Handlingsrom og styring i kommunene Januarmøtet 2014 Fylkesmannen i Troms Bjørn Arild Gram (Sp), nestleder i KS og ordfører i Steinkjer
Hovedtema Kommunalt handlingsrom Statlig styring og samhandling Hva kjennetegner kommuner med god styring God styring av virksomhetene Nye rammevilkår med ny regjering Økonomisk handlingsrom og god økonomisk styring
Det lokalpolitiske mulighetsrommet Lov Forskrifter Avtaleverk Rundskriv Administrative reglementer/vedtak Enhetsleders fullmakter Mine muligheter som lokalpolitiker
Det lokalpolitiske mulighetsrommet Lov Forskrifter Avtaleverk Reglementer Administrative reglementer/vedtak Mine muligheter som lokalpolitiker Enhetsleders fullmakter
BEFOLKNINGEN Særlover Fokus på innhold i tjenestene ADMINISTRASJON Forvaltningsloven Fokus på saksbehandling Offentlighetsloven Fokus på åpenhet i forvaltningen Kommuneloven Fokus på beslutninger FOLKEVALGTE Arbeidsmiljøloven Avtaleverk Fokus på organisasjon ANSATTE
STATLIG STYRING OG SAMHANDLING
Større omfang og mer detaljert statlig styring Særlig vekst i regelstyring på velferdsområdet Vesentlig vekst i bruken av pedagogiske virkemidler som veiledninger Bildet er mer nyansert når det gjelder bruken av øremerkede tilskudd Relativt lite rom for å påvirke størrelsen på inntektene Rommet for variasjon mellom kommunene på ulike velferdsområder er blitt mindre Meld. St. 12 (2011-2012) Stat og kommune styring og samspel
Rammestyring et uoppnådd styringsprinsipp Selv om rammestyring over lengre tid har vært et viktig styringsprinsipp i forholdet mellom staten og kommunesektoren, har detaljstyringen av kommunesektoren økt. (St. meld. nr. 31 (2000-2001) s. 27) Den statlige styringen av kommuner og fylkeskommuner skal baseres på ( ) rammestyring ( ) Departementet meiner det er grunnlag for å konstatere at det no er både større omfang og meir detaljering i utforminga av statlege styringsverkemiddel enn det var for 10 15 år sidan. (Meld. St. 12 (2011-2012), s. 72)
Likevel en viss grunn til optimisme Historisk lavt nivå på øremerking av midler Konsultasjonsordningen utvides både i tema og møtefrekvens Tvisteløsningsordningene i de sektorvise partnerskapene gir signal om at kommunene kan styrkes som part overfor statsforvaltningen Samarbeidsrapport NIBR og TF, 2012: Likeverdighet mellom stat og kommunesektor
Direktoratenes rolle i statens styring av kommunene Direktoratisering Direktoratene fått en mer omfattende rolle i statens styring av kommunene Utvikler, forvalter og formidler kunnskap om eget fagområde tunnelsyn Kollisjon med den fleksible, samordnende og skjønnsmessige kommunen Gjennomgangen av direktoratenes rolle snart klar hvem løfter debatten? Må bidrar til mer kommunal handlefrihet og styrket oppgaveløsningsevne, slik et enstemmig Stortinget har ønsket
TILSYN VEILEDNING For ambisiøse systemkrav Tilsyn og direktorater sterkt definerende Samordningen ofte svak eller fraværende Liten læringseffekt Tilsyn bør avgrenses tydeligere som lovlighetstilsyn og samordnes bedre Fylkesmennene bør få mer handlefrihet Kommunesektoren bør involveres mer Omfanget oppleves som overveldende De fleste oppleves som faglig gode, men noen tas i bruk for å vinne fram De fleste søker standardisering, også der Stortinget legger opp til lokalt skjønn Stortinget må være tydelig om nasjonale eller lokale hensyn veier tyngst Mer etterspørselsbasert veiledning
Innsigelser - statlig praksis fortsatt en utfordring KS er fornøyd med innskjerping av innsigelsesinstituttet gjennom nytt rundskriv Grunnlaget for innsigelse må avgrenses til juridiske styringsdokumenter Det nye kommunal- og moderniseringsdepartementet må ta et koordineringsansvar for ordningen.
