Programkonferansen i Kristiansand, 18 19 nov.. 2014 Statlig boligpolitikk trangt kommunalt handlingsrom? Forsker Berit Nordahl, Norges miljø- og biovitenskapelige universitet Norwegian University of Life Sciences 2
Hvilket handlingsrom har vi boligpolitikken? «Er det hensiktsmessig å bruke tid på å finne ut hva kommunen ønsker, dersom det ikke er virkemidler for å nå målene?» «Hva skal vi med visjonene?» «Det er vanskelig å dra boligpolitikk ut av PBL» «Det skjer lite boligpolitikk som følge av eierskapspolitikken» «Hva med boligsøkere som ikke representerer markedskraft» «Hva med de mellom velferdsnettet og markedet skal vi bry oss om dem?» God politikk er å ikke ha flere mål enn en har virkemidler for Norwegian University of Life Sciences 3
Hvilke virkemidler gir en aktiv politikk for de mellom markedet og velferdsnettet? En sosial boligpolitikk er i dag å yte støtte individer til å «handle i markedet» og bistå så boligsituasjonen blir sikker og håndterlig. dette er noe annet enn Å ha en sosial profil i nybyggingspolitikken Er dette noe norske kommunen sluttet med på 70 tallet? Hvilket handlingsrom finnes for kommuner som i 2015 ønsker å bruke nybygging til å framskaffe rimelige boliger? Hvordan koble planmyndighet med boligøkonomiske incentiver? Norwegian University of Life Sciences 4
Politikk formes av flere typer virkemidler Juss Økonomi Visjoner Den praktiske politikken ligger i hvordan disse tre virkemidlene kombineres.
Politikk for de med lav markedskraft og som ikke kvalifiserer til velferdsordninger Juss Hva er kommunenes juridiske handlingsrom? Økonomi Hva kreves av kommunale økonomiske innsatser? Visjoner Større bredde i nybyggingen
Kommunens juridiske handlingsrom få bredde i nybyggingen 1. Når det bygges på privat grunn kan kommunen kun styre indirekte Bestemmelser (i reguleringsplanen) om boligstørrelse 2. De kan kombinere dette med aktiv bruk av statlige tilskuddsordninger og partnerskap I Nederland kan kommunene legge inn bestemmelse om disposisjonsform i reguleringsbestemmelsene 3. De kan bruke egen tomtegrunn: når det bygges på kommunens grunn utvides mulighetsrommet Når kommunen selger grunn kan de spesifisere målgruppe pris og disposisjonsform I England kan kommunene kreve at en andel av boligene i det nye prosjektet skal være rettet mot hushold med lave inntekter Norwegian University of Life Sciences 7
1: Nærmere om det juridiske mulighetsrommet: Bestemmelsene om boligstørrelse Kommuneplanen skal angi utbyggingsmønster og fordeling mellom utbyggingstype (felt, fortetting, transformasjon) Boligbyggelagene har ingen fortinn i kommunen De er ofte partnere i større utbyggingsprosjekter PBL gir rom for å bestemme sammensetningen av bygningstype og fordeling av boligstørrelse PBL gir ikke rom for å bestemme finansieringsform Kan de (igjen) spille en større rolle i en sosial boligforsyning? Norwegian University of Life Sciences 8
2: Økonomiske virkemidler hva med de nyere statlige tilskuddsordningene? Lavinnskuddsboliger 1997-1998 NBBLs nye konsept: 90 % av byggekostnadene finansiert gjennom grunnlån, etableringslån & boligtilskudd), resten av boligkjøper Uklare rammer for botid, håndtering av subsidiering ved videresalg og målgrupper førte til avvikling av ordningen. Overgang til ikke-subsidiert ordning: lavinnskudd som et rent kommersielt produkt, med lovregulert minimumsinnskudd. Husbankens finansiering av utleieboliger for ungdom (1987 1998) gjennom «utleielån» til kommunene 12 000 nye boliger bygget: 75 % forbeholdt ungdom, 25 % forbeholdt funksjonshemmede. 70 % tildelt av boligbyggelagene, 25 % av kommunen Da utleielånene mot slutten av perioden, ble rentebærende falt interessen i Oslo og Akershus Norwegian University of Life Sciences 9
