Dato: 22. november 2010 Byrådssak 1473/10 Byrådet IKT Drift - avklaringer vedrørende organisatoriske forhold BJOL SARK-032-200918097-6 Hva saken gjelder: I styringen av kommunens IKT virksomhet har Bergen kommune lagt til grunn en bestiller-/ utførerløsning. En slik måte å organisere virksomheten på ble vedtatt allerede i 1999. Det er opp gjennom årene blitt foretatt flere justeringer/mindre endringer i måten en har styrt dette oppgaveområdet. Et viktig utviklingstrekk som har preget IKT-området også i kommunesektoren, er en tiltakende profesjonalisering av driftsfunksjonene. De gamle kommunedatasentralene er kjøpt opp av private bedrifter samtidig som det har skjedd en konsolidering i bransjen. Det er et konkurransemarked for driftstjenester på IKT-området selv om det i det siste har skjedd en sammenslåing/oppkjøp av bedrifter. Flere store kommuner som Oslo og Trondheim kjøper store deler av sine driftstjenester i markedet. Byrådets grunnleggende oppfatning er at driftstjenester på IKT-området egner seg godt for anskaffelser i et marked. Dette har vært utgangspunktet for det arbeid for omdanning av IKT Drift til et AS som ble startet i 2009 forankret i byrådets vedtak av 04.02.09 byrådssak 1035/09. Det har tatt lengre tid enn først antatt å få på plass grunnlaget for en effektiv håndtering av kommunens utfordringer på IKT-området. En har imidlertid nå nådd noen avgjørende milepæler i arbeidet som gjør det naturlig med en tilbakemelding av status for arbeidet og klargjøring av videre fremdrift. Dagens organisasjonsløsning ble iverksatt 01.01.06 basert på et vedtak i byrådet i 2005 (byrådssak 1498/05). Det sentrale grepet i Bergen kommunenes styring og utvikling av IKTområdet er den såkalte Y-modellen. Denne modellen innebærer at en strukturerer roller, oppgaver, ansvar og myndighet på oppaveområdet i tre nøkkelfunksjoner bestillerfunksjonen, utførerfunksjonen og styringsfunksjonen. Det er primært to grunnleggende forhold som har skapt utfordringer knyttet til implementering av byrådets vedtak fra 2005. For det første har det vært uavklarte roller og forventninger mellom Seksjon konkurranse og utvikling (SKU) som bestiller og IKT Drift 1
som utfører, dette har skapt komplikasjoner i samarbeidet. For det andre har styringsfunksjonen vært underdimensjonert. Det utviklingsarbeid som har vært i gang det siste halvannet år, har bidratt til å rette søkelyset mot kommunens grunnleggende utfordringer for å få den styringsmodell som er lagt tilgrunn på dette området, til å fungere. Slik byråden vurderer det, har en nå etablert et nytt grunnlag for å sikre effektive IKT-løsninger i Bergen kommune. Byråden vurderer det slik at en velfungerende IKT-løsning forankret i en tydelig styringsmodell, vil være en avgjørende forutsetning for å gå videre til neste fase omgjøring av IKT Drift til et AS. Dette innebærer at en vil anbefale å videreføre IKT Drift som en kommunal etat i ytterligere 1 2 år før en tar neste skritt.. I den utviklingsfasen en nå er i for å få styringsmodellen på plass, vil det være en fordel med en direkte og tett styring for å sikre en systematisk utvikling av SKU som koordinerende bestiller av kommunens IKT-tjenester, og IKT Drift som en kundeorientert og effektiv leverandør. Det første grunnlaget for en slik videreutvikling er på plass gjennom en SLAavtale (Service Level Agreement). Denne avtalen regulerer de grunnleggende samarbeidsforhold mellom partene. Avtalen er nå under revidering. Ny avtale forventes å være på plass i løpet av kort tid. Vedtakskompetanse: Byrådets fullmakter 13 Byrådets ansvar for kommunens løpende drift, innebærer en fullmakt til kontinuerlig å utvikle og forbedre den enkelte drifts- og forvaltningsenhets prestasjoner, i samsvar med de overordnete målsettinger som er trukket opp for de ulike tjenesteområdene. Byråden for finans, konkurranse og omstilling innstiller til byrådet å fatte følgende vedtak: 1. Byrådet tar den fremlagte redegjørelse vedr status på IKT-området til orientering. 2. Byrådet godkjenner det skisserte opplegg hva angår fordeling av oppgaver, roller, ansvar og myndighet mellom de ulike interne aktører på IKT-området. 3. Arbeidet med omgjøring av IKT Drift til et AS videreføres. Det vil bli lagt frem en sak der en eksplitt vurdere etablering av et AS, med utgangspunkt i at en slik organisasjonsdannelse kan skje i løpet av 2013. Liv Røssland byråd for finans, konkurranse og omstilling 2
