Ulovlighetsoppfølging etter plan- og bygningsloven

Ulovlighetsoppfølging etter plan- og bygningsloven

Rettslig utgangspunkt for arealbruk Norsk rett om bruk av areal bygger på to grunnprinsipper: Det ene er privat eiendomsrett. Inngrep i eierrådigheten kan bare skje med hjemmel i lov. Det andre er at bruken av areal og formingen av våre ytre omgivelser er et offentlig anliggende.

Konsekvens Staten og kommunen bestemmer hvordan arealene skal utnyttes og formes med mål om mest mulig samlet nytte for fellesskapet. Eiendomsrett gir handlingsfrihet for eieren, men bare innenfor de rammene myndighetene til en hver tid setter gjennom offentlige planer og andre restriksjoner i for eksempel lover. 3

4

Plan- og bygningsloven styrker lokaldemokratiet Plan- og bygningslovens regler om samfunnsplanlegging, arealplanlegging og byggesaksbehandling er samfunnets viktigste verktøy for å oppnå en fornuftig bruk av arealene og legge til rette for ny utbygging og fremtidsrettet planlegging. 5

Kommunal planlegging Gir kommunen omfattende kontroll med arealdisponeringen lokalt -Forutsetter politisk eierskap til egne planer -Planlegging er en så viktig del av den politiske styringen at plankompetansen bør sitte i kommunens egen administrasjon. -Gamle planer er ofte et dårlig styringsverktøy. 6

Planarbeidet gir stor politisk handlefrihet. Formålet med en plan er fordeling av goder og byrder Løse interessekonflikter Den kan ha ulike formål som f.eks. å utvikle næringslivet, utbygging av infrastruktur, boliger og hytter. Andre formål kan være å verne natur, landbruksjord eller friluftsinteresser. Det kan f.eks. stilles krav til trafikksikkerhetstiltak ved utbygging av en viss størrelse og mye mer 7

Nært samspill mellom plandel og byggesaksdel Byggesak er viktig for å sikre gjennomføring av vedtatte planer i forbindelse med nye byggetiltak. Søknadsplikt gir myndigheten mulighet til å forhåndsvurder tiltak og hindre at de gjennomføres i strid med bindende arealplaner på linje med andre materielle bestemmelser etter loven. 8

Kommunen avgjør om byggetillatelse skal gis Når søknaden er i samsvar med bestemmelser gitt i eller i medhold av pbl, så skal tillatelse gis. -Tiltak som er unntatt søknadsplikt skal også være i tråd med bindende reguleringsplaner. 9

Rolleforståelse «Byggesaksreformen» innførte en tydeligere arbeidsdeling mellom kommunen og de private aktørene i byggeprosessen. Dagens lov har derfor et tydelig skille mellom ansvaret foretakene har påtatt seg (ansvarsrett)og oppgavene kommunen har i forvaltningen av reglene. 10

Bygningsmyndighetenes oppgaver i byggesaker 11

Ansvarlige i byggesaker Når et tiltak skal oppføres må alle ansvarsområder være dekket opp av foretak eller personer. Foretak eller tiltakshaver skal innestå direkte overfor bygningsmyndighetene for at krav i lov og forskrift er oppfylt i forhold til oppgavene foretaket har fått ansvar for. 12

Ansvarsrettssystemet Ansvarsrett etter plan- og bygningsloven forutsetter Rolleforståelse Kompetanse Tillit 13

Er bygningsmyndighetene satt på sidelinjen? Som en følge av, eller som kompensasjon for at det er lagt større vekt på egenkontroll, egenerklæringer og tillit, har lovgiver gitt kommunen større sanksjonsmuligheter. Dersom sanksjonsmulighetene ikke brukes vil mange ta seg til rette og det vil kunne bli fritt frem for useriøse aktører i bransjen. Dersom det derimot ikke er risikofritt å ta seg til rette vil flere innrette seg lovlig i forhold til pbl. 14

Departementet uttaler dette: «Dersom myndighetene ikke fører tilsyn med byggverkenes lovlighet og kvalitet vil det kunne svekke byggesaksbehandlingens omdømme, eksistensberettigelse og legitimitet». 15