Nyere statlige tilskuddsordninger forts.: «Bergensmodellen (1999 2000) utleieboliger og flere kommunalt disponerte utleieboliger» o Samarbeid mellom boligbyggelag og kommunen om bygging av utleieboliger o Kommunen har evig tildelingsrett til 25 % av boligene. Boligbygge-lagene har tildelingsrett til resten. o Boligene ble finansiert gjennom lån (70 %) og tilskudd (30 %) fra Husbanken Dagens «partnersøk» i Bergen: o Boligene oppføres av boligbyggelaget med boligtilskudd og Husbankfinansiering. o Bergen kommune inngår leieavtale for 20 år for et mindre antall utleieboliger i et kommersielt prosjekt o Kommunens utleieboliger er basert på leie-til-eie konseptet Norwegian University of Life Sciences 10
Det vokser også fram ulike former for privat-kommunalt partnerskap: for å holde høyt temp på nybyggingen og ivareta kommunens boligsosiale ansvar Selskap mellom kommunen og utbygger der kommunen delfinansierer byggingen (inkl. HB tilskudd) mot å disponere en andel til eget formål (Hammarøy) Boligbyggelagene i samarbeid med Kommunenes Boligstiftelser etc. (ABBL) Selvaags utleieboligkonsept 100 % kommersielt eller i partnerskap med kommunen, der kommunen kjøper tildelingsrett til en andel av boligene OBOS med (sovende) leie-til-eie tilbud (uten kommunal medvirkning) Norwegian University of Life Sciences 11
Noen refleksjoner Nederland (kommunalt planmonopol, de styrer gjennom reguleringsbestemmelsene OG gjennom salg av kommunal byggegrunn (betinget salg) England (privat forslagsrett, kommunene styrer gjennom reguleringsbestemmelsen 106) Hva hvis det fantes en regional ikke-kommersiell organisasjon som kommune kunne spille på? Begge landene har lokale og nasjonale organisasjoner som bygger og drifter boliger som tilbys boligsøkere med liten kjøpekraft. Disse spiller hovedrollen når kommunene skal sikre bredde i disposisjonsform og prisnivå Norwegian University of Life Sciences 12
Politikk for de med lav markedskraft og som faller utenfor velferdsordningen Juss PBL gir kommunene svakt juridisk handlingsrom! Økonomi Staten stiller med få midler kommunene må supplere med egen innsats Visjoner Større bredde i nybyggingen
Hvis kommunene kunne stille krav om større bredde mht. disposisjonsform, ville flere nybyggingsprosjekt blitt kansellert? Når jussen er svak og den statlige bistanden til boliger for bredde i tilbudet er tynn, må kommunene gjøre jobben selv. Norwegian University of Life Sciences 14
3: Kommunenes egen innsats: salg av kommunale tomter 1: Selge til kommersielle utbyggere på bestemte vilkår: Eksempelvis kreve at en andel boliger skal være rettet mot førstegangskjøpere- dvs. gå lenger enn ha som er mulig gjennom regulering. Forventningen om prisen for arealet må tilpasses kravene 2: Partnerskap: Inngå i utviklingsselskap med kommersielle utbyggere for å sikre at en andel av boligene oppføres for målgrupper som kommunen er opptatt av 3: Bytte areal med utbyggere: Påvirke tilgangen av areal i områder der kommunen ønsker utbygging, men grunneier vil videreføre dagens arealbruk
Resultat fra survey til landets kommuner på oppdrag av KMD Survey sendt ut høsten 2013: Alle kommuner over 7000 innbyggere og alle mellom 2000 og 7000 som har befolkningsvekst på mer enn 6 prosent de siste fem årene Til sammen 179 kommuner fikk skjema digitalt 35 % av de minste kommunene svarte 40 % av de mellom 11 000 og 19 000 41 % av de mellom 20 000 og 49 000 29 % av de over 50 000 Ingen av de største byene svarte (men deres politikk kjenner vi) Langt skjema til sammensatt fagfelt: Skjæringspunktet mellom planlegging, kommunens rolle i gjennomføring av byutviklingstiltak og boligpolitikk.
Hvor mye tomteareal egnet for boligbygging eier kommunene i dag? 19 % av boliger som ble solgt siste 7 år ble oppgitt å være oppført på grunn som hadde vært i kommunalt eie Hvordan brukes tomter som kommunene eier i dagens boligpolitiske regime?
