrategier er det ikke inkludert stabilitetselement i det hele tatt. Dette gjelder for eksempel lodde i Barentshavet og norsk vårgytende sild. Heller ikke for den strategien som ligger til grunn for kvoterådgivningen for øyepål er det foreløpig innbakt stabilitet, selv om ICES for tiden ser på dette spørsmålet. For disse bestandene kan kvoterådene variere stort mellom de enkelte årene. Når det gjelder viktige bunnfiskbestander som nordøst arktisk torsk, hyse og sei, er det innarbeidet prosentvise begrensninger på endringen i kvoten fra et år til det neste, som varierer fra 10% for torsk, 15% for sei til 25% for hyse. For bestandene vi deler med EU, som feks nordsjøsild og nordsjøsei, er det tillatt med 15% endring i kvotene fra et år til et annet. Når 2

3 det gjelder makrell er det bestemt at kvotene ikke skal endres med mer enn 20% fra et år til det neste. For makrell er imidlertid forvaltningsregelen i praksis satt ut av spill, fordi det ikke foreligger internasjonale enighet om kvotefordelingen. I de fleste forvaltningsstrategiene settes stabilitetselementet helt eller delvis ut av spill dersom gytebestanden kommer under en nærmere definert kritisk grense. Næringen er opptatt av at det må være et visst samsvar mellom stabilitetselementet i forvaltningsstrategiene, og dynamikken i bestandsutviklingen. Dette er spesielt viktig for predatorbestander som nordøst arktisk torsk, der størrelsen på bestanden også påvirker utviklingen i mange andre bestander som det fiskes på. Når det gjelder nordøst arktisk torsk har vi de siste årene hatt en situasjon der bestanden har økt raskere enn kvotene, og vice versa kan vi fort komme i en situasjon der bestanden reduseres raskere enn kvotene. Hvordan torskebestanden i Barentshavet bør forvaltes er for tiden gjenstand for den største uenigheten mellom næringen og forskerne, og det finnes også ulike syn på dette i forskerkretser. Fiskebåt har foreslått å endre stabilitetselementet i forvaltningsstrategien for nordøst arktisk torsk fra 10% til 20%. Vi mener at dette vil gi en mer robust og bærekraftig forvaltningsstrategi. Både fordi den vil bidra til å hindre at bestanden vokser seg for sterk i forhold til resten av økosystemet, og fordi kvotene kan settes ned raskere dersom vi får en negativ bestandsutvikling, og dermed motvirke en videre nedgang i bestanden. En slik regel vil med andre ord gi større stabilitet i bestanden over tid. Av årsaker som vi aldri helt har forstått ønsker ikke Havforskningsinstituttet en slik endring. Havforskningsinstituttet bidro likevel til en justering av forvaltningsregelen som innebærer at kvotene i enkelte tilfeller kan økes med mer enn 10%, og dette har næringen fått glede av de siste årene. Svakheten med modellen er likevel at den ikke åpner for en raskere reduksjon av kvotene dersom vi får en dramatisk endring av situasjonen i Barentshavet. Selv om det er en uttalt målsetting at Norge skal legge vekt på en økosystembasert forvaltning av våre fiskebestander, finner vi svært lite igjen av dette i dagens forvaltningsstrategier. Forvaltningsstrategiene som benyttes er i stor grad basert på enbestandsmodellering, og kvoterådene for den enkelte bestand tar i liten grad hensyn til hvordan forvaltningen av bestanden påvirker andre bestander. Dette er som nevnt spesielt viktig for predatorbestander som nordøst arktisk torsk, og litt av bakgrunnen for den diskusjonen som har vært mellom næringen og Havforskningsinstituttet om hvordan bestanden av nordøst arktisk torsk bør forvaltes. Basert på omfattende norske og russiske magedataprøver publiserer ICES hvert år to oversikter (en norsk og en russisk) som viser torskens konsum av ulike byttedyr siste år. Hovedtallene for den norske beregningen for 2010 er gjengitt i tabellen nedenfor (de russiske tallene gir omtrent det samme bildet): Reker Lodde Sild Polartorsk Torsk (kannibalisme) Hyse Rødfisk Blåkveite Andre arter Totalt tonn tonn tonn tonn tonn tonn tonn tonn tonn tonn Næringens bekymring er at en svært sterk torskebestand i Barentshavet innebærer et for hardt beitepress på andre viktige arter som reker, lodde, rødfisk og hyse. I tillegg frykter vi at økt kannibalisme også reduserer høstingspotensialet fra torskebestanden selv. Hva hjelper 3