Saksutredning: Bakgrunn I 2009 og 2010 har det vært i gang et omfattende utviklingsarbeid med sikte på å legge et godt grunnlag for en effektiv håndtering av kommunens utfordringer på IKT-området. Arbeidet ble startet opp med utgangspunkt i byrådssak 1035/09, hvor intensjonen var å legge til rette for omgjøring av IKT Drift til et AS. Det overordnete siktemålet med det utredningsarbeidet som har vært i gang, er bla formulert slik i ovennevnte saksutredning: Det langsiktige målet med denne måten å organisere kommunens driftsvirksomhet på dette området, er å øke kvaliteten på IKT driftsløsningen som inngår i kommunens tjenesteproduksjon og forvaltningsvirksomhet. Det er gjennom den økte merverdi som stabile og serviceorienterte IKT-tjenester tilfører kommunens ordinære virksomhet, at den viktigste gevinsten av denne måten å organisere virksomheten på, kommer til syne. I tillegg vil det være en sentral målsetting å få etablert en samlet IKT-funksjon i kommunen til lavest mulige kostnader hensett til den kvalitet en ønsker å ha. I 2009 brukte en tid og kapasitet på å identifisere og bearbeide en del grunnleggende utfordringer knyttet til måten SKU og IKT Drift samhandlet om oppgaveløsningen. Det ble avdekket til dels store forskjeller i hvordan de to parter så på egne og på den annen parts ansvar, oppgaver og rolle. Kort historikk Våren 1999 ble IT seksjonen etablert med forankring i et vedtak i Administrasjonsutvalget. Vedtaket innebar at alle de tre ovennevnte funksjoner ble lagt inn under en felles ledelse i den daværende IT seksjonen. Løsningen innebar en sentralisering av ressurser og personell knyttet til kommunens IKT funksjoner. Sentraliseringen ga grunnlag for utvikle et større fagmiljø på området. Den styrking av kommunens IKT miljø som denne organisasjonsløsningen ga, var viktig for å videreutvikle deler av kommunens håndtering av IT spørsmål. Etter hvert trådte imidlertid ulempene ved å legge alle disse funksjonene inn under samme faglige ledelse, tydeligere frem. Det ble satt i gang utredningsprosjekter for å klargjøre alternative organisasjonsløsninger. I 2004 i forbindelse med at byrådet etablerte Seksjon for konkurranse og utvikling ble noen funksjoner fra IT seksjonen overført til denne nye seksjonen. Strategifunksjonen må anses for den viktigste funksjonen som på det tidspunkt ble tatt ut. Etter en ny gjennomgang av IKT feltet i 2005 (byrådssak 1498/05) konkluderte byrådet med en løsning som innebar at en la bestiller og utfører funksjonene til to ulike organisasjonsenheter. Den koordinerende bestillerfunksjonen ble løftet ut av IT seksjonen og lagt til Seksjon konkurranse og utvikling - til en organisasjonsenhet som den gang ble kalt IKT Rådgivning, mens leverandørfunksjonen ble igjen og omdøpt til IKT Drift. Begge organisasjonsenhetene ble imidlertid fortsatt liggende i samme byrådsavdeling og rapporterte til samme kommunaldirektør. I utredningen som lå til grunn for byrådets vedtak ble det presisert at Y-modellen fortsatt skulle danne grunnlaget for kommunens organisering av IKT-feltet. I utredningen ble det lagt vekt på å få på plass en tydelig styringsrolle som en komplementær rolle til de to standardrollene bestiller og leverandør. 3
Denne måten å organisere kommunens IKT-virksomhet på, løste noen utfordringer, men bidro også til rette søkelyset mot andre utfordringer. I 2009 ble det satt i gang et nytt arbeid for gjennomgang av roller, oppgaver, ansvar og myndighet på dette oppgavefeltet. Det ble igangsatt et arbeid med sikte på å utrede/forberede grunnlaget for omdanning av IKT Drift til et AS. To av de viktigste målsettingene med de organisatoriske grep dette gir - og som ble grepet fatt i, var å legge til rette for en økt rendyrking av roller i kombinasjon med en økt profesjonalisering av den formelle samhandlingen mellom partene. Videreføring av dagens styringsmodell Det sentrale forslag i denne sak er at en i ett til to år fremover