RAPPORT OM INNFØRING AV EIENDOMS- SKATT HJELMELAND KOMMUNE MAI 2011
Forsidefoto: Stock Exchng
INNHOLDSFORTEGNELSE Sammendrag... 4 Rådmannens kommentar... 6 Rapporten... 9 1 Innledning... 10 1.1 Formål og problemstillinger... 10 1.2 Metode... 10 2 Faktabeskrivelse... 12 2.1 Valget 2007... 12 2.2 Kommunenes økonomiske situasjon... 12 2.3 Framdrift - Milepæler... 13 2.4 Tidspress i gjennomføringen... 14 2.5 Organisering Arbeidsdeling Sakkyndig nemnd... 14 2.6 Forholdet i det politiske apparatet - ansvarsfordeling... 15 2.7 Forholdet politikk administrasjon... 15 2.8 Bruk av rådgivningsfirma... 16 2.9 Takseringsprinsipper og takseringsarbeidet... 17 2.10 Protester Klager Uro... 18 2.11 Lovbrudd?... 19 2.12 Næringseiendommer... 20 2.13 Læringseffekter... 21 INNFØRING AV EIENDOMSSKATT - 3 - HJELMELAND KOMMUNE
SAMMENDRAG Hjelmeland kommune innførte eiendomsskatt i 2008 på bakgrunn av betydelige utfordringer i den økonomiske situasjonen. Opptakten var uheldig i det de fleste politiske partiene i valgkampen 2007 ga uttrykk for at de ikke vil innføre eiendomsskatt. Kort tid etter gjorde de det motsatte. Idet kommunen gjorde vedtak om eiendomsskatt, besluttet man samtidig å ilegge skatten fra første år. Dette betydde svært knappe tidsfrister og betydelige praktiske takseringsoppgaver på kort tid. Dette førte til at man ikke fikk gjennomført prosesser overfor innbyggerne slik man burde, og heller ikke fikk vurdert ulike konsekvenser godt nok. Dette er den viktigste forklaringen på den uroen som oppsto i ettertid. Det ble nedsatt en sakkyndig nemnd som fikk ansvar for å foreta taksering av eiendommene i kommunen. Nemndas innsats beskrives som imponerende. Men det oppsto betydelige motsetninger mellom kommunestyret og nemnda med tanke på de grunnleggende prinsippene for taksering. Det selvpålagte tidspresset førte til at man ikke fikk foretatt nødvendige ansvarsavklaringer mellom nemnda og kommunestyret. Rådgivningsfirmaet Geoservice ble engasjert til å gjøre det praktiske takseringsarbeidet. Firmaet gjorde en stor jobb på kort varsel. Det tas imidlertid til orde for at firmaets rådgivning ved konsekvensene ved bruk av sjablonger ikke var god nok tillegg gjorde firmaet endringer i matrikkelen, noe som førte til betydelig etterarbeid i kommunen. Sakkyndig nemnd bestemte seg for å bruke sjablongverdier basert på kvadratmeterpris, korrigert for indre og ytre faktor, samt en sonevekting. Beregningsmåten skapte reaksjoner spesielt ved at kvadratmeterprisen for fritidsboliger ble satt til det dobbelte av helårsboliger og ved at helårsboliger brukt til fritidsformål ble taksert som fritidsbolig. Hytteeierne opplevde dette som urettferdig og som forskjellsbehandling. Sakkyndig nemnd sin intensjon var hele tiden å komme fram til en mest mulig markedsrealistisk takst. Man nådde imidlertid ikke fram med sin argumentasjon. Tvert imot hytteeierne forsto dette som et utspill for å ta en dobbel eiendomsskatt fra dem. Innføring av eiendomsskatt førte til betydelig uro i kommunen: - Kommunen mottak ca 500 klager på taksten det første året INNFØRING AV EIENDOMSSKATT - 4 - HJELMELAND KOMMUNE
- Klager via Huseiernes Landsforbund, som også brakte saken inn for Finansdepartementet - Klage til Sivilombudsmannen - Klager til Fylkesmannen - Kommunen ble stevnet for retten. Dette ble avgjort ved forlik. - Underskriftskampanjer - Leserinnlegg og redaksjonell omtale i lokalpressen Innbyggerne spesielt hytteeierne - reagerte altså ikke først og fremst på selve skatten eller skattebeløpet, men på de grunnleggene prinsippene for taksering, som man oppfattet som forskjellsbehandling. Påstanden om lovstridig forskjellsbehandling for boliger brukt til fritidsformål var også utgangspunkt for stevningen som Skattebetalerforeningen tok ut på vegne av 12 eiendsomsbesittere. Saken ble løst ved forlik, slik at man ikke fikk rettens vurdering av påstanden om lovbrudd. Saksøkerne vil hevde at forliket var en aksept fra kommunens side om at man her ikke hadde holdt seg til lovens intensjon. Kommunen deler ikke uten videre denne oppfatningen. For øvrig ser det juridiske grunnlaget for saken ut til å være tilfredstillende ivaretatt, så langt vi kan vurdere det. Næringslivet i kommunen reagerte også på innføringen av eiendomsskatt. For det første reagerte man på skatteøret, som ble beholdt på 7 promille som det tidligere var for verker og bruk. For det andre var det reaksjoner på at taksten på løsøre var satt høyt. Innføring av eiendomsskatt er på mange vis en enestående sak og har ikke så mange paralleller. Det er derfor uklart om hva slags erfaringer man skal ta med seg til andre saker. Men vi vil vurdere det slik: Det tidspresset kommune la på seg selv for å kunne ta inn skatten allerede første året hadde betydelige negative effekter i form av den uroen som oppsto. Kommunen har åpenbart lidd et betydelig omdømmetap gjennom denne saken. Omdømme er vanskelig å prissette, men vi er redd for at tapet her har vært større enn gevinsten vedett års eiendomsskatt. Det kan være betimelig å minne om at: Demokrati tar tid! INNFØRING AV EIENDOMSSKATT - 5 - HJELMELAND KOMMUNE