HVA KJENNETEGNER KOMMUNER MED GOD STYRING
Hva særpreger kommuner som har fått utmerkelsen Godt styresett 2012/2013? Stavanger fremheves spesielt for sitt omfattende arbeid med inkludering og mangfold. Time styrke er særlig knyttet til åpenhet og god tilgjengelighet. Lillesand er særlig god på innovasjon og åpenhet for endring Bærum er en effektiv kommune som har mye å lære bort til andre kommuner når det gjelder tiltak for effektiv drift. Ringebu har gjennomgått et bredt omstillings- og utviklingsprosjekt om styring og ledelse. Skårer høyt på innovasjon.
Godt lokaldemokrati - Hvordan står det til i din kommune? Målestokker for lokalt demokrati: * Pålitelig styre har borgerne tillit til styret? * Ansvarlig styre kan borgerne føre kontroll med styret? * Borgernært styre blir borgerne hørt av de styrende? * Effektivt styre hva får borgerne igjen av styret? DOMMEN (91 kommuner, 25.000 innb) SKEPSIS KRITIKK DISTANSE LEVERANSE
Flere veier til god lokaldemokratisk styring hvilken vei velger dere? Hva fremmer og hemmer god demokratisk styring? Hva kan folkevalgte påvirke? Nesten alle måter å organisere på fungerer i kommuner med høy grad av tillit!
Tillitskultur, tydelige ansvarslinjer og god informasjon fremmer god styring og kan påvirkes! SPESIELT VIKTIGE Intern kultur preget av tillit og åpenhet IKKE ENTYDIG PÅ TVERS AV KOMMUNENE Politisk styringsmodell Åpenhet, innsyn og inkludering Ordførerens rolle er viktig Tydelige ansvarslinjer og god rolleavklaring Delegeringsreglementet! Informasjonstiltak forutsetning for Delegering og målstyring Delegering til politiske utvalg og til administrasjon Målstyring Interkommunalt samarbeid Møteledelse Kanaler for innbyggerdeltakelse Møteledelse Tiltak for borgernærhet Innsyn gir tillit og nødvendig for å holde de styrende ansvarlige
Aktuelle tiltak for god lokaldemokratisk styring Informasjon og innsyn til befolkning, presse og folkevalgte Ta den reelle politiske debatten ut i pressen og inn i kommunestyrene Skriftliggjøre prosedyrer for vedtak og gi innsyn i beslutningsgrunnlag Tydelig og skriftlig nedfelt rolle- og ansvarsavklaring mellom de politiske nivåene og mellom politikere og administrasjon Etablere kanaler for deltakelse, rutiner for å innarbeide innspill samt for å formidle hvordan innspill tas til etterretning Kontrollert delegering Aktivisere hele kommunestyret og inkludere opposisjonen i reelle politiske diskusjoner det viktigste er å ha kontinuerlig fokus på den demokratisk styringen
Involvere innbyggerne i den kommunale beslutningsprosessen
Gratis Folkevalgtdag om god styring i din kommune
Bygge tillit gjennom høy etisk standard, god eierstyring og egenkontroll
GOD STYRING AV VIRKSOMHETENE
God styring hva skal til? 1. Fastsette mål på hovedhensikten med tjenestene i økonomiplan/budsjett 2. Formulere mål på målt og opplevd kvalitet 3. Velge riktige indikatorer som også er påvirkningsbare av ansatte gjennom daglig praksis 4. Etablere resultatledelse; dialog om planlagte og oppnådde resultater 5. Gjennomføre målinger og evalueringer som forutsatt 6. Korrigere praksis i lys av oppnådde resultater 7. Delegering av myndighet sikre samsvar mellom ansvar og myndighet 25
