STJØRDAL KOMMUNE Arkiv: 145 Arkivsaksnr: 2015/4908-4 Saksbehandler: Kjell Fosse Saksframlegg Utvalg Utvalgssak Møtedato Kommunestyret Krav om legalitetskontroll - Økonomiplan 2016-2019 og Budsjett 2016 Rådmannens forslag til vedtak/innstilling: Kravet sendes over til Fylkesmannen i Nord-Trøndelag for legalitetskontroll. Vedlegg: Vedtak fra formannskapet 01.12.15 Innstilling budsjett fra rådmannen til formannskapet den 01.12.15 Vedtak budsjett kommunestyret den 17.12.15 Utredning fremtidsmuligheter ungdomsskolestrukturen i Stjørdal kommune Hegra barneskole. Vedtak fra kommunestyremøtet den 30.09.10 Vedtak fra kommunestyremøtet den 06.10.11 Vedtak fra kommunestyremøtet den 04.10.12 Vedtak fra kommunestyremøtet den 03.10.13 Vedtak fra kommunestyremøtet den 19.04.14 Saksopplysninger: I kommunestyremøtet den 17.12.15 sak 135/15 fremmet Joar Håve (AP) følgende forslag til legalitetskontroll som oversendes fylkesmannen i Nord Trøndelag jfr. kommuneloven 59. Kravet er underskrevet av Joar Håve (AP), Toril Sandvik (AP) og Martha R. Berbu (AP): «Det er viktig med en legalitetskontroll når det gjelder årets budsjett. Derfor ber vi om at det vedtatte budsjett sendes fylkesmannen for en legalitetskontroll. Dette for å sikre innbyggernes trygghet og forutsigbarhet. Vi viser til offentlighetsloven, der det ved omorganiseringer skal legges ut for offentlig ettersyn i 14 dager før vedtak. Vi viser også til utdanningsdirektoratets rundskriv 2/2012, som bl.a. sier at ut i fra ett forvaltningsmessig prinsipp så skal en sak være forsvarlig klarlagt, og at berørte parter skal få en frist til å uttale seg minst 2 mndr før saken behandles. Ansatte skal ivaretas ihht. Hovedavtalens 3-1, c, «tidligst mulig informer/drøfte og ta tillitsvalgte med på råd».»
Grunnlaget for kravet var kravet var vedlagt budsjett for Stjørdal kommune 2016. Den 29.10.2015 i sak 139/15 fattet Formannskapet følgende vedtak: «Vedtak i Formannskapet - 29.10.2015 Formannskapet sender forslag til økonomiplan 2016 2019 og budsjett 2016 til råd, utvalg og komiteer for behandling og uttalelse med frist 24.november. Behandling i Formannskapet - 29.10.2015 Rådmannens forslag til vedtak enstemmig vedtatt.» Det ble i dette møtet lagt frem konkrete alternative endringsforslag i forhold til rådmannens budsjettforslag fra Arbeiderpartiet. Disse forslagene fikk ikke flertall. Ingen andre endringsforslag ble fremlagt i møtet og rådmannens innstilling ble vedtatt. I etterkant av formannskapets budsjettmøte ble det i media redegjort for hvilke endringsforslag i forhold til rådmannens budsjettforslag og formannskapets innstilling kommunestyrets flertallskonstellasjon ville fremme under kommunestyrets behandling av budsjettet. I kommunestyremøtet den 17.12.15 ble budsjettet vedtatt med de endringer som ble fremsatt i forhold til formannskapets innstilling. Regler for saksbehandling av fremsatte krav om legalitetskontroll fremgår av Kommunelovens 59 samt kommunal og regional departementets veileder datert 12.10.2013 om lovlighetskontroll etter kommunelovens 59. Rådmannen har også vært i kontakt med fylkesmannen for å få veiledning i hvordan saken administrativt skal forberedes før den legges frem for kommunestyret og oversendes til fylkesmannen for avgjørelse. Rådmannen skal gå igjennom fakta og belyse disse som da sammen men de opprinnelige saksdokumenter og vedtak vil være grunnlaget for fylkesmannens behandling av det fremsatte krav