RÅDMANNENS KOMMENTAR Rådmannen har kommet med følgende kommentar datert 12.05.2011: Generelt er det i rapporten ikkje kome fram noko som er uventa eller ukjent for rådmannen, men rådmannen saknar eit klart svar på hovudspørsmålet om det er gjort klare feil i innføringsprosessen. Rådmannen oppfattar at føreliggjande vurderingar i hovudsak relaterer seg til vurderingar av takstnemndene sitt skjøn under innføringsprosessen ikkje i høve til det formelle juridiske rammeverk som nemnda/nemndene skal førehalda seg til. (Kommentar frå Rogaland Revisjon: Etter denne uttalelsen har vi innarbeidet nytt Kapittel: 2.11 Lovbrudd?) Rådmannen har vidare følgjande kommentarar til: 1. Sakunnig nemnd sitt overordna mål var under heile takseringsprosessen å koma fram til ein maknadspris på skatteobjekta, slik lov føreskriv. For å makta dette på beste vis, fann nemnda det ma fornuftig å dela takseringsobjekta inn i grupper (bustadhus, bustadhus nytta som fritid, fritidshus m.v.) Empirisk grunnlag frå ma eigedomsmeklarar vart vidare ein viktig faktor for å prissetja desse ulike husgruppene i tillegg vart det etablert sidefaktorar som skulle finjustera taksten (sone, indre, ytre m.v.). 2. Parallelt med fokus på rett takst var samstundes lik handsaming av dei ulike skatteobjekt. Eit tema var td. lik handsaming av kategorien hytter kor ein i mange høve hadde nært og likeverdig naboskap mellom reine fritidsbustader og bustader nytta som fritidsbustader som i svært mange høve både hadde lik utsjånad og funksjon. Resultatet av takseringa tyda på at ordinære bustadhus låg for lågt i høve til bustadhus nytta som fritid og nemnda føretok difor ein reduksjon ein arealrabatt og ein prisrabatt for sistnemnt gruppe for å utjamna avviket. Etter rådmannen sitt syn innehaldt omtalt rettsforlik ein ytterlegare innrømmelse (ytterlegare 12% takstreduksjon) av eit påstått for stort avvik mellom ordinære bustadhus og bustadhus nytta som fritid sjølv om dette fekk motsett konsekvens i høve til reine fritidsbustader. Rådmannen har med dette prøvd å beskriva ein vanskeleg balansegong mellom prinsippa om marknadspris og best muleg lik handsaming av skatteytarane. Etter rådmannen sitt syn har rettsforliket sitt einsidige fokus på lik handsaming fått uønska konse- INNFØRING AV EIENDOMSSKATT - 6 - HJELMELAND KOMMUNE
kvens for takseringsprinsippet (marknadspris) og også for prinsippet om lik handsaming overfor reine fritidsbustader. Det kan i ettertid konstaterast empirisk (omsetnad innafor nemnde taksgrupper) at det ikkje er registrert marknadsprisar under gjeldande eigedomsskattetakstar. Andre forhold: 1. Ansvarsfordeling mellom administrasjon og politikk. Det er muleg at den formelle ansvarsfordelinga mellom administrasjon og politikk burde fått større fokus ikkje minst for å gje takstnemnda og eigedomsskattekontoret betre arbeidsro i ein stressa situasjon. Rådmannen rekna likevel med at grunnleggjande styringsdokument (kommunikasjonsplan, vedtekter og reglar og retningsliner for taksering) i kombinasjon med dialog burde vera eit tilstrekkeleg klarleggjande grunnlag. Rådmannen rekna vidare med at ulike politiske signal ville koma til uttrykk via dei politisk valde medlemmene i takstnemndene. Det kan generelt også stillast spørsmål om politikarane i utgongspunktet var klar over innhaldet i den fullmakt som takstnemnda hadde fått. Dei fleste av nemnde forhold, vart klart påverka av tidspress. Det er i rapporten vidare sagt at (side 14)..så fant man administrasjonen på nemndas side. Eigedomsskattekontoret/sekretariatet var under heile prosessen bevisst på å førehalda seg loyalt til gjeldande politiske vedtak som under takseringsarbeidet var takstnemnda sine vedtak noko anna ville vore brot på sjølvsagde prinsipp. 2. Årsaker til uro og mange klager. Det er i rapporten ved fleire høve gjort greie vurderingar av årsakene til uro og mange klager. Rådmannen finn det likevel naudsynt å nyansera årsakssamanhangen noko spesielt i høve til (under Sammendrag ): Innbyggerne reagerte altså ikkje først og fremst på selve skatten eller skattebeløpet, men på de grunnleggene prinsippene for taksering, som man oppfattet som forskjellsbehandling Går ein igjennom dei vel 500 klagene så vil ein gjennomgåande finna 2 grunnleggjande klagegrunnlag i tillegg til spesifikke grunnar: - Det politiske løftebrotet, - Mot eigedomsskatt som skatteart I tillegg vart det i svært mange klagesaker referert til: INNFØRING AV EIENDOMSSKATT - 7 - HJELMELAND KOMMUNE