fortsetter med en styringsmodell, der den interne leverandørfunksjonen på IKT-området fortsatt er organisert som en etat innenfor Bergen kommune. Siktemålet med å videreføre denne ordningen er å legge til rette for å utvikle en økt kompetanse i de aktuelle roller både på bestiller og utførersiden, før en går inn på en ordning med omdanning av IKT Drift til et AS. En generell erfaring med konkurranseutsettingsprosesser, er at et godt resultat i form av gevinster for kommunen, er at en har et kompetent bestillerfunksjon. Et viktig kriterium for suksess ved bedriftsgjøring av en type oppgaveløsning, er at kommunens bestillerfunksjon er trygg og effektiv i sin rolle som bestiller. Det er da bestiller kan være en god sparingspartner for å forberede utvikling av en markedsorientert leverandørfunksjon. Å bruke litt ekstra tid på en slik bedriftsgjøring av IKT Drift vil derfor også styrke leverandørleddets evne til å takle de fremtidige utfordringer knyttet til det å bli et AS. Hovedelementene i kommunens styringsmodell Bergen kommunes organisering av oppgavene på IKT-feltet har gjennomgått en rekke endringer de siste 10 år. Den styringsmodell som ligger til grunn for kommunens arbeid på dette oppgaveområdet, innebærer at en skiller mellom 3 distinkte roller/ funksjoner. a. Styringsfunksjonen/konsernstrategi som legger premissene for kommunens IKTvirksomhet. Denne funksjonen skal ivareta styring og overordnet oppfølging av kommunens IKT-virksomhet. Funksjonen må knyttes tett opp mot kommunens overordnete administrative ledelse og politisk styring/prioritering gjennom byrådet b. Koordinerende bestiller kommunen har behov for et sterkt IKT-faglig miljø som både kan bistå den enkelte systemeier i ivaretakelse av en profesjonell oppfølging av kommunens leverandører på IKT-området. c. Intern leverandørenhet hvor en samler alle kommunens driftsfunksjoner på dette oppgaveområdet i en egen driftsenhet. For å avklare kommunens utfordringer knyttet til strategi og til den IKT-faglige bestillerfunksjon, må det skje grunnleggende diskusjoner inn mot kommunens fagmiljøer som har behov IKT som verktøy, i gjennomføringen av en målrettet og effektiv tjenesteproduksjon. Behov for tydeligere overordnet styring Det som har preget oppgaveløsningen og derved også samhandlingen mellom bestiller og utfører på dette området, har vært fraværet av en tydelig overordnet styringsfunksjon en funksjon som legger klare premisser for det øvrige arbeid som skjer på feltet.. 4
Det utredningsarbeid som har vært i gang de to siste årene har bidratt til klargjøre premissgiverfunksjonens rolle, oppgaver, ansvar og myndighet. Med utgangspunkt i de avklaringer som nå er foretatt, vil en nå være bedre rustet til å skape et godt grunnlag for en god og effektiv oppgaveløsning på dette fagområdet. Den overordnete styringsfunksjonen herunder utvikling og fastsetting av kommunens strategier på området, ivaretas av byrådet. De administrative styringsfunksjonene tillegges kommunaldirektør for finans, konkurranse og eierskap. Kommunaldirektøren har delegert deler av sitt styringsansvar videre til leder av Seksjon for konkurranse og utvikling som er kommunens IKT-faglige miljø. Et sterkt og kompetent IKT-miljø representerer en kritisk faktor i arbeidet med å utvikle en god og effektiv oppgaveløsning på dette området. Det som skal prege samhandlingen rundt kommunens driftsløsninger på IKT-området, er tydelig styring (klare roller og ansvarsforhold) kombinert med en markedslogikk forankret i en bestiller-/utførerløsning. Det etableres et internt marked for slike tjenester. Interne markeder fungerer imidlertid på en annen måte enn et ordinært konkurransemarked. Dette innebærer at en eksplisitt må fastsette de rammebetingelser ordningen skal fungere innenfor, og hvilke spilleregler som skal gjelde for samhandlingen mellom SKU og IKT Drift. Tydelighet når det gjelder rammebetingelser og spilleregler for samhandlingen mellom partene, representerer en annen kritisk faktor for suksess, når en tar i bruk denne type interne markedsmekanismer. Med utgangspunkt i at IKT Drift på sikt skal omdannes til et AS, vil det være viktig å gi leverandørenheten rammebetingelser