Nærmere om å selge kommunal byggegrunn med ulike boligpolitiske betingelser Selge til kommersiell utbygger med bestemmelse om pris til sluttbruker (Sandnesmodellen) Selge til kommersiell utbygger med krav om en andel boliger organiseres som selvbygging (Stavangermodellen) Selge til kommersiell utbygger mot at kommunal stiftelse inngår som partner og får andel til sin (utleie)virksomhet (blant annet i Asker og Bærum) Poenget er å oppnå sosial mix i eller særlig kvaliteter nybyggingsprosjekter Uansett krav og modell - det koster kommunen penger i form av redusert pris for tomtene «Alltid etter konkurranse, med krav om ordnet forvaltning»
Kommunene bruker tomtepolitikk for å øke omfang av nybygging og gi kommunen inntekt Begrunnelse for å selge tomter til boligformål (n=47) Prosent som svarer viktig Bidrar til å øke omfanget av nyboligproduksjonen 77 Sikrer jevn tilførsel av boliger 79 Sikrer boliger med bestemte byggetekniske kvaliteter 28 Påvirker fordeling av disposisjonsform (eie/leie/borettslag) 17 Påvirker sammensetningen av kjøpere/beboere 36 Bidrar til forsøksbygging og innovasjon 28 Sikrer at reguleringsgevinsten forblir i kommunen 28 Bidrar til å redusere boligprisvekst 53 Skaffer inntekter til kommunen 64
Kommunalt eide tomter selges i liten grad for å oppnå boligsosiale målsettinger Hvordan selges boligene? < 10 10-19 20-49 50 + alle Auksjon der kjøpere kun konkurrerer på pris 19 35 30 100 33 Anbud - pris ses i sammenheng med utforming av prosjektet 38 24 10 75 29 Fast pris - kjøperne kun konkurrerer på utforming av prosjekt 31 6 20 0 16 Fast pris - kjøpere konkurrerer på utforming av prosjekt og på salgspris til sluttbruker 19 6 30 0 14 Lodder ut tomter 31 24 30 25 29 Annen måte 38 35 40 50 39 N 17 17 11 4 49
Koblingen mellom sosiale boliger og nybyggingen er gjennomgående liten Hvordan brukes forkjøpsrett (etter 17) til følgende formål? Prosent. n=67 Ofte Sjelden Aldri Vet ikke/ Ubesvart Sum For å sikre boliger til økonomisk vanskeligstilte For å sikre boliger som er spesielt tilrettelagt For å sikre boenheter som inngår som offentlig formål 6 33 40 20 100 4 34 42 19 100 4 39 33 23 100 Er det en ide å styrke den sosiale dimensjonen i nybyggingspolitikken gjennom forkjøp? Kommunen bidrar da til å ta av risiko for utbyggere.
Mange kjøper arealer som del av utbyggingspolitikken 43 prosent (av 67) har kjøpt areal for boligformål siste 7 år 12 % har ønsker om å kjøpe 37 % har ikke kjøpt og ønsker ikke å kjøpe, en del av disse eier tilstrekkelig med arealer Kristiansand: Selger tomter der de mener det er marked, for å supplere nybyggingen Kjøper grunn i feltområder og regulerer det til grønt. (Hva er det riktig at kommunen skal bruke fellesskapets midler til?) Norwegian University of Life Sciences 22
Mange vil bruke eierskap mer aktivt Oftest nevnte årsakene til at kommunene ikke kjøper tomter: mangler kapital (34 av 67 nevner dette) mangler kapasitet (19 av 67 nevner dette) politisk uaktuelt (19 av 67 nevner dette) vil ikke ta risiko forbundet med kjøp (18 av 67) ser ikke gevinsten omkostningene er for store 16 av 67 mener kommunen har tilstrekkelig med arealer Få (6 av 67) ser kompetanse som hinder Norwegian University of Life Sciences 23
Kommunalt eierskap til grunn mulig virkemiddel i en sosial utbyggings-politikk? Å bruke nybyggingen for å få en sosial profil i nybyggingen krever at Kommunen må eie grunn eller være i økonomisk, politisk og kunnskapsmessig i stand til å kjøpe grunn Kommunen må ha bred oversikt over lokale boligbehov Kommunen må organisere 1. Salgsarbeidet slik at kommunes boligselskaper kan melde inn behov 2. Kommuneplanarbeidet slik etatene kan melde behov 3. Regulering av egne tomter slik at etatene kan melde behov. Boliger for de med lav inntekt, men godt utenfor velferdsnettet har få advokater i kommunen. Norwegian University of Life Sciences 24