- Skattenivå i andre kommunar og Rogaland Revisjon IKS - Tekniske berekningar og forståing av regelverket (som i praksis i dei fleste saker resulterte i kurant korrigering av takst). 3. Om takseringsarbeidet. I høve til 2.9, finn rådmannen det naudsynt å opplysa at både administrasjonen og leiar av takstnemnd deltok på kurs i innleiande fase av prosessen og det bør også presiserast at eigdomsskattekontoret hadde løpande kontakt med KS sin jurist på eigedomsskatteområdet. Rapporten omtalar elles kontakten med andre kommunar som tilfeldig og sporadisk, ikkje systematisk og planlagt i høve til innhenting av erfaring. Dette samsvarar godt med rådmannen si erfaring, men då med følgjande grunngjeving: - Det var relativt lite ny og samanliknbar erfaring å henta ved direktekontakt til enkeltkommunar. - Innleigd konsulentselskap (Geoservice) sat med den beste erfaringsbank etter takseringsoppdrag i svært mange kommunar i landet. 4. I rapporten er det i ulik samanhang referert til innbyggerne. Rådmannen finn det rett å skilja mellom eigarar av fritidseigedomar og fastbuande innbyggjarar alt etter samanhang. Faktum er at fastbuande innbyggjarar i liten grad protesterte på ei av årsakene til uroa taksering av fritidshustader. INNFØRING AV EIENDOMSSKATT - 8 - HJELMELAND KOMMUNE
RAPPORTEN INNFØRING AV EIENDOMSSKATT - 9 - HJELMELAND KOMMUNE
1 INNLEDNING 1.1 FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER Bakgrunnen for prosjektet er innføring av generell eiendomsskatt i Hjelmeland kommune, vedtatt av kommunestyret 12.12.2007, med virkning fra 01.01.2008. Vedtaket ble med andre ord fattet relativt kort tid før ikrafttredelse. Innføring av eiendomsskatt førte til betydelig uro: Kommunen mottok ca 500 klager på eiendomsskattetakster det første året. Det er også sendt klager via Huseiernes landsforbund og sivilombudsmannen. Kommunen har også blitt stevnet for retten i denne prosessen. Formålet med dette prosjektet er å gjennomgå prosessen ved innføring av eiendomsskatt i kommunen, for å vurdere om det gjort klare feil og for å forklare den betydelige uroen denne saken har skapt i kommunen. Ut i fra ovenstående bakgrunn og formål vil prosjektet kartlegge og vurdere følgende konkrete problemstillinger: Hvordan ble prosessen med innføring av generell eiendomsskatt i kommunen lagt opp og gjennomført? Hvordan var ansvar og oppgaver for verdsetting fordelt i kommunen og blant eksterne konsulenter? Hvilke metoder og prinsipper er lagt til grunn ved beregning av eiendomsskatt i kommunen, og hvordan har en benyttet seg av erfaring fra omliggende kommuner? Hva er årsaken til at innføring av generell eiendomsskatt i kommunen har ført til mange klager og betydelig uro? Mandat for gjennomføring av prosjektet ble vedtatt av kontrollutvalget i møte 05.11.2010. 1.2 METODE Metodisk er det benyttet dokumentgransking og intervjuer: Dokumentgransking: - Saker i kommunestyret, formannskap, sakkyndig nemnd, vedtak om innføring av generell eiendomsskatt. - Vedtatte retningslinjer for takseringe etter lov om eiendomsskatt i Hjelmeland kommune. INNFØRING AV EIENDOMSSKATT - 10 - HJELMELAND KOMMUNE
- Utredninger og uttalelser, klager, takst - i den grad dette har vært formålstjenelig - Aktuelle lovtekster som berører eiendomsskatt, bl.a. Lov om eigedomsskatt til kommunane. Intervjuer i administrasjonen Børje Alander - rådmann Sigve Hia - kommunalsjef Oddvar Skiftun - rådgiver Torill Berge - rådgiver Nils Magne Håland tidligere skatteoppkrever Intervju folkevalgte - gruppeledere Bjørn Laugaland ordfører - SP Bjørg Hetlelid - H Arne Kleppa - SP Tom Ove Eskeland - SV Gunhild B. Ask - Krf Johan Mjølhus - V Intervju sakkyndig nemnd folkevalgte valgt av kommunestyret Karstein Sie Trine Danielsen Jannfrid Jansen Intervju av andre Arnfinn Meltveit repr. for beboerne i Sande- Vågen Ole Petter Rosland repr. for saksøkerne Erik Jarlsby - Huseiernes Landsforbund For Rogaland Revisjon er dette et