Mål - Finne hovedhensikten ved tjenesten: Styre på resultat og kvalitet IKKE penger og tiltak! Utforme SMARTE-mål: Spesifikke Målbare Aksepterte blant de involverte Realistisk; noe å strekke seg etter Tidsbegrensede; når skal målet nås? Enkle 26
Kvalitet - hvorfor det viktig med innsikt i kvalitet? For å gi innsikt på hva som er kjernen med tjenestene Definere hva man «må lykkes med» for å oppnå gode resultater. For å bidra til beslutningsgrunnlag og bedre styring For å se om pengene «virker» For intern læring og utvikling 27
Opplevd og målt kvalitet Opplevd kvalitet: Brukernes opplevelse av hvordan en tjeneste/vare leveres. Eksempler på opplevd kvalitet: Muligheten til å påvirke tilbudene på biblioteket? Behandler personalet deg med respekt? Målt kvalitet: Objektive målinger i henhold til en bestemt standard eller prosedyre Noen eksempler på målt kvalitet: Saksbehandlingstid Andel styrere og pedagogiske ledere med godkjent førskolelærerutdanning Andel plasser i enerom i pleie- og omsorgsinstitusjoner 28
Generelle krav til styringsindikatorer: Relevant: Indikatoren må si noe viktig om aktiviteten, resultatet/kvaliteten på tjenesten den må treffe hovedhensikten Påvirkbar: Det må være mulig å påvirke resultatet - forbedre tjenesten gjennom egen praksis. Pålitelig: Må ikke påvirkes av feil og usikkerhet i datagrunnlag og metode Stabilt: Må være stabil, ikke endre seg hele tiden Sammenliknbar: Indikatoren må kunne brukes til å sammenlikne resultat og kvaliteten over tid og mellom kommuner Tolkningsbar: Det må være klart om en endring i tall er bra eller dårlig Målbarhet: Indikatoren må være en kvantitativ størrelse 29
HVA KAN VI VENTE AV NY REGJERING? 21.01.2014
Endringer i departementsstrukturen Kommunal- og moderniseringsdepartementet er etablert fra årsskiftet Ansvar for hele plan- og bygningsloven (plansakene flyttes fra Miljøverndepartementet formålet er å styrke det lokale selvstyret) Ansvar for alle fornyings- og administrasjonssakene (Fornyingsdepartementet legges ned formålet er å sikre større gjennomføringskraft, større trykk i forenklingsarbeidet og god framdrift i arbeidet med kommunereformen. Gjør det også mulig å se arbeidet med IKT i offentlig sektor i en større helhet)
Vil gi mer lokal frihet Samfunnet må bli mindre byråkratisk. Mer makt og myndighet må overlates til lokalsamfunnet. Fylkesmannens mulighet til å overprøve lokale folkevalgte forsamlinger må begrenses. Redusere antallet lovpålagte høringsinstanser og avgrense innsigelsesretten i arealsaker. Opprette et tvisteløsningsorgan som håndterer konflikter mellom stat og kommune. Gi kommunene forvaltningsansvaret innenfor lokale verneområder. La kommunene forvalte motorisert ferdsel i utmark. La kommunene gi utbyggingstillatelse/konsesjon til små-, mikro- og minikraftverk, samt små vindmølleanlegg.
men hvor gjennomført? Rettighetsfeste brukerstyrt personlig assistanse (BPA). Innføre kompetansekrav i lov om kommunale helse- og omsorgstjenester. Utrede lovfestet rett til heldøgns pleie og omsorg med sikte på innføring i perioden. Etablere en norm/veileder for bemanning og kvalitet i pleie- og omsorgstjenesten. Pålegge kommunene å gjennomføre oppsøkende hjemmebesøk for å tilpasse hjelpetiltak til den enkelte. Ta initiativ til en forsøksordning med statlig finansiering av eldreomsorgen, som kommunene kan søke på. Innføre en bemanningsnorm i barnehagene innen 2020.