Ulovlighetsoppfølging De rettslige rammene 16

Hovedregelen 32-1 første ledd «Kommunen skal forfølge overtredelser av bestemmelser gitt i eller i medhold av denne lov,» 17

Unntak 32-1 andre ledd «Er overtredelsen av mindre betydning, kan kommunen avstå fra å forfølge ulovligheten. Beslutningen om å avstå forfølgelse er ikke et enkeltvedtak, jf. 32-1 andre ledd. 18

Vurderingskriterier «overtredelse av mindre betydning» Det som kan trekkes ut fra dommer og andre myndigheters praksis er at kommunen må vurdere etter disse kriteriene: Overtredelsens art og omfang Det skal ikke legges vekt på at et pålegg vil være tyngende av personlig eller økonomiske grunner for den private part. 19

Rettspraksis bygger på et prinsipp om at dersom overtredelse av pbl ikke har Negative virkninger, Ikke er i strid med offentlige eller private interesser, Ikke krenker respekten for pbl så vil det være vanskelig å legitimere et tyngende pålegg innenfor lovens rammer. 20

Kommunens prioriteringer kan etterprøves «kommunens prioriteringer vil kunne etterprøves nærmere både av overordnet organ, sivilombudsmannen og av domstolen, som ledd i vurderingen av anførsler om ugyldighet på grunn av myndighetsmisbruk, blant annet anførsler om vilkårlighet og sterk urimelighet» 21

Foreldelsesfrist og skyld Det foreligger ingen foreldelsesfrist for overtredelser av pbl Begrunnelsen er at det vil være uheldig dersom det ulovlige tiltaket oppnår å bli lovlig gjennom å ikke bli oppdaget. Skyld er ikke et moment i en vurdering av om et tiltak skal rettes av samfunnsmessige hensyn. Dette er fordi et pålegg fra kommunen om retting av det ulovlige forholdet ikke er en «straff» mot den eller de ansvarlige. 22

Hva er formålet med ulovlighetsoppfølging Bringe det ulovlige forholdet i orden Oppnå en allmennpreventiv virkning Hensynet til det store flertallet som innretter seg lovlig Hensynet til at de demokratiske prosessene bak planvedtak skal respekteres Hensynet til samfunnsinteresser Sikre at plan- og bygningsmyndighetene gis tilstrekkelig effektivitet De som ikke respekterer regelverket og demokratiske beslutninger, skal ikke premieres ved å få trosse seg frem. 23

Hvordan bringe det ulovlige forholdet i orden? Det må gis pålegg om at det ulovlige må rettes eller bruken må opphøre. Det kan gis pålegg om forbud mot fortsatt virksomhet, samt stansing av arbeidet. En siste mulighet er at det innvilges et positivt dispensasjonsvedtak etter søknad slik at det ulovlige blir lovlig. 24

Ettergodkjenning Tiltakshaver skal gis mulighet til å søke om tillatelse for et ulovlig tiltak i etterkant. Saken skal da behandles som om tiltaket ikke allerede er oppført. 25

Sanksjoner og straff etter pbl Tvangsmulkt Forelegg Tvangsfullbyrdelse Overtredelsesgebyr Straff ligger til politi og påtalemyndigheten 26

Rettsikkerhetsinstrumenter Forhåndsvarsel om ulovlighetsoppfølging dersom forholdet ikke rettes innen en frist. Mulighet til å uttale seg Fristen til å oppfylle pålegget skal være lang nok til at det ulovlige forholdet lar seg rette før evt tvangsmulkt starter å løpe. Det er ikke lov til å kreve retting dersom det foreligge hindringer som gjør retting umulig Klagerett 27

Oppsettende virkning Av rettssikkerhetshensyn er det gitt adgang til å utsette iverksettingen av vedtak. Det et opp til forvaltningsmyndigheten å vedta utsatt iverksetting, enten av eget tiltak eller etter anmodning fra den som klager. 28