oppdrag av en noe annen karakter enn ordinære forvaltningsrevisjonsprosjekter. I slike prosjekter reviderer vi administrasjonens arbeid og måloppnåelser. I dette prosjektet har vi kartlagt politiske prosesser, som vi i stor grad oppsummerer i verbale vurderinger og i liten grad i kvantitative størrelser. Prosjektet er uvanlig for vår del og saken er enestående fra kommunen. Vi har derfor ikke formulert anbefalinger til kommunen, slik vi til vanlig gjør. Vår samlete vurdering er at metodebruk og kildetilfang har gitt et tilstrekkelig grunnlag til å besvare prosjektets formål og de problemstillinger kontrollutvalget vedtok. INNFØRING AV EIENDOMSSKATT - 11 - HJELMELAND KOMMUNE
2 FAKTABESKRIVELSE BAKGRUNN Innføring av generell eiendomsskatt i Hjelmeland ble vedtatt i kommunestyret 12.12.2007, med virkning fra 01.01.2008. Kommunens økonomiske situasjon har vært anstrengt over tid. Før utskriving skulle alle eiendommer i kommunen takseres, m.a.o. en kort tidsfrist for denne prosessen. Kostnaden for kommunen ved innføring av eiendomsskatt beløper seg til ca 4,2 mill eks mva. Kommunen benyttet flere eksterne takstmenn og konsulenter ved innføring av eiendomsskatten. Innføring av eiendomsskatt førte til et stort antall klager til kommunen. 2.1 VALGET 2007 Det var valg til kommunestyret høsten 2007. I den forbindelse ble det avholdt et valgmøte i Hjelmeland i september 2007. Her ble de politiske partiene spurt om sin holdning til eiendomsskatt. Alle partiene bortsett fra SV gjorde da rede for at de var imot innføring av eiendomsskatt. Det finnes ikke referat eller dokumentasjon fra dette møtet. De involverte politikerne er likevel enig om hva som kom fram på møtet. Vi tar med dette punktet fordi det ser ut til å være en av grunnene til uroen som oppsto, når de politiske partiene kort tid etter dette møtet likevel vedtok å innføre eiendomsskatt i kommunen. 2.2 KOMMUNENES ØKONOMISKE SITUASJON Den økonomiske situasjonen i Hjelmeland var vanskelig i flere år fram mot vedtaket om eiendomsskatt. Netto driftsresultat så slik ut: 2005-869.000,- kr 2006 + 1.376.000,- kr 2007 + 1.807.000,- kr INNFØRING AV EIENDOMSSKATT - 12 - HJELMELAND KOMMUNE
En sunn kommuneøkonomi bør gi et driftsresultat på 3 % av driftsinntektene. For Hjelmeland vil dette tilsi mellom 6 og 7 mill pr. år. Som et virkemiddel i den økonomiske situasjonen, tappet kommunen sine fond i denne perioden: I strid med gjeldande regelverk blei kommunens kraftfond tappa til 0 i 2006. 1 Kommunens anstrengte økonomi var den utløsende årsak til innføring av eiendomsskatt. De folkevalgte vi har intervjuet har naturlig nok ulike vurderinger av hva som ledet fram til denne situasjonen og hvordan man burde ha grepet inn tidligere, men ved årsskiftet 2007/2008 var det altså et flertall i kommunestyret som ønsket å bruke eiendomsskatt som virkemiddel. Det har i årene etter innføringen ikke blitt fremmet forslag om fjerne eiendomsskatten. 2.3 FRAMDRIFT - MILEPÆLER Nedenfor er gitt en punktvis oversikt over framdrift og beslutningspunkter i prosessen med å innføre eiendomsskatt i Hjelmeland kommune. Det er knyttet datoer til hvert enkelt steg, fordi tempo og tidspress ser ut til å ha vært et viktig moment nå saken skal forklares. Dato Hendelse Kommentar Sept. 2007 Valgmøte i Hjelmeland hvor de politiske partiene uttaler seg om eiendomsskatt Høsten 2007 Budsjettprosess i kommunen som viser behov for utgiftsreduksjoner(inntektsøkninger) 04.12.2007 Formannskapet tilrår innføring av eiendomsskatt 12.12.2007 Kommunestyret vedtar innføring av eiendomsskatt 25.01.2008 Kontrakt om takseringsjobben med Geoservice undertegnes etter anbudsrunde i regi av Innkjøpsassistanse Vest 31.01.2008 Kommunikasjonsplan for innføring av eiendomsskatt ferdigstilles 31.01.2008 og Formannskapet tilrår justering av vedtak 13.02.2008 13.02.2008 Kommunesturet vedtar justering av tidligere vedtak reduksjon fra 7 til 2 promille og fast botnfradrag 26.03.2008 Siste lister med takster legges fram til godkjenning i sakkyndig nemnd 01.04.2011 Eiendomsskattelista legges ut til offentlig ettersyn 1 Brev til Hjelmeland kommune fra Rogaland Revisjon av 21.04.2007 om årsregnskapet i 2007. INNFØRING AV EIENDOMSSKATT - 13 - HJELMELAND KOMMUNE