Kommuneøkonomien - Regjeringen Det er behov for en helhetlig gjennomgang av inntektssystemet for fylker og kommuner. Regjeringen vil la den enkelte kommune beholde mer av sine egne skatteinntekter. Blant annet skal kommunene få beholde en del av selskapsskatten der hvor verdiene er skapt. Regjeringen vil styrke økonomien i kommuner med store investeringsbehov som følge av sterk befolkningsvekst. Regjeringene vil gjennomføre endringene gradvis og på en forutsigbar måte.
ØKONOMISK HANDLINGSROM OG GOD ØKONOMISK STYRING
Den økonomiske balansen i kommunesektoren har vært for svak til å finansiere aktivitetsveksten Nto driftsresultat bør normalt ligge på 3 pst over tid, iflg TBU har vært for lavt for å finansiere uvanlig høye investeringer er påvirket av midlertidige inntekter mv merskattevekst ift RNB undervurderte pensjonskostnader TBU vil revidere kravet neste år pga endret momsføring 36
Det meste av inntektsveksten har vært bundet opp 37
Hva må dekkes innenfor frie midler 2014? Mrd kroner NTP, styrking fylkeskommunene 0,5 Demografikostnader 3,1 (2,8-3,5) Pensjonskostnader 1 ¼ Styrking av skolehelsetjeneste/helsestasjon, brannvern 0,2 Økte kostnader pga underliggende vekst i barnevern og ressurskrevende tjenester ½ Endring rammebetingelser ressurskrevende tjenester 0,2 Totalt 5 ¾ Ikke er rom for økte standarder og dekningsgrader innenfor de frie midlene uten ved effektivisering/innovasjon/ny organisering 38
140 130 120 110 100 Utvikling i barnevernet senere år 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Barn med tiltak i opprinnelig familie (funksjon 251) Barn med tiltak utenfor opprinnelig familie (funksjon 252) Barn med undersøkelse eller tiltak Antall innyggere 0-17 år 125 120 115 110 105 100 95 90 Utvikling i elevtall og spesialundervisning 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Antall innbyggere 6-15 år Sum antall elever med spes-undervisning 240 Utviklingen i ressurskrevende tjenester 190 170 Utviklingen i BPA 190 150 140 130 90 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 16-66 år Ressurskrevende tjenestemottakere 110 90 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 16-66 år BPA 39
Budsjettmøte? 40
Andøy ut av ROBEK Da kommunestyret var samlet på Andenes mandag, kunne ordfører Jonni Solsvik opplyse at det foreløpige regnskapet for 2012 viser et overskudd på tre millioner kroner. Dermed er vi ute av ROBEK (Register om betinget godkjenning og kontroll). Det betyr at vi har dekket inn et underskudd på rundt 26 millioner kroner, sier Solsvik til Andøyposten 42
Eksempel : Andøy kommune 1. Redusert folketallet fra 8000 til 5000 på 30 år. 2. Oppsamla underskudd var på 26.6.millkr. 3. Viktigste forklaring på underskuddet var politisk vegring og følelse av avmakt. 4. Følte seg som versting i ROBEK nettverket, uten økonomi-plan og styringsverktøy/mål. 43
Hva jobba vi ( Andøy) med i nettverket Kostra mulighetsområder -hvor ligger de store pengene Styringsverktøy - økonomiplan resultat- og kvalitetsmål (trinnvis) Styrking administrasjon lå lavest av alle - redusert for mye? Pleie og omsorg (erkjenne/forståelse for) der vi bruker mest mer enn andre - størst utfordring tilpasse drift til nye rammer 44
Vi pekte på mulighetene Pekte på mulighetene 45
Vi ga tilbakemelding Ga tilbakemeldinger 46
Hva virket i følge kommunene ROBEK I Gode økonomiske analyser basert på KOSTRA tall Bevisstgjorde deltakerne Styrket forankringa internt Deltakelse fra politisk og administrativt nivå Opplæring politikk og admin. ga konkrete endringer i flere kommuner Nyttig å jobbe med styringssystemer Å sette mål hjelper på fokus Fortsette med lederavtaler Erkjent at kommunen selv måtte ta affære - vi må gjøre noe selv. Kommunemøtene viktige
3 studier av ROBEK kommuner Econ rapport 2006 Utfordringer: Reduksjon i folketall Dårlig styring og rapportering Dårlig beslutningsgrunnlag for budsjettene Optimistiske inntektsanslag Suksessfaktorer Kutt i utgifter Endringer i org.- og politisk kultur. Endring i org.struktur Bedre styringssystem Masteroppgave 2011 Fokus på rådmannsrollen i 5 ROBEK kommuner. 3 Sentrale suksessfaktorer Rådmann med politisk teft Bruk av analyser basert KOSTRA og data fra egne styringssystemer Rådmenn som vektlegger adferd i org. og innretter seg på organisasjonslæring som strategi.