om lovlighetskontroll. Kommuneloven 59. Lovlighetskontroll, opplysningsplikt m.v. 1. Tre eller flere medlemmer av kommunestyret eller fylkestinget kan sammen bringe avgjørelser truffet av folkevalgt organ eller den kommunale eller fylkeskommunale administrasjon inn for departementet til kontroll av avgjørelsens lovlighet. Det samme gjelder avgjørelser om møter skal holdes for åpne eller lukkede dører, jf. 31, og avgjørelser om habilitet. Avgjørelser om ansettelse, oppsigelse eller avskjed er ikke gjenstand for lovlighetskontroll. Spørsmål om det foreligger brudd på bestemmelser gitt i eller i medhold av lov 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser kan heller ikke gjøres til gjenstand for lovlighetskontroll. 2. Krav om lovlighetskontroll framsettes for det organ som har truffet den aktuelle avgjørelse. Hvis dette opprettholder avgjørelsen, oversendes saken til departementet. 3. Krav om lovlighetskontroll medfører ikke at iverksettelsen av den påklagede avgjørelsen utsettes med mindre det organ som har truffet avgjørelsen, kommunalt eller fylkeskommunalt organ overordnet dette eller departementet fatter slikt vedtak. 4. Ved lovlighetskontroll skal det tas stilling til om avgjørelsen a. er innholdsmessig lovlig,
b. er truffet av noen som har myndighet til å treffe slik avgjørelse, og c. er blitt til på lovlig måte. Departementet skal oppheve avgjørelsen hvis det er gjort slike feil at den er ugyldig. 5. Departementet kan på eget initiativ ta en avgjørelse opp til lovlighetskontroll. 6. Departementet kan kreve at kommunen og fylkeskommunen gir opplysninger om enkeltsaker eller sider av kommunens og fylkeskommunens virksomhet. Departementet har rett til innsyn i alle kommunale og fylkeskommunale saksdokumenter. 7. Departementet fastsetter nærmere regler om tidsfrister for krav om lovlighetskontroll. Vurdering: Det første spørsmålet er om kravet om lovlighetskontroll formelt er korrekt fremsatt. Loven viser til at det skal tre eller flere medlemmer i kommunestyret som sette frem kravet. I dette tilfellet er kravet satt frem av Joar Håve (AP), Toril Sandvik (AP) og Martha R. Berbu (AP) som alle er kommunestyrerepresentanter. Det neste er at avgjørelsen må være truffet av et folkevalgt organ. Kommunestyret er etter loven et folkevalgt organ og vedtak om budsjettet for 2016 kommer inn under begrepet avgjørelse. Dette tilsier at selve kravet om lovlighetskontroll etter kommuneloven 59 er formelt korrekt fremsatt, og skal av den grunn tas opp til behandling. Ette koml. 59, nr. 2 skal krav om lovlighetskontroll framsettes for det organ som har truffet den aktuelle avgjørelse. I dette tilfellet skal kavet om lovlighetskontroll fremsetter for kommunestyret. Grunnlaget for dette er at kommunestyret skal ha muligheten til å se på saken på nytt før den sendes videre. Hvis kommunestyret opprettholder sin tidligere avgjørelse sendes saken videre. Det bør bemerkes at kravet om lovlighetskontroll bare kan bli trukket hvis de som har stilt kravet trekker det tilbake. Hvis dette ikke skjer skal saken sendes til Fylkesmannen i Nord-Trøndelag for videre behandling uavhengig av kommunestyrets stillingtagen til forslaget. Rådmannen kan ikke se at det foreligger noen formale feil med klagen som kan føre til at den ikke kan legges frem for kommunestyret. Rådmannen tolker kravet om legalitetskontroll til å omfatte hele budsjettet. Det er i kravet vist til: «Det er viktig med