- - melding om takst sendes til alle huseierne 01.04.2008 Vedtak i sakkyndig nemnd om rammer og retningslinjer for taksering 21.04.2008 Brev til Finansdepartementet fram Huseiernes Landsforbund vedr. taksering for eiendomsskatt i Hjelmeland 22.04.2008 Brev med underskriftsliste fra beboerne i Sande- Vågen området 01.05.2008 Sluttrapport fra Geoservice Alminnelig taksering i Hjelmeland 03.11.2008 Brev fra Hjelmeland Næringsforening som etterlyser en bedre dialog med kommunen vedr. innføring av eiendomsskatt 26.03.2009 Stevning til Stavanger tingrett fra Skattebetalernes advokat og servicekontor 11.06.2009 Avtale om forlik Ny eiendomsskattetaks Høsten 2010 Gjennomført rettsak etter stevning fra Statnett 15.12.2010 Vedtak i kommunestyret om vedtekter for eiendomsskatt i Hjelmeland kommune Sist oppdatert 17.12.2010 Gjelder taksering av Bustad nytta til fritid 2.4 TIDSPRESS I GJENNOMFØRINGEN Kommunestyret ønsket å kreve inn eiendomsskatt allerede for 2008, selv om rådmannen anbefalte å vente ett år. For å få til dette fra første år måtte skatten bli utskrevet før 1. april og før utskriving måtte alle eiendommer i kommunen takseres. Kommunen ga altså seg selv svært kort tidsfrist. For den videre historien framstår dette som et helt avgjørende moment. Etter vår vurdering la kommunen opp til framdrift og tidspress som hadde klare negative konsekvenser for det arbeidet som ble gjort spesielt med tanke på informasjon, kommunikasjon og forankring. I størst grad gikk dette ut over informasjon og markedsføring overfor kommunens innbyggere. 2.5 ORGANISERING ARBEIDSDELING SAKKYNDIG NEMND Som en del av saken gjorde kommunestyret vedtak om Vedtekter for Eiendomsskatt på møtet den 15.12.2010. Her legges det premisser for arbeidet: - Det opprettes en sakkyndig nemnd og en sakkyndig ankenemnd. - Økonomiseksjonen funger som skattekontor og skal være administrasjon/sekretariat for sakkyndig nemnd. - Eiendomsskattekontoret engasjerer synfaringsmenn i samråd med sakkyndig nemnd. INNFØRING AV EIENDOMSSKATT - 14 - HJELMELAND KOMMUNE
2.6 FORHOLDET I DET POLITISKE APPARATET - ANSVARSFORDELING Kommunestyret i Hjelmeland gjorde det prinsipielle vedtaket om innføring av eiendomsskatt, og også promillesats og bunnfradrag som skal benyttes. Kommunestyret overlot til sakkyndig nemnd å vedta det prinsipielle grunnlaget for taksering (bruk av sjablonger, vekting med faktorer og soner, osv.) Gruppelederne som er blitt intervjuet i denne sammenheng, gir uttrykk for at denne ansvarsfordelingen ble gjort ut fra informasjon fra administrasjonen om at nemnda skal ha en fri og uavhengig rolle til å foreta slike vurderinger. På den andre siden har kommunestyret det overordnede ansvaret også for å fastsette skattevedtekter. Vi vil i denne saken ikke forsøke å skille rett og galt, men begrense oss til å mene at denne ansvarsdelingen burde fått større oppmerksomhet før den ble vedtatt, antagelig både fra administrasjonen og fra de folkevalgtes side. Dette forholdet er av stor betydning for prosessen i Hjelmeland, fordi det utviklet seg et klart motsetningsforhold mellom kommunestyret/formannskapet og sakkyndig nemnd. Mange av representanter i kommunestyret var uenig i de prinsippene som sakkyndig nemnd la til grunn for takseringen. Sentrale politikere deriblant ordføreren ga klart uttrykk for dette og prøvde også å påvirke nemnda til å endre grunnlaget. Det ble med dette utgangspunktet også avholdt et eget møte mellom formannskapet og sakkyndig nemnd, uten at dette endret noe i saken. Motsetningsforholdet ser også ut til å være uavhengig av parti. Slik vi forstår det lå lojaliteten for medlemmene i sakkyndig nemnd i nemnda og ikke i eget politisk parti. Partene har ulikt utgangspunkt: Sakkyndig nemnd mente at de hadde fått i oppdrag å utforme generelle prinsipper for taksering uten innblanding fra andre. Kommunestyret mente at sakkyndig nemnd burde ta hensyn til de føringene som ble uttrykt fra oppdragsgiver. Det ser ut til at tidspresset påvirket måten man behandlet også denne utfordringen på. Med mer tid til rådighet kunne dialogen og avklaringene mellom kommunestyret og sakkyndig nemnd vært taklet på en annen og mer konstruktiv måte. Slik vi ser det, har dette motsetningsforholdet begrenset seg til den aktuelle saken, slik at denne saken i dag ikke preger forholdet mellom de politiske partiene i Hjelmeland. 2.7 FORHOLDET POLITIKK ADMINISTRASJON Vi har sett at det var klare motsetningsforhold innad i det politiske apparatet. Hvilke rolle spilte administrasjonen her? INNFØRING AV EIENDOMSSKATT - 15 - HJELMELAND KOMMUNE