Tvangsmulkt Tvangsmulkt er den vanligste og minst inngripende måten for kommunen for å sikre oppfyllelse av pålegg. Dersom forholdet blir rettet før fristen til pålegget utløper vil det ikke påløpe tvangsmulkt. Dersom tvangsmulkt utløses, slutter den likevel å påløpe når det ulovlige forholdet er rettet. Tvangsmulkt har kuntil formål å fremtvinge at pålegg blir oppfylt. Når det ulovlige forholdet er rettet, kan kommunen nedsette eller frafalle mulkten 29

Overtredelsesgebyr 32-8 Overtredelsesgebyr har mange likhetstrekk med en bot. Det er en administrative reaksjon som kan brukes ved brudd på en norm, og formålet med reaksjonen er å påføre et onde. Tilbakeskuende reaksjon- likheter med straff. Ikke straff I grunnlovens forstand Forbudet mot dobbel straffeforfølgning i EMK gjelder likevel for OTG 30

Overtredelsesgebyr Normbrudd som tidligere ble straffet med bøter har nå blitt avkriminalisert ved at disse nå kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Også ikke vesentlige overtredelser av loven kan sanksjoneres med OTG. Kan ilegges for bygging uten tillatelse også der tillatelse gis i ettertid. Kommunen star fritt til å benytte OTG, selv om vilkårene til straff er tilstede. Vurdering av hvilke sanksjon som er mest hensiktsmessig og best tilpasset den aktuelle overtredelsen. 31

Formål - Overtredelsesgebyr Økt respekt for regelverket Preventiv effekt Skal påføre et onde Reglene om overtredelsesgebyr kan ikke benyttes på ulovlige forhold som er oppstått før 1.juli 2010 32

Når kan overtredelsesgebyr ilegges? Overtredelsesgebyr kan ilegges den som fortsettlig eller uaktsomt begår en eller flere av de handlinger eller unnlatelser som er listet opp i 32-8 første ledd. Oppramsingen i bestemmelsen er uttømmende. 33

Skyldkrav - forsett Forsett: Forsett foreligger når gjerningsmannen i gjerningsøyeblikket regnet med som sikkert eller i alle fall som mest sannsynlig, at handlingen rammes av en gjerningsbeskrivelse i 32-8 Pedersen m.fl. s 677. 34

Skyldkrav - Uaktsomhet Dette gjelder de tilfellene der man burde ha visst at man gjorde noe ulovlig. Aktsomhetskravet er strengt i og med at alt ansvaret for utførelse av tiltak er plassert hos en eller flere ansvarlige. Bygging i strid med pbl vil derfor som oftest oppfylle skyldkravet uaktsomhet. 35

Overtredelsesgebyr som foretaksstraff 32-8 femte ledd Når overtredelsen er begått av noen som har handlet på vegne av foretaket kan overtredelsesgebyr ilegges foretaket. Overtredelser som skyldes anonyme og kumulative feil vil kunne sanksjoneres. Slike feil skyldes gjerne måten foretaket er organisert på Foretaksansvaret er nærmest objektiv da det bare er force-majeure tilfellene som faller utenfor. 36

Foretaksstraff etter 32-8 femte ledd ansvarssystemet Bestemmelsen harmonerer godt med rollefordelingen systemet bygger på, der de ansvarlige har fullt ansvar på sine ansvarsområder slik at de må stå til ansvar direkte overfor bygningsmyndighetene Luke ut useriøse aktører og skjerper de seriøse Ved å følge opp på denne måten kan man oppnå bedre kvalitet på nye bygninger. 37

Særskilte rettsikkerhetstiltak 1. Det er en forutsetning for å anvende overtredelsesgebyr at departementet har gitt forskrift om både utmålingen og praktiseringen, SAK 16-1 2. Gebyrets størrelse må baseres på de momenter som departementet har gitt i forskrift og begrenses av maksimumssatsene, jfr. SAK 16-2 38

Lovgivers bidrag til kommunene til finansiering av oppfølging av ulovlige tiltak. 1. Overtredelsesgebyret tilfaller kommunen. Men kommunen skal ikke motiveres til eller begrunne bruk av OTG for å finansiere oppfølging av ulovlige tiltak. 2. Kommunen kan vedta gebyr for å dekke kommunens merarbeid med ulovlighetsoppfølging. Dette følger av pbl 33-1. 39

Takk for oppmerksomheten Jurist Grethe Krokstad 40