en legalitetskontroll når det gjelder årets budsjett. Derfor ber vi om at det vedtatte budsjett sendes fylkesmannen for en legalitetskontroll.» Videre viser klagen til offentlighetsloven: «Vi viser til offentlighetsloven, der det ved omorganiseringer skal legges ut for offentlig ettersyn i 14 dager før vedtak.» Rådmannen kan ikke se at offentlighetsloven inneholder bestemmer om at verken budsjettet eller vedtak om omorganisering skal legges frem for høring 14 dager før vedtaket. Derimot finner vi i koml. 45, nr. 3 krav om at innstillingen til årsbudsjett, med alle de forslag til vedtak som foreligger, skal legges ut til alminnelig ettersyn minst 14 dager før den behandles i kommunestyret eller fylkestinget. Mindretallet har i kritikken til at flertallet ikke la frem sitt forslag til budsjett før etter møtet i formannskapet vist i media til at budsjettet fra flertallet burde
vært fremlagt i formannskapet. Det kan være dette som har vært det tenkte grunnlaget for henvisningen til offentlighetsloven. I forhold til budsjettet viser koml. 45 til at det skal legges ut til alminnelig ettersyn minst 14 dager før den behandles i kommunestyret. Grunnlaget for formannskapets innstilling til kommunestyret vil være et saksframlegg fra administrasjonssjefen. Dette vil etter 45 ikke ha karakter av formell innstilling til det folkevalgte organet som avgir innstilling, og behøver heller ikke være et ferdig utformet begrunnet forslag til vedtak. I dette tilfellet ble det i formannskapsmøtet den 29.10.2015 lagt frem en innstilling til budsjettet fra rådmannen. Denne innstillingen ble enstemmig vedtatt i formannskapet. Det bør bemerkes at Formannskapets innstilling ble lagt ut 1.desember på vår hjemmeside. Budsjettet ligger åpent tilgjengelig inne på Stjørdal kommunes hjemmeside for de som måtte ønske det. Det har heller ikke kommet kritikk på at rådmannens budsjett ikke har vært lagt ut til alminnelig ettersyn etter loven. Kritikken har dreid seg om flertallets budsjettforslag ikke ble lagt frem 14 dager før behandling i kommunestyret. Rådmannen kan ikke se at loven stiller et krav om at alle forslag til endring av budsjettet fra de forskjellig politiske partiene, skal legges frem til alminnelig ettersyn. Loven viser til kommunestyret vedtar selv årsbudsjettet og endringer i dette. Vedtaket treffes på grunnlag av innstilling fra formannskapet. I dette tilfellet er det lagt frem en enstemmig innstilling fra formannskapet til kommunestyret. Dette tilsier at budsjettet har vært lagt ut til alminnelig ettersyn i det tidsrommet loven krever. Kravet om lovlighetskontroll viser videre til: «Vi viser også til utdanningsdirektoratets rundskriv 2/2012, som bl.a. sier at ut i fra ett forvaltningsmessig prinsipp så skal en sak være forsvarlig klarlagt, og at berørte parter skal få en frist til å uttale seg minst 2 mndr før saken behandles. Ansatte skal ivaretas ihht. Hovedavtalens 3-1, c, «tidligst mulig informer/drøfte og ta tillitsvalgte med på råd».» Rådmannen tolker dette til å omfatte vedtaket om å opprette en 1 til 10 skole på Hegra. I kommunestyremøtet den 17.12.15 ble følgende vedtak fattet: «Sammenslåing av Hegra B og Hegra U» I notatet til dette vedtaket er det vist til følgende: «Det vises til rådmannens notat til budsjett- og økonomiplanbehandlingen i fjor, og sammenslåing av Hegra barneskole og Hegra ungdomsskole gjennomføres fra førstkommende skoleår. Etter lengre tids arbeid går