Det første momentet her er at det virker som det forholdet mellom politikk og administrasjon i denne saken generelt sett var godt. Samspillet mellom sakkyndig nemnd og administrasjonen beskrives som særdeles godt. Administrasjonen ble pålagt en stor oppgave med stramme frister og det ble utført et omfatende arbeid på kort tid. Det ble nok stilt spørsmål ved om administrasjonen hadde faglig tyngde til en tilfredsstillende behandling av saken. Som en styrke i saksbehandlingen ble det engasjert et rådgivningsfirma og tatt kontakter med nabokommunene, KS og andre ressursinstanser. Men også her kommer tidsaspektet inn: Med korte frister og en bratt læringskurve er det ikke sikkert man i administrasjonen klarte å vurdere konsekvensen av de ulike valgene man gjorde. Det andre momentet her er at det nok av var en oppfatning om at i motsetningen mellom sakkyndig nemnd og kommunestyret så fant man administrasjonen på nemndas side. Men også her ser det ut til at dette begrenser seg til denne saken, og at forholdet mellom politikk og administrasjon i kommunen er ryddig og avklart. 2.8 BRUK AV RÅDGIVNINGSFIRMA Det ble inngått avtale med firmaet Geoservice om å forestå det praktiske takseringsarbeidet. Kontrakten av 25.01.2008 angir at Geoservice skal stå for Taksering av bustader og eigedomar i Hjelmeland. Bakgrunnen for å inngå en slik avtale var behovet for å få gjennomført en stor arbeidsoppgave på kort tid. I tillegg til det rent praktiske arbeidet bisto Geoservice med faglige råd i prosessen. De involverte gir en positiv beskrivelse av Geoservice sitt praktiske registrerings- og takseringsarbeid. Firmaet tok oppdraget på svært kort varsel og utførte et stort praktisk arbeid. Man er imidlertid ikke like fornøyd med de faglige rådene som ble gitt underveis, spesielt med tanke på utforming og bruk av sjablonger. Firmaet gikk også inn og gjorde endringer i matrikkelen, for at denne skulle harmonere med de valgte sjablongene. Dette førte til et betydelig opprettingsarbeid for kommunen i etterkant. Geoservice og Hjelmeland kommune undertegnet den 1. mai 2008 en sluttrapport. Fra denne merker vi oss: Samarbeidet mellom Hjelmeland kommune og Geoservice har gått godt. Alle parter har hatt fokus på resultatet som skulle oppnås og på kravene til framdrift. Både den politiske bakgrunnen og knapp gjennomføringstid er naturlige delårsaker til et noe negativt totalinntrykk/totalresultat hos eiendomsbesitterne. INNFØRING AV EIENDOMSSKATT - 16 - HJELMELAND KOMMUNE
2.9 TAKSERINGSPRINSIPPER OG TAKSERINGSARBEIDET Som vi har sett, fikk sakkyndig nemnd ansvaret for å utarbeide premisser og retningslinjer for takseringen. Rettesnoren for dette arbeidet finner vi i byskatteloven 5 første ledd: Ved takseringen ansættes eiendommens takstværdi til det beløp, som eiendommen efter sin beskaffenhet, anvendelighet og beliggenhet antages at kunne avhændes for under sedvanlige omsætningsforhold ved frit salg. Sakkyndig nemnd understreker dette: Det har hele tiden vært deres intensjon å komme fram til takster som svarer til faktisk markedsverdi. Dette har man ikke lyktes med å kommunisere, for følelsen av forskjellsbehandling har vært en viktig årsak til uroen. Dette blir mer utførlig omtalt nedenfor. Det ble i denne prosessen taksert ca 2 500 eiendommer. Kostnaden ved innføringsarbeidet det første året var ca 4,2 mill kr eks. mva. Skatteinngangen for den nye eiendomsskatten var det første året ca 5 mill kr. Nemnda sekretariat hadde i denne innledende prosessen kontakt med bl.a. andre kommuner, Geoservice og KS. Kontakten med andre kommuner blir beskrevet som tilfeldig og sporadisk, ikke som systematisk og planlagt med tanke erfaringslæring. En annen tilnærming til andres erfaringer kunne muligens bidratt til å forhindre noe av den påfølgende uroen i Hjelmeland. Disse kontaktene resulterte uansett i at nemnda bestemte seg for å bruke sjablongverdier. Alternativet til sjablonger kan være en åpen, skjønnsmessig vurdering av eiendommens markedsverdi. Mange vil hevde at en slik åpen tilnærming uten forhåndsbestemte standarder eller verdier vil være svært arbeidskrevende. Ved takseringsarbeidet i 2008 gikk nemnda ut fra følgende sjablonger: - Kvadratmeterpris: Fritidsboliger kr 20.000,- pr. kvadratmeter Helårsboliger brukt som fritidsbolig kr. 20.000,- pr kvadratmeter. Helårsbolig kr 10.000,- pr kvadratmeter. - Ytre og indre faktor/vekting ut fra beliggenhet og boligens tilstand. - Soneinndeling vekting av områdenes attraktivitet i kommunen. Når dette utgangspunktet ble kjent, skapte det umiddelbart uro og reaksjoner. Dette ble opplevd som forskjellsbehandling. For det første ble det oppfattet slik at man ville skattelegge fritidsboliger dobbelt så mye som helårsboliger. Dette var ikke sakkyndig nemnd sin intensjon. De mente dette var en riktig tilnærming for å komme fram til rett markedsverdi, ut fra følgende argu- INNFØRING AV EIENDOMSSKATT - 17 - HJELMELAND KOMMUNE