som gjør at perioden hvor enheten er en intern leverandør, i størst mulig grad kan representere en reell forberedelse til en fremtidig konkurransesituasjon. Tilsvarende gjelder for bestillersiden. Bergen kommune har utviklet et sterkt IKT-faglig miljø ved SKU. Et miljø som har lagt klare faglige føringer på kommunens prioriteringer på området. Dette har også innebåret at dette fagmiljøet i stor grad har lagt premissene for sin egen utvikling. Dette har styrket den faglige styringen, men samtidig svekket mulighetene for en mer tydelig overordnet styring og prioritering. I denne sammenheng er det viktig å holde fast ved at IKT er et strategisk virkemiddel for omstilling og videreutvikling av kommunens organisasjon og tjenesteproduksjon, og ikke et mål i seg selv. IKT som et strategisk tema bør derfor kontinuerlig stå på dagsorden i en politisk prioriterende organisasjon. Den løsning som ble valgt i 2005 innebar at IKT-strategifunksjonen ble liggende igjen i Seksjon konkurranse og utvikling. Dette bidro til å utydeliggjøre styringsrollen ved at en fikk en sammenblanding av styringsrollen og bestillerrollen, som følge av at også bestillerrollen ble lagt til SKU. Styringsrollen har imidlertid en direkte kopling til kommunaldirektør og fagbyråd. Dette er utgangspunktet for de presiseringer av styringsmodellens ulike funksjoner som foretas nedenfor. Styringsfunksjonen Når det gjelder styringsmodellens ulike funksjoner, er premissgiverrollen den som ofte får minst oppmerksomhet. Funksjonen har to viktige hovedoppgaver: a. Sørge for å lage en direkte kopling mellom byrådets prioriteringer og satsingsområder og hvordan IKT kan bidra til å realisere byrådets overordnete målsettinger. De prioriteringer som gjøres på IKT-området må ha en tydelig forankring i byrådets overordnete styringssignaler. 5
Styringen av IKT-feltet skjer med utgangspunkt i styrende dokumenter utarbeidet i denne funksjonen. Oslo kommune har til sammenlikning etablert en IKTstrategifunksjon tett opp til byråden/kommunaldirektøren i byrådsavdeling for finans og utvikling. Et viktig element i enhver styringsfunksjon, er oppfølging og videreutvikling av underliggende enheter. b. Så lenge Bergen kommune har en oppgaveutførelse på IKT-området forankret i en intern bestiller-/utførerordning, må denne styringsfunksjonen også regulere det interne markedet for IKT-tjenester. Det må etableres robuste rammebetingelser for samspillet mellom partene. Med utgangspunkt i disse rammebetingelsene må spilleregler utvikles og eventuelle konflikter mellom partene må løses. Gjennom den SLA-avtale (Service Level Agreement) som er etablert for samhandlingen mellom bestiller og utfører, er de mest grunnleggende forholdene konkretisert mht ansvar og myndighet. Denne avtalen er under revisjon. Ny avtale forventes inngått i løpet av kort tid. Tydelig styring basert på forutsigbarhet vil representere en viktig faktor for suksess. Konsernbestillerfunksjonen Seksjon konkurranse og utvikling (SKU) er kommunens overordnete fagmiljø for IKTspørsmål. SKU er tillagt kompetanse til å omsette styringsfunksjonens overordnete føring til faglige og praktiske IKT-løsninger i kommunens virksomhet Dette innebærer at SKU som fagmiljø tillegges kompetanse til å fatte faglige beslutninger dvs. utøve myndighet på vegne av kommunens overordnete ledelse. Bergen kommunens skal ha et sterkt IKT-faglig miljø for gjennomføring av prosjekter samt implementering og videreutvikling av aktuelle systemer/løsninger. Dette innebærer at fagmiljøet må besitte kompetanse til å velge de mest effektive løsninger for å nå de ønskete resultater. Konsernbestillerfunksjonen innebærer at alle utviklings- og driftsløsninger av IKT-faglig art, skal vurderes av dette fagmiljøet før bestilling skjer enten dette skjer internt i forhold til IKT Drift, eller eksternt. I konsernsammenheng er det SKU som overfor byrådsavdelingene er ansvarlig hva gjelder ytelse, oppetid mv. i kommunens IKT-systemer. Det er SKUs ansvar å påse at leverandører leverer i henhold til avtale, og at kommunen har systemer for oppfølging av leverandører som kontinuerlig sikrer høye prestasjoner i de avtaler som er inngått. Leverandørfunksjonen IKT Drift er i dag organisert som en etat underlagt kommunaldirektør for finans, konkurranse og eierskap. IKT Drift er kommunens kompetansemiljø for utvikling av smarte og kostnadseffektive driftsløsninger. Rammebetingelsene for IKT Drifts virksomhet må være satt opp slik at de stimulerer til videreutvikling av smarte og kostnadseffektive løsninger. Det er denne type løsninger som må inngå som kjernekompetanse i et fremtidig AS. Dette 6