kommunen nå inn i sluttfasen for planleggingen av investeringsprosjektet ny Hegra barneskole. Investeringsmidler er framskyndet og satt av til byggeprosjektet i kommunens investeringsplan både i 2016, 2017 og 2018 med fremlagte forslag. Det er ønskelig med en felles ledelse på de to skolene i det endelig planlegging og prosjektering tar til. Dette både for å forberede den fysiske og endelige løsningen, bidra til i forkant å etablere en ny enhetlig kultur og organisasjon i de to enhetene, allerede nå begynne å høste erfaringer med helhetlig skoleløp som pedagogisk korrektiv i stjørdalsskolen, samt hente ut økonomiske synergier. Rådmannen bes legge opp til en god prosess med de berørte parter, og som sikrer uttalelse og mulighet for å si sin mening hva gjelder den praktiske gjennomføringen og implementeringen av vedtaket. Når ny felles skoleledelse er på plass
tar også arbeidet med endelig planlegging og prosjektering av ny Hegra 1-10-skole til ved bruk av de avsatte midler i investeringsplanen, og i samarbeid med den nye og framtidige samlede enhetens ledelse.» En lovlighetskontroll vil omfatte en vurdering av om det prosessuelt er noe galt med vedtaket, samt om kommunestyret har hjemmel til å fatte et slikt vedtak. Som et svar på det siste spørsmålet vil kommunestyret ha muligheten til å fatte et vedtak om sammenslåing av to skoler. Problemstillingen blir slik det også er vist til i klagen om prosessen forut for vedtaket er korrekt. Det er i kravet om lovlighetskontroll vist til utdanningsdirektoratets rundskriv 2/2012 Behandling av saker om skolenedleggelse og kretsgrenser. Det bør bemerkes at vedtaket i kommunestyret ikke fører til en nedleggelse av en skole, men kun sammenslåing av en barneskole og en ungdomsskole. Men prinsippene i rundskrivet vil gjelde tilsvarende ved en slik sammenslåing. Under punkt 3 vedrørende saksbehandling i kommuner som ikke har gitt forskrifter om skolekretsgrenser vises det til følgende: «Det er et ulovfestet forvaltningsrettslig prinsipp at forvaltningen skal treffe vedtak etter at saken har vært behandlet på forsvarlig måte. Forsvarlig saksbehandling krever at en sak er tilstrekkelig opplyst før det blir gjort vedtak.» Det vises videre til følgende vedrørende muligheten til å uttale seg: «Spørsmål om skolestruktur og eventuelle kretsgrenser for skoler vil i stor grad berøre foreldre og nærmiljø. Skolens samarbeidsutvalg, alternativt foreldrerådet, bør derfor få anledning til å uttale seg når det gjelder vedtak om skolestruktur. Andre som bør få anledning til å uttale seg i slike saker kan være: fagforeningene for de ansatte ved skolen, grendelag og andre grupper og organisasjoner som kan ha interesse i saken andre brukere av skolen som vil bli påvirket av en nedleggelse andre brukerorganer ved skolene, for eksempel skolemiljøutvalg og elevråd samarbeidsutvalg eller foreldreråd ved andre skoler som berøres Øvrig avtale- og lovverk om medbestemmelse avtalt mellom partene forutsettes fulgt opp. Hvis endring av skolestruktur medfører endringer i skyssbehov, bør også fylkeskommunen få anledning til å uttale seg i saken.» Det bør bemerkes at Utdanningsdirektoratet er delegert den overordnede nasjonale, faglige myndigheten for tilsynsarbeid. Dette tilsier at et rundskriv fra de skal følges. Unntak fra dette bør begrunnes godt. Opplæringsloven 11-1, 2 ledd viser også til at: «Samarbeidsutvalet har rett til å uttale seg i alle saker som gjeld skolen.» Historisk bakgrunn: I vedtak av 30.09.10 fattet kommunestyret følgende vedtak: «Rådmannen bes utrede muligheten for å etablere Hegra barneskole i dagens Hegra