PÖYRY rapport fra 2011 Årsaker til at kommuner i Vesterålen er oppført i ROBEK Kvantitative analyser av befolkning og økonomi + intervjuer av politikere, rådmenn, tillitsvalgte, revisjon og fylkesmannen Funn: Kommunepolitikerne mangler kompetanse på Kommunale regnskap og økonomistyring. Partipolitiske- og valgtaktiske hensyn får dominere Politisk unnfallenhet har ført til at krevende omstillinger utsettes 49
Oppsummering og veien videre 1. Kommunene som lyktes best: 1. Frigjorde en prosjektleder 2. Laget sin kuttprofil 3. Endret styringssystem 4. Innførte lederavtaler, resultatvurdering, ansvarliggjøring og belønning. 2. Erfaringene fra ROBEK nettverkene føres videre i et nytt nettverk «økonomi og styring» og tilbys alle kommuner i en noe endret versjon. 50
Økonomiske handlingsregler i Steinkjer 1. Netto driftsresultat mellom 2 og 3 % årlig 2009 2010 2011 2012 2,9 % 2,4 % 2,0 % 2,5 % 2. Kapitalkostnadene ikke over 6 % av driftsinntektene 2009 2010 2011 2012 4,4 % 4,4 % 4,6 % 3,8 % 51
Økonomiske handlingsregler, forts. 3. Disposisjonsfond mellom 4 og 5 % av driftsinntektene 2009 2010 2011 2012 1,0 % 3,0 % 3,2 % 3,9 % 4. Nivået på vedlikeholdet skal ta vare på investert kapital Har systematisk økt vedlikeholdsbevilgningene Arbeidet med å skaffe oversikt over tilstander og behov Nyinvesteringer har gitt bedre situasjon legger Holte-modellen til grunn for vedlikeholdsnivået etter nye investeringer 52
Store investeringer, men vedlikeholdet forsømmes Formuesverdier for omlag 4 000 mrd kr i kommunesektoren Vedlikeholdsetterslepet på disse realverdiene anslås til om lag 125 mrd kr for byggene, redusert med 40 mrd siden 2008 75 100 mrd kr for vegene Usikkert for vann og avløp, men trolig rundt 100 mrd kr 30-40 pst av årlige investeringer i bygg har sammenheng med vedlikehold Det brukes 3-4 mrd kr for lite hvert år til verdibevarende vedlikehold av bygningsmassen 53
Realistisk budsjettering Hvor mange budsjettbehandlinger i løpet av året? Våre vurderinger i Steinkjer: Langsiktige effekter er like viktige som neste års budsjett Ikke gå ut over forutsetningene i statsbudsjettet Budsjettet for neste år og nivået fra inneværende år må henge sammen Frie inntekter i "Grønt hefte" vil bli mindre Vikarbudsjettene holder aldri Priskompensasjon på områder med stort kjøp av varer og tjenester Alltid budsjettere med avsetning til disposisjonsfondet (overskudd) 54
Takk for oppmerksomheten!