mentasjon: Fritidsboliger har ofte en mer gunstig plassering enn helårsboliger og de har som regel en mindre grunnflate. Kvadratmeterbeløpet må derfor differensieres for å komme fram il rett markedsverdi. For det andre ble det oppfattet som en forskjellsbehandling basert på bruk eller eierforhold, ikke på markedsverdi. Konsekvensen kunne bli at to identiske boliger hvor den ene eieren bor i Stavanger og den andre i Hjelmeland ville få svært ulik takst På bakgrunn av de mange protestene bestemte sakkyndig nemnd seg i april 2009 for å endre i sjablongverdiene: - Man endret på soneinndelingen - Kvadratmeterbeløpet for helårsboliger brukt til fritid ble redusert fra 20.000 til 17.000. På bakgrunn av et forlik inngått med en gruppe saksøkere bestemte nemnda seg for å gjøre følgende endringer for gruppen helårsboliger brukt til fritid: - En generell reduksjon i taksten på 12 % - Inntil 90 kvm fikk prisen 17.000,- og kvm over 90 ble satt til 10.000. I desember 2010 bestemte nemnda seg for fjerne kategorien helårsbolig brukt til fritid - 2.10 PROTESTER KLAGER URO Innføring av eiendomsskatt førte til betydelig uro i Hjelmeland kommune: - Kommunen mottak ca 500 klager på taksten det første året - Klager via Huseiernes Landsforbund, som også brakte saken inn for Finansdepartementet - Klage til Sivilombudsmannen - Klager til Fylkesmannen - Kommunen ble stevnet for retten. Dette ble avgjort ved forlik. - Underskriftskampanjer - Leserinnlegg og redaksjonell omtale i lokalpressen Uroen knyttet seg i hovedsak til to forhold: Sjablongverdi som er dobbel så høy for hytter som for boliger 20.000 pr kvm mot 10.000 pr kvm. Dette blir av hytteeierne oppfattet som et utspill fra kommunen for å ilegge dem dobbelt så høy eiendomsskatt som de fastboende. Fra kommunen/sakkyndig nemnd var dette et forsøk på å komme fram til riktigst mulig takst ikke å skattelegge hytteeierne spesielt. Men kommunen hadde problemer både med å nå ut med sitt budskap og også med å bli trodd i sin argumentasjon. INNFØRING AV EIENDOMSSKATT - 18 - HJELMELAND KOMMUNE
Saken førte til oppslag i pressen, protestaksjoner og underskriftslister. Men takseringen ble likevel gjennomført på grunnlag av disse sjablongverdiene. Boliger brukt til fritidsformål blir taksert som fritidsbolig. Dette prinsippet førte til at helt identiske boliger kunne få svært ulik takst, basert på hvilken bruk boligen hadde. De boligeierne som ble rammet av dette, opplevde ordningen som svært urettferdig og som en klar forskjellsbehandling. De oppfattet denne ordningen som et forsøk fra Hjelmeland kommunes side på å få folk til å melde flytting til kommunen, og dermed kunne øke skatteinngangen. Denne ordningen var også utgangspunktet for at kommunen ble stevnet for retten. Stevningen førte i sin tur til forlik, som førte til at de 12 saksøkerne fikk vurdert sine boliger på nytt, som ordinære boliger. Når kommunen/sakkyndig nemnd i desember 2010 bestemte seg for å fjerne kategorien bolig brukt til fritid så er det naturlig å trekke den konklusjonen at denne ordningen har vært uheldig gjennom hele prosessen. Det er etter vår vurdering verdt å merke seg at protestene og klagene i Hjelmeland ikke tok utgangspunkt i selve prinsippet om eiendomsskatt, og heller ikke i takst eller skattelegging i seg selv, men i opplevelsen av urettferdighet eller forskjellsbehandling. Dette er vel også et bærende prinsipp i all skattelegging: Innbyggerne vil oppleve skatteleggingen som akseptabel og legitim hvis den er basert på forståelige og rettferdige prinsipper. Dette lyktes man ikke med i Hjelmeland. 2.11 LOVBRUDD? En av problemstillingene i dette prosjektet har vært å vurdere om det er gjort klare feil ved innføringen av eiendomsskatt i Hjelmeland kommune. Vi forstår dette som et spørsmål om det er brudd på lover og regler som regulerer dette området. Etter vår gjennomgang ser det ut til at kommunen generelt sett har ivaretatt det juridiske grunnlaget på en tilfredsstillende måte, men ikke uten forbehold: Et sentralt tema i de protestene og den uroen som fulgte i forbindelse med takseringen av eiendommene i Hjelmeland, var om kommunen hadde brutt loven i sin behandling av saken. Det juridiske grunnlaget finnes altså i byskatteloven 5 første ledd: Ved takseringen ansættes eiendommens takstværdi til det beløp, som eiendommen efter sin beskaffenhet, anvendelighet og beliggenhet antages at kunne avhændes for under sedvanlige omsætningsforhold ved frit salg. INNFØRING AV EIENDOMSSKATT - 19 - HJELMELAND KOMMUNE