ungdomsskole, samt å flytte Hegra ungdomsskole til Stjørdal sentrum. I denne utredningen bør økonomi, pedagogisk nytte og avstandsulempe inngå, samt eventuelt salg av nåværende Hegra Barneskole. Eventuelt investeringsbehov skal også belyses.» I kommunestyret den 06.10.11 under Strategidebatt for økonomiplan 2012 2015 ble følgende vedtak fattet i punkt 4 i under punktet «forslag, investering»: «Rådmannen bes jobbe videre med en snarlig realisering av ny barneskole i Hegra. Ny barneskole bør trekke vesentlige veksler på hallens kapasiteter, og bør kunne bety et noe mindre investeringsbehov enn skissert i notatet.» Det er videre under punktet «verbalforslag» punkt 5 fattet følgende vedtak: «Byggestart for ny Hegra Barneskole i 2014 opprettholdes.» Det bør her bemerkes at det kun er vises til Hegra barneskole i disse punktene. I Hegra finnes det både en barneskole 1 til 7 klasse og en ungdomsskole fra 8 til 10 klasse trinn. Disse har vært økonomisk, administrativt vært behandlet som to selvstendige enheter. Opplæringsloven viser kun til begrepet grunnskole. Dette tilsier at det ikke er naturlig å forstå begrepet Hegra barneskole som annet enn 1 til 7 klassetrinn. I kommunestyret den 15.12.11 ble det lagt frem en høringsuttalelse vedrørende Hegra ungdomsskole/ Hegra barneskole. Grunnlaget var vedtaket i kommunestyret den 30.09.10. I innstillingen til vedlagt «Utreding fremtidsmuligheter» for ungdomsskolestrukturen i Stjørdal kommune, Hegra barneskole fra mars 2011 under punktet «Vurdering» vises det til følgende: «Det har kommet inn 12 høringsuttalelser. Ingen av høringsuttalelsene støtter alternativ 1, ti støtter alternativ 2 og en støtter alternativ 3. En høringsuttalelse ønsker ikke å velge mellom alternativ 2 og 3. Ingen av høringsuttalelsene legger vesentlig vekt på økonomiske vurderinger. Hovedvekten legges på forhold som oppleves positive ved dagens skolestruktur. Rådmannen er kjent med vedtak gjort i kommunestyret i 2011 og legger fram saken til orientering. Alt.1 Sammenbygging av ungdomsskolen og barneskolen i Hegra Det finnes ingen kombinert barne og ungdomsskole i Stjørdal kommune, så det kan være en årsak til at denne type skole ikke er vurdert som beste alternativ i noen av høringsuttalelsene. St. meld 22 ( 2010-2011 ) Motivasjon, Mestring, Muligheter oppgir at det er 716 kombinerte barne - og ungdomsskoler og 476 rene ungdomsskoler i Norge, så på landsplan er det flere kombinerte enn rene ungdomsskoler. Alt 2 Separat bygging av ny frittstående barneskole og oppgradert ungdomsskole Ti av i alt 12 høringsuttalelser ønsker dette alternativet. God distriktspolitikk, gode overganger fra barneskole til ungdomsskole, trygt skolemiljø og sannsynligheten for mangel på lokaler i sentrum innen forholdsvis kort tid er viktige argument. Høringssvarene er i tråd med de vedtak kommunestyret har gjort i ettertid. Kommunestyret behandlet i møte 06.10 PS 85/11 Strategidebatt for økonomiplan 2012 2015 og gjorde bl.a. følgende vedtak: Rådmannen bes jobbe videre med en snarlig realisering av ny barneskole i Hegra. Ny barneskole bør trekke vesentlige veksler på hallens kapasiteter, og bør kunne bety et noe mindre investeringsbehov enn skissert i notatet. Byggestart for ny Hegra barneskole i 2014 opprettholdes.