Konklusjon -1 Kommunen bruker i beskjeden grad reguleringsmyndighet til å koble den sosiale boligpolitikken til nybyggingspolitikken Konklusjon -2 Kommunalt kjøp og salg av tomter er (overraskende) vanlig, det er svakt koblet til den sosiale boligpolitikken, men representerer et stort potensial Norwegian University of Life Sciences 25
Utfordringene med å bygge nok er ulik for Oslo og andre kommuner Årlig befolkningsvekst i de fem største byene. Kilde SSB Norwegian University of Life Sciences 26
Utfordringene med å bygge nok er ulik for Oslo og andre kommuner - 2 Årlig boligbygging i de fem største byene (Kilde: SSB) Norwegian University of Life Sciences 27
Å få tilstrekkelig nybygging i kompliserte områder Norwegian University of Life Sciences 28
Kommunens innsats for nybygging i områder med mange grunneiere Kommunens størrelse i antall innbyggere Flere mulige svar N=67 < 10 10-19 20-49 50+ Alle Kommunen tar ansvar for å lage felles detaljregulering 13 21 27 50 21 Kommunen hjelper grunneierne i gang med å samarbeide om detaljregulering 50 29 60 75 46 Kommunen beregner og fordeler kostnader til infrastruktur 21 33 27 75 30 Kommunen beregner og fordeler verdistigningen mellom grunneierne i området 0 4 0 25 3 Kristiansand kommune Norwegian University of Life Sciences 29
Framtidens utbyggingsområder har: Sammensatt eierskap Er i daglig bruk for formål som vanskelig lar seg forene med boliger og publikumsrettet virksomhet Lave umiddelbare tomteverdier Store langsiktige tomteverdier Store investeringer i teknisk infrastruktur Rufsete uteområder Dårlig kollektiv-forbindelse til bysentra Norwegian University of Life Sciences 30
Kommunene, inkludert Kristiansand, kombinerer juss, visjon og økonomi i utbyggingspolitikken De skaper forutsigbarhet for den enkelte utbygger i komplekse og sammensatte områder som krever store investeringer i fellestiltak som har mange grunneiere med ulik tidshorisont for egen virksomhet og uklar og sammensatt oppfatning om hvordan området bør omdannes Norwegian University of Life Sciences 31
Kommunene kan bidra til å øke eller redusere risiko: Stor motstand lokalt gir risiko for at prosjekter stopper og utbygger flytter fokuset til andre steder (politisk risiko) Store initialkostnader risikerer å hindre prosjektstart (produksjonsrisiko) Svakt fellesskap mellom grunneierne i utviklingsområdet åpner for uheldig individuell optimalisering (produksjons- & markedsrisiko) Usikkerhet om kommunens tilrettelegging av sosial infrastruktur kan også være et risikomoment (politisk risiko) Ny og utypisk design er en risikofaktor politisk og markedsmessig (markedsrisiko) Norwegian University of Life Sciences 32
De beste kommunene kjenner markedet og investeringsutfordringene Planlegging som grunnlag for områdeutvikling + Strategiske investeringsplaner på områdenivå + Sammenhengende dialog om visjonene for området med grunneiere og kommunale etater + Koordinerte regionale etater PBL gav kommunen nye juridiske «kort» Nye redskap i PBL: Rett til å stille krav om felles planforslag Rett til å stille krav om arealverdifordeling og å bruke jordskifteloven Forsøk med regional koordinering av regionale myndigheters innsigelser Norwegian University of Life Sciences 33
Vellykket kommunalt initiativ for områdeutvikling gjennom PBL handler om: Koordinering og sikring av kommunens investering Koordinering opp mot regionale myndigheters investering Samle grunneiere i området Forene dem i en felles visjon Bruke jussen til å gjensidige forpliktelser (kommune, regionale myndigheter og grunneier/utbygger) Bruke kommunalt eierskap for å «løse opp i» vanskelige situasjoner Bruke momsregelverket for å redusere kostnadene til fellesinnretninger i området Økonomi Visjon Juss Økonomi Norwegian University of Life Sciences 34
Styringsredskap for en bred nybyggingspolitikk Juss Tør staten å gi kommunene bredere autoritet i reguleringssaker? Økonomi Finnes det gründere i regionen som vil forme et selskap som kan samhandle med kommunen om slike boliger? Visjoner Hvilke kommuner er opptatt av at nybyggingen også inneholder høykvalitetsboliger også for lavinntektshushold?