innebærer at det er IKT Drift som styrer produksjonen av de tjenester som leveres til kommunen. IKT Drift sin rolle og ansvar som kommunens interne driftsleverandør, skal i størst mulig grad være tilsvarende det den ville vært for en leverandør i en ordinær markedssituasjon. Samhandlingen mellom SKU som bestiller og IKT Drift som leverandør er regulert i en egen SLA-avtale. I denne avtalen spesifiseres ytelsesnivåer og andre oppgaver som kommunen ønsker utført gjennom intern leverandør. Dersom SKU som systemeier eller på vegne av en systemeier til et fagsystem, ønsker å legge drift av fagsystemer ut til eksterne, avklares dette i dialog mellom bestiller og intern leverandør i forkant av en eventuell anskaffelsesprosess. Trepartsforhold som innebærer relasjoner mellom SKU som konsernbestiller, en ekstern leverandør av et system som skal driftes på IKT Drifts driftsplattform, må settes opp slik at en sikrer klare ansvars- og myndighetslinjer i driften av løsningen. Dette innebærer at slike driftsløsninger må være forankret i en avtale mellom IKT Drift og den eksterne leverandør. På områder hvor det foreligger et trepartsforhold, skal IKT Drift i kraft av sin integratorrolle ha et koordineringsansvar for å sikre et enhetlig kontaktpunkt for brukere og ledelsen i alle saker knyttet til driftssituasjonen. Det er viktig med en tett samhandling mellom bestiller og utfører for å sikre at all relevant kompetanse tas i bruk for å etablere de beste løsninger for kommunen. Dette innebærer at IKT Drift som kommunens driftsleverandør skal kunne bidra som faglig rådgiver i relevante prosesser som strategiarbeid, utarbeidelse av aktuelle retningslinjer, anskaffelser og videreutvikling av IKT i forretningsprosesser. Systemeierfunksjonen Bergen kommune har anskaffet mange IKT-systemer som grunnlag for en effektiv tjenestelevering. Eierfunksjonen til slike systemer er ofte tett koplet mot det fagmiljø som trenger det aktuelle system i egen oppgaveutførelse. Et operativt systemeierskap må være forankret i de behov systemet skal dekke. En avgjørende forutsetning for utvikling av gode IKT-systemer, og realisering av de potensielle gevinster bruk av slike systemer kan gi, er at det er tilstrekkelig kompetanse i byrådsavdelingene til å foreta slike behovsavklaringer og konvertere dette til presise bestillinger til kommunens fagmiljø for IKT-spørsmål SKU. Hver byrådsavdeling har en IKT-koordinator som skal bistå ledelsen i denne type oppgaver. SKU er tillagt systemeierfunksjonen til kommunens konsernovergripende systemer, mens systemeierskapet til lokale fagsystemer er lagt til den aktuelle byrådsavdeling. Viktige oppgaver som systemeier skal ivareta, er behovsavklaring, beslutte kjøp/utvikling, finansiering, sikkerhet, forvaltning og utfasing, opplæring, gevinstrealisering, dialog med leverandør, avtaleforvaltning, organisering av brukerstøtte mv. Når en skal vurdere godheten i kommunens IKT-løsninger som helhet, er det følgelig viktig også å rette søkelyset mot systemeierfunksjonen og undersøke om den er riktig dimensjonert og har riktig kompetanse. 7
Styrende dokumenter Samhandlingen mellom de ulike funksjoner som er etablert for å styre og utvikle kommunens IKT-område, må forankres i en del styrende dokumenter. Dvs. dokumenter som fastlegger rammebetingelser og spilleregler for samhandlingen de ulike aktørene imellom - inklusive systemeierfunksjonen De overordnete rammebetingelser og spilleregler på området fastsettes av byrådet, mens de mer operative spilleregler fastlegges administrativt. Et eksempel på sist nevnte type dokument er SLA-avtalen. Denne sak er å betrakte som et slikt styrende dokument som trekker opp rammebetingelsene for det videre arbeid på IKT-området. 8