Alt 3 Renovering / ombygging av dagens ungdomsskole til ny barneskole for Hegra En av høringsuttalelsene støtter dette forslaget. Det pekes bl.a. på at kapasiteten i sentrum er stor nok til også å ha rom for ungdomsskoleelevene i Hegra. Slik sett er denne uttalelsen i tråd med vedtak i PS 85/11 Strategidebatt for økonomiplan 2012-2015 der det bl.a. ble gjort følgende vedtak: Rådmannen bes snarest legge frem sak om potensial for arealøkonomisering innen kommunen, der en tar sikte på å begrense antall kommunale kvadratmeter. Lett tilgjengelig omdisponering kan synliggjøres allerede i budsjett 2012 og økonomiplan for 2012-2015.» I kommunestyremøtet den 04.10.12 fatter kommunestyret følgende vedtak under punk1 under «Investering»: «Tomteavklaring for ny barneskole i Hegra skjer etter vedtatte fremdriftsplan iløpet av 2012, og realisering av skolen skjer etter tidligere vedtak.» I kommunestyret den 03.10.13 fattet de følgende vedtak under punktet «Overordnede punkter» punkt g: «Kommunestyret er svært opptatt av at det legges opp til vekst i hele kommunen, og arbeidet med å tilrettelegge for byggemodne grendefelt i kommunedelens intensiveres. Endringer i skolestrukturen foreslåes ikke i økonomiplanperioden.» I kommunestyret den 19.06.14 punkt m fattes følgende vedtak: «Ny Hegra barneskole bygges så snart de geotekniske undersøkelsene foreligger, og valg av tomt er foretatt.» Forslaget om 1-10 skole i Hegra ble fremmet under kommunestyrets behandling av budsjett 2016 og økonomiplan 2016-2019. Erfaring med behandling av budsjett i kommunestyret er at det vanligvis fremmes forslag som alternativ / tillegg til foreliggende innstilling og at disse blir ført til avstemming. Det med å kunne fremme andre forslag / tilleggsforslag enn det som ligger i innstillingen fra rådmann eller underliggende organ er en viktig del av lokaldemokratiet. Det er også slik at det ikke kan påregnes at alle forslag som reises har vært gjennom en grundig forutgående utredning som avklarer forslaget i forhold til alle lover og forskrifter. Skulle det vært slike krav til et hvert forslag så ville det i praksis gjøre det meget vanskelig å fremme forslag ut over det som ligger i innstillingen. Det er også i praksis tilnærmet umulig for rådmannen å ta stilling til slike forslag over bordet om de tilfredsstiller alle lover og forskrifter og krav til forutgående saksbehandling. Skulle et hvert forslag som fremmes vært til en vurdering hos rådmannen før avstemming så ville dette i praksis kunne innebære utsettelse av realitetsbehandling og derigjennom indirekte redusere og muligheten til å fremme forslag. Kommunestyret må således ha full anledning til å ta stilling til slike forslag som innebærer endringer/ tillegg til foreliggende innstilling. Rådmannen vil vise til det som tidligere er anført om at det tilbake i 2011 ble laget en utredning om skolestruktur i Hegra og at denne utredningen etter høring og politisk behandling ikke ga noen konkret tilrådning på fremtid skolestruktur. Videre har alle saker som det har vært fattet vedtak om i ettertid når det gjelder skoler i Hegra vært knytta til ny barneskole og ikke 1-10 skole.
Mange forslag som fremmes knytta til behandlinga budsjett og økonomiplan går på at saker skal utredes og legges frem for det besluttende organ som egen sak. Rådmannen er av den mening at vedtaket knytta til opprettelsen av 1-10 skole i Hegra kunne vært formulert som en ordre til rådmannen om å fremme en konkret sak på dette i etterkant av budsjettvedtaket. Det vedtaket som er fattet tolker ikke rådmannen som en bestilling på en ny sak og må da oppfattes som endelig. Rådmannen har i ettertid arbeidet med saken om 1-10 skole i Hegra slik vedtaket foreligger slik at ny organisering skal være på plass og kostnadsreduksjoner bli effektuert. Rådmannen har ikke hjemmel til å sette til side et vedtak fattet av kommunestyret. Det tilligger kun kommunestyret og fylkesmannen gjennom en eventuell lovlighetskontroll.