4 det for eksempel å innføre strenge reguleringer av fiskeflåtens fiske av rødfisk, når torskebestanden har økt sitt konsum av rødfisk med det tidobbelte av det norske fiskere tar ut av rødfisk? Har det i dette bildet noen hensikt å videreføre strenge yngelkriterier i rekefisket, som snart har utradert hele rekenæringen? Dette er spørsmål som Havforskningsinstituttet så langt ikke har gitt tilfredsstillende svar på. Fiskebåt mener at det i dagens situasjon vil være en vinn vinn situasjon, både for næringen og økosystemet, å beskatte torskebestanden hardere. Havforskerne deler foreløpig ikke næringens bekymring. Begge parter er imidlertid enige om at dette er en svært viktig diskusjon, og at det er tvilsomt om vi noen gang kommer dit at vi kan si at den ene parten har feil og den andre rett. Det som imidlertid er sikkert er at vi trenger mer kunnskap om bestandene, og ikke minst samspillet mellom de enkelte bestandene i havet, dersom vi skal lykkes med å optimalisere verdiene vi henter opp fra havet. Fiskebåt er bekymret over at bestandsovervåkningen av mange viktige bestander har vært på et faretruende lavt nivå de siste årene, og dette har også ført til at ICES ikke har vært i stand til å gi normale kvoteråd for enkelte bestander. Havforskningsinstituttet har også på grunn av en anstrengt økonomisk situasjon sett seg nødt til å kutte ut viktige forskningstokt, og dette kan skade ressursforskningen i mange år fremover. Fiskebåt frykter at dette vil øke usikkerheten og tilliten til kvoterådgivningen, og føre til at mange fiskeressurser i norske farvann blir feilbeskattet. Fiskebåt har også vært kritisk til Havforskningsinstituttets prioriteringer, og gitt uttrykk for at det er nødvendig med omprioriteringer innenfor dagens budsjett, med større fokus på bestandsovervåking og kvoterådgivning. Fiskebåt har samtidig lenge vært en pådriver overfor Regjeringen for å øke bevilgningene til Havforskningsinstituttet. Det er fiskerinæringen som må betale prisen når forskerne ikke leverer varene, og Fiskebåt mener at økt satsing på ressursforskning er en god investering for fremtiden, både for fiskerinæringen og Norge. Flere statsråder har også understreket at norsk ressursforskning skal styrkes, ikke minst i tilknytning til Regjeringens nordområdesatsing. Så langt har vi sett for lite til denne satsingen. Rett nok er budsjettene økt, men samtidig har Havforskningsinstituttet fått stadig flere oppgaver, ikke minst når det gjelder petroleumsaktiviteten, havmiljøet og akvakultur. Fiskebåt mener at det fortsatt er et betydelig misforhold mellom Regjeringens ambisjoner om en styrket havforskning, og de ressurser Havforskningsinstituttet har til rådighet til å løse stadig flere oppgaver. Fiskeri- og kystminister Lisbeth Berg-Hansen har nylig satt ned en strategigruppe (Hav21) som skal utrede hvordan Norge bør innrette den samlede marine forskningsinnsatsen for å fremme både bærekraft og fremtidig verdiskaping med utgangspunkt i ressursene i havet. Dette er et positivt tiltak, men Fiskebåt skulle gjerne sett at fiskersiden var bedre representert i strategigruppen. Fiskebåt har utfordret Havforskningsinstituttet til å si noe om kvoteutviklingen i et femårsperspektiv. Vi mener at dette vil være svært viktig kunnskap både for næringen og fiskeriforvaltningen, og kanskje også bidra til å gi Havforskningsinstituttet inspirasjon til å utvikle bestandsberegningene enda mer i årene som kommer. I et slikt femårsperspektiv må det også tas større hensyn til hvordan de enkelte bestandene påvirker hverandre, og det vil sette krav til enda mer kunnskap om det som skjer i havet. Det er også nødvendig å ta hensyn til andre miljøfaktorer som temperatur, havstrømmer m.m. Det er vårt håp at Havforskningsinstituttet etter hvert blir i stand til å utvikle stadig mer pålitelige 5-årsscenariorer for kvoteutviklingen for de viktigste bestandene, og at disse årlig oppdateres. Det er ikke vår hensikt å bruke disse scenarioene til å arrestere havforskerne når de tar feil, men til å øke kunnskapen om bestandene, og gi næringen og forvaltningen større forutsigbarhet til å gjøre de riktige beslutningene. 4

5 Det er som kjent langt lettere å presentere kvoteutviklingen som har vært, fremfor å spå inn i fremtiden. Den historiske utviklingen er samtidig den beste informasjonskilden vi har til å spå om den fremtidige utviklingen. På denne bakgrunn har vi hentet to figurer fra Fiskeridirektoratets hefte om nøkkeltall fra norsk fiskerinæring, som viser kvoteutviklingen (norsk kvote) for sentrale pelagiske arter og bunnfiskarter i perioden 1990 til Ålesund 13. januar 2012/JIM 5