Loven forutsetter altså likebehandling basert på eiendommenes markedsverdi. Hytteeierne assistert av Huseiernes Landsforbund og Skattebetalerforeningen - stilte spørsmål ved likebehandling og eventuelt lovbrudd på de to områdene som tidligere har vært omtalt: Taksering av fritidsboliger med en kvadratmeterpris som er dobbel så høy som for ordinære boliger. I utgangspunktet tolket hytteeierne dette som bevisst forskjellsbehandling fra kommunens side og dermed lovstridig. Men når man vurderte det faktiske takseringsresultatet så framsto prinsippet som mer forståelig. Slik vi forstår det, vurderte derfor de to interesseorganisasjonene det juridiske grunnlaget som svakt, og anbefalte ikke sine medlemmer til å gå til sak mot kommunen. Ordinære boliger brukt til fritidsformål blir taksert som fritidsbolig. Dette prinsippet førte til at like boliger kunne få svært ulik takst, basert på hvilken bruk boligen hadde, og ble dermed opplevd som lovstridig forskjellsbehandling. Denne ordningen var også utgangspunktet for at kommunen ble stevnet for retten. I stevningen uttaler Skattebetalerforeningen: Det er vår konklusjon at sakkyndig ankenemnds taksering er ulovlig, ved at ankenemnda har latt eiendommens funksjon hatt avgjørende betydning for takseringen. Stevningen førte til forlik mellom partene, og man fikk altså ikke rettens vurdering av om dette er et lovbrudd fra kommunens side. Saksøkerne og interesseorganisasjonen vil hevde at forliket må forstås som at kommunen aksepterte at dette takseringsprisnippet var lovstridig. Det samme vil de nok også hevde når kommunen/sakkyndig nemnd i desember 2010 bestemte seg for å fjerne kategorien bolig brukt til fritid. Kommunen på sin side vil hevde at man gjennom forliket kom fram til en pragmatisk løsning, uten å ta stilling til det juridiske grunnlaget. 2.12 NÆRINGSEIENDOMMER Hjelmeland hadde før denne prosessen begynte eiendomsskatt på verker og bruk. Skatteøren var her på 7 promille. For å beholde denne skatten var man nødt til å skattelegge øvrige næringseiendommer på samme nivå. Dette førte til reaksjoner i næringslivet, og det ble avholdt møter mellom kommunen og Hjelmeland Næringsforening. Fra Næringsforeningen var man ikke fornøyd med utfallet av denne kontakten. Brev fra Hjelmeland Næringsforening av 03.11.2008 Næringslivet etterlyser en dialog med kommunen vedr. utvidelse og grunnlaget for eiendomsskatt som kommunestyret har besluttet innført fra 2008. INNFØRING AV EIENDOMSSKATT - 20 - HJELMELAND KOMMUNE
Det ble også et diskusjonstema mellom kommunen og næringslivet knyttet til taksering av løsøre i bedriftene. Flere bedrifter ga uttrykk for at taksten her var satt urimelig høyt at og at det truet deres eksistens. Skatteleggingen av næringslivet har vært et av uro-momentene i denne saken, og disse konsekvensene har nok vært et tankekors for politikerne. Som distriktskommune ønsker Hjelmeland næringsetableringer, gjerne fra mindre firmaer f. esk. knyttet til reiseliv/turisme. Slike firmaer vil ofte ha små marginer og eiendomsskatt kan ha avgjørende negative konsekvenser. 2.13 LÆRINGSEFFEKTER Det har vært en intensjon med denne gjennomgangen å se hvilke erfaringer man har gjort og hvilke overføringsverdier og hvilken læring man kan ta med seg videre. Prosessen med å innføre eiendomsskatt er omfattende og på mange vis enestående for en hver kommune. Dermed er det ikke sikkert man kan trekke med seg så mange erfaringer til andre saker. Men det vil uansett være ett forhold som man tar med seg: Når kommunen skal gjøre vesentlige omlegginger, gjerne med et negativt fortegn for innbyggerne, så er kommunikasjon, dialog, markedsføring helt avgjørende for å lykkes. Og disse prosessene tar tid. Hjelmeland kommune gikk inn i denne prosessen hals over hode, med svært stramme tidsfrister og en stor takseringsjobb som skulle gjøres på rekordtid. Alt for å kunne ta inn eiendomsskatt allerede første året. Konsekvensen var betydelig uro og misnøye fra innbyggerne. Det er vår vurdering at kommunens indirekte kostnader eller tap på dette viset antagelig ble større enn gevinsten. INNFØRING AV EIENDOMSSKATT - 21 - HJELMELAND KOMMUNE
Regnskapsrevisjon Forvaltningsrevisjon Selskapskontroll Andre tjenester Rogaland Revisjon IKS Løkkeveien 10 4008 Stavanger Tlf 40 00 52 00 Faks 51 84 47 99 www.rogaland-revisjon.no