Det er et mulighetsrom for boligpolitikken i PBL Når dette kombineres med kommunalt eierskap blir rommet rimelig effektivt Ingen ting skjer uten visjon God politikk er å bruke de virkemidlene en har for å nå viktige samfunnsmessige mål og å be om nye virkemidler dersom det trengs. Tittel på presentasjon Norwegian University of Life Sciences 36
Takk for oppmerksomheten
Vi har klart det tidligere i gjenreisingstiden ble alle virkemidler brukt Konsesjonsloven gav kommunene særstilling Skattelov til gunst for grunneier Juss Økonomi Statlige obligasjoner til kommunene med gunstige tilbakebetalingsordning & subsidier til sluttkjøper Visjoner Tverrpolitisk ønske om sosial profil i nybyggingen og å unngå prisstigning på grunn av knapphet og spekulasjon
Problemet i 1950 1970 var Befolkningsvekst, sentralisering & etterslep med knapphet på boliger Et tverrpolitisk svar var: Boligforsyning med sosial profil Kommunenes fikk en offensive rolle i tomtepolitikken med kommunalt tomteoppkjøp, fasilitering, seksjonering og salg til kostpris Kombinert med subsidierte lån og Prisklausulering på tomtedelen og den subsidierte delen av byggekostnadene Målsettinger: Rimelige boliger for alle Ingen skal profittere på andre menneskers boligbehov
Seks faktors-politikk for å sikre rimelige boliger for alle: Kommunene kjøpte arealer i LNF-områder der arealene ble verdsatt etter ikke-boligformål. Kommunen var fritatt for konsesjonsplikt (arealer over en viss størrelse) og selger fikk lav skatt Kommunene kjøpte arealet før det fikk endret arealbruksstatus i kommuneplanen Kommunene regulerte, parsellerte og hold av arealer til egne formål (skole, park, barnehage etc.). Kommunene solgte ut parseller til ulike typer kjøpere til kostpris. (Boligbyggelag, selvbyggere og entreprenører) Salgene ble kombinert med subsidierte lån til sluttkjøper med klausul på videresalg. Inntekter fra salget ble brukt til å betale tomtekjøpet
Etter oppheving av prisreguleringen.. Pris boom, og kraftig fall i etterspørselen - mange kommuner satt med lån på tomter de ikke fikk solgt. Konkurser i tomteselskapene Kommunene tapte store penger Departementene sluttet å oppfordre kommunene til å sitte med tomtereserver osv. Kommunene hadde nok annet å bruke penger på
Lovens evolusjon 1965: Generelt plankrav og gjenreisingens svar på boligbehovet ble utviklet 1971: Miljøverndepartementet etableres i 1971, for å koordinere særlover og planloven. KRD styrer byggesaksdelen 1981: Universelt plankrav kom - og gikk Speilvendingsprinsippet i 1981: Egen eiendom kan bare omdannes der en vedtatt plan legger rammer for utviklingen i området 1985 ->: Etterkrigstidens nybyggingspolitikk avvikles trinnvis 1989- >: Boom & Bust i boligmarkedet og kommunal tomteoppkjøp fases ut 2000 ->: Stadig hyppigere bruk av 30: fra unntak til regel 2000 - >: Effektivisering og forutsigbarhet i fokus 2008 - >:Større vekt på overordnet planlegging og planhierarki, kommunalt monopol på større reguleringsplaner Versus All omdanning av egen eiendom er tillatt med mindre det kolliderer med en (plan)bestemmelse Norwegian University of Life Sciences 42
Takk for oppmerksomheten